內(nèi)容提要：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)于2014年5月8日對(duì)中國(guó)第二次提交的履行《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》情況的報(bào)告進(jìn)行了審議。在此次報(bào)告周期內(nèi)，中國(guó)在制定國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃、廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度、全面落實(shí)社會(huì)保障權(quán)以及實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育等方面都取得了很大的成就。與上次審議相比，委員會(huì)在此次審議過(guò)程中既提出了諸如設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)、人權(quán)公約的國(guó)內(nèi)直接適用、工會(huì)權(quán)利等老問(wèn)題，也提出了中國(guó)對(duì)外援助和投資中的人權(quán)保障等領(lǐng)域的新問(wèn)題。不過(guò)，委員會(huì)對(duì)中國(guó)提出的廢除戶籍制度、計(jì)劃生育等方面的意見(jiàn)和建議并非都非常恰當(dāng)，而中國(guó)代表團(tuán)在描述中國(guó)的法律制度時(shí)也存在個(gè)別表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)之處。
關(guān)鍵詞：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)審議 履約
2014年5月8日，聯(lián)合國(guó)條約機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”)在日內(nèi)瓦召開(kāi)的第52次會(huì)議專門對(duì)中國(guó)政府提交的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》(下文除非特別指明之處都簡(jiǎn)稱為《公約》)執(zhí)行情況報(bào)告進(jìn)行了審議。筆者有幸作為觀察員全程觀摩了此次審議的過(guò)程。為了中國(guó)將來(lái)更好地執(zhí)行《公約》，本文將對(duì)委員會(huì)此次對(duì)中國(guó)履行《公約》的審議情況進(jìn)行介紹和評(píng)述。本文將首先對(duì)本次審議會(huì)議的基本情況作一下介紹，然后對(duì)中國(guó)(主要是中國(guó)大陸)在履約方面取得的成就進(jìn)行評(píng)價(jià)，接著將對(duì)委員會(huì)在此次審議過(guò)程中提出的老問(wèn)題和新問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，最后本文還將對(duì)審議過(guò)程中涉及的一些有爭(zhēng)議的問(wèn)題進(jìn)行討論。
一、中國(guó)的履約報(bào)告與審議的基本情況
中國(guó)于2001年2月28日批準(zhǔn)加入《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，該《公約》于2001年6月27日正式在中國(guó)生效。根據(jù)該《公約》第16 條、第17 條以及委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定，締約國(guó)必須在《公約》在該國(guó)生效兩年內(nèi)通過(guò)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)向委員會(huì)提交首份履約情況報(bào)告，此后每五年提交一次履約報(bào)告。中國(guó)政府于2003 年6月27日按時(shí)向委員會(huì)提交了首份履約報(bào)告，委員會(huì)于2005 年4月2729日對(duì)中國(guó)首份報(bào)告進(jìn)行審議并于2005年5月13日通過(guò)了有關(guān)中國(guó)履約情況的“結(jié)論性意見(jiàn)”。中國(guó)的第二份履約報(bào)告也于2010年6月30日準(zhǔn)時(shí)提交，但委員會(huì)直到2014年5月8日才對(duì)中國(guó)報(bào)告進(jìn)行審議并于2014年5月23日通過(guò)了相關(guān)“結(jié)論性意見(jiàn)”。由于從締約國(guó)提交報(bào)告到委員會(huì)對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議往往會(huì)間隔較長(zhǎng)的時(shí)間(如從中國(guó)提交首次報(bào)告到委員會(huì)審議間隔將近一年半的時(shí)間，而從提交第二份報(bào)告到審議間隔則達(dá)近四年)，這就使得委員會(huì)每次審議時(shí)不可避免地要涉及國(guó)家報(bào)告提交之后到審議前的《公約》實(shí)施狀況。因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，2014年5月8日委員會(huì)審議的實(shí)際上是自2005年4月委員會(huì)對(duì)中國(guó)首份履約狀況審議之后到2014年5月8日之前共約九年時(shí)間內(nèi)中國(guó)對(duì)《公約》4的實(shí)施狀況，而不僅僅是2010年中國(guó)報(bào)告涉及的前五年?duì)顩r。
為了參加此次委員會(huì)對(duì)中國(guó)履約狀況的審議，中國(guó)政府派出了一個(gè)幾乎給所有委員會(huì)委員都留下深刻印象的龐大代表團(tuán)。代表團(tuán)由2014年新任中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國(guó)際組織代表團(tuán)常駐代表吳海龍大使率領(lǐng)，由來(lái)自中央政府、香港特別行政區(qū)政府和澳門特別行政區(qū)政府的官員組成。代表中央政府的成員主要來(lái)自最高人民法院、統(tǒng)戰(zhàn)部、教育部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、文化部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院新聞辦公室、國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)、外交部以及中國(guó)常住日內(nèi)瓦的代表團(tuán)。代表中央政府的成員共有24人，代表香港和澳門特別行政區(qū)政府的成員各有7人，共計(jì)有31名中國(guó)政府代表團(tuán)成員參加了本次審議。雖然委員會(huì)的議事規(guī)則只要求接受審議的國(guó)家派代表參加，對(duì)代表的規(guī)模及其構(gòu)成并沒(méi)有提出特別要求，但如果締約國(guó)代表團(tuán)由在相關(guān)問(wèn)題上比較專業(yè)的官員組成顯然更有利于審議的順利開(kāi)展。中國(guó)政府此次派出由中央政府和兩個(gè)特區(qū)政府各個(gè)部門官員組成的龐大代表團(tuán)充分說(shuō)明其對(duì)此次審議工作的重視，并且表明了其愿意與委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)化溝通與對(duì)話的積極姿態(tài)。
在參與審議的委員會(huì)方面，目前的18位委員會(huì)成員，分別來(lái)自俄國(guó)、埃及、喀麥隆、葡萄牙、中國(guó)、印度、波蘭、阿爾及利亞、西班牙、厄瓜多爾、白俄羅斯、毛里求斯、蘇里南、巴西、約旦、荷蘭、韓國(guó)和哥倫比亞。②從委員的國(guó)籍可以看出，委員會(huì)中來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的委員要占大多數(shù)。值得指出的是，與人權(quán)事務(wù)委員會(huì)由《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》直接設(shè)立不同，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)并不是直接根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》成立的，而是由《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)于1985年設(shè)立的，委員會(huì)的18位成員也由聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)選舉產(chǎn)生。不過(guò)按照經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的要求，委員會(huì)的成員都應(yīng)是“在人權(quán)領(lǐng)域具有公認(rèn)的能力，以個(gè)人的名義進(jìn)行工作”。③因此，從法律上說(shuō)，委員會(huì)的成員都是獨(dú)立的人權(quán)專家，并不代表其所在國(guó)政府。在此次審議過(guò)程中，一開(kāi)始中國(guó)政府代表團(tuán)代表在回答委員會(huì)的提問(wèn)時(shí)都會(huì)特別指明這是對(duì)來(lái)自某國(guó)的某個(gè)委員會(huì)委員的問(wèn)題，但委員會(huì)的主席為此特別提醒中國(guó)代表團(tuán)，委員會(huì)成員都以個(gè)人名義獨(dú)立工作，與其所在國(guó)沒(méi)有關(guān)系，因此在回答問(wèn)題時(shí)無(wú)需指明其國(guó)籍。也正因?yàn)槲瘑T會(huì)委員的獨(dú)立專家身份，委員會(huì)對(duì)于其成員參與所在國(guó)履約狀況的審議并沒(méi)有提出回避要求。不過(guò)，這次審議中并未發(fā)現(xiàn)來(lái)自中國(guó)的委員參與討論。
