如何在經(jīng)濟發(fā)展的過程中保護生態(tài)環(huán)境，這不僅是發(fā)展中國家共同面臨的突出難題，而且是全人類面臨的共同問題。改革開放30多年來，中國在環(huán)境保護方面制定了大量的法律法規(guī)，采取了一系列強有力的措施，取得了顯著的成績。但在市場經(jīng)濟體制下，環(huán)境保護的艱巨性迫使我們進一步思考環(huán)境保護的基礎、目標和有效的實現(xiàn)方式。從“以人為本”的治國理念出發(fā)，環(huán)境保護必須以對人的環(huán)境權保護為基礎和最終目標。而環(huán)境權的確立，不僅能夠平衡其他經(jīng)濟權利的強勢要求，而且有利于全面、有效地推進環(huán)境保護。本文試對我國環(huán)境保護與環(huán)境權保護的立法進行梳理探析。
一、環(huán)境保護與環(huán)境權保護立法的現(xiàn)狀
中國在1978年的憲法中首次規(guī)定了“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”。經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了包括憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)境資源法、環(huán)境保護專項法、環(huán)境保護行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章、環(huán)境標準以及刑法、民法相關規(guī)定在內(nèi)的環(huán)境保護法律法規(guī)體系。
除了國家和中央政府各部門制定的環(huán)境保護法律法規(guī)之外，中國地方政府還制定了大量的環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章和具體舉措。
此外，中國還加入了一系列環(huán)境保護的國際公約、議定書和多邊條約。
盡管中國在環(huán)境保護立法方面取得了長足的進展，但仍然沒有對環(huán)境權予以明確和充分的法律規(guī)定。
首先，從憲法來看，現(xiàn)行的《中華人民共和國憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或破壞自然資源。”第10條規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。” 盡管可以從上述條款中推斷出憲法保護公民的環(huán)境權，但憲法并沒有對環(huán)境權做出明確的規(guī)定。
其次，從環(huán)境保護基本法來看，1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》盡管對環(huán)境保護作出了更為具體的規(guī)定，但其立法的目的是“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代業(yè)化建設的發(fā)展”(第1條)，而沒有將保護公民的環(huán)境權利作為立法的宗旨。《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”這是對環(huán)境權利的規(guī)定，但它屬于環(huán)境程序權利中的監(jiān)督權范疇，既沒有對環(huán)境程序權利作出系統(tǒng)的規(guī)定，更沒有對環(huán)境實體權利作出明確的規(guī)定。
再次，從環(huán)境保護的專項法來看，一些專項法律對環(huán)境程序權中的知情權、參與權、訴訟權作出了直接或間接的規(guī)定。如2002年制定的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。”第11條規(guī)定：“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。”第21條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環(huán)境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”再如2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第10條規(guī)定：“任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉。”第19條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的省、自治區(qū)、直轄市予以公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的市、縣予以公布?？h級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對違反本法規(guī)定、嚴重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布。”第85條規(guī)定：“因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。” 第88條規(guī)定：“因水污染受到損害的當事人人數(shù)眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。”
