中國共產(chǎn)黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”“保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。”作為農(nóng)村基層民主的重要內(nèi)容，三年一次的村民委員會選舉，既是農(nóng)村村民當(dāng)家作主的生動體現(xiàn)，又是促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。如何進(jìn)一步完善村民委員會選舉，更好地維護(hù)村民合法權(quán)益，是我國當(dāng)前新農(nóng)村基層民主建設(shè)的一個重要現(xiàn)實(shí)課題。帶著村民選舉的政治學(xué)思考，利用2012年寒暑假時間，筆者分別對山西某村村委會選舉情況，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查分析。
這個村位于山西省中部某市內(nèi)，距市區(qū)8公里，總面積為3平方公里，耕地面積約600畝。全村人口1020人，420戶，男女勞動力共460人。由于本村離市區(qū)較近且緊臨高速公路和通往市區(qū)的主干大道，交通便利，因此村中大部分青壯年勞動力在市區(qū)經(jīng)商或打工，還有部分在本村民營企業(yè)工作，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大都是老年人和婦女。本次調(diào)查問卷的對象有農(nóng)民、個體經(jīng)營戶、養(yǎng)殖戶、外出務(wù)工人員，還有年滿18歲的在校學(xué)生等，基本覆蓋了村里不同職業(yè)人群。共發(fā)放問卷380份，收回321份，有效問卷為298份。根據(jù)調(diào)查走訪了解的情況和調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)，本文試圖以這個村為例，反映我國農(nóng)村基層民主選舉的進(jìn)步和問題，并提出相應(yīng)對策，希望對農(nóng)村基層民主建設(shè)提供一些有益的參考。
一、村委會選舉的亮點(diǎn)和問題
中國的農(nóng)村基層民主建設(shè)，經(jīng)過20多年的探索和實(shí)踐，逐漸由淺入深、由點(diǎn)到面向縱深發(fā)展。①而隨著基層民主建設(shè)的不斷深入和發(fā)展，村民的自治程度越來越高，村民的選舉權(quán)益意識逐步增強(qiáng)，這在一定程度上推動了農(nóng)村基層民主的進(jìn)一步發(fā)展，對新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。本次調(diào)查走訪的山西某村，有64%的村民認(rèn)為村委會選舉過程的操作比以往更加規(guī)范。但選舉過程中也暴露出了不少問題，有36%的村民認(rèn)為競選過程矛盾重重，有的競選者拉幫結(jié)派，宗族派系抬頭，甚至出現(xiàn)賄選現(xiàn)象。加之忽略法律程序，監(jiān)管力度不夠，影響了選舉的順利進(jìn)行。
（一）村委會選舉的亮點(diǎn)
1、村民選舉積極性提高了
本次調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)顯示，2012年有92%的村民參加了村民委員會換屆選舉投票。在走訪調(diào)查中我們了解到，以往村民的參與熱情并不高，民主觀念也不強(qiáng)，認(rèn)為進(jìn)站投票耽誤務(wù)農(nóng)和工作的時間，很多村民胡填亂投甚至棄權(quán)。一位卸任的老支書李某說，十年前村民選舉僅僅能做到“十人六投”。如今，隨著參選熱情不斷提高，村民們不但積極投票，行使自己的權(quán)利，而且還有更多的人參與候選人的競選，希望加入領(lǐng)導(dǎo)班子管理村務(wù)。“在從思想認(rèn)識分歧較多到思想認(rèn)識逐步統(tǒng)一、從對村民自治知之不多到認(rèn)識逐步明確、從具體操作辦法不規(guī)范到逐步規(guī)范的實(shí)踐過程中，以‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督’為主要內(nèi)容的村民自治體制框架初步形成，村民自治精神逐步深入人心，農(nóng)村的民主政治的發(fā)展得到了進(jìn)一步推進(jìn)”。②
