聯合國作為當今世界最具廣泛性的綜合性國際組織，其人權保護機制自然倍受世人矚目。經過六十余年的發(fā)展和變革，聯合國系統(tǒng)內儼然已形成了一個龐大而復雜的人權體系。這個體系不但包括設于秘書處的人權事務高級專員辦公室、專門處理人權事務的人權委員會及其下屬的促進和保護人權小組委員會、經社理事會下屬的婦女地位委員會等等，還涵蓋了一系列人權公約的監(jiān)督機構，例如根據《公民權利與政治權利國際公約》設立的人權事務委員會、根據《經濟、社會和文化權利國際公約》設立的經濟、社會、文化權利委員會、根據《消除一切形式種族歧視國際公約》設立的消除種族歧視委員會等。2006年3月15日，這個體系再一次被更新：第60屆聯大通過第251號決議，決定設立人權理事會（以下簡稱“理事會”）以取代飽受非議的人權委員會（以下簡稱“委員會”）。
兩年過去了，理事會的建章立制工作已經初見成效，規(guī)章制度基本確立，召開了多次會議并針對特定國家或特定人權問題作出了不少決議。理事會的工作機制是否令人滿意？未來的發(fā)展又面臨著怎樣的機遇和挑戰(zhàn)？本文將對此作出初步的探討。
一、人權理事會的基本框架
根據聯大A/RES/60/251決議，人權理事會的基本框架如下：
1．理事會的成員及候選資格。①理事會由47個聯合國大會會員國組成，每個成員由大會通過無記名投票，直接選舉產生，當選成員得票須超過會員國半數；成員構成應以公平地域分配為基礎，席位在各個區(qū)域集團之間分配如下：非洲國家集團，13個；亞洲國家集團，13個；東歐國家集團，6個；拉丁美洲和加勒比國家集團，8個；西歐和其他國家集團，7個；理事會成員任期為3年，在連任兩屆之后沒有資格立即再次當選。理事會成員資格應向聯合國所有會員國開放；會員國在選舉理事會成員時，應考慮候選國對促進和保護人權的貢獻以及就此作出的自愿許諾和承諾。由于沒有設置明確、可操作的門檻，聯合國的所有會員國都有資格成為候選國。
2．成員資格的中止。②決議規(guī)定，對于理事會中嚴重并系統(tǒng)侵犯人權的成員，大會以出席并投票成員的2/3多數，可暫時取消其在理事會的成員資格。
3．會議制度。③決議決定，理事會應全年定期開會，每年排定不少于三屆會議，包括一屆主要會議，總會期不少于10 周，并可在需要時經理事會成員要求及理事會1/3成員支持下舉行特別會議。
4．理事會的職能。④理事會的主要職能在于負責促進普遍尊重，對人沒有任何形式的區(qū)分，公正、平等地享有所有人權和基本自由的保護，處理侵犯人權的情況，包括嚴重和系統(tǒng)的侵犯行為，并就此提出建議，還應在聯合國系統(tǒng)內促進有效協(xié)調，將人權問題主流化。此外，還包括提供人權論壇、發(fā)展人權領域國際法、進行普遍定期審查等工作。
5．議事規(guī)則與工作方法。⑤理事會采用為聯大各個委員會訂立的可適用的議事程序，除非以后大會或理事會另有決定；包括非理事會成員的國家在內的觀察員、專門機構、其他政府間組織和國家人權機構以及非政府組織的參與及理事會與它們之間的協(xié)商,仍然以人權委員會所遵循的、包括經社理事會1996 年7 月25 日第1996/31號決議在內的安排和各種做法為基礎。
二、人權理事會工作概況及具體工作機制
自2006年6月19日首屆例會開幕，到2008年3月28日第七屆例會閉幕，人權理事會一共召開了七屆例會和六次特別會議，第八屆例會預計在6月2日開始。⑥其間理事會成員國進行一些非正式磋商，召開閉門會議，討論例會或特別會議事宜。同時，根據理事會決議設立的政府間工作小組與特別報告員的工作也未曾間斷，其中政府間工作小組包括對非洲裔工作組、種族歧視工作組、發(fā)展權工作組、普遍定期審議機制小組等。⑦特別報告員是繼承人權委員會的機制，是指由其任命的獨立專家進行調查和報告特定國家的人權情勢，理事會成立之后跟隨委員會的步伐，對蘇丹、緬甸、剛果民主共和國和朝鮮等國的人權狀況進行審議并定期提交報告。