在刑法、民法和侵權責任法方面，1997年制定的《中華人民共和國刑法》在第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源罪”。2011年的《刑法修正案(八)》將刑法第338條修改為：“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”同時，將該罪名由“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”。① 1986年制定的《中華人民共和國民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。” 2009年通過的《中華人民共和國侵權責任法》在第八章專門規(guī)定了“環(huán)境污染責任”，其第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”第68條規(guī)定：“因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權向第三人追償。” 盡管這些規(guī)定都對環(huán)境侵權造成的損害規(guī)定了懲罰和賠償措施，但由于沒有明確規(guī)定環(huán)境權，因此這些規(guī)定的保護經(jīng)常是力不從心。例如，北京市某建筑工程公司在施工中因產(chǎn)生大量噪聲、震動和粉塵，嚴重影響了周邊四戶村民的正常生活，四戶村民向北京市某區(qū)人民法院提起了民事訴訟，請求法院判令被告停止侵害，但某區(qū)人民法院經(jīng)審理后，以“不屬民事審判范圍”為由，駁回了原告要求被告“停止侵害”的訴訟請求。②近年來，中國因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。③據(jù)對1995-2006年中國環(huán)境糾紛狀況的不完全統(tǒng)計顯示，1995年群眾來信總數(shù)為58678封，到了2006年達到616122封。④正如張輝在書中所分析的那樣，當前法律主體對于生態(tài)環(huán)境的保護主要采取公力和私力救濟兩種方式。公力救濟所基于的權利主要是行政請求權，它不能體現(xiàn)為一般法律主體的實體性權利伸張；私力救濟所基于的權利主要是財產(chǎn)權，但限于那些為民法所確認為財產(chǎn)的自然資源。因此，傳統(tǒng)的權利類型及其保護只能為自然資源提供有限的法律保護，無法覆蓋整體環(huán)境與自然資源，因此需要建立環(huán)境權來彌補傳統(tǒng)法律權利的功能缺陷，將權利的客體范圍延伸至民法物權中所沒有包括的環(huán)境和自然資源領域。⑤
保護環(huán)境與保護環(huán)境權利具有明確的差別，正如胡啟忠和袁佰武在書中所分析的：前者是從實用角度出發(fā)，以解決實際問題為目的；而后者是以價值目標為導向，它應當作為環(huán)境保護的基礎、目的和手段。⑥馮佳斌在其著作中指出，將環(huán)境權作為環(huán)境法的邏輯起點和歸宿，能夠改變“環(huán)境”在與“經(jīng)濟”的利益權衡中的弱勢地位。⑦在當前經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護呈現(xiàn)出明顯不平衡的形勢下，環(huán)境保護迫切需要提升至環(huán)境權保護的價值層次，并對環(huán)境權利的內(nèi)容和實現(xiàn)方式作出明確、體系和充分的規(guī)定。這不僅有利于公民環(huán)境權利的充分保障，而且也有利于化解由于環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突，促進社會的和諧與穩(wěn)定。
在國際社會，1972年的《人類環(huán)境宣言》宣告：“人類有權能夠在尊嚴和福利的生活環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的莊嚴責任。”1991年《關于國際環(huán)境法的海牙建議》確立了這樣一個原則：國家應該承認對于確保健康、安全和可持續(xù)生存與精神福利的個體與集體的基本環(huán)境人權。⑧從世界各國的情況來看，全球至少有50多個國家的憲法中明確將環(huán)境權規(guī)定為基本權利。⑨《智利共和國憲法》規(guī)定：“所有的人都有權生活在一個無污染的環(huán)境中。”《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定：“每個人都有享受良好的環(huán)境和獲得關于環(huán)境狀況的信息的權利，都有要求因生態(tài)破壞導致其健康或財產(chǎn)受到損失而要求賠償?shù)臋嗬?rdquo;《挪威憲法》規(guī)定：“每一個人有權獲得一種有益于健康的環(huán)境和一種生產(chǎn)力和多樣性受到保護的自然環(huán)境。自然資源的利用應建立在全面的長期的考慮的基礎上，由此未來世代人的這一權利也應該受到保護。”