按照委員會(huì)規(guī)定的工作程序，審議時(shí)首先由締約國(guó)代表通過(guò)簡(jiǎn)單的介紹性評(píng)論陳述報(bào)告并提供任何可能關(guān)乎對(duì)話的新信息，接著由委員會(huì)針對(duì)報(bào)告中的問(wèn)題提出問(wèn)題，然后由締約國(guó)代表對(duì)不需要進(jìn)一步反思或調(diào)查的問(wèn)題立即予以答復(fù)，對(duì)于無(wú)法立即回答的信息則可以由締約國(guó)在會(huì)后通過(guò)書(shū)面提供。本次審議會(huì)議由來(lái)自波蘭的委員會(huì)主席主持，但中國(guó)駐日內(nèi)瓦代表團(tuán)常駐代表吳海龍大使也協(xié)助主席主持會(huì)議?？紤]中國(guó)代表團(tuán)的組成存在地區(qū)組合上的特殊性，吳海龍大使的主持對(duì)會(huì)議的順利進(jìn)行也發(fā)揮了不可或缺的作用。在審議一開(kāi)始時(shí)的介紹性評(píng)論環(huán)節(jié)，吳海龍大使在介紹完中國(guó)大陸在履行《公約》上所取得的積極進(jìn)展以及中國(guó)政府在履約問(wèn)題上的基本立場(chǎng)之后，特別邀請(qǐng)來(lái)自香港和澳門特別行政區(qū)的兩位代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)介紹兩個(gè)特別行政區(qū)的履約情況。在需要由中國(guó)代表團(tuán)對(duì)委員會(huì)的提問(wèn)作出回答時(shí)，吳海龍大使一般會(huì)指定來(lái)自中國(guó)大陸的某位代表團(tuán)成員作出回答，在涉及香港或澳門特別行政區(qū)事務(wù)時(shí)，吳海龍大使則會(huì)特別委托來(lái)自香港或澳門的代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)指定相應(yīng)的特別行政區(qū)官員進(jìn)行答復(fù)。
在此次審議中，除了來(lái)自蘇里南、哥倫比亞和中國(guó)的委員外，所有其他委員會(huì)成員都積極參與了與中國(guó)代表團(tuán)的互動(dòng)。委員會(huì)的評(píng)論和提問(wèn)涉及的問(wèn)題非常廣泛，既有涉及《公約》第8條的保留、《公約》的國(guó)內(nèi)法律適用、國(guó)家報(bào)告制定過(guò)程的咨詢和結(jié)論性意見(jiàn)的傳播等有關(guān)中國(guó)對(duì)《公約》態(tài)度和立場(chǎng)的一般性問(wèn)題，也有涉及建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)、制定反歧視法和反家庭暴力法等極為具體的問(wèn)題；既有委員對(duì)中國(guó)在維權(quán)者的權(quán)利保護(hù)、人口戶口登記、非法強(qiáng)制拆遷、少數(shù)民族自治地區(qū)的安居工程等方面可能存在的問(wèn)題表達(dá)了自己的關(guān)切，也有委員對(duì)中國(guó)在扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得的成就以及在實(shí)施《公約》過(guò)程中堅(jiān)持發(fā)展權(quán)的立場(chǎng)表示贊賞；當(dāng)然，還有些委員特別就中國(guó)在對(duì)外援助、對(duì)外投資企業(yè)的規(guī)范、殘疾人的就業(yè)保障、南水北調(diào)工程的實(shí)施、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞動(dòng)教養(yǎng)的替代性措施、被拘禁或服刑人員的醫(yī)療保障、計(jì)劃生育制度的改革等方面的政策和進(jìn)展提出了詢問(wèn)。委員會(huì)提出的涉及香港和澳門特別行政區(qū)的問(wèn)題(主要是香港)主要包括外來(lái)務(wù)工人員的權(quán)利保護(hù)、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、公共住房的建設(shè)、居留權(quán)限制導(dǎo)致的母親與子女分離、低收入者的社會(huì)保障、反歧視范圍的擴(kuò)大等問(wèn)題。委員會(huì)的評(píng)論和提問(wèn)都以委員會(huì)自身任命的國(guó)別報(bào)告員開(kāi)始和結(jié)束。從此次審議過(guò)程可以看出，委員會(huì)提出的問(wèn)題涉及到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保護(hù)的大部分領(lǐng)域，也充分關(guān)注到中國(guó)在保障這些權(quán)利方面正在推進(jìn)的一些改革和措施，因此中國(guó)的審議結(jié)論對(duì)于客觀評(píng)估中國(guó)履行《公約》的狀況以及未來(lái)進(jìn)一步提高《公約》權(quán)利保護(hù)水平具有很大的啟示意義。
值得注意的是，我們從中國(guó)提交的履約報(bào)告與委員會(huì)對(duì)中國(guó)履約狀況的審議及其“結(jié)論性意見(jiàn)”可以看出，兩者在視角和方法上存在明顯差異。與其他大多數(shù)締約國(guó)一樣，中國(guó)在敘述自身履約狀況時(shí)明顯采用了一種歷史發(fā)展的視角，因此中國(guó)的報(bào)告重在敘述報(bào)告期間內(nèi)在履行《公約》上所取得的進(jìn)展和進(jìn)步而不是存在的問(wèn)題，對(duì)履約仍然存在的不足一般只是一筆帶過(guò)；而委員會(huì)則相反，它很顯然采用了一種更具規(guī)范性的視角，雖然它也關(guān)注締約國(guó)在履約方面的某些“積極方面”，但重心卻在于對(duì)締約國(guó)在履約方面仍然存在的問(wèn)題提出自己的“關(guān)切”和“建議”?？紤]到《公約》第2條允許締約國(guó)逐漸達(dá)到本《公約》中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，歷史發(fā)展的視角顯然是必要的，但同樣不可否認(rèn)，《公約》是一個(gè)具有法律拘束力的國(guó)際《公約》，并且《公約》也賦予了締約國(guó)某些需要即刻履行的義務(wù)，也存在不少可以立即實(shí)施的條款，④因此對(duì)締約國(guó)履約狀況采取規(guī)范視角也無(wú)可厚非。基于對(duì)《公約》的這種認(rèn)識(shí)，將歷史和規(guī)范兩種視角結(jié)合起來(lái)或許是考察締約國(guó)履約狀況更為客觀的方式，下文的敘述也將是對(duì)此種結(jié)合的一種嘗試。
二、中國(guó)在履約方面取得的主要成就
自中國(guó)2003年首次向委員會(huì)提出《公約》履約報(bào)告以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)已獲得了巨大發(fā)展，中國(guó)從2003年的世界第七大經(jīng)濟(jì)體一躍成為現(xiàn)在的第二大經(jīng)濟(jì)體。與經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展相適應(yīng)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障的各個(gè)方面都獲得了很大的進(jìn)步。正如中國(guó)政府代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)吳海龍所言，“從2003年到2012年，經(jīng)濟(jì)以平均10%的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)村居民的凈收入都得到很大提高。中國(guó)已成為全球首個(gè)達(dá)到聯(lián)合國(guó)‘千年發(fā)展目標(biāo)’確立的減貧目標(biāo)的國(guó)家，并且提前完成了這個(gè)任務(wù)”。⑤這些年來(lái)，中國(guó)為了履行《公約》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，制定和采取了一系列的法律、政策和行政措施，從而使中國(guó)無(wú)論在對(duì)這些權(quán)利的保障范圍上還是保障水平上都獲得了很大的進(jìn)步。
正因如此，中國(guó)政府提交的書(shū)面履約報(bào)告和口頭答辯都給參與審議的委員會(huì)專家留下了良好印象，他們普遍對(duì)中國(guó)在此次報(bào)告周期內(nèi)取得的巨大成就表示欽佩，他們對(duì)中國(guó)在使大量人口擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)普遍的初等教育以及改善醫(yī)療保健條件方面的進(jìn)步尤其印象深刻。⑥委員會(huì)對(duì)中國(guó)履約報(bào)告的充分肯定也可以從委員會(huì)發(fā)布的“結(jié)論性意見(jiàn)”看出來(lái)。“結(jié)論性意見(jiàn)”羅列了中國(guó)在履約過(guò)程中取得的很多“積極方面”：例如，委員會(huì)歡迎中國(guó)在此報(bào)告期間加入了《殘疾人權(quán)利公約》、《兒童權(quán)利公約關(guān)于兒童卷入武裝沖突問(wèn)題的任擇議定書(shū)》、《就業(yè)及職業(yè)歧視公約》(國(guó)際勞工組織1958 年第111 號(hào)公約)和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》這幾個(gè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保障密切相關(guān)的國(guó)際公約。委員會(huì)也“贊賞地注意到”中國(guó)采取的增進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的如下措施：(1)2010年10月通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》；(2)2007年通過(guò)了《就業(yè)促進(jìn)法》；(3)通過(guò)并實(shí)施了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》；(4)通過(guò)并實(shí)施了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃(2011-2015年)》；(5)通過(guò)并實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》；(6)通過(guò)并實(shí)施了第一個(gè)《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011-2015年)》。此外，委員會(huì)還特別提到“歡迎締約國(guó)為達(dá)到‘千年發(fā)展目標(biāo)’的各項(xiàng)指標(biāo)(如鏟除極端貧窮、普及小學(xué)教育、降低產(chǎn)婦死亡率)所作的貢獻(xiàn)”⑦。
