現(xiàn)代社會(huì)，法治是國(guó)家治理的重要方式。實(shí)現(xiàn)人權(quán)與法治密切相關(guān)。筆者擬討論的是，在推過(guò)人權(quán)事業(yè)的過(guò)程中，應(yīng)該如何以整體性思維理解人權(quán)以及人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系，理解法治以及法治對(duì)人權(quán)的促進(jìn)。
傳統(tǒng)上在國(guó)際范圍內(nèi)出現(xiàn)的在公民與政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利“兩代人權(quán)”之間劃出界限、偏重某一類人權(quán)的做法顯然已經(jīng)是不合時(shí)宜的。對(duì)發(fā)展的理解也已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狹隘定義。那么，關(guān)于法治呢？它的內(nèi)涵和外延有無(wú)發(fā)展和變化？筆者認(rèn)為，法律的內(nèi)涵和外延也處于不斷豐富和擴(kuò)大的過(guò)程當(dāng)中，法律可以作為一個(gè)整體促進(jìn)人權(quán)。
一、人權(quán)是一個(gè)整體
2013年2月25日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)舉行高級(jí)別小組討論會(huì)，紀(jì)念國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域具有里程碑意義的文件《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》通過(guò)二十周年。潘基文秘書(shū)長(zhǎng)和人權(quán)高專皮萊在致詞中呼吁繼續(xù)落實(shí)《宣言》的內(nèi)容，以早日實(shí)現(xiàn)人人平等地享有各項(xiàng)基本權(quán)利和自由的目標(biāo)。 1993年第二次世界人權(quán)大會(huì)通過(guò)這個(gè)《宣言》指出，各個(gè)國(guó)家都有義務(wù)促進(jìn)和保護(hù)一切人權(quán)和基本自由。它強(qiáng)調(diào)人權(quán)是相互聯(lián)系的，各類人權(quán)同等重要。根據(jù)《宣言》，所有人權(quán)都是普遍的，不可分割、相互依存和相互聯(lián)系的，國(guó)際社會(huì)必須用同樣重視的眼光，以公平、平等的態(tài)度全面地對(duì)待人權(quán)。一言以蔽之，就是人權(quán)是一個(gè)整體。
人權(quán)是一個(gè)整體，確認(rèn)和保障人權(quán)的法律同樣是一個(gè)整體。人權(quán)在國(guó)際法上體現(xiàn)為法律性質(zhì)和特征不同的國(guó)際文書(shū)當(dāng)中，在國(guó)內(nèi)法同樣被載入不同層級(jí)的規(guī)范性文件里。我們既需要細(xì)致入微地關(guān)注具體人權(quán)、人權(quán)的具體方面和問(wèn)題，更要有全面促進(jìn)人權(quán)、促進(jìn)所有人的人權(quán)的整體觀念。對(duì)法律而言，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，國(guó)內(nèi)法中從憲法一類的根本法到根據(jù)憲法制定的基本法律、部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章乃至司法機(jī)關(guān)的司法解釋，甚至是更廣義的軟法文件，都可以發(fā)揮其特有的功能和作用。通過(guò)推動(dòng)法治進(jìn)步和發(fā)展，讓所有人權(quán)獲得正式、有效的確認(rèn)和保障，預(yù)防、阻止并救濟(jì)權(quán)利的侵犯，促進(jìn)權(quán)利的享有和實(shí)現(xiàn)。
二、法治與發(fā)展和人權(quán)密切聯(lián)系
人權(quán)與發(fā)展密不可分。沒(méi)有發(fā)展，人權(quán)不可能獲得充分而有效的保障。反過(guò)來(lái)，尊重和保障人權(quán)不僅是以人為本的發(fā)展目標(biāo)，本身又可以促進(jìn)發(fā)展主體積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，擴(kuò)大參與，促進(jìn)發(fā)展，并保證發(fā)展中的公平、協(xié)調(diào)和發(fā)展的可持續(xù)性。
法治與發(fā)展也是密切聯(lián)系的，它要滿足國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人等在日常生活和發(fā)展進(jìn)程中對(duì)于規(guī)則的需求。有的法律是直接規(guī)定確認(rèn)和保障人權(quán)的規(guī)則，有的則是通過(guò)調(diào)整社會(huì)關(guān)系間接地影響人權(quán)。我們對(duì)于發(fā)展的理解以及由此在法治建設(shè)過(guò)程中的權(quán)衡和實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)納入人權(quán)的視角。
中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)。繼2004年“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法》之后，“尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展”又寫(xiě)入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，這是中國(guó)第一次將人權(quán)事業(yè)發(fā)展納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略。2007年，“尊重和保障人權(quán)”首次莊嚴(yán)載入中國(guó)共產(chǎn)黨黨章。尊重和保障人權(quán)成為中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)理政的重要原則。