現(xiàn)代社會，法治是國家治理的重要方式。實現(xiàn)人權(quán)與法治密切相關(guān)。本文擬討論的是，在推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的過程中，應(yīng)該如何以整體性思維理解人權(quán)以及人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系，理解法治以及法治對人權(quán)的促進(jìn)。
在國際范圍內(nèi)出現(xiàn)的在公民與政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利“兩代人權(quán)”之間劃出界限，偏重某一類人權(quán)的做法顯然已經(jīng)不合時宜。對發(fā)展的理解也已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狹隘定義，全面的發(fā)展觀帶來的是整體性的人權(quán)觀。那么，關(guān)于法治呢？它的內(nèi)涵和外延有無發(fā)展和變化？筆者認(rèn)為，法律的內(nèi)涵和外延也處于不斷豐富和擴(kuò)大的過程中，法律可以作為一個整體促進(jìn)人權(quán)。
一、人權(quán)是一個整體
2013年2月25日，聯(lián)合國人權(quán)理事會舉行高級別小組討論會，紀(jì)念國際人權(quán)領(lǐng)域具有里程碑意義的文件《維也納人權(quán)宣言和行動綱領(lǐng)》通過二十周年。聯(lián)合國秘書長潘基文和人權(quán)高級專員皮萊在致詞中呼吁繼續(xù)落實宣言的內(nèi)容，以早日實現(xiàn)人人平等地享有各項基本權(quán)利和自由的目標(biāo)。①1993年第二次世界人權(quán)大會通過的這個宣言指出，各個國家都有義務(wù)促進(jìn)和保護(hù)一切人權(quán)和基本自由。它強(qiáng)調(diào)人權(quán)是相互聯(lián)系的，各類人權(quán)同等重要。根據(jù)宣言，所有人權(quán)都是普遍的，不可分割、相互依存和相互聯(lián)系的，國際社會必須以公平、平等的態(tài)度全面地對待人權(quán)。一言以蔽之，就是人權(quán)是一個整體。
人權(quán)是一個整體，我們既需要細(xì)致入微地關(guān)注具體人權(quán)、人權(quán)的具體方面和問題，更要有全面促進(jìn)人權(quán)、促進(jìn)所有人的人權(quán)的整體觀念。
這種人權(quán)是一個整體的思想，在我國也獲得了充分的重視。2012年6月11日，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布我國《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》。這是我國政府制定實施的第二個專門以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃。它在導(dǎo)言中說：“切實保障公民的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化權(quán)利，促進(jìn)社會更加公正、和諧，努力使每一個社會成員生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福。”②同時，它明確指出，制定和實施的計劃的原則包括“全面推進(jìn)原則”。計劃是這樣表述的：“將各項人權(quán)作為相互依存、不可分割的有機(jī)整體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利與公民權(quán)利、政治權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)個人人權(quán)與集體人權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”
人權(quán)是一個整體，確認(rèn)和保障人權(quán)的法律同樣是一個整體。人權(quán)在國際法上體現(xiàn)在法律性質(zhì)和特征不同的國際文書當(dāng)中，包括聯(lián)合國大會及其主要機(jī)關(guān)和專門機(jī)構(gòu)通過的決議、宣言、公約、議定書等，也包括以公約或者議定書為基礎(chǔ)建立的條約機(jī)構(gòu)通過的對于相關(guān)公約或者議定書的解釋性文件。在國內(nèi)法中，人權(quán)同樣被載入不同層級的規(guī)范性文件里。國內(nèi)法中從作為根本法的憲法到根據(jù)憲法制定的基本法律、部門規(guī)章和地方規(guī)章乃至司法機(jī)關(guān)的司法解釋，甚至是更廣義的軟法文件，都可以發(fā)揮其特有的功能和作用。國際法與國內(nèi)法之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)甚至融合的趨勢也更加明顯了。通過建立和完善全面、科學(xué)的法律體系，推動法治進(jìn)步和發(fā)展，目的就是讓所有人權(quán)獲得正式、有效的確認(rèn)和保障，預(yù)防、阻止并救濟(jì)權(quán)利的侵犯，促進(jìn)權(quán)利的享有和實現(xiàn)。