2、選舉透明性增強(qiáng)了
根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《組織法》）和《山西省村民委員會選舉辦法》的相關(guān)規(guī)定，本村今年的換屆選舉工作依然由村民委員會換屆領(lǐng)導(dǎo)小組主持。從選民登記、村民代表的推選、選舉方式的確定到最后的投票選舉，都是本著公正、公開、透明的原則在鄉(xiāng)政府和全體村民的監(jiān)督下進(jìn)行的。在我們收回的調(diào)查問卷中，當(dāng)問到“本村選舉前是否公開說明了投票選舉的程序”時，有94%的村民回答了“是”，并且有86%的村民聽取了候選人的公開競選（述職）報告。通過走訪我們還得知，換屆領(lǐng)導(dǎo)小組成員和整個選舉過程中的工作人員的名單都在村委會公告欄中公示，接受全體村民的監(jiān)督。
3、村民選舉意向性更明確了
過去一些村民由于思想觀念陳舊，民主權(quán)利意識不強(qiáng)，對待選舉漠不關(guān)心，對選舉沒有明確的認(rèn)識。但近幾年的情況不同了，很多村民特別是養(yǎng)殖戶馮某和蔬菜大棚的種植戶石某在今年選舉時都表示，一定要選出懂科技，心系百姓的優(yōu)秀村干部，帶領(lǐng)他們科技興農(nóng)、增產(chǎn)增收。我們在調(diào)查走訪中還發(fā)現(xiàn)，如今的農(nóng)民都逐漸改變了過去重親疏、輕優(yōu)劣的想法，更加愿意把村中能遵紀(jì)守法、廉潔奉公、品行良好、公道正派且有一定文化水平和工作能力的人選進(jìn)村委會，希望村干部能抓住新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇帶領(lǐng)全村奔小康。
4、選舉方式多樣了
調(diào)查問卷統(tǒng)計結(jié)果表明，今年本村村委會換屆選舉采用的是公推直選的選舉方式。初選以“海選”形式在全村范圍內(nèi)差額選舉候選人，候選人名單公布后再直接投票產(chǎn)生村委會主任、副主任等。以往的選舉形式比較單一，存在很多問題和漏洞。2011年7月28日山西省人大常委會對2005年頒布的《山西省村民委員會選舉辦法》做了進(jìn)一步修正，完善了選舉制度，規(guī)范了選舉程序，同時選舉方式更加豐富多樣。在我們走訪調(diào)查中，村民們說，今年 “確定候選人”選舉采用的公推直選形式，能充分調(diào)動村民的參選積極性。
?。ǘ┻x舉中出現(xiàn)的問題
1、競爭激烈影響團(tuán)結(jié)
調(diào)查問卷顯示，有64%的村民認(rèn)為2012年換屆選舉競爭非常激烈。隨著村民參選熱情的高漲，競選者對選舉也越來越重視。上屆書記、村長由于各自參選并試圖雙職“一肩挑”而分道揚(yáng)鑣，新的競選者也不斷加入。在走訪中我們得知，選舉過程中有人張貼大字報，語言低俗，意在壓制競選對手，在村民中造成了惡劣影響。由于選舉競爭激烈，候選人為了贏得選舉，相互之間明爭暗斗，甚至不擇手段，影響了團(tuán)結(jié)。
2、賄選和宗教勢力等干擾選舉
近年來在農(nóng)村換屆選舉中，訴諸不正當(dāng)手段的情況時有發(fā)生，使得原本就競爭激烈的選舉變得更加混亂。在本村參選的村民中，宗族勢力策劃賄選，還企圖加入換屆選舉工作小組，通過操控選舉流程來增加競選者當(dāng)選的概率。在走訪調(diào)查中我們得知，在選舉過程中，各個村落都出現(xiàn)了不同程度的“賄選”，競選者通過給村民發(fā)放福利獲得選票，有的甚至直接拿錢收買村民的選票。還有些地方競選者與黑、惡勢力勾結(jié)，暴力打壓其他候選人。所有這些不僅影響選舉順利進(jìn)行，而且毒化社會風(fēng)氣。
3、監(jiān)督不力致使秩序混亂