中國(guó)在保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利方面的進(jìn)步還可以從中國(guó)對(duì)委員會(huì)在2005年提出的意見(jiàn)和建議的落實(shí)情況看出來(lái)。2005年委員會(huì)對(duì)中國(guó)首次履約報(bào)告作出的“結(jié)論性意見(jiàn)”提出了很多“關(guān)切的主要問(wèn)題”和“建議”。從這次中國(guó)政府報(bào)告可以看出，很多此類問(wèn)題或建議都在此報(bào)告期間得到了解決或者落實(shí)。其中，比較重要的有如下四個(gè)方面。
1.制定了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。在2005年的“結(jié)論性意見(jiàn)”中，委員會(huì)建議中國(guó)通過(guò)一個(gè)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，并且在下一次定期報(bào)告中報(bào)告該計(jì)劃如何在該締約國(guó)促進(jìn)和保護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利。⑧在這個(gè)方面，中國(guó)完全采納了委員會(huì)的建議。2009 年4 月，中國(guó)出臺(tái)了首份《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010)》，并專門設(shè)立了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估，這份涵蓋了公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的行動(dòng)計(jì)劃最后得到了有效實(shí)施。此后，第二份《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》也得以順利出臺(tái)和實(shí)施。
2.廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度。勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革問(wèn)題在中國(guó)國(guó)內(nèi)討論由來(lái)已久，在國(guó)際上也一直深受關(guān)注。在國(guó)際人權(quán)法中，這個(gè)問(wèn)題既涉及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中的公平審判權(quán)問(wèn)題，也涉及《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》中的強(qiáng)迫勞動(dòng)問(wèn)題。在2005年的“結(jié)論性意見(jiàn)”中，委員會(huì)就“對(duì)實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，在不起訴、不審判、不復(fù)審的情況下，把強(qiáng)迫勞動(dòng)作為改造措施的做法表示嚴(yán)重關(guān)切”，因此“建議締約國(guó)廢除把強(qiáng)迫勞動(dòng)作為改造措施的做法，修訂或廢止相關(guān)的法律規(guī)定，使之與《公約》第6條的規(guī)定相一致”⑨中國(guó)政府經(jīng)過(guò)慎重考慮最終決定廢除這項(xiàng)有爭(zhēng)議的制度。2013 年12 月28 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》標(biāo)志著這項(xiàng)制度壽終正寢。該制度的廢除可以說(shuō)是中國(guó)在此報(bào)告周期內(nèi)在保障人權(quán)方面取得的最為重大的進(jìn)展之一。
3.社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。社會(huì)保障權(quán)是《公約》最為核心的條款之一，它要求締約國(guó)確保個(gè)人能夠獲得公平的社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)救助。2005年，委員會(huì)第一次審議中國(guó)的履約報(bào)告時(shí)，就對(duì)中國(guó)在實(shí)施社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)的城鄉(xiāng)公平性問(wèn)題表示關(guān)切，它認(rèn)為“正規(guī)福利制度的多項(xiàng)改革措施尚未擴(kuò)大到農(nóng)村，而農(nóng)村貧困地區(qū)當(dāng)?shù)卣I集福利和社會(huì)服務(wù)所需資金的能力又有限”，“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的無(wú)須供款型社會(huì)救助雖已從1996 年起擴(kuò)大到所有城市，同時(shí)相應(yīng)地?cái)U(kuò)大到部分農(nóng)村，但并非所有農(nóng)村地區(qū)”，為此委員會(huì)特別建議，“締約國(guó)應(yīng)加強(qiáng)各地區(qū)和各級(jí)政府之間的再分配機(jī)制，確保地方政府部門得到所需的額外資金，用于向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┻m足的福利和社會(huì)服務(wù)。委員會(huì)敦促締約國(guó)把非供款型社會(huì)救助作為對(duì)農(nóng)村人口扶貧的一種手段，擴(kuò)大到目前尚未包括的農(nóng)村地區(qū)。”⑩在此次報(bào)告期間，中國(guó)對(duì)社會(huì)保障權(quán)的保障取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，從而使之也成為中國(guó)在履行《公約》方面進(jìn)展最為顯著的領(lǐng)域之一。委員會(huì)對(duì)于中國(guó)在社會(huì)保障權(quán)方面的積極進(jìn)展予以了肯定，明確表示它“歡迎締約國(guó)努力普及社會(huì)保障，包括基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療和最低生活標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃(低保)”（11）。
中國(guó)政府在回答委員會(huì)提出的問(wèn)題時(shí)對(duì)此進(jìn)行了比較充分的闡述。要而言之，可以包括以下幾個(gè)方面：(1)在社會(huì)保險(xiǎn)方面，2010年10月28日中國(guó)通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，此后覆蓋范圍不斷得到擴(kuò)大，覆蓋了城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員。曾長(zhǎng)期困擾流動(dòng)勞動(dòng)人口的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題也從2010年1月1日得到統(tǒng)一解決。(2)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程獲得重大進(jìn)展。經(jīng)過(guò)幾年努力，中國(guó)在2012年基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，城鄉(xiāng)居民都可以在多個(gè)檔次中選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并享受相應(yīng)待遇。新農(nóng)保和城居保制度設(shè)計(jì)和政策框架基本一致，特別是參保繳費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)保持一致；在領(lǐng)取條件和待遇領(lǐng)取上，最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一確定，保證了對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的公平普惠。(3)在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，隨著職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的不斷擴(kuò)大和完善，基本醫(yī)保制度基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。在確保農(nóng)村居民和城市居民獲得平等待遇方面，中國(guó)政府通過(guò)對(duì)國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)居民參保提供普遍性補(bǔ)貼，注意逐步縮小和均衡城鄉(xiāng)差別，目前還在進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合。(4)在社會(huì)救助方面，目前已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，臨時(shí)救助制度建設(shè)也得到了很大的推進(jìn)。（12）
