本文中的中國少數(shù)民族是指中華人民共和國境內(nèi)除漢族外的55個少數(shù)民族；人權(quán)則是指國際人權(quán)法視閾下的人權(quán)涵義；法治“意指所有的權(quán)威機構(gòu)、立法、行政、司法及其他機構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達了法律的各種特性，如正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重”。
本文主要就國際人權(quán)法中確認(rèn)的少數(shù)民族特有權(quán)利在中國立法、執(zhí)法、司法等層面的實踐狀況作簡要概括。
一、始終堅持平等和非歧視的人權(quán)法治原則
平等和非歧視原則是國際人權(quán)法的一項基本原則。從1948年的聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》到1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》，再到1966年的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際盟約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際盟約》，都一再強調(diào)人類家庭所有成員人人在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等有所區(qū)別。這是少數(shù)民族與其他社會成員享有平等的人權(quán)、不受歧視原則的國際法律淵源。
民族平等也是新中國一貫遵循的法律原則?？v觀新中國建國初期具有國家根本法——憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第九條和第五十條、1954年第一部《中華人民共和國憲法》第三條、1975年第二部《憲法》第四條、1978年第三部《憲法》第四條，直至1982年第四部現(xiàn)行《憲法》（及其四次修正案）第四條，盡管因各時期歷史背景有所變化，每部憲法在涉及民族關(guān)系和保障少數(shù)民族自由權(quán)利的語言表述上略有變化，但“各民族一律平等”的表述始終未變；“禁止對任何民族的歧視和壓迫”也是除75年憲法外的一貫表述。
“根據(jù)憲法這一規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)相應(yīng)做出了一系列規(guī)定，保障各少數(shù)民族作為中華人民共和國平等的一員，享有在政治、經(jīng)濟、文化、教育等社會生活的各個方面的一切平等權(quán)利。”
二、立法認(rèn)同國際人權(quán)文件所確認(rèn)的各項少數(shù)民族權(quán)利
自1966年《公民及政治權(quán)利國際公約》第27條規(guī)定“在那些存在著種族、宗教或語言上的少數(shù)民族的國家里,不應(yīng)當(dāng)拒絕給予屬于少數(shù)民族的人們以同其他團體一樣享有自己的文化、信奉和從事自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利”之后，直到1992年聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教或語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中首次集中提出了少數(shù)民族的特有權(quán)利。概括起來包括：少數(shù)民族群體的存在權(quán)；各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)；有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟和公共生活的權(quán)利；國家及區(qū)域決策參與權(quán)；各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)。
新中國國內(nèi)立法從形式到內(nèi)容都與上述國際人權(quán)文件精神保持一致。各項少數(shù)民族人權(quán)法律條款由憲法、民族區(qū)域自治法、與民族區(qū)域自治法配套的行政法規(guī)、散件于其他法律和行政法規(guī)、規(guī)章中的少數(shù)民族人權(quán)條款、自治條例和單行條例等呈多位階、多領(lǐng)域，從宏觀到微觀的體系化表現(xiàn)形態(tài)。例如：
現(xiàn)行《憲法》第四條除規(guī)定平等和非歧視原則外，還明確規(guī)定：“ 國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展。 各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。”
《民族區(qū)域自治法》（1984年實施，2001年修正）共70余條，根據(jù)憲法的規(guī)定對民族自治地方的建立，自治機關(guān)（包括權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)）、司法機構(gòu)的組成，自治機關(guān)的自治權(quán)、自治地方內(nèi)各民族的關(guān)系，上級機關(guān)的職責(zé)作出規(guī)定，是全面規(guī)定各聚居區(qū)少數(shù)民族群體的存在權(quán)，各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)，有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟和公共生活的權(quán)利，國家及區(qū)域決策參與權(quán)，各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)等各項特有人權(quán)在內(nèi)的綜合性專門法律。