由于理事會處于草創(chuàng)階段，例會的大量精力消耗在討論建章立制的工作上，而特別會議的議題則分別為巴勒斯坦被占領土的人權問題、黎巴嫩問題、蘇丹達爾富爾問題所占據。特別會議上作出的決議如果涉及保護人權的行動，例如派出特別報告員、特別代表或者調查團前往特定國家進行實地考察，該決議會在未來的例會上被審查，以決定是否需要采取后續(xù)行動保障決議的落實。
盡管國際人權法的條約體系已經較為完善，立法的任務不像人權委員會初建時期那樣迫切，但人權理事會并未忽視這個問題。在理事會的積極推動和模范表率作用下，起草多時的《強迫失蹤問題公約》、《土著人民權利公約》獲得了通過，《殘疾人權利公約》、《禁止酷刑公約議定書》也已生效。
由于理事會建立在過去的人權委員會的基礎之上，短期內不可能完全擺脫委員會的工作模式，因此聯大A/RES/60/251決議將委員會的程序予以肯定和沿用，只規(guī)定理事會成立之后對這些工作方式予以審查。所以，最引人注目的莫過于在理事會成立一周年前夕召開的第五屆例會。這屆會議是一次承前啟后的會議，它審議了委員會時期的工作方法與特別程序的地位和作用，制定了普遍定期審議機制的具體規(guī)則，使理事會真正具有了不同于人權委員會的內容。2007年6月18日，第五屆例會結束，并通過了在全球范圍內監(jiān)督和促進人權的一攬子措施，包括用普遍定期審議機制來檢查聯合國所有會員國的人權狀況。這次會議通過的A/HRC/5/L.11決議包含了名為“聯合國人權理事會：體制建設”附件，該附件載入了人權理事會經過一年的緊張工作所制定的專門適用于理事會本身的具體規(guī)則，內容包括：（1）普遍定期審議機制；（2）特別程序；（3）人權理事會咨詢委員會；（4）申訴程序；（5）議程和工作方案框架；（6）工作方法；（7）議事規(guī)則。
理事會確立的工作機制中，普遍定期審議和咨詢委員會屬于新設制度，而特別程序和申訴程序繼承自委員會，這些規(guī)定只是對原有的工作方法進行了優(yōu)化，而非改革。（1）特別程序⑧包括“國別機制”和“專題機制”。人權委員會自1967年初次設立南非問題特別專家工作組以來，通過派遣特別報告員或工作組對許多似乎顯示大規(guī)模嚴重侵犯人權的國家境內或領土上的局勢進行了調查和監(jiān)督，這些調查結果為聯合國決策機構的聲明和建議提供了依據。這種針對某一國家或領土的程序被稱為“國別機制”。（2）申訴程序則源自經社理事會的1503程序。⑨1970年經社理事會通過了1503決議，據此建立了人權委員會特有的來文審查機制—1503程序。依據該程序，促進和保護人權小組委員會的來文問題工作組每年對聲稱存在“大規(guī)模侵犯人權”情勢的個人或團體遞交的數以千計的來文進行甄別，如確認有合理證據表明此種情勢存在，則將該問題提交小組委員會，由其決定是否將該情勢提交人權委員會。1503程序與眾不同之處在于其接受來自個人、群體或非政府組織的來文控訴，而且審議在秘密會議中進行，在向經社理事會提交報告之前不對外公布。理事會的成立并沒有改變該程序的保密性，而是確立了來文可受理的7項標準及其設立了來文工作組、情況工作組來處理有關事務。（3）咨詢委員會是由獨立專家組成的智囊團，職能是為理事會提供專業(yè)知識，主要側重于研究報告和以調研為基礎的咨詢意見，只能為理事會的工作提供建議。⑩