4.實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。受教育權(quán)的保障方面，中國(guó)曾經(jīng)存在的長(zhǎng)期問(wèn)題是教育投入不足，尤其是免費(fèi)的義務(wù)教育得不到真正落實(shí)的問(wèn)題。2003年聯(lián)合國(guó)受教育權(quán)特別報(bào)告員卡特琳娜·托馬舍夫斯基在受邀訪華時(shí)就對(duì)中國(guó)對(duì)教育投入過(guò)低以及對(duì)流動(dòng)人口的子女受義務(wù)教育的權(quán)利得不到保障提出了批評(píng)。（13）在2005年審議時(shí)，委員會(huì)對(duì)“締約國(guó)在提供全面的免費(fèi)義務(wù)初等教育方面，特別在是向農(nóng)村社區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困家庭以及國(guó)內(nèi)外來(lái)人口提供免費(fèi)義務(wù)初等教育方面，持續(xù)性地存在不規(guī)范現(xiàn)象”表示關(guān)切，并“呼吁締約國(guó)采取有效措施，確保所有兒童，包括移徙兒童和少數(shù)民族兒童，都能享受免費(fèi)的義務(wù)教育。委員會(huì)還呼吁締約國(guó)對(duì)現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)政策進(jìn)行有效改革，劃撥足夠資金用于支持在國(guó)家、省和地方各級(jí)向所有兒童提供免費(fèi)的九年制義務(wù)教育；取消中小學(xué)的一切有關(guān)收費(fèi)，使所有兒童都能得到真正免費(fèi)的初級(jí)義務(wù)教育。委員會(huì)還敦促締約國(guó)增加對(duì)整個(gè)教育事業(yè)的公共支出，有計(jì)劃有目的地采取措施，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體和邊緣群體的受教育權(quán)”（14）
中國(guó)政府對(duì)國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)提出的問(wèn)題非常重視，迅速采取了有效的措施并最終使免費(fèi)義務(wù)教育真正得以實(shí)現(xiàn)。2006 年，中國(guó)全面修訂了1986 年的《義務(wù)教育法》，進(jìn)一步明確了義務(wù)教育是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)，規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”，“國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施”。國(guó)家從2006 年開(kāi)始先后在全國(guó)農(nóng)村和城市地區(qū)免除義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，從而在全國(guó)范圍內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育。此外，國(guó)家還對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，并對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活費(fèi)補(bǔ)助。自2003年以來(lái)，中國(guó)還通過(guò)出臺(tái)多種行政措施確保大部分進(jìn)城務(wù)工人員的子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，在公辦學(xué)校不能滿足需要的情況下，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式保障隨遷子女在民辦學(xué)校接受義務(wù)教育，從而使這個(gè)長(zhǎng)期困擾進(jìn)城務(wù)工人員及其子女的問(wèn)題在很大程度上得到解決。還值得一提的是，中國(guó)多年來(lái)一直試圖爭(zhēng)取的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%的目標(biāo)終于在2012年得到實(shí)現(xiàn)，2012 年，這一比例達(dá)到了4.28%。（15）免費(fèi)義務(wù)教育的真正實(shí)現(xiàn)以及教育投入比例目標(biāo)的達(dá)成都表明中國(guó)的受教育權(quán)保障在本報(bào)告期間得到了歷史性的進(jìn)步。中國(guó)為達(dá)到教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)和建立九年免費(fèi)義務(wù)教育制度作出的努力也在2014年“結(jié)論性意見(jiàn)中”受到了委員會(huì)的肯定。（16）
除了上述方面，中國(guó)在促進(jìn)公平就業(yè)，保障工作權(quán)利，保障工資支付和勞動(dòng)安全，確保享受公正和有利工作條件的權(quán)利，建立多層次的城鎮(zhèn)住房保障體系，確保公民住房權(quán)等方面也都有很多法律和政策出臺(tái)，都取得了顯著的進(jìn)展。
三、委員會(huì)提出的老問(wèn)題與新問(wèn)題
在此次審議過(guò)程中，委員會(huì)既重申了一些對(duì)中國(guó)首次履約報(bào)告審議過(guò)程中提出過(guò)的老問(wèn)題，也提出了一些伴隨中國(guó)的發(fā)展而產(chǎn)生的新問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，中國(guó)政府有的基于國(guó)內(nèi)的特殊情況重申了自己的固有立場(chǎng)，有的則向委員會(huì)提供了中國(guó)在這些問(wèn)題上已經(jīng)獲得的進(jìn)展或者將要采取的進(jìn)一步措施。委員會(huì)在兩次“結(jié)論性意見(jiàn)”都一再提到的關(guān)切問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。
1.設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)問(wèn)題。1993年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第48/134號(hào)決議確立了《關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位的原則》，即《巴黎原則》。這個(gè)原則倡導(dǎo)各國(guó)建立保護(hù)人權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，并對(duì)此類人權(quán)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和職能提出了建議。目前，世界上已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家建立了此類國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。1995年，委員會(huì)在“結(jié)論性意見(jiàn)”中，建議中國(guó)根據(jù)《巴黎原則》成立一個(gè)國(guó)家人權(quán)委員會(huì)。（17）此次委員會(huì)又一次建議中國(guó)“設(shè)立一個(gè)授權(quán)廣泛的獨(dú)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)根據(jù)《巴黎原則》增進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利，并向其提供充足的財(cái)政和人力資源”，并認(rèn)為，一般政府機(jī)構(gòu)并不能取代獨(dú)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的作用。（18）對(duì)此，中國(guó)政府的立場(chǎng)是，“中國(guó)尚未設(shè)立《巴黎原則》意義上的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，但許多部門承擔(dān)著類似的職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)政府部門均設(shè)有信訪辦公室，接受、調(diào)查和處理各種申訴，監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)和官員的行為”（19），此外“中國(guó)政府制定與實(shí)施國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，專門設(shè)立了國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估”。（20）不過(guò)，中國(guó)政府也表示，“關(guān)于設(shè)立《巴黎原則》意義上的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)問(wèn)題，中國(guó)愿意進(jìn)一步研究”（21）。