其他法律也有對少數(shù)民族人權(quán)的確認(rèn)條款。如《選舉法》（2004年）第9條規(guī)定：自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，其人民代表大會代表名額可以另加百分之五，以保障少數(shù)民族在國家權(quán)力機構(gòu)中對國家及區(qū)域事務(wù)的決策參與權(quán)?！痘橐龇ā罚?981年實施，2001年修正）第50條規(guī)定“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況，制定變通規(guī)定。”
代表性行政法規(guī)是《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（2005年）以30余條款就國家全面幫助民族自治地方加快經(jīng)濟和社會發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任作出較為具體的規(guī)定。
為保障回、維吾爾、哈薩克、烏孜別克、柯爾克孜、塔塔爾、塔吉克、東鄉(xiāng)、保安、撒拉等10個民族的清真飲食習(xí)慣，教育部、國家民委于2000年發(fā)布規(guī)章《關(guān)于在各級各類學(xué)校設(shè)置清真食堂、清真灶有關(guān)問題的通知》，要求凡有清真飲食習(xí)慣的少數(shù)民族學(xué)生（含教師）進餐的各級各類學(xué)校、幼兒園，必須設(shè)立清真食堂或清真灶。為滿足少數(shù)民族群眾的特殊消費需求，財政部發(fā)布規(guī)章《民族特需商品生產(chǎn)補助資金管理暫行辦法》，切實保障少數(shù)民族及其文化、宗教等特性保持權(quán)。
自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定的，可依法對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，是對少數(shù)民族權(quán)利確認(rèn)最具體、數(shù)量最多、涉及領(lǐng)域最廣泛的法律規(guī)范。例如，中國現(xiàn)有155各少數(shù)民族自治地方，除五個自治區(qū)外，大多都有各自的自治條例；單行條例數(shù)量則更多，涉及眾多專門領(lǐng)域，如《西藏自治區(qū)立法條例》、《西藏自治區(qū)實施<宗教事務(wù)條例>辦法》（試行）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》及其《實施細(xì)則》、《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》、《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》、《云南省納西族東巴文化保護條例》、《北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》……“截至2011年8月底，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例780多部。”
三、立足國情，強化特別行政執(zhí)法措施于生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等少數(shù)民族集體權(quán)利
聯(lián)合國《消除一切形式種族歧視國際公約》第四條明確規(guī)定“專為使若干須予必要保護的種族或民族團體或個人獲得充分進展而采取的特別措施以期確保此等團體或個人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視。”聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教或語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中亦要求各國應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧┍Ｕ掀漕I(lǐng)土內(nèi)少數(shù)民族的存在權(quán)及民族、文化、宗教和語言特征保持權(quán)。賦予成員國為最終實現(xiàn)人權(quán)的普遍平等和非歧視而采取階段性特別措施保護少數(shù)民族權(quán)利。
基于歷史和自然地理環(huán)境等因素的制約，中國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，處于落后狀態(tài)，一些地區(qū)甚至缺乏基本的生產(chǎn)生活條件，消除其絕對和相對貧困，實現(xiàn)以生命權(quán)和基本生活保障權(quán)為主要內(nèi)容的生存權(quán)成為新中國成立以來政府面臨的各項少數(shù)民族人權(quán)中首要人權(quán)，并在生存權(quán)不斷改善的前提下，注重發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。發(fā)展權(quán)是承認(rèn)少數(shù)民族人作為發(fā)展進程的主體，確認(rèn)其在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面的發(fā)展機會均等。在生存權(quán)基礎(chǔ)上的發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，才是少數(shù)民族群體存在權(quán)和名族特征保持權(quán)的根本實現(xiàn)路徑。因此，中國政府采取了一系列特別措施保障少數(shù)民族整體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。這不僅表現(xiàn)為法律法規(guī)中的經(jīng)濟類權(quán)利條款所占比例很大，還表現(xiàn)在作為法律實施工具的相關(guān)政策措施集中、到位，效果顯著。