二、人權(quán)與發(fā)展和法治密切聯(lián)系
人權(quán)與發(fā)展密不可分。沒有發(fā)展，人權(quán)不可能獲得充分而有效的保障。反過來，尊重和保障人權(quán)不僅是以人為本的發(fā)展目標(biāo)，本身又可以促進(jìn)發(fā)展主體積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，擴(kuò)大參與，促進(jìn)發(fā)展，并保證發(fā)展是健康、公平、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性的。
深入開展《勞動合同法》知識競賽活動
法治與發(fā)展也是密切聯(lián)系的，它要滿足國家、社會、家庭和個人等在日常生活和發(fā)展進(jìn)程中對于規(guī)則的需求。有的法律是直接規(guī)定確認(rèn)和保障人權(quán)的規(guī)則，有的則是通過調(diào)整社會關(guān)系間接地影響人權(quán)。我們對于發(fā)展的理解以及由此在法治建設(shè)過程中的權(quán)衡和實踐，應(yīng)當(dāng)納入人權(quán)的視角。
中國是一個發(fā)展中大國。繼2004年“國家尊重和保障人權(quán)”寫入《中華人民共和國憲法》之后，“尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展”又寫入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，這是中國第一次將人權(quán)事業(yè)發(fā)展納入國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略。2007年，“尊重和保障人權(quán)”首次載入中國共產(chǎn)黨章程。尊重和保障人權(quán)成為中國共產(chǎn)黨和中國領(lǐng)導(dǎo)人治國理政的重要原則。根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，國務(wù)院新聞辦公室2009年和2012年先后發(fā)布我國首個和第二個《國家人權(quán)行動計劃》，專門從人權(quán)角度做出的全國性的政府工作規(guī)劃，全面、具體地規(guī)定我國階段性的人權(quán)事業(yè)發(fā)展舉措和目標(biāo)?？梢哉f，近年來，我國在法律和政策兩個層面，或者說在法治建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃兩個方面，人權(quán)主流化進(jìn)程都獲得了極大的推進(jìn)。
中國的人權(quán)觀與發(fā)展觀是密切聯(lián)系在一起的。最新的實例是2013年5月14日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的我國第十個人權(quán)白皮書《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》。與以往按照權(quán)利分類進(jìn)行篇章布局不同，最新的白皮書與中國政府對發(fā)展的新的理解——發(fā)展由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”組成，通常稱為科學(xué)發(fā)展觀——保持同步，并將人權(quán)的視角納入發(fā)展的各個方面。因此，它的主體內(nèi)容、前面五章的標(biāo)題分別是：一、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的人權(quán)保障；二、政治建設(shè)中的人權(quán)保障；三、文化建設(shè)中的人權(quán)保障；四、社會建設(shè)中的人權(quán)保障；五、生態(tài)文明建設(shè)中的人權(quán)保障。它清楚地回答了在我國人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系問題。它不僅總結(jié)和展示了中國人權(quán)事業(yè)取得的成就，更進(jìn)一步宣示了中國政府關(guān)于發(fā)展人權(quán)事業(yè)的立場和態(tài)度。
可以看出，一方面，我國一如既往，將實現(xiàn)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在人權(quán)工作的首位，另一方面，我們著眼所有人權(quán)的全面推進(jìn)。這種對人權(quán)整體性的理解與我國對于發(fā)展的理解是密切相關(guān)的。
《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》宣傳活動
