內(nèi)容提要：迄今共有十一項國際人權(quán)文件規(guī)定了國家間指控程序。這些程序普遍存在接受度低和虛置問題，只有少數(shù)程序有為數(shù)不多的實踐。國際勞工組織和歐洲理事會的國家間指控程序具有較豐富的實踐和典型性。對其分析表明，盡管幾乎所有案件都不乏政治目的的驅(qū)動，盡管許多指控并不是更符合國家間指控程序的設(shè)計初衷的公益之訴，但所有指控都具有一定的事實和法律依據(jù)，并非完全政治化的胡攪蠻纏。國際勞工組織和歐洲理事會國家間指控程序的使用頻率相對較高，而聯(lián)合國五項核心人權(quán)公約規(guī)定的國家間指控程序尚無一例實踐。這似乎表明聯(lián)合國專門機構(gòu)和區(qū)域性國際組織建立的國家間指控程序相對更受青睞一些。
關(guān)鍵詞：國際人權(quán)法 國家間指控程序 國際勞工組織 歐洲理事會 集體安全 公益之訴
國家間指控程序是當(dāng)今國際人權(quán)法中較為普遍采用的一種國際人權(quán)救濟機制，但由于受多種因素制約，除少數(shù)國家間指控程序有一些實踐外，絕大多數(shù)國家間指控程序一直處于虛置狀態(tài)。即使如此，由聯(lián)合國大會于2008年12月10日通過，并于2013年5月5日生效的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》(以下簡稱《任擇議定書》)仍然規(guī)定了國家間指控程序。截止2015年5月1日，在該《任擇議定書》的20個締約國中，只有4個國家接受該《任擇議定書》第10條中規(guī)定的國家間來文程序。因此，我們就有必要認(rèn)真研究國家間指控程序的理論基礎(chǔ)、那些有實踐的國家間指控程序的具體實施情況、那些國家間指控案件的效果、制約國家間指控程序的因素、國家間指控程序的出路等問題。
一、國家間指控程序的概況
國家間指控程序(Inter-state complaints procedure)，也稱作國家間來文程序(Inter-state communications procedure)?！秶H勞工組織章程》、《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會憲章》的英文文本采用了complaint的概念，而其他國際人權(quán)公約則采用了較為緩和的communication的概念。按照這一程序，如果國際人權(quán)公約的某一締約國或幾個締約國認(rèn)為另一締約國未遵守公約的有關(guān)規(guī)定，可以依該公約規(guī)定的程序通知有關(guān)主管機關(guān)，提請有關(guān)主管機關(guān)注意，并由后者進行處理。國家間指控(來文)程序“實際上是一種斡旋和調(diào)解程序，通常包括幾個不同的階段。這些階段實質(zhì)上就是和平解決國際爭端各種方式，如談判、審查、斡旋、報告、和解等手段的具體運用。究竟運用到哪一階段，根據(jù)具體情況來決定。” ①
目前，共有十一項國際人權(quán)文件規(guī)定了國家間指控(來文)程序。下列表格簡要說明了該程序的基本情況。
在上述國家間指控程序中，根據(jù)締約國是否有權(quán)自主決定是否接受相關(guān)人權(quán)機構(gòu)受理和審查國家間指控的管轄權(quán)，可以將它們分為任擇性程序和強制性程序?！督⒇?fù)責(zé)解決〈反對教育歧視公約〉締約國之間可能發(fā)生的爭端的調(diào)解與斡旋委員會之議定書》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《禁止酷刑公約》、《保護所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》和《美洲人權(quán)公約》規(guī)定的國家間指控程序是任擇性的，即以雙方均已聲明條約機構(gòu)有此管轄權(quán)為前提；而《消除一切形式種族歧視公約》、《歐洲人權(quán)公約》、《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》和《國際勞工組織章程》所規(guī)定的國家間指控是強制性的，即國家間指控的提起不以當(dāng)事國雙方聲明接受為條件。
在任擇性國家間指控程序中，承認(rèn)相關(guān)人權(quán)機構(gòu)接受和審查國家間指控的管轄權(quán)的締約國遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于這些公約的締約國。而且，締約國也很少利用這一程序解決他國侵犯人權(quán)的問題。上述五項聯(lián)合國人權(quán)公約規(guī)定的國家間指控程序迄今尚無一例實踐。根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》、《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》、《國際勞工組織章程》建立的強制性國家間指控程序也只有少量案例。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為國家間指控程序的適用受到多重因素的制約。
第一，國家間指控程序只是解決他國人權(quán)問題的可能渠道之一，并且由于下述原因，往往不是最佳選擇，其他替代程序或措施往往更加方便。首先，個人申訴程序或團體申訴程序?qū)议g指控程序有較好的替代作用。與國家不同，人權(quán)侵害行為的受害者為了個人的利益，有更強烈的動機和目的適用個人申訴程序，非政府組織為了其成員的利益或基于道德熱情更愿意以自己的名義提起集體申訴，或代表受害者提起個人申訴。國際勞工組織的團體申訴程序、歐洲人權(quán)委員會/歐洲人權(quán)法院的個人申訴程序、人權(quán)事務(wù)委員會的來文程序都具有豐富的實踐，而與之相對應(yīng)的國家間指控程序的實踐要么屈指可數(shù)，要么一片空白，即是明證。