二、環(huán)境權立法面臨的法理難題
然而，從立法角度看，確立環(huán)境權面臨著一系列法理難題。已經(jīng)有許多篇文章對此作了專門探討，這些難題大體歸納如下：
1.環(huán)境權的主體
環(huán)境權主體到底是自然界、自然人、公民、法人、國家還是人類，是否包括后代人。
蔡守秋給出了環(huán)境權最廣的主體范圍，環(huán)境權包括自然個體和自然整體的權利，因此，動物、植物、非人類生命體和大自然本身都具有權利，并且這些權利都屬于環(huán)境權的范疇。⑩
呂忠梅最初主張環(huán)境權主要是個人權利，后來轉向認為環(huán)境權兼有個人權、集體權、國家人、人類權、代際權的性質(zhì)。[11]
徐祥民認為，環(huán)境權是人類的權利，具體來說，是整體的人類對人類生存繁衍所依的整體環(huán)境的權利。[12]
2.環(huán)境權隸屬的法律領域
環(huán)境權是屬于公法還是私法。大體分為三種主張，即私權論、公權論和社會法權論。
王明遠認為，環(huán)境權具有公權和私權的雙重性格。有些權利更具私權性，如通風權、采光權等；有些權利更具公權性，如清潔空氣權；還有些權利兼具公權和私權的性質(zhì)，如清潔水權、寧靜權、安穩(wěn)權等。[13]呂忠梅最初主張環(huán)境權屬于私權領域，但后來轉向認為它是公權與私權的復合。[14]朱謙則認為環(huán)境權是一種公益權而非私益權：“環(huán)境權是環(huán)境危機的產(chǎn)物，它所保護的是公共利益，具有公益性，任何只具有自益性的私權都不可能屬于環(huán)境權。”[15]
3.與傳統(tǒng)法律體系的關系
環(huán)境權是人身權還是物權，是二者的綜合還是獨立于二者的新型權利。
環(huán)境權中的自然資源所有權和自然資源使用權屬于傳統(tǒng)的物權范疇。但環(huán)境權又對開發(fā)和利用環(huán)境資源的權利作出了限制，并通常被表述為合理利用環(huán)境資源的權利。因此，李摯萍認為，環(huán)境權的提出是對開發(fā)、利用環(huán)境資源權的限制，兩項權利存在此消彼長的關系，不可能在同一項權利中同時發(fā)生。[16]
呂忠梅從環(huán)境資源的生態(tài)屬性與經(jīng)濟屬性融合的角度，提出“環(huán)境物權”的概念，認為作為環(huán)境權客體的環(huán)境資源以生態(tài)價值和其他非經(jīng)濟價值為內(nèi)容，而作為物權客體的環(huán)境資源以物質(zhì)形式為內(nèi)容，經(jīng)濟價值蘊含于物質(zhì)形式之中。因此，需要在物權法中整合物的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值和其他非經(jīng)濟價值，建立環(huán)境物權。[17]
張輝認為，任何整合環(huán)境權和物權的做法都將徒勞無功，環(huán)境權和物權之間的整合難以在現(xiàn)有的權利理論和法律體系中得以實現(xiàn)。環(huán)境權理論的立論之本，在于通過環(huán)境權的設定，彌補傳統(tǒng)物權在實現(xiàn)環(huán)境保護、提升環(huán)境利益等方面的不足，在權利價值和權利效用上實現(xiàn)權利互補。他進一步認為，環(huán)境權的設立不是對傳統(tǒng)人身權和財產(chǎn)權的修正或顛覆，而是對傳統(tǒng)人身權和財產(chǎn)權的有效補充。環(huán)境權將與人身權、財產(chǎn)權共同構成私權的三大體系，從而豐富法律的私權體系。[18]
4.環(huán)境權的內(nèi)容
環(huán)境權實體權利與程序權利，以及二者的關系。
在實體權利中，既涉及了現(xiàn)有法律已規(guī)定的環(huán)境資源開發(fā)利用權、準物權、相鄰權、人格權、環(huán)境管理權、環(huán)境監(jiān)督權、環(huán)境公眾參與權等，也涉及了公民環(huán)境權，如良好環(huán)境權、環(huán)境審美權、環(huán)境休閑權、環(huán)境文化權、環(huán)境教育權等，還涉及了法人環(huán)境權的內(nèi)容，如對良好環(huán)境進行無害使用權、依法排放生產(chǎn)廢物權、享受清潔適宜的生產(chǎn)勞動環(huán)境權；還涉及了人類環(huán)境權的內(nèi)容，如與后代人共享環(huán)境資源權、與其他生命物種種群共同擁有地球權，甚至還涉及自然體的環(huán)境權。[19]
在程序權利中，包括了知情權、參與權、監(jiān)督權、索賠權。
在二者的價位關系方面，有人認為二者應當并列，有人認為程序權利應當從屬于實體權利，只是其實現(xiàn)手段。