本村今年村委會換屆選舉在海選候選人階段出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致了混亂的局面。出現(xiàn)這種情況，一方面是由于派系和宗族勢力的斗爭，擾亂了正常的選舉程序；另一方面也反映出了村選舉監(jiān)督小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)對村級選舉的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督不夠。當(dāng)前少數(shù)農(nóng)村基層選舉缺乏廣大村民和上級政府的有效監(jiān)督，致使破壞選舉的現(xiàn)象和行為時有發(fā)生，甚至導(dǎo)致暴力事件。本村也是在預(yù)選候選人部分出現(xiàn)了問題后，才引起上級鄉(xiāng)政府的關(guān)注。據(jù)村民反映，鄉(xiāng)政府增派相關(guān)人員監(jiān)督選舉過程并派公安民警維護(hù)選舉秩序，才保證了正式選舉的順利進(jìn)行。
二、完善村委會選舉的對策思路
（一）引導(dǎo)村民依法積極有序參加選舉
加強(qiáng)村民的選舉參與，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主自治的重要環(huán)節(jié)，也是社會主義社會民主的普遍性和平等性的重要體現(xiàn)。只有使農(nóng)民作為合法公民平等地、廣泛地參與到選舉中來，才能彰顯社會主義和諧社會的公平正義。而提高村民的選舉素質(zhì)正是加強(qiáng)村民選舉參與的有力保障。針對當(dāng)前村民選舉中還存在選舉理念不深入，村民參選的素質(zhì)和能力有限等問題，應(yīng)當(dāng)給予村民積極的引導(dǎo)，使其切實(shí)做到積極主動、客觀公正、依法有序地參加選舉。
1、引導(dǎo)村民主動參與選舉
從調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果來看，有49%的村民認(rèn)為自已沒有村中重大事務(wù)的決定權(quán)，也就是近一半的村民沒有真正參與到村務(wù)管理中來。中國的老百姓特別是農(nóng)民，深受封建思想觀念的影響，民主觀念基礎(chǔ)薄弱，僅僅依靠三年一次的村委會換屆選舉來表達(dá)自己的意愿，顯然不能調(diào)動起他們的選舉熱情。這就要求村委會嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)、政務(wù)公開，并且做到村中重大事務(wù)一事一議，讓全體村民都積極參與村務(wù)管理，用投票表決的方式來決定重大事務(wù)的執(zhí)行方案，切實(shí)保障村委會的決定體現(xiàn)民意；與此同時，可沿用以前的生產(chǎn)小隊(duì)建立村民小組，在組一級建立村民理事會，由村中有威望并了解本地情況的教師、退伍軍人等擔(dān)任組長和理事，以組為基礎(chǔ)將村民自治單元由村向下延伸到組，以組為村民自治的支點(diǎn)，使村民小組成為村民自治的組織實(shí)體。③讓全體村民都能直接參與自我管理、自我教育和自我服務(wù)，將民主管理的理念滲透到日常的村民生活中，讓村民體會到民主管理的優(yōu)越性，逐漸培養(yǎng)起權(quán)利意識，養(yǎng)成參加民主決策的習(xí)慣，從而增強(qiáng)其參加民主選舉的積極性。
2、引導(dǎo)村民客觀公正選舉
要想引導(dǎo)村民客觀公正選舉，必須有良好的機(jī)制保障。首先，要建立村民政治參與的量化機(jī)制。由村委會引導(dǎo)，村民代表帶頭，實(shí)行“每月一次小討論，每年一次大總結(jié)，重大事務(wù)一事一議”，將村民的民主活動量化，確保村民參與民主生活的次數(shù)和質(zhì)量，并定期進(jìn)行量化考核，評選模范片區(qū)，在片區(qū)之間良性競爭中逐步培養(yǎng)村民對于選舉的客觀公正的態(tài)度；其次，要建立村民政治參與的監(jiān)督機(jī)制。在村委會和片區(qū)內(nèi)設(shè)立監(jiān)督小組，由村委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。對于參加活動不積極、拉幫結(jié)派以及破壞民主活動的人要及時匯報檢舉，由村委會監(jiān)督小組對其進(jìn)行相關(guān)知識普及和宣傳教育，幫助村民切實(shí)提高參與意識和選舉素質(zhì)。
3、引導(dǎo)村民依法有序選舉