有學(xué)者曾擔(dān)心冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于中東歐國家的人權(quán)保護水平較低，可能出現(xiàn)較多的大規(guī)模的、嚴(yán)重的、系統(tǒng)的侵犯人權(quán)的行為，因此建議締約國更多地適用國家間指控程序，以救濟受侵害的人權(quán)。②事實證明，在歐洲人權(quán)法院個人來文程序成為強制性程序之后，對國家間指控程序具有強大的替代作用，其結(jié)果是在歐洲人權(quán)法院受理的個人來文案件爆炸性增長的同時，卻沒有出現(xiàn)一例新的國家間指控案件。其次，國際法院的司法程序?qū)议g指控程序也有一定的替代作用。最新的發(fā)展表明，國家對使用司法機制處理侵犯人權(quán)的行為更感興趣，例如民主剛果共和國訴烏干達，③關(guān)于在巴勒斯坦被占領(lǐng)土上修建隔離墻的法律后果的建議性觀點，④以及格魯吉亞訴俄羅斯違反《消除一切形式種族歧視國際公約》案件。⑤最后，如果一國打算實施更加嚴(yán)厲的措施，它可以運用國內(nèi)立法，限制對相關(guān)國家的財政援助或貿(mào)易，美國即是這方面的代表。另外，暫?；蛉∠緡c相關(guān)國家的某些方面的外交關(guān)系，也可以成為迫使對方改弦更張的工具。
第二，政治和經(jīng)濟因素的限制是國家之間不愿意適用國家間指控程序的深層次原因。作為一種外交手段，在純粹為了別國國民的人權(quán)保護問題上，各國往往猶豫不決。在一定程度上涉及本國國家利益的情況下，政治的因素、財政支出和官僚障礙都會阻礙有關(guān)國家啟動國家間指控程序。即使在涉及本國國家利益和公民權(quán)利的情況下，這一程序具有較高的正式性盡管增強了其對抗性程度，但由于其程序冗長而導(dǎo)致其效率較低，因此，大多數(shù)政府也更愿意采用一些更迅速和更少正式性的程序，或者是“安靜的外交渠道”(直接的雙邊外交交涉)，或者是“喧鬧的外交渠道”(在聯(lián)合國或區(qū)域性國際組織的政治講壇對其他國家侵犯人權(quán)的事件進行批評和指責(zé))。也就是說，國家或政府往往基于國際政治的現(xiàn)實考慮而非基于保護人權(quán)的道德熱情而放棄適用國家間指控程序。因此，“從理論上講，國家間指控程序可以促進公約締約國之間在履行公約義務(wù)方面互相監(jiān)督。但由于各締約國出于政治的、經(jīng)濟的種種考慮，通常并不選擇這種程序”。⑥
當(dāng)然，也有例外情形。如果一個國家想要實施積極的人權(quán)政策，可能愿意利用這一程序的優(yōu)點來補救嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為。如斯科特•萊基先生所言：“因為政治利益繼續(xù)粉飾著國家對人權(quán)議題的觀點，而這些議題往往從屬于政治和經(jīng)濟的關(guān)切，人權(quán)國際保護制度的理想運作并不是優(yōu)先考慮的事項。當(dāng)代國家實踐以幾個顯著的例外表明，保護他國之內(nèi)的人權(quán)對于個別國家來講，并不像他們的政治或經(jīng)濟關(guān)系那么重要。這一局面當(dāng)然導(dǎo)致國家間指控程序通常備而不用，而在動用這一程序的許多案件中，加劇了其政治化。” ⑦
二、國家間指控程序建立的歷史背景和理論基礎(chǔ)
既然國家間指控程序存在上述缺陷，幾乎成為具文，為什么“二戰(zhàn)”之后一系列人權(quán)文件還要規(guī)定這一程序呢？
第二次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)使國際社會強烈地認(rèn)識到，一個政府對其國民的野蠻行為與對其他國家的侵略之間密切相關(guān)，尊重人權(quán)與維護世界和平密切相關(guān)。人們確信，如果在第二次世界大戰(zhàn)之前，國際上存在著一種有效的國際人權(quán)保護制度，上述對人權(quán)的侵犯行為本來是可以部分避免的。第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)合國以及區(qū)域性國際組織建立國際人權(quán)保護制度的目的就是為了避免人類在20世紀(jì)曾身歷的兩次苦不堪言的戰(zhàn)禍，避免以國內(nèi)的系統(tǒng)的大規(guī)模的嚴(yán)重人權(quán)侵犯行為為前導(dǎo)進而破壞國際和平與安全?？梢哉f，國際人權(quán)保護與國際社會的集體安全保障之間存在著密切的聯(lián)系。國際人權(quán)法的建立意味著人權(quán)不再僅僅是國內(nèi)管轄事項，而且成為國際保護的對象。相對于其他公約，國際人權(quán)公約的特殊性在于它并非以國家間相互承擔(dān)義務(wù)為前提，而是為締約國創(chuàng)造一種法律秩序，在此之內(nèi)，締約國做出單邊承諾，保護在其管轄內(nèi)的個人的基本權(quán)利。從本質(zhì)上講，人權(quán)公約是調(diào)整各締約國與在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的個人之間的關(guān)系，在這一關(guān)系中，個人享有權(quán)利，國家承擔(dān)義務(wù)。⑧如果國家違反了公約義務(wù)，所侵害的是其管轄范圍內(nèi)的個人的權(quán)利，而不是其他國家的利益，因此締約國對揭露侵權(quán)者的行為既沒有熱情也不愿將其作為自己的義務(wù)。⑨但是，國家間指控程序是最為符合傳統(tǒng)國際法理論的準(zhǔn)司法性國際人權(quán)救濟機制。按照傳統(tǒng)國際理論，只有國家(而不是人權(quán)侵犯的實際受害者)才有權(quán)在國際性法院或者準(zhǔn)司法權(quán)威那里針對另外的國家提出指控。通過國家間指控解決一國國內(nèi)的系統(tǒng)的、大規(guī)模的、嚴(yán)重的人權(quán)侵犯行為，可以消滅威脅國際集體安全的隱患，國家對此負(fù)有首要的責(zé)任。