2.《公約》在國(guó)內(nèi)的直接適用問(wèn)題。《公約》在國(guó)內(nèi)的直接適用問(wèn)題也就是《公約》權(quán)利的可訴性問(wèn)題。不過(guò)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的可訴性問(wèn)題在國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域一直都是存在很大爭(zhēng)議的問(wèn)題。（22）委員會(huì)一直以來(lái)都非常關(guān)注締約國(guó)在此問(wèn)題上的發(fā)展。1998年委員會(huì)在第9號(hào)“一般性意見(jiàn)”中專門闡述了其在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)，它認(rèn)為“就公民和政治權(quán)利而言，為權(quán)利遭受的侵害提供司法救濟(jì)的必要性得到了普遍的認(rèn)同，然而，令人遺憾的是，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利領(lǐng)域，卻經(jīng)常存在相反的觀點(diǎn)。這種區(qū)別不論是從權(quán)利的屬性上，還是從《公約》相關(guān)條款中都找不出合理依據(jù)。本委員會(huì)已經(jīng)闡明了自己的立場(chǎng)，即《公約》的許多條款是可以立即實(shí)施的”（23）為此，它一直致力于推動(dòng)締約國(guó)對(duì)《公約》的有關(guān)條款進(jìn)行直接適用，對(duì)中國(guó)也不例外。在2005年的“結(jié)論性意見(jiàn)”中，委員會(huì)就“敦促締約國(guó)，確保法律和司法培訓(xùn)充分考慮到《公約》所載各項(xiàng)權(quán)利可由法院審理的問(wèn)題，鼓勵(lì)將《公約》作為國(guó)內(nèi)法院的一個(gè)法律淵源”（24）。2014年，委員會(huì)在對(duì)中國(guó)的國(guó)內(nèi)法院和法庭無(wú)法直接應(yīng)用《公約》的規(guī)定表示關(guān)切的同時(shí)，再次“建議締約國(guó)保證《公約》規(guī)定的所有權(quán)利可直接適用于國(guó)內(nèi)法律秩序”（25）對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)政府在2005年后再次表達(dá)了其一貫的立場(chǎng)，即“中國(guó)的諸多法律、法規(guī)中對(duì)中國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利作出了具體詳細(xì)的規(guī)定，并對(duì)侵犯公民上述權(quán)利的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，形成了符合《公約》要求的、完備的國(guó)內(nèi)法律體系。人民法院在審理涉及公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的案件時(shí)適用中國(guó)法律，能夠使公民的相關(guān)權(quán)利得到有效保護(hù)，確保《公約》的精神得以實(shí)現(xiàn)”（26），也就是說(shuō)，即便不對(duì)《公約》進(jìn)行直接適用也已足以確保《公約》權(quán)利在國(guó)內(nèi)得到實(shí)施。由于大多數(shù)《公約》締約國(guó)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)《公約》在國(guó)內(nèi)的直接適用，中國(guó)政府持這一立場(chǎng)一點(diǎn)也不令人奇怪，在國(guó)際法上也無(wú)可非議。
3.工會(huì)權(quán)利問(wèn)題。《公約》第八條規(guī)定的工會(huì)權(quán)利也是兩次審議一再提及的問(wèn)題。問(wèn)題的緣由主要在于中國(guó)政府2001年在批準(zhǔn)《公約》時(shí)聲明，表示對(duì)《公約》第八條第一款第一項(xiàng)有關(guān)組織和參與工會(huì)的自由的規(guī)定將依據(jù)中國(guó)的《憲法》、《工會(huì)法》和《勞動(dòng)法》等法律的有關(guān)規(guī)定辦理。但中國(guó)政府當(dāng)時(shí)對(duì)此并沒(méi)有明確表示這是一個(gè)解釋性聲明還是正式保留。2005年第一次審議時(shí)，委員會(huì)就“積極敦促締約國(guó)考慮撤銷就《公約》第八條第一款發(fā)表的聲明”（27）。2014年第二次審議時(shí)又再次“強(qiáng)烈促請(qǐng)締約國(guó)考慮撤銷關(guān)于《公約》第八條第一款的聲明”（28）。不過(guò)，對(duì)于委員會(huì)的這個(gè)建議和意見(jiàn)，中國(guó)政府還是堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，認(rèn)為中國(guó)公民組織和參加工會(huì)的權(quán)利通過(guò)國(guó)內(nèi)的《工會(huì)法》等法律就已經(jīng)得到充分保障。在回答委員會(huì)書(shū)面提出的問(wèn)題時(shí)，中國(guó)政府首次正式表明，“中國(guó)在批準(zhǔn)加入《公約》時(shí)對(duì)工會(huì)權(quán)做了保留”（29）。這是迄今中國(guó)政府對(duì)批準(zhǔn)《公約》時(shí)所作聲明的性質(zhì)最為明確的一次表態(tài)。
4.強(qiáng)制拆遷問(wèn)題。強(qiáng)制拆遷過(guò)程中的住房權(quán)保障歷來(lái)都是委員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一，它就住房權(quán)保障問(wèn)題已經(jīng)發(fā)布了兩個(gè)“一般性意見(jiàn)”，其中第7(1997)號(hào)“一般性意見(jiàn)”專門闡述“強(qiáng)迫驅(qū)逐與適足住房權(quán)”問(wèn)題。2005年委員會(huì)對(duì)中國(guó)強(qiáng)制拆遷存在的問(wèn)題曾表示嚴(yán)重關(guān)切，它“建議締約國(guó)立即采取措施，執(zhí)行禁止強(qiáng)制搬遷的法律法規(guī)，確保根據(jù)委員會(huì)在關(guān)于強(qiáng)迫遷離的第7(1997)號(hào)一般性意見(jiàn)中通過(guò)的準(zhǔn)則，對(duì)搬遷的人給予足夠的賠償或另外安置住房”（30）。中國(guó)政府對(duì)于強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的各種問(wèn)題也極為關(guān)切，并采取了一些有效措施。中國(guó)政府在報(bào)告中也承認(rèn)，在2011 年1 月份之前實(shí)施房屋拆遷的過(guò)程中，確實(shí)曾發(fā)生少數(shù)拆遷人采取非法手段實(shí)施強(qiáng)制拆遷，迫使被拆遷人搬遷的違法違規(guī)典型案件，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的人身、財(cái)產(chǎn)安全。2011 年實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了行政強(qiáng)制拆遷，限定了政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件，禁止采取非法方式迫使被征收人搬遷，明確了補(bǔ)償決定強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定，規(guī)定了嚴(yán)格的征地程序、房屋征收中的禁止行為以及相應(yīng)法律責(zé)任。（31）此類法律以及其他措施的實(shí)施使中國(guó)的強(qiáng)制拆遷問(wèn)題得到了很大程度的改觀。不過(guò)，盡管中國(guó)在此領(lǐng)域的法律上取得了較大進(jìn)步，但可能由于委員會(huì)關(guān)注到因執(zhí)法不力導(dǎo)致某些非法強(qiáng)制拆遷案例仍然不時(shí)出現(xiàn)，因此在此次審議過(guò)程中仍然對(duì)此類案件表示“嚴(yán)重關(guān)切”，并“促請(qǐng)締約國(guó)立即采取一切必要措施，停止不完全符合既定國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的所有征收做法”（32）。
除了上述問(wèn)題外，委員會(huì)在兩次審議過(guò)程中都提到的還包括戶口制度問(wèn)題、非歧視原則的實(shí)施問(wèn)題以及家庭暴力問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，中國(guó)近些年來(lái)要么已經(jīng)在立法和政策上采取了改革舉措，要么已經(jīng)準(zhǔn)備制定有關(guān)的法律和政策。例如，對(duì)于委員會(huì)在2005年審議中提到的家庭暴力問(wèn)題，中國(guó)近些年除了修訂《婦女權(quán)益保障法》，增設(shè)禁止對(duì)婦女實(shí)施家庭暴力的規(guī)定并明確國(guó)家和有關(guān)部門的救助責(zé)任外，還已經(jīng)開(kāi)始起草“反家庭暴力法”。2013 年，“反家庭暴力法”被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。委員會(huì)在此次審議中也希望中國(guó)可以盡快完成這一立法。