2009年和2012年根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)、國(guó)務(wù)院新聞辦先后發(fā)布了兩部《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，是專門(mén)從人權(quán)角度做出的全國(guó)性的政府工作規(guī)劃，全面、具體地規(guī)定我國(guó)階段性的人權(quán)事業(yè)發(fā)展舉措和目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)在法律和政策兩個(gè)層面，或者說(shuō)在法治建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃兩個(gè)方面，人權(quán)主流化進(jìn)程都獲得了極大的推進(jìn)。
最新的實(shí)例是2013年5月14日國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的我國(guó)第十個(gè)人權(quán)白皮書(shū)《2012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》。它清楚地回答了在我國(guó)人權(quán)與發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。它不僅總結(jié)和展示了中國(guó)人權(quán)事業(yè)取得的成就，更宣示了中國(guó)政府新的關(guān)于發(fā)展人權(quán)事業(yè)的立場(chǎng)和態(tài)度。與以往按照權(quán)利分類進(jìn)行篇章布局不同，最新的白皮書(shū)與中國(guó)政府對(duì)發(fā)展的新的理解——發(fā)展由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”組成，通常稱為科學(xué)發(fā)展觀——保持同步，并將人權(quán)的視角納入發(fā)展的各個(gè)方面。因此，它的主體內(nèi)容、前面五章的標(biāo)題分別是：一、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的人權(quán)保障；二、政治建設(shè)中的人權(quán)保障；三、文化建設(shè)中的人權(quán)保障；四、社會(huì)建設(shè)中的人權(quán)保障；五、生態(tài)文明建設(shè)中的人權(quán)保障。
人權(quán)與發(fā)展密不可分，而它們都需要通過(guò)法治來(lái)推動(dòng)和保障，所以尊重和保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展和法治，就成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的進(jìn)程。
在這方面，我國(guó)政府的立場(chǎng)非常明確。“依法推進(jìn)”已經(jīng)被確立為中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)首要原則。2012年6月11日我國(guó)發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》。它在導(dǎo)言中載明，制定和實(shí)施《行動(dòng)計(jì)劃》的基本原則中的第一個(gè)原則就是“依法推進(jìn)原則”。計(jì)劃強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)憲法關(guān)于‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個(gè)環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制，依法推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展。”
三、法律作為一個(gè)整體促進(jìn)人權(quán)
憲法的實(shí)施是尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)。憲法作為根本法，是一國(guó)法律體系的根基。它對(duì)于人權(quán)的確認(rèn)和保障奠定了整個(gè)國(guó)家政治和社會(huì)制度的基礎(chǔ)。所以人權(quán)保障規(guī)范都根植于憲法規(guī)范。正如2012年12月4日中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表講話所指出的，30年來(lái)，我國(guó)憲法以其至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)發(fā)展；只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾。
以憲法為基礎(chǔ)，我國(guó)保障人權(quán)的法律體系已以獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對(duì)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。2011年1月24日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)在北京宣布：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。” 法律體系的建立和完善對(duì)于人權(quán)保障有著基礎(chǔ)性的重要意義。新近的一個(gè)例子是，2012年3月十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)《刑事訴訟法修正案》，明確將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入刑事訴訟法。相關(guān)修訂著眼于人權(quán)保障，并取得許多歷史性的突破，其立法精神正是從過(guò)去比較注重打擊犯罪向現(xiàn)在更加注重人權(quán)保障方向的轉(zhuǎn)變。