因此，國家間指控程序而非申訴程序成為“二戰(zhàn)”后一些全球性和區(qū)域性人權(quán)文書規(guī)定的首選的準(zhǔn)司法程序。1950年《歐洲人權(quán)公約》成為第一個將國家間指控程序規(guī)定為強制性程序的區(qū)域性人權(quán)公約，與此形成對比的是個人來文程序僅是任擇性程序。1965年《消除一切形式種族歧視公約》成為第一個將國家間指控程序規(guī)定為強制性程序的聯(lián)合國人權(quán)公約，與《歐洲人權(quán)公約》一樣，個人來文程序也僅是任擇性程序。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》將國家間來文程序規(guī)定為任擇程序，而個人來文程序只能以其《任擇議定書》形式加以規(guī)定。
國家間指控程序之所以在“二戰(zhàn)”后前20年間成為首選的準(zhǔn)司法性國際人權(quán)救濟程序，并繼而在《美洲人權(quán)公約》、《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》、《禁止酷刑公約》和《保護所有遷徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》中與個人申訴程序被同時規(guī)定下來，還有其他一些原因。
首先，國家間指控程序被認(rèn)為是一種最為嚴(yán)厲的、最具對抗性的實施程序。國際人權(quán)文件要想實現(xiàn)其目的，除了締約國通過自我監(jiān)督制度保證認(rèn)真承擔(dān)促進和保護人權(quán)的國際責(zé)任外，還必須建立某些形式的實施程序。國際法院處理國家間糾紛的審判程序也許是最為正式的一種國際法實施程序，但任何國際人權(quán)公約都沒有打算將關(guān)于侵犯人權(quán)行為的糾紛訴諸國際法院。而締約國報告制度很大程度上建立在締約國自我監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，如果締約國不履行報告義務(wù)或?qū)l約監(jiān)督機構(gòu)在審議報告后作出的意見和建議置之不理，條約監(jiān)督機構(gòu)幾乎對此無能為力。許多條約制定之初沒有規(guī)定個人申訴程序，或者將個人申訴程序規(guī)定為任擇程序；即使規(guī)定了個人申訴程序，它也不太適合處理嚴(yán)重的和系統(tǒng)性的侵犯人權(quán)行為。這就要求建立一種介于個人申訴與訴諸國際法院之間的較為嚴(yán)厲的、對抗性的監(jiān)督程序，這種程序就是國家間指控程序。
對于那些希望在國內(nèi)和國際上推行有效的人權(quán)政策的國家而言，必須向其提供在適當(dāng)條件下可資利用的程序。被納入國際人權(quán)文件的國家間指控程序就是這樣一種程序。這一程序可以在三種情況下予以啟用：其一，公益之訴，即提起指控的動機并非為了自身的利益；其二，為了身處他國的本國國民的利益；其三，為了本國自身的經(jīng)濟或政治利益。
其次，從理論上來講，國家間指控的實施可以將兩國之間或多國之間的糾紛控制在法律層面，而不至于蔓延至政治、經(jīng)濟或戰(zhàn)略層面。由獨立機構(gòu)審議案件可以有助于降低當(dāng)事各國之間的緊張程度，并提高人權(quán)保護水平。利用國家間指控程序可以使注意力不再僅僅集中在特定受害人的身上，并使國家致力于深入研究被指控國國內(nèi)立法以及在遵守國際法律義務(wù)方面不符合相關(guān)人權(quán)文件的行為模式。
再次，使用這一程序的潛在可能性可以發(fā)揮實際和預(yù)防作用。一項人權(quán)條約要在一個多樣性的世界發(fā)揮作用，就必須存在一些國際追責(zé)機制或?qū)彶闄C制，從而促使締約國履行其義務(wù)。在某些情況下，僅僅因為存在這一程序，一國有權(quán)針對另一國提起指控就可以發(fā)揮預(yù)防作用。如果甲國知道乙國會正式和公開地指控它涉嫌違反公約，甲國就會不再不計后果而為之。此外，任何國家都不喜歡因侵犯其本國公民的人權(quán)而遭到公開批評，特別是他國的批評。如果一國意識到另一個國家可以提請國際人權(quán)監(jiān)督機構(gòu)注意其國內(nèi)的人權(quán)狀況，這一預(yù)期會促使該國履行對其領(lǐng)域內(nèi)的個人的人權(quán)所負(fù)的義務(wù)。如果將國家間指控更多地用于公益之訴，這一預(yù)期當(dāng)然會進一步加強，這也將實質(zhì)性地減少這一程序的污名。
鑒于《國際勞工組織章程》和《歐洲人權(quán)公約》所規(guī)定的國家間指控程序具有較豐富的實踐，有較強的代表性，下面著重予以分析。
三、《國際勞工組織章程》中國家間指控程序的實施情況⑩
迄今為止，共有6個案件是根據(jù)《國際勞工組織章程》第26條提起的國家間指控。加納訴葡萄牙案(1961年)和葡萄牙訴利比里亞案(1962年)涉及據(jù)稱是對禁止強迫勞動的違反；1976年和1978年法國訴巴拿馬的三個案件以及1986年利比亞訴突尼斯案是有關(guān)平等待遇的案件。1986年，利比亞對突尼斯提出國家間指控，指控突尼斯政府違反了《保護工資公約》(C95)，《(就業(yè)和職業(yè))歧視公約》(C111)和《(社會保障)同等待遇公約》(C118)，但利比亞中途撤回了其指控，程序結(jié)束。?
斯科特•萊基通過對上述六個案件的細(xì)致研究，總結(jié)出國際勞工組織的國家間指控程序的實施具有以下一般特點：第一，盡管一些國家已經(jīng)使用該程序，但絕大多數(shù)仍對這一方法心存顧慮，因為它是一項嚴(yán)重的措施，并可能被理解為一項不友好的行為。第二，加納訴葡萄牙案可能是個例外，根據(jù)該程序提起的其他案件都是出于本國的政治利益或本國公民的利益而為之。盡管如此，每一指控都是建立在被控國的行為不符合相關(guān)公約的預(yù)判之上，即這些指控可能是政治驅(qū)動的，但它們并非毫無根據(jù)。第三，國際勞工組織同時具有其他不那么激烈的監(jiān)督程序，這是國家間指控案件很少的重要原因。第四，即使不建立調(diào)查委員會，指控程序也有助于解決國家之間的分歧。在法國訴巴拿馬案中，這一作用尤為突出。第五，國際勞工組織的指控程序非常靈活，允許建立調(diào)查委員會，使用斡旋，使用直接接觸，等等。因此，它是一項可在各種不同情形下采用的一種動態(tài)程序。?