毋庸置疑，普遍定期審議機制是本次改革的一大亮點，同時也是理事會與人權委員會的最大區(qū)別之處，寄托了改革者的厚重期望。簡單地說，這是一個通過全面審查所有國家的所有人權狀況來促進人權保護的機制，要求以“客觀、透明、非選擇性、建設性、非對抗性、非政治化的方式進行”。?人權理事會A/HRC/5/L.11決議的第1-33段作出了具體規(guī)定，包括審議的根據、原則與目標、審議周期和順序、審議的程序和模式、審議的結果、審議活動的后續(xù)行動。在2007年9月的第六屆例會時，理事會通過了第一輪接受普遍審議的名單。以4年為一個審議周期，理事會將審議聯大的192個成員國的人權狀況，其中每年進行3期，每期審議16個國家。
三、人權理事會對人權委員會機制的揚棄
人權理事會的建立是以人權委員會的廢除為前奏的，因此，理事會必須摒棄委員會的弊病，避免重復委員會所遭受的批評，在人權保護工作中展現全新的風采，樹立作為聯大附屬機構應有的威信。所以，聯大決議最重要的內容之一就是明確了理事會工作的基本原則：“以普遍性、公正性、客觀性和非選擇性以及建設性國際對話及合作等原則為指導，以期加強促進和保護公民、政治、經濟、社會和文化權利等所有人權，包括發(fā)展權”。這不僅僅是人權理事會的基本原則，在確立普遍定期審議機制具體規(guī)則的理事會決議中也多處出現這樣的字眼：“普遍”、“公正”、“客觀”、“非選擇性”、“對話及合作”。顯然，信譽不佳的人權委員會給聯合國投下了陰影，以至于提及委員會的不足之處，總會提到“雙重標準”、“政治性”、“選擇性”這些名詞。理事會最重要的任務就是全面消除這些陰影，因此毫不猶豫地確立了與委員會時期工作作風截然相反的指導原則。以更加科學、合理的原則為指導，理事會的工作自然會竭力避免重蹈委員會的覆轍。最鮮明地體現這些原則的莫過于普遍定期審議機制，將所有聯合國會員國都納入審查范圍，全面考察公民權利、政治權利和經濟、社會、文化權利，是避免政治斗爭的有效手段。
其次，相比委員會而言，理事會在工作制度上也有了明顯的完善和改進。這首先體現在會議制度上，每年至少三次、總會期不少于10周的例會和在需要時經理事會成員要求及理事會三分之一成員支持下舉行的特別會議，使得理事會可以靈活應對各種情勢，處理更多更復雜的人權問題。強調地域公平分配、不得連任兩次的任期制度也為聯合國成員的廣泛參與提供了程序幫助。其次，如前所述，理事會成立以來致力于制定詳盡的工作方法和程序規(guī)則，不僅完成了普遍定期審議機制的具體化工作，而且設立了咨詢委員會，為理事會提供人權領域的專業(yè)知識。更重要的是，獨立專家的作用得到了肯定和重視。現在，不代表任何政府或組織利益的個人，尤其是在人權領域具有較高的造詣和豐富的實踐經驗的人，承擔了理事會大部分的建章立制工作和決議的執(zhí)行工作。獨立專家進行工作的形式不拘一格，有研究特定人權問題的特別報告員、調查特定國家人權狀況的獨立專家、秘書長特別代表、研究特定人權問題的工作組等等。?最后，在提高工作效率的問題上，理事會在具體規(guī)則中也給予了更多的關注。例如，關于普遍定期審議機制的程序和模式，理事會的決議規(guī)定了所涉國家提交的書面材料不得超過20頁，人權高專匯編的資料不得超過10頁，審議時間是工作組內每個國家3小時，另外最多安排1小時由理事會全體會議審議其結果，等等。?
第三，理事會在聯合國的地位較高，相對于附屬于經社理事會的人權委員會而言，理事會作為聯合國大會的附屬機構，成員由聯大會員國直接選舉產生，自然更有權威。國際法的人本化趨勢是人權委員會誕生的重要因素，這種趨勢就是“現代國際法一方面注重建立和完善國家間共處與合作的和平與發(fā)展秩序，另一方面又致力于確立和維護‘以個人為本’和‘以人類為本’的人本秩序”。?