完整地理解法律的概念，它既包括國(guó)內(nèi)法，也包括國(guó)際法，特別是中國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)際人權(quán)條約。國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)由國(guó)內(nèi)立法的吸收和轉(zhuǎn)化，就可以在國(guó)內(nèi)獲得實(shí)施。國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法雖然屬于兩個(gè)不同的法律體系，但是它們之間有著相互補(bǔ)充和促進(jìn)的密切聯(lián)系。2009年12月26日，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)》。該議定書(shū)特別強(qiáng)調(diào)國(guó)際法在反對(duì)人口販運(yùn)方面也是一個(gè)整體。它在第14條第1款規(guī)定：“本議定書(shū)任何規(guī)定概不影響各國(guó)和個(gè)人根據(jù)國(guó)際法，包括國(guó)際人道主義法和國(guó)際人權(quán)法，以及特別是在適用的情況下，根據(jù)關(guān)于難民地位的1951年公約和1967年議定書(shū)以及其中所載不驅(qū)回原則而享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。”2011年2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《刑法修正案（八）》，其中關(guān)于器官買賣、強(qiáng)迫勞動(dòng)、協(xié)助組織賣淫等條款的修改都以我國(guó)對(duì)該議定書(shū)的加入有關(guān)。
法律的生命力在于實(shí)施。法律實(shí)施是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法律體系的形成，總體上解決了有法可依任務(wù)的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題就顯得更為突出、更加緊迫。
在這方面，全面地對(duì)待法律就意味著，所有有效的法律都應(yīng)該付諸實(shí)施，既包括刑法、民法等操作性強(qiáng)、可直接訴諸司法救濟(jì)的所謂“硬法”，也包括指導(dǎo)性強(qiáng)但操作性相對(duì)較弱、除司法救濟(jì)外還有更多社會(huì)保障需求的諸如《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《殘疾人保障法》等的所謂的“軟法”。過(guò)去，受歐美“司法中心主義”的影響，認(rèn)為法律的本質(zhì)是可以訴諸司法救濟(jì)，甚至有“司法部門(mén)=人權(quán)保護(hù)最后堡壘”的理論。 其實(shí)，現(xiàn)代社會(huì)，法律的實(shí)施在法庭之外，還有行政部門(mén)；在司法和行政部門(mén)之外，還有依靠社會(huì)力量在社會(huì)生活中獲得實(shí)施的巨大空間。司法并非法律實(shí)施的唯一途徑。
司法仍然是法律權(quán)利救濟(jì)的重要手段，這一點(diǎn)當(dāng)然不可否認(rèn)，并且應(yīng)該繼續(xù)重視。行政工作中的法治和人權(quán)保障工作也正在受到越來(lái)越多的重視。比如，截至2013年8月，我國(guó)全國(guó)約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門(mén)的法律顧問(wèn)，占到全國(guó)律師總數(shù)的十分之一以上。其中有1300余名律師受聘于省部級(jí)政府部門(mén)，8100多名律師受聘于地市級(jí)政府相關(guān)部門(mén)，14000多名律師受聘于縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)，基本形成了省、市、縣三級(jí)政府法律顧問(wèn)工作的架構(gòu)，確立了較為穩(wěn)定的服務(wù)模式和服務(wù)領(lǐng)域。律師服務(wù)法治政府建設(shè)的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，從早期的代理政府參加訴訟，協(xié)助政府審查經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目及重要的法律文書(shū)等，已拓展到為政府涉法事務(wù)及重大決策提供法律咨詢、論證服務(wù)，參與政府有關(guān)規(guī)范性文件草案的起草與修改等，逐步覆蓋政府工作的多個(gè)方面。
“硬法”在打擊犯罪時(shí)可能立竿見(jiàn)影，但是真正應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，往往需要輔以“軟法之治”。以民生為導(dǎo)向，加強(qiáng)社會(huì)福利等方面的社會(huì)立法是我國(guó)立法的新趨勢(shì)。而法律、特別是社會(huì)立法的實(shí)施，不能僅僅靠司法機(jī)關(guān)，更要發(fā)動(dòng)社會(huì)，依靠全社會(huì)的共同參與。
軟法的概念源于國(guó)際法，本來(lái)在嚴(yán)格意義上是指具有表示法律確信一類的軟性法律效力、卻由于未經(jīng)有關(guān)國(guó)家批準(zhǔn)從而形成條約或者尚未構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣從而不具有法律約束力的規(guī)范性文件，比如聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的決議或者有關(guān)國(guó)際組織通過(guò)的行為準(zhǔn)則、指引等。在國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)不定期通過(guò)的解釋公約規(guī)定并指導(dǎo)公約實(shí)施的《一般性評(píng)論》或者《一般性建議》作為專家委員會(huì)通過(guò)的文件，不具有法律約束力，但是它們?cè)诠s的履行和締約國(guó)履約報(bào)告審議工作中具有重要的參考價(jià)值，甚至可能是直接的影響。這種不屬于嚴(yán)格意義上的法律、實(shí)踐中卻非常實(shí)用的軟法現(xiàn)在越來(lái)越多。