葉俊榮認為，不存在具有憲法位階的實體性環(huán)境權，主張建立以參與為本位的環(huán)境權，而不是以擁有為權利的內(nèi)容。 [20]那力和楊楠則認為，創(chuàng)設實體性環(huán)境權存在話語上的困難和邏輯上的問題，因此目前應著力推進以參與權為代表的程序性環(huán)境權。[21]
周訓芳不主張將環(huán)境程序權納入實體環(huán)境權，而認為環(huán)境程序權屬于實現(xiàn)環(huán)境權的特殊程序工具。[22]甄真也認為，環(huán)境程序性權利是環(huán)境權派生出的二級環(huán)境權，并非環(huán)境權實質(zhì)內(nèi)容的體現(xiàn)，而是傳統(tǒng)權利譜系的環(huán)境化，因此應當把程序性的環(huán)境權利排在環(huán)境權之外。[23]張輝認為，環(huán)境程序權不能取代環(huán)境實體權成為環(huán)境權的核心，環(huán)境程序權只不過是實現(xiàn)環(huán)境實體權的必然保障和應有之意。[24]
5.環(huán)境權的屬性
環(huán)境權是否屬于人權，是自然權利、道德權利還是法定權利。
陳泉生認為環(huán)境權是一種綜合性的新型人權，既是法律權利，也是自然權利；既是個人權利，也是集體權利，還是代際權利；既體現(xiàn)人的權利，也反映自然的權利；既包括生態(tài)性權利，也包括經(jīng)濟性權利。 [25]呂忠梅也認為環(huán)境權是新型人權。[26]從人權的角度出發(fā)，陳泉生和張梓太認為，環(huán)境權是每個人與生俱來的權利，是不能剝奪的。[27]許月明和邵海論證了環(huán)境權的基本人權性質(zhì)，并在此基礎上論證了環(huán)境權的歷史性和時代性、應然性和實然性、自然性和社會性、平等性和共同性、國內(nèi)性和國際性。[28]
周訓芳認為，將人權理論引入環(huán)境權研究，將環(huán)境權作為人權的一部分，不但無助于環(huán)境權理論的發(fā)展，反而會造成更多的理論混亂。[29]張輝也認為，迄今為止，人權理論在權利源泉、基礎、主體、范圍和權能內(nèi)涵等方面始終未能形成較為一致的見解，因此，把環(huán)境權的性質(zhì)歸結為一個更籠統(tǒng)的概念，顯然并不能使問題變得更清晰，只會使環(huán)境權的性質(zhì)更加撲朔迷離。[30]
三、促進環(huán)境權立法的路徑
將“以人為本”作為環(huán)境立法的基本原則。從“以人為本”出發(fā)，環(huán)境保護的基礎和最終目的，應當是對人的環(huán)境權的保護。
中文所說的“環(huán)境權”，在英文中有三種不同的譯法，其含義也有較大的差別。第一種是right to environment，可以翻譯為“對環(huán)境的權利”，主要是指人對環(huán)境所享有的實體權利；第二種是environmental rights，可以翻譯為“環(huán)境方面的權利”，主要是指程序意義的權利；第三種是right of environment，可以翻譯為“環(huán)境自身的權利”，主要是指環(huán)境作為權利主體所應當享有的權利。顯然，[31]第三種用法具有很大的爭議。從“以人為本”的原則出發(fā)，環(huán)境權的立法首先應當是第一種用法所指的人對環(huán)境所享有的實體權利，其次是第二種用法所指的人為了實現(xiàn)環(huán)境實體權利而必須享有的環(huán)境程序性權利。
考慮到環(huán)境權涉及內(nèi)容的復雜性，在環(huán)境權的立法路徑上可以考慮多個不同立法層次的結合。
首先，在憲法層次上，規(guī)定一般環(huán)境權，即將環(huán)境權規(guī)定為公民享有的基本權利，改變現(xiàn)行憲法中對環(huán)境保護僅有義務性規(guī)定的狀況。
第二，在環(huán)境基本法層次上，在《環(huán)境保護法》中規(guī)定具體的實體環(huán)境權，將其作為各種環(huán)境保護規(guī)定的基礎和目的；規(guī)定實現(xiàn)實體權所必需的各種環(huán)境程序權；明確環(huán)境權的可訴性；并規(guī)定環(huán)境權保護的例外，如環(huán)境權不得對合理限度內(nèi)的排污權構成不當限制或阻礙。
第三，在環(huán)境專項法層次上，在各項環(huán)境保護的專項法律法規(guī)中，根據(jù)實體環(huán)境權和程序權，規(guī)定政府的具體義務，對各種侵權行為的禁止和相應懲罰。
第四，在救濟法層面，在刑法、民法、侵權責任法中，根據(jù)實體環(huán)境權利和程序環(huán)境權利，規(guī)定各種侵犯環(huán)境權的罪名和量刑。
盡管環(huán)境權的立法會面臨許多困難，但將環(huán)境權作為一項基本的法定權利已經(jīng)是大勢所趨。我們應當努力推進環(huán)境權的立法進程，克服各種困難，發(fā)揮創(chuàng)造力，找到最適合的立法方式。
(作者系南開大學周恩來政府管理學院教授、南開大學人權研究中心常務副主任)
注釋：
?、佟蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》，2011年4月27日公布，2011年5月1日起施行。