四、人權理事會面臨的考驗與挑戰(zhàn)
在過去的兩年中，理事會并非一帆風順，在贏得贊譽的同時也經受著嚴厲的批評，實踐中也的確面臨著嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。在工作方法和特別程序中，人權理事會有一系列任務有待完成：
1．提高工作效率。人權方面的問題數不勝數，既有特定國家的人權狀況，又有特定領域的人權問題；既有保護特定人群的基本權利問題，例如兒童、少數人群、難民、土著人民、移民的人權問題，又有保護所有人的基本權利問題，包括任意拘留、法外處決、酷刑、非自愿失蹤、宗教或信仰自由等。
2．協(xié)調與聯合國其他人權機構的關系。聯大決議規(guī)定：“這個機制（普遍定期審議機制）應補充、而不是重復條約機構的工作。”?但是在實踐中，如何協(xié)調，是一個不容易克服的難題。以普遍定期審議和特別程序為例，其審議的國家和調查的專題基本上與人權條約機構要求締約國定期報告的內容相同，如果將后者的報告作為前者的審議依據，自然省卻了許多麻煩，減輕了國家的報告負擔和理事會的工作負擔，但也不得不使人懷疑人權理事會獨立存在的意義。
3．對1503程序的改進。1503程序是人權委員會的創(chuàng)造性成果，首次建立了接受來自個人、群體或非政府組織來文申訴的機制。但近年來，使用1503程序進行指控的情形已經不多，實際作用有限。?這個程序是否需要保留？如果保留，如何改進？這也是理事會應當處理的問題。
4．普遍定期審議的范圍問題。聯合國系統(tǒng)內的人權監(jiān)督機構報告程序均存在不同程度的拖延，締約國往往推遲提交期限甚至不交，只有少數國家按時提交?，因為編寫報告需要相關的專業(yè)人士，還需要進行大量的數據收集、分析，這么多報告對國家而言是比較重的負擔。與此類似，普遍定期審議要求國家提供4年一度的人權報告，而且報告內容是“所有人權”，即對本國人權狀況的一般性介紹。雖然理事會決議規(guī)定了報告的篇幅，并且“審議時間是工作組內每個國家3小時。另外最多安排1小時由理事會全體審議其結果”?，但是在這么短的時間內審議一個國家的人權，似乎會有流于形式之虞。
以上只是理事會在具體工作方法中需要處理的難題，在理事會的組成和職能問題上，不同國家也存在著嚴重的分歧。目前，對理事會的批評仍然是政治氣息太濃，沒有走出人權委員會的陰影。和人權委員會一樣，理事會的成員不是具有獨立地位、表達個人意志的人，而是政府派出的代表。有什么理由使人毫無疑問地相信一個由國家組成的政府間機構會擺脫政治的束縛呢？在委員會時期，發(fā)展中國家和發(fā)達國家就形成了旗幟鮮明的兩大陣營，在大多數問題上水火不容，致使委員會工作的政治色彩愈演愈烈，造成了“信譽危機”。?如今，在理事會內部，兩大陣營的對峙并未消失。?
基于聯大決議的規(guī)定，理事會的席位按地域公平分配：亞洲和非洲各有13個席位，拉美及加勒比地區(qū)有8個席位，西歐（包括北美及大洋洲發(fā)達國家）和東歐分別有7個和6個席位。在組建政府間工作小組時，工作組的成員分配也以上述區(qū)域劃分為基礎，例如普審機制小組就是由各區(qū)域集團出一名代表組成。這樣一來，理事會內部難免會在某些情況下形成小團體，不同區(qū)域集團堅持各自的觀點，而不是站在理事會成員的立場上考慮問題。
五、結論
人權問題政治化的后果十分明顯，人權委員會在后冷戰(zhàn)時期因無所作為受到批評及其被廢除的命運已經證明了這一點。其實更嚴重的后果在于理事會的內部紛爭使其效率低下，執(zhí)行力差，面對嚴重侵犯人權的情勢束手無策。
當初投票決定是否建立人權理事會時，聯合國192個會員國有170個投了贊成票，表明理事會的建立深受歡迎。但現在看來，建立之后將如何運轉、改革的效果將會是好是壞，對這些實際問題的關注還遠遠不夠，發(fā)生嚴重侵犯人權狀況時有關國家不予配合、缺乏行動上的支持。這不僅僅是人權理事會面臨的兩難困境，也是聯合國改革所面臨的問題。國家一方面抱怨聯合國在處理實際問題時軟弱無力，另一方面卻時刻警惕著自己的主權不受侵蝕，內政不受干涉。即使世界上仍然有許多地區(qū)在發(fā)生大規(guī)模的侵犯人權情勢乃至侵略戰(zhàn)爭，它們也難以達成協(xié)議給聯合國更強大的權限和保證決議實施的“牙齒”。