在國(guó)內(nèi)，政府出臺(tái)的關(guān)于人權(quán)保障的階段性工作計(jì)劃和政策性文件，雖然本身并不象法律條文一樣具有法律約束力，但是，它們規(guī)定了落實(shí)尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責(zé)和任務(wù)制定的國(guó)家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。因?yàn)檫@一類的計(jì)劃要求中央和地方各級(jí)政府部門(mén)切實(shí)予以實(shí)施和執(zhí)行，既具有指導(dǎo)性，又具有較強(qiáng)的操作性和執(zhí)行力，所以在學(xué)理上屬于廣義上的軟法。
一個(gè)典型的實(shí)例就是我國(guó)制定和發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》。2009年4月13日，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》。這是我國(guó)第一次制定以人權(quán)為主題的國(guó)家規(guī)劃，是一個(gè)歷史性的突破，堪稱我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)里程碑。2012年6月11日我國(guó)又發(fā)布第二個(gè)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，即《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》。類似的文件還有，我國(guó)政府2011年7月發(fā)布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》、《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》、2013年3月發(fā)布的《中國(guó)反對(duì)拐賣人口行動(dòng)計(jì)劃（2013—2020年）》等。
而民間行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等也會(huì)自行制定一些要求其成員自律的行為規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則，同樣不具有法律約束力，但是在實(shí)踐中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。這些細(xì)致入微、有著鮮活生命力的規(guī)則所形成的特定社區(qū)、行業(yè)或者人群的社會(huì)治理，可以稱之為傳統(tǒng)法治概念之外新出現(xiàn)的“軟法之治”。
軟法之治，尊重了權(quán)利主體的主人翁地位，更貼進(jìn)社會(huì)，對(duì)傳統(tǒng)的概念下的“法律”是有益的延伸和補(bǔ)充。它在向權(quán)利主體賦權(quán)，傾聽(tīng)民間聲音，發(fā)揮基層組織和個(gè)人積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性方面具有重要意義。
當(dāng)今社會(huì)，在傳統(tǒng)的重視國(guó)內(nèi)憲法和法律的框架下，以它們?yōu)榛A(chǔ)，一方面，國(guó)際法、國(guó)際軟法值得更多重視；另一方面，國(guó)內(nèi)法中，嚴(yán)格意義的硬法和軟法需要兼顧，而過(guò)去不認(rèn)為是法、現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)與法律實(shí)施密切相關(guān)、與法治建設(shè)密切聯(lián)系的載有軟規(guī)則的一些政策性文件和社會(huì)自治規(guī)則，同樣值得重視，需要納入法治的視野予以關(guān)注。
四、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，一貫重視發(fā)展。今天，這是一種強(qiáng)調(diào)以人為本的科學(xué)發(fā)展。它以法治為基礎(chǔ)，以人權(quán)為目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)公平、公正、協(xié)調(diào)、均衡與可持續(xù)的發(fā)展。
2012年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告再次申明我國(guó)依法治國(guó)的基本目標(biāo)是切實(shí)尊重和保障人權(quán)。它明確指出，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)包括：“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。”
筆者認(rèn)為，在推動(dòng)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，重視法治意味著，調(diào)動(dòng)所有法律資源、全面發(fā)揮法律作用，包括維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，實(shí)施包括國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法在內(nèi)的法律，加強(qiáng)社會(huì)立法，重視法律的實(shí)施。特別是要以全面、開(kāi)放和建設(shè)性的心態(tài)對(duì)待法律的概念及其與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系，重視并倡導(dǎo)軟法之治。一句話，所有法律作為一個(gè)整體促進(jìn)人權(quán)。
?。A文 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所所長(zhǎng)助理，研究員）
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