人權(quán)與發(fā)展密不可分，而它們都需要通過法治來推動和保障，所以尊重和保障人權(quán)、實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展和法治，就成為中國社會發(fā)展中一個有機(jī)聯(lián)系的進(jìn)程。
在這方面，我國政府的立場非常明確。“依法推進(jìn)”已經(jīng)被確立為中國制定實施國家人權(quán)行動計劃的一項首要原則。我國發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》導(dǎo)言中指出：“根據(jù)憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實施機(jī)制，依法推進(jìn)中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展。”
三、法律作為一個整體確認(rèn)對人權(quán)的保障
在國際法上，今年是1948年《世界人權(quán)宣言》在聯(lián)合國大會上通過65周年。65年來，聯(lián)合國陸續(xù)通過了“國際人權(quán)憲章”、核心人權(quán)公約和其他與人權(quán)相關(guān)的條約。而且，在國際社會，人權(quán)主流化的趨勢越來越明顯。國際人權(quán)法、國際勞工法、國際人道法、難民法、國際刑法等也出現(xiàn)了交叉和融合的現(xiàn)象。在這樣的背景下，在推進(jìn)人權(quán)的工作中，我們可利用的往往不是一個單一的人權(quán)條約，更需要將國際法作為一個整體，全面地考察、理解和促進(jìn)人權(quán)。
各地開展“關(guān)愛婦女兒童反對拐賣”宣傳活動
比如說，《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書》（簡稱《禁止販運人口議定書》）就特別強(qiáng)調(diào)國際法在反對人口販運方面也是一個整體。它在第14條第1款規(guī)定：“本議定書任何規(guī)定概不影響各國和個人根據(jù)國際法，包括國際人道主義法和國際人權(quán)法，以及特別是在適用的情況下，根據(jù)關(guān)于難民地位的1951年公約和1967年議定書以及其中所載不驅(qū)回原則而享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。” 議定書規(guī)定了拐賣犯罪被害人的保護(hù)，那么在打擊犯罪的過程中，是否也有保護(hù)犯罪嫌疑人和被告人的問題呢？當(dāng)然有，雖然該議定書本身沒有規(guī)定，但是有其他可以適用的國際人權(quán)公約規(guī)定和處理這些問題。
國際法是一個整體，國內(nèi)法也是這樣。憲法的實施是尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)。憲法作為根本法，是一國法律體系的根基。它對于人權(quán)的確認(rèn)和保障奠定了整個國家政治和社會制度的基礎(chǔ)。所以人權(quán)保障規(guī)范都根植于憲法規(guī)范。2012年12月4日國家主席習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上發(fā)表講話指出，30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)發(fā)展；只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾。
以憲法為基礎(chǔ)，我國保障人權(quán)的法律體系已獲得了長足的發(fā)展。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。2011年1月24日，全國人大常委會委員長的吳邦國在北京宣布：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)有法可依。”③法律體系的建立和完善對于人權(quán)保障有著基礎(chǔ)性的重要意義。
同時，法律體系的建設(shè)也不是一勞永逸的，它也是動態(tài)發(fā)展的。中國法律體系的完善和發(fā)展呈現(xiàn)一些新的趨勢，一個趨勢就是加強(qiáng)人權(quán)的保護(hù)。比如，2012年3月十一屆全國人大五次會議審議通過《刑事訴訟法修正案》，明確將“尊重和保障人權(quán)”寫入刑事訴訟法。相關(guān)修訂著眼于人權(quán)保障，并取得許多歷史性的突破，其立法精神正是從過去比較注重打擊犯罪向現(xiàn)在更加注重人權(quán)保障方向的轉(zhuǎn)變。