村民參選活動是否合法、規(guī)范、有序直接關(guān)系到整個選舉的成敗。要讓村民選舉做到依法有序，首先要讓村民知道有法可依。村委會應(yīng)該利用好村里的廣播、公告欄、廣場以及活動片區(qū)，定期向村民宣傳法律常識，特別是關(guān)于村委會選舉的相關(guān)法律制度，讓村民真正懂得什么可為、什么不可為。也可以在活動片區(qū)內(nèi)組織一些如知識競賽等簡單易組織的小競賽，讓村民在閑暇之余也能學(xué)到法律知識；其次，要讓村民知道有序可循。村民選舉程序是保障，但健全的程序若不被村民了解，也無法讓選舉順利進(jìn)行。村委會在日常村務(wù)管理和組織片區(qū)討論時，就要強(qiáng)調(diào)和宣傳參與程序，特別是村民選舉過程的整個程序。要通過宣傳和平時的實(shí)踐讓全體村民都了解，有序可循并且依序選舉，才能避免選舉中混亂局面的出現(xiàn)。
?。ǘ┘訌?qiáng)選舉法律監(jiān)管力度
在村民選舉工作開始部署實(shí)施時，各省、市級公安局，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該成立專門的選舉監(jiān)督小組，專門負(fù)責(zé)村民選舉的監(jiān)督工作。
1、選舉前的法律宣傳
公安局和紀(jì)檢監(jiān)察部門的選舉監(jiān)督小組應(yīng)該配合好各村民委員會的選舉工作小組做好選舉前的普法宣傳教育工作。利用村民廣播、宣傳欄和廣場等公共設(shè)施和場所，對《組織法》和相關(guān)選舉法規(guī)，進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的普及宣講。運(yùn)用典型反面案例告誡村民哪些行為是破壞選舉的違法犯罪行為，以免發(fā)生村民不知曉而為之的情況。
2、選舉中的法律監(jiān)督
首先，要監(jiān)督村委會選舉工作小組，謹(jǐn)防其違法違規(guī)操作。很多地方性的選舉法律和制度由于缺乏普遍性而容易在操作過程中產(chǎn)生紕漏，這就需要監(jiān)督小組對各個村整個選舉過程實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)察，防止暗箱操作和違背程序，以確保選舉的程序性和合法化；其次，要監(jiān)督村民參選情況。目前各地區(qū)的村民選舉競爭都非常激烈，可能出現(xiàn)賄選和宗族勢力相互打壓的現(xiàn)象，甚至還會出現(xiàn)暴力事件。監(jiān)督小組要在整個選舉過程中嚴(yán)密監(jiān)察，防止暴力沖突等違法事件發(fā)生。
3、選舉后的疏導(dǎo)調(diào)解
選舉結(jié)束后，落選人及其支持者因不滿結(jié)果可能挑起矛盾沖突，監(jiān)督小組應(yīng)多做疏導(dǎo)工作，遏制違法行為，同時要協(xié)助村委會調(diào)解村民矛盾，保護(hù)村民安全，確保選舉后村委會的正常運(yùn)行和村民的正常生活工作秩序。
（三）加強(qiáng)選舉制度建設(shè)
1、進(jìn)一步完善《組織法》及相關(guān)法律法規(guī)
法律是制度和程序的保障。實(shí)踐證明，法律法規(guī)擬定得越具體，操作程序就越高效，執(zhí)行起來也越順利。從《組織法》試行到現(xiàn)在，農(nóng)村基層民主選舉已有23年。應(yīng)該對《組織法》當(dāng)中一些模糊的定義給出明確的界定，如，村民委員會的人數(shù)構(gòu)成比例，上級政府對村民選舉的指導(dǎo)方式、力度、范圍等；另一方面，根據(jù)《組織法》授權(quán)，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)一步細(xì)化選舉法律法規(guī)，避免疏漏。
2、健全細(xì)化選舉程序
村委會選舉的主要過程分為提名、組織投票、確定候選人、正式投票和公布結(jié)果五大部分，但由于地區(qū)情況的差異，《組織法》沒有對選舉程序做出細(xì)致的規(guī)定。這就首先需要各地方立法機(jī)關(guān)對此做出明確細(xì)化的規(guī)定，如提名的人數(shù)、條件，組織投票的時間、地點(diǎn)和票箱設(shè)置，選舉工作小組的職責(zé)分配，計、監(jiān)、唱票人的資格審查，正式投票的方式，最終結(jié)果的公布時間等；其次，在細(xì)化完善主要選舉程序的同時，也應(yīng)該對選舉前的選民登記，選舉后的結(jié)果公示等輔助性工作做出明確詳盡規(guī)定，防止不具備選舉資格的村民濫用選票，確保選舉程序的嚴(yán)肅性和完整性。
3、妥善處置選舉善后問題