?、?胡啟忠、袁佰武：《公民環(huán)境權利與環(huán)境保護》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2008年第12期。
?、?胡啟忠、袁佰武：《公民環(huán)境權利與環(huán)境保護》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2008年第12期。
?、?參見《中國環(huán)境的危機與轉機(2008)》(綠皮書)，社會科學文獻出版社，2008年，第149-156頁。
?、?張輝：《是非環(huán)境權》，《安徽大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第3期。
?、?胡啟忠、袁佰武：《公民環(huán)境權利與環(huán)境保護》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2008年第12期。
?、?馮佳斌：《環(huán)境權的權利構造與立法實現(xiàn)——對德國“一般人格權”理論之借鑒》，廣西政法管理干部學院學報》，2009年第6期。
?、?胡啟忠、袁佰武：《公民環(huán)境權利與環(huán)境保護》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2008年第12期。
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?、?蔡守秋：《調(diào)整論——對主流法理學的反思與補充》，高等教育出版社，2003年，第403頁。
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[12]徐祥民：《對“公民環(huán)境權論”的幾點疑問》，《中國法學》，2004年第2期。
[13]王明遠：《略論環(huán)境侵權老生常談法律制度的基本內(nèi)容和結構——從環(huán)境權的視角分析》，《重慶環(huán)境科學》2001年第1期。
[14]呂忠梅主持：《超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下一樣法創(chuàng)新》，法律出版社，2003年，第252頁。
[15]朱謙：《對公民環(huán)境權私權化的思考》，《中國環(huán)境管理》，2001年第4期。
[16]李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展》，人民法院出版社，2006年，第253-254頁。
[17]呂忠梅：《論環(huán)境物權》，《人大法律評論》，2001年第1期。
[18]張輝：《是非環(huán)境權》，《安徽大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第3期。
[19]張輝：《是非環(huán)境權》，《安徽大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第3期。
[20]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學出版社，2003年，第32頁。
[21]那力、楊楠：《環(huán)境權與人權問題的國際視野》，《法律科學》2009年第6期，第65頁。
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[23]甄真：《行政惠民下的環(huán)境權》，《知識經(jīng)濟》，2009年第18期，第40頁。
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[26]呂忠梅主持：《超越與保守：可持續(xù)發(fā)展視野下一樣法創(chuàng)新》，法律出版社，2003年，第252頁。
[27]陳泉生、張梓太：《憲法與行政法的生萬言書化》，法律出版社，2001年，第114頁。
[28]許明月、邵海：《公民環(huán)境權的基本人權性質(zhì)與法律回應》，《西南民族大學學報》(人文社科版)，2005年第4期。
[29]周訓芳：《環(huán)境權論》，法律出版社，2003年，第87-88頁。
[30]張輝：《是非環(huán)境權》，《安徽大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第3期。
[31]參見Luis E. Rodriguez-Rivera, Is the Human Right to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source, 12 Colorado Journal of International Environmental Law & Policy, 1, 2000. 許明月、邵海：《公民環(huán)境權的基本人權性質(zhì)與法律回應》，《西南民族大學學報》(人文社科版)，2005年第4期。
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