(二)另辟蹊徑——理事會自行或在收到大會某一代表的指控時采用同一程序
《國際勞工組織章程》第26條第4款為打破國家間指控程序的虛置僵局另辟蹊徑。該款規(guī)定理事會自行或在收到大會某一代表的指控時，也可以采用同一程序。這就擴大了上述程序的啟動者范圍和適用范圍。從實踐來看，1974年、1985年和1998年根據(jù)理事會自己的動議分別指控智利違反C01和C111?；聯(lián)邦德國違反C111和尼日利亞違反C87、C98?；1968年數(shù)國工人代表指控希臘違反CO87、C098?；1975年三國工人代表指控玻利維亞違反C87，1976多名代表指控烏拉圭違反C87、C98?；1977年三國工人代表指控阿根廷違反C87?；1981年出席第67屆國際勞工大會的數(shù)名工人代表指控多米尼加和海地違反C29、 C087、 C95、 C98和 C105?；1982年法國和挪威兩國工人代表指控波蘭違反C87、C98?；1987年雇主代表指控尼加拉瓜違反C87、C98和《(國際勞工標(biāo)準(zhǔn))三方協(xié)商公約》(C144)；1989年工人代表對羅馬尼亞政府違反C111提出指控?；1991年出席國際勞工大會第78次年會的瑞典雇主代表對瑞典違反C87、C98和《商船(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》(C147)提出指控【21】；1992年危地馬拉和比利時工人代表指控科特迪瓦違反C87【22】；1996年各國工人代表對緬甸政府違反《強迫勞動公約》的行為提出了指控【23】；1998年多國工人代表指控尼日利亞【24】和哥倫比亞違反C87、C98【25】；2003年14個國家的政府代表指控白俄羅斯政府違反C87、C98【26】；2004年多國雇主代表指控委內(nèi)瑞拉違反C87、C98【27】；2008年出席國際勞工大會的工人代表和雇主代表聯(lián)合指控津巴布韋違反C87、C98【28】；2010年出席國際勞工大會的多國工人代表指控緬甸違反C87【29】；2011年出席國際勞工大會的多名代表指控巴林島違反C111【30】；2012年出席國際勞工大會的多名代表指控危地馬拉違反C87【31】；2013年出席國際勞工大會的多名代表指控斐濟違反C87【32】。從20世紀(jì)70年代以來，國際勞動大會的工人代表、雇主代表、政府代表常分別或混合提起的指控主要是針對某些國家實施結(jié)社自由公約的情況。這些指控被提起后，轉(zhuǎn)由結(jié)社自由委員會按照結(jié)社自由特殊程序處理。這一規(guī)定進一步拓展了經(jīng)濟和社會權(quán)利的國際救濟程序的空間?！?3】
1986年利比亞訴突尼斯成為迄今最后一件典型的國家間指控案件。此后，就沒有國家再使用典型的國家間指控程序，即國家不再出面，而是由國際勞工大會的工人代表、雇主代表出面，這緩解了國家之間的直接對抗。
從上述程序及其實施情況來看，國際勞工組織的國家間指控程序的設(shè)計非常嚴(yán)密。因此，有的學(xué)者稱這一指控程序是“國際勞工組織最正式的監(jiān)督程序”?！?4】原國際勞工局局長助理兼國際勞工局勞工標(biāo)準(zhǔn)顧問尼古拉•瓦爾蒂科斯自豪地認(rèn)為：“除了監(jiān)督方法在某些方面的改進和調(diào)整之外，這一復(fù)雜的監(jiān)督制度隨著時間而逐漸發(fā)展，對其價值已有了很多證明，已沒有什么重大修改的余地”?！?5】但是，其實踐效果可能因被指控對象而異，對于那些比較尊重人權(quán)的國家，可能會產(chǎn)生較好的效果；而對于那些人權(quán)問題嚴(yán)重的國家，其效果則可能差強人意。緬甸強迫勞動指控案【36】暴露了這一程序缺乏強制性的困境。
四、《歐洲人權(quán)公約》中的國家間指控程序及其實施情況
(一)概述
由于歐洲人權(quán)法院位于斯特拉斯堡，因此歐洲理事會的司法性國際人權(quán)監(jiān)督機制一般被稱為斯特拉斯堡機制。人權(quán)被侵犯的受害者訴諸歐洲人權(quán)法院的權(quán)利是逐步確立的，因為這曾經(jīng)被歐洲大多數(shù)國家視為對其主權(quán)的過分干預(yù)。1950年通過的《歐洲人權(quán)公約》(在本部分簡稱為《公約》)中包含著無數(shù)的政治妥協(xié)。國家間指控程序是《公約》唯一具有強制力的程序，歐洲人權(quán)委員會(本部分以下簡稱“委員會”)是具體負(fù)責(zé)這一程序的人權(quán)機構(gòu)，而歐洲理事會的最高政治機構(gòu)部長理事會具有最后的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。歐洲人權(quán)法院的管轄權(quán)是任擇性的，即締約國可以通過附加的自愿聲明承認(rèn)其管轄權(quán)。引人矚目的是一些國家特別是土耳其在很長一段時期內(nèi)不承認(rèn)歐洲人權(quán)法院的管轄權(quán)。