另一個趨勢就是加強(qiáng)社會立法和民生立法。2012年12月28日，全國人大常委會審議通過修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。此次修訂有利于建立和完善我國以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，是保障老年人合法權(quán)益，促進(jìn)老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂的法制保障。同日，全國人大常委會還通過了對《中華人民共和國勞動合同法》的修訂，特別加強(qiáng)了對廣大被派遣勞動者合法權(quán)益的維護(hù)。2011年12月31日，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國職業(yè)病防治法》，有利于更好地預(yù)防職業(yè)病危害，進(jìn)一步維護(hù)廣大勞動者和職業(yè)病人的合法權(quán)益。
在一國之內(nèi)，完整地理解法律的概念，它既包括國內(nèi)法，也包括國際法，特別是政府已經(jīng)批準(zhǔn)的國際人權(quán)條約。國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由國內(nèi)立法的吸收和轉(zhuǎn)化，就可以在國內(nèi)獲得實施。國際法和國內(nèi)法雖然屬于兩個不同的法律體系，但是它們之間有著相互補(bǔ)充和促進(jìn)的密切聯(lián)系。再以聯(lián)合國《禁止販運人口議定書》為例，2009年12月26日，我國全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)了該議定書。2011年2月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國刑法修正案（八）》，其中關(guān)于器官買賣、強(qiáng)迫勞動、協(xié)助組織賣淫等條款的修改都與我國對該議定書的加入有關(guān)。
四、法律作為一個整體通過其實施促進(jìn)人權(quán)
法律的生命力在于實施。法律實施是實現(xiàn)人權(quán)的法治保障的關(guān)鍵。在法律體系形成、總體上有法可依的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。
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在這方面，全面地對待法律就意味著，所有有效的法律都應(yīng)該付諸實施，既包括刑法、民法等操作性強(qiáng)、可直接訴諸司法救濟(jì)的硬法，也包括指導(dǎo)性強(qiáng)但操作性相對較弱、除司法救濟(jì)外還有更多社會保障需求的諸如《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《殘疾人保障法》等軟法。過去，受歐美“司法中心主義”的影響，認(rèn)為法律的本質(zhì)是可以訴諸司法救濟(jì)，甚至有“司法部門=人權(quán)保護(hù)最后堡壘”的理論。④其實，現(xiàn)代社會，法律的實施在法庭之外，還有行政部門；在司法和行政部門之外，還有依靠社會力量在社會生活中獲得實施的巨大空間。司法并非法律實施的唯一途徑。
司法仍然是法律權(quán)利救濟(jì)的重要手段，這一點不可否認(rèn)，并且應(yīng)該繼續(xù)重視。行政工作中的法治和人權(quán)保障工作也正在受到越來越多的重視。比如，截至2013年8月，我國全國約有23500名律師受聘擔(dān)任各級政府部門的法律顧問，占到全國律師總數(shù)的十分之一以上。其中有1300余名律師受聘于省部級政府部門，8100多名律師受聘于地市級政府相關(guān)部門，14000多名律師受聘于縣級政府相關(guān)部門，基本形成了省、市、縣三級政府法律顧問工作的架構(gòu)，確立了較為穩(wěn)定的服務(wù)模式和服務(wù)領(lǐng)域。律師服務(wù)法治政府建設(shè)的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，從早期的代理政府參加訴訟，協(xié)助政府審查經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項目及重要的法律文書等，已拓展到為政府涉法事務(wù)及重大決策提供法律咨詢、論證服務(wù)，參與政府有關(guān)規(guī)范性文件草案的起草與修改等，逐步覆蓋政府工作的多個方面。⑤
硬法在打擊犯罪的效果可能立竿見影，但是真正應(yīng)對社會問題，往往需要輔以“軟法之治”。以民生為導(dǎo)向，加強(qiáng)社會福利等方面的社會立法是我國立法的新趨勢。而法律、特別是社會立法的實施，不能僅僅靠司法機(jī)關(guān)，更要發(fā)動社會，依靠全社會的共同參與。