上世紀(jì)50年代, 國家對一些地區(qū)的少數(shù)民族貧困群眾免費治病, 發(fā)放貸款和農(nóng)具, 創(chuàng)辦公費學(xué)校, 進行社會救濟。自1979年開始, 國家大力組織實施經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達民族地區(qū)開展對口支援。1990年起,國家設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”, 重點扶持141個少數(shù)民族貧困縣。2005 年, 優(yōu)先將少數(shù)民族貧困村納入整村推進的扶貧開發(fā)規(guī)劃。經(jīng)過努力, 民族地區(qū)的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2008年的770多萬人。中央和地方各級政府逐步加大對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。改革開放以來, 國家在民族地區(qū)配套建設(shè)和改造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院, 建立了縣級衛(wèi)生防疫站和婦幼保健所, 使民族地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系得到較大改善。如西藏自治區(qū)已有80%以上的縣設(shè)立了防疫站。
2005年國家頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》。“明確將發(fā)展作為解決民族地區(qū)困難和問題的關(guān)鍵，強調(diào)隨著國家綜合實力不斷增強，中央將繼續(xù)加強對少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的扶持，完善與民族區(qū)域自治制度相適應(yīng)的政策性轉(zhuǎn)移支付制度，幫助民族地區(qū)建設(shè)一批對帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展起重大作用的基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先安排同各族群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的中小型公益性項目。”其后國家首次編制了《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》( 2006—2010年)，確立了發(fā)展少數(shù)民族事業(yè)的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)。2007 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》，以解決邊疆少數(shù)民族面臨的特殊困難和問題。
賦予少數(shù)民族人口增長的優(yōu)惠政策，使少數(shù)民族人口數(shù)量有大幅度增長，如赫哲族已由新中國成立之初的300多人增加到4000多人。2005年國家又制定實施《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》(2005—2010年)，對人口較少且比較困難的民族聚居地區(qū)加大了扶持力度, 重點扶持640個人口較少民族聚居村。
為少數(shù)民族教育、文化、科技、體育發(fā)展提供特殊政策支持。少數(shù)民族除享有以往“兩免一補”(免雜費、免費提供教科書，補助寄宿生生活)及高考加分等政策外，自2006年開始實施“少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃”，專門在民族地區(qū)特招研究生進行培養(yǎng)。2008年國家發(fā)布《關(guān)于進一步加強少數(shù)民族和民族地區(qū)科技工作的若干意見》，以進一步推動少數(shù)民族和民族地區(qū)科技事業(yè)發(fā)展，提高群眾科學(xué)素質(zhì)，幫助民族地區(qū)提高自主創(chuàng)新能力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》，強調(diào)少數(shù)民族文化是中華文化的重要組成部分，是中華民族的共有精神財富，將繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)作為一項長期而重大的戰(zhàn)略任務(wù)。目前民族自治地方被列入世界遺產(chǎn)名錄的項目主要有:被列入世界文化遺產(chǎn)名錄的有云南麗江古城和西藏布達拉宮；被列入世界自然遺產(chǎn)名錄的有四川黃龍、九寨溝和云南“三江并流”自然景觀；被列入世界人類口述和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的有新疆維吾爾木卡姆藝術(shù)、柯爾克孜族英雄史詩《瑪納斯》、藏戲、侗族大歌和蒙古族長調(diào)民歌等。至2008年第二批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄公布時，中國55個少數(shù)民族都有項目列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護名錄。
四、司法作為少數(shù)民族人權(quán)的最終救濟途徑正在拓展
長期以來從司法隊伍結(jié)構(gòu)及案件審理程序中的語言、翻譯等司法程序性規(guī)定顯示出對少數(shù)民族人權(quán)的保障。如現(xiàn)行《人民法院組織法》第34條規(guī)定：在民族自治地方設(shè)立的地方各級人民法院的院長，由民族自治地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由民族自治地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免；《民族區(qū)域自治法》第46條規(guī)定，民族自治地方的人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的人員?，F(xiàn)行《民事訴訟法》（1991年通過，2007年第一次修正，2012年第二次修正）第11條規(guī)定：各民族公民都有用本民族語言、文字進行民事訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字進行審理和發(fā)布法律文書。人民法院應(yīng)當(dāng)對不通曉當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字的訴訟參與人提供翻譯。《刑事訴訟法》（1979年通過，1996年第一次修正，2012年第二次修正）第9條也做了類似的而規(guī)定?！睹袷略V訟法》第17條還規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會根據(jù)憲法和本法的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓木唧w情況，可以制定變通或者補充的規(guī)定。