1998年11月1日生效的《第11號附加議定書》對斯特拉斯堡機制做出了迄今最為激進的修改。其基本內(nèi)容包括兩個方面，其一，個人申訴程序由任擇性程序修改為強行性程序，其二，由全職專業(yè)法官組成的單一的、常設(shè)的歐洲人權(quán)法院取代了原來由兼職專家組成的委員會和歐洲人權(quán)法院。新法院的判決是終局判決，并具有強制執(zhí)行力。這與原來有著原則性的區(qū)別。在舊有體制下，委員會的報告不具有法律效力，部長理事會具有最后的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而后者作為一個政治機構(gòu)，更容易受政治因素的制約，并不是當(dāng)然會接受委員會的報告并采取強制措施的，事實也的確如此。“由(新的歐洲人權(quán))法院做出的終局性的并有法律約束力的判決將可能更有分量，留給部長理事會在執(zhí)行階段的自由裁量權(quán)小于對人權(quán)委員會在其沒有法律約束力的報告中提出的決定的自由裁量權(quán)。部長委員會履行其監(jiān)督判決執(zhí)行的職責(zé)的方式毫無疑問會繼續(xù)反映在法院的權(quán)威上，無論起訴是由個人還是國家提起。最后，《公約》集體執(zhí)行制度的有效性和信譽將取決于所有締約國的誠信合作。”【37】
《公約》自1953年生效以來已經(jīng)實施60余年。根據(jù)統(tǒng)計，迄今有關(guān)國家共在13個案件中提交了21份指控書。這13個案件可以分為七種情形：
1.希臘訴聯(lián)合王國案(之一、之二)。案件之一，希臘于1956年5月7日提起176/56號指控，委員會于6月2日裁定予以受理，部長理事會于1959年4月20日通過第(59)12號決議，雙方實現(xiàn)和解。案件之二，希臘于1957年7月17號提起299/57號指控，委員會于10月12日裁定予以受理，部長理事會于1959年12月14日通過第(59)32號決議，雙方實現(xiàn)和解。這兩個案件的背景是塞浦路斯擺脫英國殖民統(tǒng)治的獨立斗爭。希臘在這兩個案件中指控英國殖民政府在塞浦路斯大量的侵犯人權(quán)行為，涉及一系列緊急狀態(tài)法律及法令，包括規(guī)定處以鞭刑和各種集體刑罰的法令，以及涉嫌酷刑的49件個人案件。案件以簽訂關(guān)于塞浦路斯獨立的《蘇黎世倫敦協(xié)定》而解決。部長理事會注意到塞浦路斯問題的最終解決，認(rèn)為不必采取進一步的行動。
2.奧地利訴意大利案。奧地利于1960年7月11日提起第788/60號指控，委員會于1961年1月11日裁定予以受理，部長理事會于1963年10月23日通過第(63)DH3號決議。該案的背景是南蒂羅爾沖突，涉及指控意大利在Fundres/Pfunders村一起謀殺案中違反《公約》第6條和第14條。部長理事會贊同委員會在其報告(1963年 3月30日)中的結(jié)論，即不存在違反公約的行為。
3.“希臘案”。包括丹麥、挪威、瑞典和荷蘭訴希臘之一、之二。“希臘案”之一包括兩次4項指控。四國于1967年9月提起第3321-23/67號指控，委員會于1968年1月24日裁定予以受理。之后，四國又聯(lián)名于1968年3月提起3344/67號指控，委員會于1968年5月31日裁定予以受理。部長理事會先后于1970年4月15日、1974年11月26日通過第DH(70)1和DH(70)2號決議。該案的背景是希臘軍政府統(tǒng)治，四國指控希臘軍政府系統(tǒng)的、大規(guī)模的侵犯人權(quán)行為。委員會于1969年11月18日通過的報告裁定希臘軍政府違反了《公約》一些條款。在委員會討論要求暫停希臘在歐洲理事會的資格決議草案時，希臘退出了該組織并聲明退出《公約》。委員會第DH(70)1號決議判定希臘違反了《公約》一系列條款，但注意到希臘退出歐洲理事會并退出《公約》，認(rèn)為已不存在采取進一步措施實施其決定的基礎(chǔ)。“希臘案”之二，由四國于1970年4月10日提起第4448/70號指控，委員會于7月16日裁定予以受理，因相同指控中止程序，委員會于1976年10月14日報告中取消登記。
4.愛爾蘭訴聯(lián)合王國案。1971年12月16日，愛爾蘭提起第5310/71號指控，委員會于1972年10月1日裁定予以受理。1978年1月18日歐洲人權(quán)法院作出判決?！?8】這是歐洲人權(quán)法院僅享有任擇性管轄權(quán)期間審理的唯一國家間指控案件。該案的背景是北愛爾蘭沖突。法院判決支持了委員會(1976年1月報告)認(rèn)定英國違反公約的裁定。愛爾蘭于1972年3月提起了第二份申訴(第5451/72號指控)，因與前一指控重復(fù)，委員會于10月從來文清單中將其刪除。
5.塞浦路斯訴土耳其案之一、之二、之三、之四。這四個案件的背景都是土耳其對塞浦路斯的入侵。
案件之一、之二。塞浦路斯先后于1974年9月19日、1975年3月21日提起第6780/74號、6950/75號指控，委員會于1975年5月26日裁定兩份指控予以受理，合并審查。這兩個案件涉及土耳其1974年7月和8月在塞浦路斯北部的軍事行動。委員會在其1976年7月10日報告中認(rèn)定違反《公約》的一些條款。部長理事會在其1978年10月21日的決定中認(rèn)定，塞浦路斯境內(nèi)的這些事件已經(jīng)構(gòu)成違反《公約》，并敦促各方進行國際對話。鑒于繼續(xù)對話失敗，部長理事會于1979年1月20日做出了進一步的決定，即DH(79)1決議。
案件之三。塞浦路斯于1977年9月6日提起了第8007/77號指控，委員會于1978年7月10日裁定予以受理。塞浦路斯指控土耳其在委員會終止第一個案件的審查后繼續(xù)違反《公約》。委員會于1983年10月4日的報告中認(rèn)定希臘違反公約，部長理事會于1992年4月2日通過第DH(92)12號決議予以公布，但未能對案件做出決定。
案件之四。該案仍是第一個案件的后續(xù)案件，也是新的歐洲人權(quán)法院審理的第一件國家間指控案件。塞浦路斯于1994年提起第25781/94號指控，委員會于1996年6月28日裁定予以受理，并于1999年6月4日通過其報告，并于9月11日決定移送新成立的單一的、常設(shè)的歐洲人權(quán)法院。2001年5月10日，歐洲人權(quán)法院作出判決。