軟法的概念源于國際法，本來在嚴(yán)格意義上是指具有表示法律確信一類的軟性法律效力、卻由于未經(jīng)有關(guān)國家批準(zhǔn)從而形成條約或者尚未構(gòu)成國際習(xí)慣從而不具有法律約束力的規(guī)范性文件，比如聯(lián)合國大會通過的決議或者有關(guān)國際組織通過的行為準(zhǔn)則、指引等。在國際人權(quán)法領(lǐng)域，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)不定期通過的解釋公約規(guī)定并指導(dǎo)公約實施的《一般性評論》或者《一般性建議》作為專家委員會通過的文件，不具有法律約束力，但是它們在公約的履行和締約國履約報告審議工作中具有重要的參考價值，甚至可能有直接的影響。這種不屬于嚴(yán)格意義上的法律、實踐中卻非常實用的軟法現(xiàn)在越來越多。
在國內(nèi)，政府出臺的關(guān)于人權(quán)保障的階段性工作計劃和政策性文件，雖然本身并不象法律條文一樣具有法律約束力，但是，它們規(guī)定了落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。因為這一類的計劃要求中央和地方各級政府部門切實予以實施和執(zhí)行，既具有指導(dǎo)性，又具有較強(qiáng)的操作性和執(zhí)行力，所以在學(xué)理上屬于廣義上的軟法。
而民間行業(yè)協(xié)會、自治團(tuán)體等也會自行制定一些要求其成員自律的行為規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則，同樣不具有法律約束力，但是在實踐中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。這些細(xì)致入微、有著鮮活生命力的規(guī)則所形成的特定社區(qū)、行業(yè)或者人群的社會治理，可以稱之為傳統(tǒng)法治概念之外新出現(xiàn)的“軟法之治”。
軟法之治，尊重了權(quán)利主體的主人翁地位，更貼進(jìn)社會，對傳統(tǒng)的概念下的“法律”是有益的延伸和補(bǔ)充。它在向權(quán)利主體賦權(quán)，傾聽民間聲音，發(fā)揮基層組織和個人積極性、主動性和創(chuàng)造性方面具有重要意義。⑥
當(dāng)今社會，在傳統(tǒng)的重視國內(nèi)憲法和法律的框架下，以它們?yōu)榛A(chǔ)，一方面，國際法、國際軟法值得更多重視；另一方面，國內(nèi)法中，嚴(yán)格意義的硬法和軟法需要兼顧，而過去不認(rèn)為是法、現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)與法律實施密切相關(guān)、與法治建設(shè)密切聯(lián)系的載有軟規(guī)則的一些政策性文件和社會自治規(guī)則，同樣值得重視，需要納入法治的視野予以關(guān)注。
五、結(jié)語
我國是一個發(fā)展中大國，重視以人為本的科學(xué)發(fā)展。它以法治為基礎(chǔ)，以人權(quán)為目標(biāo)，努力實現(xiàn)公平、公正、協(xié)調(diào)、均衡與可持續(xù)的發(fā)展。
普法宣傳活動
2012年11月，中國共產(chǎn)黨十八大報告再次宣示，我國依法治國的基本目標(biāo)是切實尊重和保障人權(quán)。它明確指出，黨領(lǐng)導(dǎo)國家全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)包括：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。”⑦
在推動人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展的過程中，重視法治意味著，調(diào)動所有法律資源、全面發(fā)揮法律作用，包括維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，實施包括國內(nèi)法和國際法在內(nèi)的法律，加強(qiáng)社會立法，重視法律的實施。特別是要以全面、開放和建設(shè)性的心態(tài)對待法律的概念及其與社會建設(shè)的關(guān)系，重視并倡導(dǎo)軟法之治。一句話，所有法律作為一個整體促進(jìn)人權(quán)。
（作者系中國社會科學(xué)院國際法研究所所長助理，研究員）
注釋：
?、僖月?lián)合國新聞網(wǎng)，訪問時間：2013年6月25日。
?、谛袆佑媱澣目梢?ldquo;新華網(wǎng)”，訪問時間：2013年6月21日。
?、巯嚓P(guān)報導(dǎo)見新華網(wǎng)，訪問時間：2013年6月21日。
④見[日]大沼保昭著、王志安譯《人權(quán)、國家與文明》，生活•讀書•新知三聯(lián)書店2003年版，第214—217頁。
⑤鄒偉、崔清新：《我國已有2萬多名律師受聘政府法律顧問》，新華網(wǎng)，訪問時間：2013年8月12日。
?、揸P(guān)于軟法之治的詳細(xì)探討和代表作，參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版。
⑦中國共產(chǎn)黨十八大報告全文可見新華網(wǎng)，訪問時間：2013年6月10日。
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