在此次審議過(guò)程中，委員會(huì)也提出了一些2005年對(duì)中國(guó)首次報(bào)告的審議時(shí)沒(méi)有或者較少關(guān)注到的問(wèn)題。這些問(wèn)題有的是隨著中國(guó)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的增多而逐步引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注的新問(wèn)題，也有一些是剛剛納入委員會(huì)視野的老問(wèn)題。在這些問(wèn)題中，最顯著的是有關(guān)國(guó)際合作以及商業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。眾所周知，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，中國(guó)的對(duì)外投資與對(duì)外援助也急劇增多，中國(guó)企業(yè)開(kāi)始大量走向包括廣大亞非拉地區(qū)在內(nèi)的全世界。中國(guó)企業(yè)在非洲等發(fā)展中地區(qū)引發(fā)的各種問(wèn)題近些年來(lái)也一直是西方媒體炒作的熱點(diǎn)話題之一。在2014年5月8日的審議過(guò)程中，好幾位委員會(huì)委員就此問(wèn)題向中國(guó)代表團(tuán)提出了詢問(wèn)。中國(guó)代表團(tuán)也通過(guò)口頭或書(shū)面答復(fù)向委員會(huì)介紹了中國(guó)已經(jīng)采取的一些措施，如中國(guó)已頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)中法律風(fēng)險(xiǎn)防范的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)范國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資的規(guī)章和規(guī)范性文件；2012 年，中國(guó)政府發(fā)布了要求境外企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)、履行社會(huì)責(zé)任的《中國(guó)境外企業(yè)文化建設(shè)若干意見(jiàn)》和《對(duì)外承包工程行業(yè)社會(huì)責(zé)任指引》；2013 年還發(fā)布了要求中國(guó)企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任的《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》。（33）不過(guò)，委員會(huì)最后仍表示其對(duì)新聞報(bào)道的某些中國(guó)境外項(xiàng)目引發(fā)的問(wèn)題表示關(guān)切，因此“吁請(qǐng)締約國(guó)對(duì)其國(guó)際合作政策采取立足人權(quán)的方針”，包括“在做出供資決定之前，進(jìn)行一項(xiàng)系統(tǒng)和獨(dú)立的人權(quán)影響評(píng)估”（34）。委員會(huì)在這里提出的意見(jiàn)如果是讓中國(guó)企業(yè)在外國(guó)要注意保護(hù)所在國(guó)的人權(quán)自然無(wú)可厚非，但如果其意思是讓中國(guó)政府和中國(guó)企業(yè)以人權(quán)狀況決定投資或援助與否，就可能與中國(guó)一向反對(duì)的人權(quán)外交相沖突。
除此之外，委員會(huì)還著重提到了首次審議時(shí)并沒(méi)有特別關(guān)注的司法獨(dú)立、反腐敗、維權(quán)律師的權(quán)利保障、計(jì)劃生育制度改革以及反性騷擾立法等問(wèn)題。這些問(wèn)題在中國(guó)國(guó)內(nèi)并不屬于什么新鮮的問(wèn)題，并且很多也是目前的中國(guó)改革正著力解決的問(wèn)題。例如，十八屆三中和四中全會(huì)規(guī)劃的司法改革正在如火如荼地展開(kāi)，反腐敗斗爭(zhēng)也在前所未有地大力推進(jìn)。但也有個(gè)別問(wèn)題并不容易得到解決。例如，對(duì)委員會(huì)提出的中國(guó)在工作場(chǎng)所存在性騷擾的問(wèn)題，從世界各國(guó)反性騷擾的實(shí)踐看，要解決起來(lái)并不容易。2012年國(guó)務(wù)院頒布的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》已經(jīng)規(guī)定“在勞動(dòng)場(chǎng)所，用人單位應(yīng)當(dāng)預(yù)防和制止對(duì)女職工的性騷擾”，委員會(huì)也進(jìn)一步提出“將工作場(chǎng)所的性騷擾納入刑事立法”的建議，但這類立法即便制定出來(lái)，要獲得有效的實(shí)施也不是一件容易的事。
四、審議過(guò)程中存在的有爭(zhēng)議問(wèn)題
委員會(huì)對(duì)締約國(guó)履約報(bào)告進(jìn)行有效審議的前提是締約國(guó)不僅對(duì)有關(guān)《公約》的精神和內(nèi)容要有充分的掌握，對(duì)締約國(guó)在保障權(quán)利方面的法律制度以及實(shí)踐狀況也應(yīng)有充分的了解；不僅如此，委員會(huì)對(duì)締約國(guó)提出的意見(jiàn)和建議，除非有確切的把握，否則必須謹(jǐn)慎為之，以避免做出錯(cuò)誤的判斷或引發(fā)爭(zhēng)議。當(dāng)然，作為委員會(huì)審查所需信息主要來(lái)源的締約國(guó)履約報(bào)告，也必須能如實(shí)、準(zhǔn)確地反映本國(guó)的履約進(jìn)展以及本國(guó)的立場(chǎng)。從本次審議結(jié)果看，委員會(huì)提出的大部分意見(jiàn)和建議都是正確的，確實(shí)值得中國(guó)在將來(lái)的履約過(guò)程中予以認(rèn)真考慮，但它也提出了某些不符合實(shí)際或者較草率的意見(jiàn)和建議。此外，中國(guó)政府在報(bào)告國(guó)內(nèi)法律制度方面的做法時(shí)也存在某些表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤健?br />
委員會(huì)在2005年審議中國(guó)履約報(bào)告過(guò)程中就出現(xiàn)過(guò)個(gè)別不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎?。?005年委員會(huì)對(duì)中國(guó)的“結(jié)論性意見(jiàn)”曾“敦促締約國(guó)通過(guò)法律，明文規(guī)定販運(yùn)人口為刑事犯罪，并建立有效監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)法和向性剝削受害人提供保護(hù)和援助的機(jī)制”。（35）從這個(gè)表述看，在2005年中國(guó)還沒(méi)有把販運(yùn)或販賣人口行為規(guī)定為刑事犯罪。委員會(huì)對(duì)此問(wèn)題可以提出合法關(guān)切的問(wèn)題是中國(guó)僅僅將拐賣婦女兒童規(guī)定為犯罪可能存在定義過(guò)窄的問(wèn)題，如果將拐賣成年男性的行為也規(guī)定為拐賣犯罪就會(huì)更加全面。不過(guò)由于拐賣成年男性的犯罪在中國(guó)極為罕見(jiàn)，無(wú)論如何都不構(gòu)成一個(gè)特別值得關(guān)注的嚴(yán)重問(wèn)題?；蛟S正因如此，在2014年審議過(guò)程中，委員會(huì)未再提及此問(wèn)題。
在2014年的“結(jié)論性意見(jiàn)”中，委員會(huì)的某些意見(jiàn)和建議也同樣存在不嚴(yán)謹(jǐn)或者較草率的地方。具體言之，主要包括以下三個(gè)問(wèn)題：
1.義務(wù)教育不免費(fèi)的論斷。如前所述，義務(wù)教育是中國(guó)此次履約報(bào)告期間取得的最大成就之一，中國(guó)政府的報(bào)告以詳盡的事實(shí)和翔實(shí)的數(shù)據(jù)向委員會(huì)說(shuō)明，到“2011年底，中國(guó)全面普及了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)了所有孩子都‘有學(xué)上’的目標(biāo)”，（36）中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)免費(fèi)，而且中國(guó)還對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，并對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。中國(guó)免費(fèi)義務(wù)教育方面的成績(jī)也可以從小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率和初中階段毛入學(xué)率均接近或超過(guò)100%可以得到證明。但令人奇怪的是，在本次“結(jié)論性意見(jiàn)”中，委員會(huì)仍然表示“委員會(huì)又感到關(guān)切的是，義務(wù)教育仍不免費(fèi)，農(nóng)村地區(qū)和城市貧困地區(qū)的兒童往往負(fù)擔(dān)不起”。（37）由于委員會(huì)并沒(méi)有闡述其事實(shí)依據(jù)，因此我們無(wú)從得知其如何得出這一結(jié)論。委員會(huì)如果說(shuō)中國(guó)可能還存在因?yàn)樨毨茨芙邮芰x務(wù)教育的兒童或許還有一定的道理，但從法律和政策層面說(shuō)中國(guó)的義務(wù)教育仍然不免費(fèi)則是完全有悖于事實(shí)的。因此，委員會(huì)就中國(guó)義務(wù)教育問(wèn)題得出如此結(jié)論確實(shí)非常令人遺憾。