但是相比舉步維艱的安理會改革而言，從人權委員會過渡到新的人權理事會似乎順利得多。由此可以看出人權問題已經成為國際法制的重要課題，人權保護越來越被國家重視，這種趨勢值得肯定。但人權理事會只是附屬于聯大的一個政府間議事機構，期待它在保護人權方面越過國家管轄的柵欄發(fā)揮“人權衛(wèi)士”的作用是不切實際的。根據《聯合國憲章》對聯合國的定位，聯合國負有“促進”而不是“保護” 人權的義務，在“促進”這個意義上，本次改革是富有成效的，而“保護”人權首先是各個國家的職責。在國家保護不力的情況下，國際組織應當發(fā)揮作用，但這種作用最終取決于國家賦予組織的權能。因此，對人權理事會的指責固然不可否認，但要注意到，這是理事會本身的性質所決定的。理事會若要發(fā)揮更大的作用，在人權遭受嚴重侵犯的地方充當有權威的“人權警察”，首先必須在國際社會引起廣泛關注，獲得各國政府的實際支持，這才是問題的關鍵。
?。ㄗ髡邌挝唬何錆h大學法學院）
注釋：
?、?聯合國大會A/RES/60/251決議，第7、8段。
?、?聯合國大會A/RES/60/251決議，第8段。
?、?聯合國大會A/RES/60/251決議，第10段。
?、?聯合國大會A/RES/60/251決議，第2、3、5、6段。
⑤ 聯合國大會A/RES/60/251決議，第11段。
⑥ 2008年5月18日。
?、?理事會有權自行設立政府間工作組協(xié)助其完成工作，并且實踐中一直在通過設立不同的工作組來完成種類繁多的研究、調查和報告。政府間工作組的設立方式靈活多樣，一般以任務為依據，例如普遍定期審議機制工作組負責該機制的運作，來文的受理與審查則由來文工作組和情況工作組完成。
⑧ 國際人權法教程項目組編寫：《國際人權法教程（第一卷）》，中國政法大學出版社，2002年12月第1版，第494－495頁。
?、?彼得·維勒：《全球機制》，載于國際人權法教程項目組編寫：《國際人權法教程（第一卷）》，中國政法大學出版社，2002年12月第1版，第501－503頁。
⑩ 聯合國人權理事會A/HRC/5/L.11決議，第60、70、72段。
? 聯合國人權理事會A/HRC/5/L.11決議，第4段（g）項。
? 關于獨立專家的名單和任期，可參見人權理事會提交給第62屆聯大的報告，編號A/62/53，第77-82頁。
? 聯合國人權理事會A/HRC/5/L.11決議，第12、20段。
? 曾令良：《現代國際法的人本化發(fā)展趨勢》，載于《中國社會科學》，2007年第1期，第89頁。
? 聯合國大會A/RES/60/251決議，第5段。
? Hurst Hannum，’Reforming The Special Procedures and Mechanisms of the Commission on Human Rights’，Human Rights Law Review，2007，Special Issue: Reform of the UN Rights Machinery，第85-88頁。
? 楊宇冠主編：《聯合國人權公約機構與經典要義》，中國人民公安大學出版社，第174、276、345頁。
? 聯合國人權理事會A/HRC/5/L.11決議，第20段。
? 范國祥：《聯合國人權委員會與國別人權》，載于《人權》，2002年第2期，第55頁。
? 例如，在第四次特別會議之前，一些西方輿論認為理事會就中東問題舉行了三次特別會議，卻對蘇丹政府侵犯人權“視而不見”，將此歸咎于發(fā)展中國家“有失公平”；發(fā)展中國家則認為蘇丹局勢屬于其國家內部事務，國際社會應當在尊重蘇丹國家主權的基礎上推動雙方放棄武力。經過一番激烈斗爭，理事會召開了第四次特別會議討論達爾富爾問題。又如：第61屆聯合國大會于5月17日以無記名投票的方式選舉出聯合國人權理事會的14個新成員，在西方一些國家的影響下，白俄羅斯被波黑共和國擊敗，未能入選人權理事會。波黑得到了西方國家的支持，而白俄羅斯在西方國家看來“是歐洲最后一個獨裁政權”。發(fā)展中國家不甘示弱，在“國別機制”問題上發(fā)難，提出必須經2/3的成員國同意才能通過國別決議、派遣調查員前往調查，西方國家堅決反對。發(fā)展中國家對此做出讓步，但作為交換的籌碼，古巴和白俄羅斯從國別審查名單上刪除，不受特別調查。
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