近年來的司法實踐已從以往多關(guān)注對侵犯少數(shù)民族人權(quán)的刑事制裁拓展到對民事實體權(quán)利的保障。新中國《刑法》早在1979年制定頒布時就規(guī)定有侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪，規(guī)定“國家工作人員非法剝奪公民的正當(dāng)?shù)淖诮绦叛鲎杂珊颓址干贁?shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣,情節(jié)嚴(yán)重的,處二年以下有期徒刑或者拘役。”在1997年第一次修正時增列了“在出版物刊載歧視、侮辱少數(shù)民族內(nèi)容罪”，即“在出版物中刊載歧視、侮辱少數(shù)民族的內(nèi)容，情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的，對直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”而2002年北京市第二中級人民法院受理的“黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉(xiāng)人民政府訴郭頌等侵害赫哲族民間文學(xué)藝術(shù)作品權(quán)”一案是新中國少數(shù)民族依法維護其非物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)利并勝訴的首個案例，開辟了少數(shù)民族人權(quán)民事救濟之先河。
五、民族區(qū)域自治制度是全方位實現(xiàn)世居少數(shù)民族人權(quán)的成功探索
經(jīng)過60多年，新中國的《民族區(qū)域自治法》已實現(xiàn)了從法律文件向全面立體化法律實踐的轉(zhuǎn)化，成為新中國成立以來我國在少數(shù)民族人權(quán)特別保護方面取得的成功經(jīng)驗。
民族區(qū)域自治制度，是中國解決國內(nèi)民族問題的一項基本政策，也是一項基本政治制度。它是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，是保障聚居少數(shù)民族對本民族內(nèi)部事務(wù)當(dāng)家作主的權(quán)利，以最大限度地滿足各少數(shù)民族在聚居地方當(dāng)家作主的愿望。
民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容是賦予民族自治地方的自治機關(guān)以自治權(quán)，同時不乏上級國家機關(guān)的外部支持，以全面促進少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展?！睹褡鍏^(qū)域自治法》明確規(guī)定自治機關(guān)的自治權(quán)包括：立法自治權(quán)；民族語言文字使用自治權(quán)；人事管理自治權(quán)；經(jīng)濟貿(mào)易管理自治權(quán)；財政稅收金融管理自治權(quán)；資源環(huán)境自治權(quán)；教育科學(xué)文化體育衛(wèi)生事業(yè)管理自治權(quán)。此外各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由、都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由、各民族公民有宗教信仰自由的保障權(quán)。這些權(quán)利本身構(gòu)成了少數(shù)民族人權(quán)的重要內(nèi)容，顯而易見是聯(lián)合國《在民族或族裔、宗教或語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》所主張的少數(shù)民族群體存在權(quán)，各民族、文化、宗教和語言上的特征保持權(quán)，有效地參加文化、宗教、社會、經(jīng)濟和公共生活的權(quán)利，國家及區(qū)域決策參與權(quán)及各少數(shù)民族群體之間及內(nèi)部成員間自由交流權(quán)等少數(shù)民族人權(quán)的具體化、操作化的規(guī)定。由此看來，中國的民族區(qū)域自治制度是中國少數(shù)民族實現(xiàn)人權(quán)重要的、有效的途徑，是中國少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要制度保障。
正如聯(lián)合國少數(shù)人問題工作組主席阿斯比約恩•艾德所言：“在少數(shù)人聚居的情況下，最好的確保他們有效參與的方式就是在這些少數(shù)人居住生活的地方提供廣泛的地方自治。這種自治的宗旨就是將相當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓?quán)能交由當(dāng)?shù)氐淖灾螜C構(gòu)來行使。”
總之，中國60多年的少數(shù)民族人權(quán)法治展現(xiàn)了極大的成就。當(dāng)然，我們也看到作為一個發(fā)展中的大國，少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)發(fā)展還不平衡，少數(shù)民族人權(quán)法治建設(shè)仍然有許多尚待完善之處，如：立法體系的完整性有待補充；自治條例和單行條例的內(nèi)容在體現(xiàn)自治區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族特點和實效性方面還有很大空間；散居少數(shù)民族人權(quán)立法需加快步伐；人權(quán)保障專門機構(gòu)的建立有待探索等。我們相信中國政府未來將繼續(xù)在這些領(lǐng)域有所作為。
（韓小兵 中央民族大學(xué)研究生院副院長、教授 喜饒尼瑪，中央民族大學(xué)副校長、教授）
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