6.“土耳其案”，即法國、挪威、丹麥、瑞典和荷蘭訴土耳其案。此案的背景與上述案件相同。1982年7月6日，五國提起第994044/82號指控，委員會于1983年12月6日裁定予以受理。五國指控土耳其軍政府在1980年代早期大規(guī)模的、嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為。在土耳其政府代表與委員會代表對話之后，各方和解，同意于1985年解決該案，委員會予以接受，并于1985年12月7日報告給部長理事會。
7.丹麥訴土耳其案。1997年1月7日，丹麥向委員會提起第34382/97號指控，后委員會將其移送給新的歐洲人權(quán)法院，后者于1999年6月8日第一次會議上裁定予以受理。丹麥指控，1996年7月和8月，一名丹麥公民在土耳其被監(jiān)禁時遭到了虐待，并指控行政機關(guān)存在未經(jīng)審判即行監(jiān)禁的慣例。后雙方實現(xiàn)了和解，2000年4月5日，法院判決將此案從目錄中刪除。
(二)《歐洲人權(quán)公約》中規(guī)定國家間指控程序的初衷
根據(jù)《公約》序言第四段的規(guī)定，歐洲理事會的目的是在成員國之間實現(xiàn)更大的聯(lián)合，而達致這一目的的手段之一就是保持和進一步實現(xiàn)人權(quán)和基本自由。因此，可以認(rèn)為，一國使用國家間指控程序不僅是為了行使其自己的權(quán)利而采取行動，而且是將一項涉嫌違反歐洲公共秩序的行為提交給人權(quán)委員會或人權(quán)法院處理，甚至可以講，這一程序的初衷側(cè)重于公益之訴。公益之訴“符合程序本來的初衷，由無利害關(guān)系的國家自愿發(fā)起，不存在任何雙邊利益，為了其他國家國民的人權(quán)，以及通過國家間指控、以共同的歐洲公共秩序的名義干預(yù)嚴(yán)重的系統(tǒng)的侵犯人權(quán)的事件。20世紀(jì)60年代后期針對希臘軍人獨裁政府的兩個指控和80年代早期針對土耳其軍政府的一個指控就是如此。在所有這三個案例中，指控國都是斯堪的納維亞國家丹麥、挪威和瑞典以及荷蘭。眾所周知，這些國家國內(nèi)人權(quán)保護水平都相對較高，在外交和發(fā)展事務(wù)中都采取擁護人權(quán)的政策。法國加入了對土耳其的指控。”【39】
在其他方法無效的情況下，這一程序可能使糾紛通過外交途徑予以解決，而且它還能成為《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定的權(quán)利在所有成員國得到一致實施的集體保證。在奧地利訴意大利案中，委員會第一次闡明了這一特征。在引用《公約》序言后，委員會指出，《公約》各締約國不打算承認(rèn)相互之間負(fù)有雙邊的權(quán)利和義務(wù)，以追求它們各自國家的利益，而是認(rèn)識到歐洲理事會在其《組織法》中所表達的目的和理想，打算建立自由民主歐洲的共同公共秩序，其目標(biāo)在于保障它們共同的政治傳統(tǒng)、理想、自由和法治遺產(chǎn)?！?0】
在提及歐洲理事會共同的政治理想之后，人權(quán)委員會指出，根據(jù)第24條，締約各國已授權(quán)任何一個成員國向委員會提起任何涉嫌違反公約的行為，無論被指控的人權(quán)侵犯的受害人是不是指控國的公民，也無論被指控的人權(quán)侵犯是否特別影響到了指控國的利益；委員會認(rèn)為，當(dāng)本公約締約國根據(jù)第24條向委員會提起一項涉嫌違反本《公約》的人權(quán)侵犯時，與其認(rèn)為它是在為了維護其自己的權(quán)利而行使行動的權(quán)利，毋寧是向委員會提起一件涉嫌危害歐洲公共秩序的違約行為?！?1】
與個人來文程序相比，國家間指控的可受理性要求比較寬松，這進一步表明歐洲理事會將集體保證首先寄托于締約國行動的初衷?！兜?1號附加議定書》對此沒有絲毫改變。首先，根據(jù)原《公約》第25條(現(xiàn)第35條)，委員會不能審查由個人提出的申訴，除非申訴者聲稱自己是違反公約行為的一名“受害人”。因此，旨在解釋《公約》或抽象地指控一項法律或慣例的公益之訴被排除在外，個人申訴必須指控法律或慣例的具體適用以違反《公約》的形式影響到了申訴者。而這一限制不適用于國家間案件，因為締約國可以將“任何涉嫌人權(quán)侵犯行為”提交給委員會(原24條，現(xiàn)33條)。因此，審查國家間指控的范圍潛在地比個人申訴更寬。其次，根據(jù)原第26條(現(xiàn)第35條第一款)，只有用盡國內(nèi)救濟后，并自收到國內(nèi)終局決定后6個月內(nèi)提起申訴，該申訴才可以予以受理。按照判例法，如果是指控個人案件中的人權(quán)侵犯并代替受害人，這些要求同樣適用于國家間指控。另一方面，它們并不同樣適用于指控國指控一項慣例【42】的情形，并不要求提交每個案件的決定或判決作為該立法或慣例被適用的證據(jù)或例證。【43】這一立場也同樣適用于關(guān)于立法措施的指控?！?4】再次，根據(jù)《公約》原第27條第二款(現(xiàn)第35條第三款)的規(guī)定，如果個人申訴不符合《公約》的規(guī)定或者無確實根據(jù)，委員會應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。在實踐中，在可受理性階段，委員會全面審查個人申訴的案情，包括交換書面觀察報告，并經(jīng)常在斯特拉斯堡舉行口頭聽證。