2.廢除戶籍制度的建議。中國(guó)的戶籍制度是國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)都普遍關(guān)心的問(wèn)題，其導(dǎo)致的諸多歧視現(xiàn)象確實(shí)有違《公約》的規(guī)定，正因如此，戶口制度及其導(dǎo)致的歧視問(wèn)題在兩次審議中都是委員會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。不過(guò)與首次審議中只是“注意到”戶籍制度導(dǎo)致的歧視問(wèn)題（38）不同，在此次審議中，委員會(huì)明確“吁請(qǐng)締約國(guó)加強(qiáng)努力，取消戶籍制度，確保所有農(nóng)民工能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的工作機(jī)會(huì)以及社會(huì)保障、住房、衛(wèi)生和教育福利”。（39）應(yīng)該承認(rèn)，委員會(huì)基于歧視問(wèn)題而呼請(qǐng)中國(guó)取消戶籍制度有其合理的關(guān)切理由，并且也基本符合《公約》的精神。不過(guò)嚴(yán)格從法律上說(shuō)，戶籍制度與因戶籍制度而導(dǎo)致的歧視是兩個(gè)問(wèn)題，戶籍制度自身并不必然導(dǎo)致歧視，因此委員會(huì)提出締約國(guó)應(yīng)消除因?yàn)閼艏鴮?dǎo)致的各種歧視現(xiàn)象或者呼吁締約國(guó)改革現(xiàn)行戶籍制度比提出取消戶籍制度更為恰當(dāng)，也更符合《公約》的精神。事實(shí)上，中國(guó)近些年來(lái)一直在推動(dòng)的戶籍制度改革也正是在朝消除相關(guān)歧視的方向上努力。此外，立即完全廢除戶籍制度這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)也是一個(gè)極富爭(zhēng)議的問(wèn)題，因?yàn)檫@可能與政府提出的控制北京、上海等特大城市人口規(guī)模的合理目標(biāo)直接沖突。因此對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，要徹底消除因戶籍而產(chǎn)生的歧視問(wèn)題恐怕還有很長(zhǎng)一段路要走。
3.廢除現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的建議。眾所周知，中國(guó)的計(jì)劃生育政策在執(zhí)行過(guò)程中確實(shí)可能會(huì)涉及一些國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)都關(guān)注的人權(quán)問(wèn)題。不過(guò)，與上次委員會(huì)首次審議中國(guó)履約報(bào)告時(shí)只是關(guān)注到媒體報(bào)道的個(gè)別強(qiáng)制引產(chǎn)和絕育案例不同，在此次審議中委員會(huì)不僅強(qiáng)烈關(guān)注強(qiáng)制引產(chǎn)和絕育的法律處罰問(wèn)題，而且還關(guān)注計(jì)劃生育自身的改革問(wèn)題。盡管委員會(huì)“歡迎關(guān)于修訂‘獨(dú)生子女政策’、讓一方是獨(dú)生子女的夫婦生育兩個(gè)孩子的決定”，“但仍感關(guān)切的是，人們自由決定子女?dāng)?shù)目的機(jī)會(huì)仍受到限制”，為此，委員會(huì)向中國(guó)提出的建議是，“議締約國(guó)采取一切必要措施，包括修訂計(jì)劃生育政策，確保人人都能自由而負(fù)責(zé)地決定其子女的數(shù)目和出生間隔”（40）。在此次審議中，委員會(huì)提出締約國(guó)應(yīng)進(jìn)一步采取行動(dòng)，切實(shí)防止在執(zhí)行計(jì)劃生育政策時(shí)采用強(qiáng)迫墮胎和強(qiáng)迫絕育等脅迫性措施的建議。（41）這倒是無(wú)可厚非，但其提出中國(guó)應(yīng)“確保人人都能自由而負(fù)責(zé)地決定其子女的數(shù)目和出生間隔”的建議則無(wú)異于讓中國(guó)徹底廢除現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策。這樣的主張不僅在法律上有爭(zhēng)議，而且在中國(guó)是否立即具有這種現(xiàn)實(shí)可能性也存在重大爭(zhēng)議。中國(guó)目前實(shí)行的限制父母擁有子女的數(shù)目和出生間隔的政策完全是基于控制中國(guó)過(guò)大的人口規(guī)模這一公共利益的合理考慮，也在很大程度上獲得了中國(guó)公眾的理解。不可否認(rèn)，隨著時(shí)間的推移，這一政策確實(shí)存在進(jìn)一步改革和松綁的需要，并且在個(gè)別早期聯(lián)合國(guó)人權(quán)會(huì)議宣言和聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議也確實(shí)承認(rèn)父母都能自由而負(fù)責(zé)地決定其子女的數(shù)目和出生間隔，但父母都能自由而負(fù)責(zé)地決定其子女的數(shù)目和出生間隔的權(quán)利迄今并未納入聯(lián)合國(guó)人權(quán)《公約》，因此目前中國(guó)實(shí)行的計(jì)劃生育政策本身并不違反現(xiàn)行有效的國(guó)際人權(quán)《公約》。（42）因此，在不直接涉及《公約》權(quán)利的情況下，對(duì)是否廢除限制生育自由的計(jì)劃生育政策問(wèn)題由締約國(guó)自身進(jìn)行決定無(wú)疑更為恰當(dāng)，而委員會(huì)作出如此建議則顯得相當(dāng)草率。
除了委員會(huì)的某些意見(jiàn)和建議存在一定的爭(zhēng)議外，中國(guó)政府代表團(tuán)提出的個(gè)別事實(shí)問(wèn)題恐怕也存在可商榷的地方。最明顯的一個(gè)問(wèn)題是有關(guān)國(guó)際條約在中國(guó)國(guó)內(nèi)的適用問(wèn)題。在回答委員會(huì)提出的《公約》是否可以在國(guó)內(nèi)直接適用的問(wèn)題時(shí)，中國(guó)政府代表團(tuán)在兩次審議中都闡述了我國(guó)國(guó)內(nèi)法不能直接適用《公約》的原則立場(chǎng)，不過(guò)與首次審議時(shí)主要以《公約》條款基本都已經(jīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法作為理由不同，此次審議時(shí)還增加了一個(gè)理由，即“按照國(guó)際條約在中國(guó)適用的慣例，國(guó)際條約不直接作為中國(guó)法院審理案件的法律依據(jù)，國(guó)際人權(quán)條約也不例外，而是通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律后予以適用”。（43）不過(guò)，嚴(yán)格從法律上說(shuō)，這個(gè)說(shuō)法并不嚴(yán)謹(jǐn)，因?yàn)樗⒉煌耆衔覈?guó)國(guó)際條約適用的全部實(shí)際情況。
中國(guó)的憲法和《立法法》都沒(méi)有對(duì)國(guó)際法如何在國(guó)內(nèi)適用作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，但從我國(guó)很多法律規(guī)定來(lái)看，國(guó)際條約并非完全不能在國(guó)內(nèi)直接適用。我國(guó)有很多法律都規(guī)定在某些情況下可以直接適用國(guó)際條約。例如，《專利法》第20條第3款規(guī)定，“國(guó)務(wù)院專利行政部門依照中華人民共和國(guó)參加的有關(guān)國(guó)際條約、本法和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定處理專利國(guó)際申請(qǐng)”，這就是允許直接適用國(guó)際條約。更多的法律規(guī)定，除非我國(guó)加入條約時(shí)提出了保留，當(dāng)我國(guó)參加的國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法相沖突時(shí)應(yīng)優(yōu)先適用國(guó)際條約。例如，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第97條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的與海洋環(huán)境保護(hù)有關(guān)的國(guó)際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定；但是，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”根據(jù)這個(gè)規(guī)定，我國(guó)國(guó)內(nèi)法院在審理海洋環(huán)境方面的案件時(shí)發(fā)現(xiàn)《海洋環(huán)境保護(hù)法》與我國(guó)參加的相關(guān)國(guó)際條約相沖突，就應(yīng)該直接適用該國(guó)際條約的規(guī)定，而不是等《海洋環(huán)境保護(hù)法》作出修改后再對(duì)其予以適用。與《海洋環(huán)境保護(hù)法》作出類似規(guī)定的法律還有很多，如《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《海商法》、《民用航空法》等等。由此可見(jiàn)，籠統(tǒng)地說(shuō)“國(guó)際條約不直接作為中國(guó)法院審理案件的法律依據(jù)”是“國(guó)際條約在中國(guó)適用的慣例”，肯定不合適的。對(duì)于國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)適用的做法更準(zhǔn)確地說(shuō)法是，“按照國(guó)際條約在中國(guó)適用的慣例，除非法律有明確規(guī)定，國(guó)際條約一般不直接作為中國(guó)法院審理案件的法律依據(jù)，國(guó)際人權(quán)條約也不例外”。
五、結(jié)語(yǔ)