《組織法》規(guī)定，選舉方面出現(xiàn)的問題，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人民政府反映，可以向縣人大常委會和人民政府及業(yè)務(wù)主管舉報，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。對違反《組織法》的諸如賄選、干擾、阻撓、拒選、破壞選舉等行為的認(rèn)定、懲戒等相關(guān)部門要作出處置性規(guī)定。一方面，應(yīng)明確處置單位和處置權(quán)行使的主體，確保選舉過程中的問題得到及時解決；另一方面，要細(xì)化處置權(quán)的規(guī)定，對出現(xiàn)威脅、賄賂村民選舉，偽造、篡改選票以及暴力干擾選舉等事件的責(zé)任人，法律法規(guī)應(yīng)給以明確的界定并對處理的標(biāo)準(zhǔn)給以說明，使破壞村民選舉的違法者受到法律的制裁。
?。ㄋ模└纳七x舉指導(dǎo)
1、明確各級領(lǐng)導(dǎo)部門對村民選舉的職責(zé)
各級黨委、人大、政府要把加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作列入重要議事日程，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各有關(guān)部門密切配合的工作體制和運(yùn)行機(jī)制。省、市級政府應(yīng)該加大監(jiān)督力度，避免鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府進(jìn)行權(quán)力操作。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府要切實(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)，安排部署選舉工作方案，協(xié)助村委會選舉工作小組工作，必要時要指導(dǎo)其擬定選票和選舉方式，并嚴(yán)格監(jiān)督整個選舉過程。
2、健全選舉指導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制
首先，各級黨委、人大及公安、監(jiān)察部門，對專門的選舉領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督小組，要給以足夠重視，明確職責(zé)，切實(shí)對村委會選舉工作小組展開指導(dǎo)，確保選舉過程合法并符合程序，確保每一個選民都能依法行使自己的權(quán)利；其次，選舉期間在當(dāng)?shù)匾O(shè)立專門的咨詢服務(wù)站，協(xié)助村委會選舉工作小組宣傳《組織法》和村民選舉的相關(guān)知識，并在村民有疑問時，為村民選舉提供權(quán)威的解釋。
3、形成科學(xué)指導(dǎo)的有效方法
指導(dǎo)小組要嚴(yán)格按照《組織法》及相關(guān)法律法規(guī)辦事，對于村民選舉過程中的具體問題該管則管，做到科學(xué)適度指導(dǎo)，管理處置得當(dāng)。不能干涉村民自治，更不得濫用職權(quán)以權(quán)謀私。對依法順利高效完成選舉工作的村委會給予肯定并樹立典型，積累村民選舉的成功經(jīng)驗(yàn)。對擾亂、干涉、破壞村民選舉的行為要交由相關(guān)部門依法處理。
?。ㄗ髡啧r開林系東北財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，人權(quán)理論研究中心主任；史瑞系東北財經(jīng)大學(xué)政治學(xué)在讀碩士生。）
注釋：
?、偻踅鹑A：農(nóng)村基層民主向縱深發(fā)展[J]，人民論壇，2005年，(9)。
?、诶蠲簦恨r(nóng)村改革中村民自治的現(xiàn)實(shí)問題及解決途徑的探討[J]，經(jīng)濟(jì)問題探索，2006年，(6)。
?、坌煊?、周青年：“組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動”，村民自治運(yùn)行的長效機(jī)制——廣東省云浮市探索的背景與價值[J] ，新華文摘，2011年，(22)。
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