不僅那些不符合《公約》或明顯無確實根據(jù)的不予受理，而且那些只是無確實根據(jù)的申訴也不予受理。但是，這一規(guī)定不適用于國家間指控。在審查是否受理這類指控時，委員會甚至連案情初步審查都不做，也不要求指控國在這一階段舉出違反公約的初步證據(jù)，案情審查完全留待之后的階段處理。最后，考慮到締約國在“集體執(zhí)行”制度中的伙伴責(zé)任，就可以理解指控國在該程序中享有的特權(quán)地位——只要存在表面上證據(jù)確鑿的案件就可以提起指控?！稓W洲人權(quán)委員會議事規(guī)則》第45條規(guī)定，所有國家間指控都由委員會自動送達被指控國，由后者對可否受理予以答辯。與此相比較，只有當(dāng)委員會裁定必要時，個人申訴書才會被送達被控國。根據(jù)新的歐洲人權(quán)法院《議事規(guī)則》第51條第一款、第54條第三款的規(guī)定，國家享有同樣的地位。正因為如此，迄今向歐洲人權(quán)委員會和新的歐洲人權(quán)法院提起的所有指控，無一例外被裁定予以受理，包括隨后被裁定為不存在違反公約行為的奧地利訴意大利案也順利通過了可受理性審查，而被裁定予以受理。
(三)《歐洲人權(quán)公約》國家間指控程序的實效
1.國家間指控的頻率
國家間指控案件的可受理性要求比個人申訴寬松得多，其結(jié)果就是迄今21份國家間指控100%通過可受理性程序?qū)彶?，而進入到了實體案情審查階段。而登記的個人申訴只有不到10%通過可受理性程序?qū)彶椋?0%以上都被裁定為不予受理。即使如此，被寄予厚望的，作為首選的集體執(zhí)行的強制性程序，其使用頻率仍非常低。
而另一方面，越來越多的國家聲明接受《公約》原第25條規(guī)定的個人申訴程序。1953年《公約》生效時，聲明接受者與未聲明接受者的比例是3：7，到1960年變成了10：3，1970年是11：6，1980年是14：4，1990年則是22：0，1997年年底則是31：0?！兜?1號議定書》將個人申訴程序由任擇性程序修改為強制性程序，可謂水到渠成。到1999年12月31日，歐洲人權(quán)法院已經(jīng)登記了大約53，000件個人申訴，而國家間指控只有21件，共13個案件，涉及7種情況。21世紀(jì)以來，歐洲人權(quán)法院面臨的案件數(shù)量激增，并愈演愈烈，僅2008年就收到約5萬件新的個人來文，超過以前各年的總和，法院壓力巨大，案件積壓嚴(yán)重。
2.被指控的行為的性質(zhì)
奧地利訴意大利和丹麥訴土耳其兩案中，被指控的行為是針對單個個人的侵犯人權(quán)行為，其他案件指控的都是發(fā)生在緊急狀態(tài)下以及軍事緊張地區(qū)，民主政權(quán)不復(fù)存在或力量微弱，不能向受侵害的個人提供有效的國內(nèi)或國際救濟的地區(qū)涉嫌存在的大規(guī)模的、嚴(yán)重的人權(quán)侵犯行為，國家間指控可以彌補個人申訴程序的不足。
3.卷入其中的國家以及國家間指控的性質(zhì)
在以往的21件國家間指控中，指控國共計23國次，其中奧地利、愛爾蘭、法國和丹麥各一次，希臘、丹麥、挪威、瑞典、荷蘭各2次，塞浦路斯4次。被指控國包括聯(lián)合王國、意大利、希臘、土耳其四個國家，其中聯(lián)合王國被指控3次，意大利1次，希臘5次，土耳其10次。大部分案件所指控的是那些當(dāng)時還沒有承認(rèn)個人申訴權(quán)的國家，因而只有通過國家間指控方能使有關(guān)國家對其違反公約的行為承擔(dān)國際責(zé)任。在這些國家接受了個人申訴權(quán)后，其他締約國對他們的指控也就很少了?！?5】從指控國與被指控國的力量對比來講，除法國外，指控國均是小國，而被指控國都是大國。歐洲大國都傾向于避免卷入指控國一邊。
根據(jù)指控國與被指控國的行為以及案件結(jié)果之間有無直接利害關(guān)系，可以分為兩種不同性質(zhì)的案件。
(1)公益之訴，即以追求歐洲一般公共利益為主要目的而提起的案件。希臘案和土耳其案是這類案件的典型。
希臘案的背景是1967年4月希臘軍事政變以及隨后建立的軍政府暫停《歐洲人權(quán)公約》的許多保障。該案是根據(jù)歐洲理事會諮商大會常務(wù)委員會于1967年6月23日通過的關(guān)于希臘局勢的第346號決議而提起的。1968年1月，人權(quán)委員會裁定這些指控予以受理。兩個月后，斯堪的納維亞國家于同年3月又提起新的指控，涉及對被監(jiān)禁者的酷刑、不人道的或有辱人格的待遇。委員會在聽取了這些國家的口頭提交后宣布對這些指控予以受理。
委員會以絕對多數(shù)通過的報告特別裁定，不存在可以證明導(dǎo)致第15條規(guī)定的克減的威脅希臘生存的公共緊急狀態(tài)，下列方面已經(jīng)違反《公約》：暫停不受任意拘留的憲法保障，對被認(rèn)為是威脅公共秩序和安全的人實行行政拘留(第5條)；軍事法庭缺乏獨立性，政府免職大量法官，對政治犯提出的酷刑或其他虐待的指控缺乏有效的救濟(第6條)；警察在夜間實行逮捕(第8條)；通過書報審查禁止批評政府和左翼宣傳(第9、10條及第14條)；禁止基于政治目的的會議，以他們是共產(chǎn)主義者或受共產(chǎn)主義者影響為由，解散數(shù)百個工會以及其他組織(第11條)；對政治犯的酷刑和虐待的申訴缺乏調(diào)查(第13條)；禁止政黨(《第一議定書》第3條)；對因政治原因而遭逮捕者實行酷刑，并對針對這些待遇的實質(zhì)性申訴缺乏有效調(diào)查(《公約》第3條)。