自2005年委員會(huì)對(duì)中國(guó)履約狀況進(jìn)行第一次審議以來(lái)，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障方面確實(shí)取得了很多實(shí)實(shí)在在的進(jìn)步，中國(guó)政府在制定、提交履約報(bào)告以及參與國(guó)際條約機(jī)構(gòu)的審議方面也體現(xiàn)了日漸積極的自信態(tài)度。但正如中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)吳海龍?jiān)趯徸h一開(kāi)始時(shí)所說(shuō)的那樣，“在人權(quán)的促進(jìn)和保護(hù)上總是存在提高的空間”（44）對(duì)于一個(gè)仍然處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中國(guó)家而言更是如此。從委員會(huì)的審議可以看出，在提高經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的保障水平和公平性以及確保那些與公民權(quán)利和政治權(quán)利密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利要素的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題上，中國(guó)未來(lái)仍然需要付出很大的努力。我們期待委員會(huì)下次對(duì)中國(guó)履約狀況進(jìn)行審議時(shí)，中國(guó)能夠交出一份更加漂亮的履約成績(jī)單。
?。S金榮，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、法學(xué)博士。）
注釋：
?、谝粋€(gè)說(shuō)明：來(lái)自中國(guó)的委員會(huì)委員叢軍已經(jīng)于2014年7月辭去委員會(huì)委員職務(wù)。
?、跡conomic and Social Council Resolution 1985/17.
?、軐?duì)公約中即刻履行義務(wù)和可以直接實(shí)施條款的討論，可以參見(jiàn)黃金榮：《司法保障人權(quán)的限度——經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利可訴性問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第175-181頁(yè)。
⑤E/C.12/2014/SR.17，para.4.
?、轈ommittee on Economic，Social and Cultural Rights Considers Reports of China and Hong Kong and Macao Special Administrative Regions.
?、逽ee E/C.12/CHN/CO/2，paras.3-5.
?、郋/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.41.
⑨Ibid.，paras.22 and 51.
?、釯bid.，paras.27 and 56.
?。?1）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.24.
?。?2）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.63-72.
?。?3）“Right to Education：China Fails to Make the Grade”.
?。?4）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，paras.37 and 66.
?。?5）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.215-221.
?。?6）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.35.
?。?7）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.41.
?。?8）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.8.
?。?9）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
?。?0）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.2.
?。?1）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
?。?2）對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利可訴性問(wèn)題的討論，可以參見(jiàn)黃金榮：《司法保障人權(quán)的限度——經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利可訴性問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版。
?。?3）General Comment 9，by Economic，Social and Cultural Rights Committee，1998，in HRI/GEN/1/Rev6，12 May 2003，p.56.
?。?4）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.42.
?。?5）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.9.
?。?6）E/C.12/CHN/Q/2/Add1，11 February 2014，para.18.
（27）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.55.
?。?8）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.23.
（29）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.12.
（30）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.61.
?。?1）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.176-181.
（32）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.30.
?。?3）E/C.12/CHN/Q/2/Add1，11 February 2014，paras.36.
?。?4）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.12.
?。?5）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.58.
（36）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.217.
?。?7）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.35.
?。?8）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.15.
（39）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.15.
?。?0）Ibid.，para.25.
?。?1）Ibid.，para.26.
（42）對(duì)計(jì)劃生育涉及的人權(quán)問(wèn)題的討論，可參見(jiàn)Katarina Tomasevski，Human Rights in Population Policies：A Study for SIDA，Omslag Aif Dahlberg，Pan Eidos，Lund，1994.
?。?3）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
?。?4）E/C.12/2014/SR.17，16 May 2014，para.14.
Abstract: On 8 May 2014，the UN Economic，Social and Cultural Rights Committee considered Chin's report on the Implementation of the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights for the second time. During the last reporting period，China had made significant achievements in such as formulating the National Human Rights Plan of Action，abolishing the Reeducation through Labor system，fulfilling the right to social security and providing free compulsory education.Compared with the last consideration，the ESCR Committee raised in this review many old issues concerning establishment of national human rights institution，direct application of the ICESCR in domestic law and trade union right as well as several new issues such as human rights protection in China's foreign aid and overseas investment projects.Nevertheless，ESCR Committee also made some suggestions which are not entirely appropriate in terms of the Hukou System and family planning policy in China.There is also a room for the Chinese delegation to improve its accurate presentation on the real situation of the Chinese legal system.
(責(zé)任編輯 葉傳星)
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