1969年12月12日，部長理事會討論要求暫停希臘在歐洲理事會的資格的決議草案。由于很清楚有足夠數(shù)量的國家支持通過這一決議，希臘宣布從該組織中退出，并退出《公約》。但是，這并不能阻止案件的審查。1970年4月15日，部長委員會贊同委員會報告，決定希臘政府已經(jīng)違反了《公約》第3、5、6、8、9、10、11、13和14條以及《第一議定書》第3條。
希臘案之二涉及對34名涉嫌顛覆活動的被告人的審判，其中一人可能被處決。該來文指控希臘政府侵犯了免受酷刑或不人道待遇的自由，以及由獨立而公正的法庭審判的權(quán)利(《公約》第6條)。盡管希臘在幾個月前已經(jīng)正式宣布退出《公約》，但委員會還是宣布指控予以受理。1974年希臘國內(nèi)政局發(fā)生重大變化，軍政府于7月垮臺，經(jīng)11月的議會選舉和12月的公民投票，確立了民主共和政體，重新批準(zhǔn)了《歐洲人權(quán)公約》。1975年，委員會決定邀請各國提供關(guān)于該國的信息。1976年，在首次審議該案后6年，委員會決定終止這些程序。“盡管針對希臘啟用國家間指控促使它決定退出歐洲理事會和《歐洲人權(quán)公約》，但指控程序的實施顯然利大于弊。通常與國家間指控形影相隨的政治動機在希臘案中基本上消失得無影無蹤。幾年后希臘回歸民主并且人權(quán)狀況得到顯著改善。盡管國家間指控程序的啟用不是希臘政府最終更迭的唯一原因，但對希臘人權(quán)狀況予以深入公開的審查是其重新民主化的必要催化劑，沒有它就可能不會發(fā)生得這么快。當(dāng)然，諮商大會決議的政治壓力對解決該問題也發(fā)揮了一定作用。”【46】
土耳其案。土耳其案的背景是1980年至1982年軍政府統(tǒng)治。五個指控國控告被扣押者遭受大規(guī)模的系統(tǒng)的酷刑、不人道和有辱人格的待遇違反了《公約》第3條，指控軍事法律規(guī)定的拘留和刑事程序違反《公約》第5、6條，指控對政黨、工會和出版的限制違反了《公約》第9和11條。指控國還提及土耳其政府根據(jù)《公約》第5條的權(quán)利克減通知，提出無論土耳其在1980年9月12日之前是什么局勢，威脅國家生存的公共緊急狀態(tài)都不能持續(xù)到1982年7月1日。無論如何，立法、行政措施和慣例都被指控為超出了狀態(tài)的緊急性所要求的限度。此外，土耳其未能充分告知歐洲理事會秘書處采取了哪些措施，其理由是什么。土耳其政府反駁了這些指控。委員會裁定這些指控予以受理。1985年12月，當(dāng)事各國通知委員會，他們已經(jīng)達成友好解決。委員會認(rèn)為該協(xié)議是建立在《公約》(第28條)規(guī)定的尊重人權(quán)的基礎(chǔ)之上，故同意友好解決，簽訂了第一份這類性質(zhì)的國家間指控的協(xié)議。協(xié)議包括預(yù)防酷刑和其他虐待的措施，逐步廢除緊急規(guī)則以及保障人的權(quán)利和自由。
(2)以追求本國具體公共利益為目的而提起的案件。在大多數(shù)國家間指控案件中，指控國與受害人之間具有一定的密切關(guān)系。
奧地利訴意大利案。奧地利政府訴稱，意大利違反了《公約》第6條。在一起涉及謀殺意大利泰羅利亞(Tyrolia)【47】海關(guān)官員的案件中的刑事訴訟程序中發(fā)生了一些違反法律的情形：六名陪審員中有四名是意大利族人，因此特別容易受意大利施壓運動的影響；而被告人是一名Pfunders青年男子，不同于意大利多數(shù)公民的族裔和語言(即屬于不同民族)。但委員會判定沒有違反《公約》，部長理事會同意之。
塞浦路斯訴土耳其案(共四起，此處僅以前兩起案件為例予以說明)。1974年7月希臘軍人政權(quán)在塞浦路斯策動政變，推翻馬卡里奧斯政權(quán)。隨后，土耳其以保護島上土著居民為由，以“保證國”身份出兵塞島。塞浦路斯土、希兩族聯(lián)合政權(quán)解體，塞浦路斯分裂為南北兩部分，土族人控制北部38%的領(lǐng)土，希族人控制南部62%的領(lǐng)土。1975年2月，土族宣布建立“塞浦路斯土族邦”?！?8】由此塞浦路斯南部形成得到國際社會承認(rèn)的塞浦路斯共和國。塞浦路斯訴稱，塞島北部的土耳其占領(lǐng)軍應(yīng)對違反《公約》許多條款的行為負(fù)責(zé)。委員會在其1976年7月10日的報告(每一點都獲得了13票中得11票支持，另外兩票反對或棄權(quán))中，做出以下結(jié)論：存在違反《公約》第8條的行為。理由包括，首先，土耳其政府拒絕讓170，000名希族塞浦路斯公民返回北部家園；第二，將希族塞浦路斯公民從其北部的家園中驅(qū)逐出去并驅(qū)逐到南方；第三，使許多希族塞浦路斯家庭流離失所。此外，數(shù)千名希族塞浦路斯公民被監(jiān)禁在土耳其的幾個希族塞浦路斯人民用和軍人監(jiān)禁中心，違反了《公約》第5條；土耳其士兵殺害了許多希族塞浦路斯平民，違反了《公約》第2條；土耳其軍隊對被囚禁者使用鞭刑和其他虐待，不給被囚禁者提供水、食物、醫(yī)療，以及虐待未被監(jiān)禁的人，違反了《公約》第3條；在土耳其控制下的北部地區(qū)存在大量剝奪希族塞浦路斯人財產(chǎn)的情況，違反了《第一議定書》第1條；違反公約第13條(缺乏有效救濟)以及第14條(歧視希族塞浦路斯人)。部長理事會注意到委員會的報告以及土耳其政府的備忘錄，判定發(fā)生在塞浦路斯的事件違反了《公約》，并邀請雙方繼續(xù)國際對話。
愛爾蘭訴聯(lián)合王國。指控國的指控集中在被指控國在北愛爾蘭的未決囚犯的待遇以及未經(jīng)審判剝奪自由問題上。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，因被指控國未予反駁，根據(jù)《公約》第3條的含義，所謂的審訊“五項技術(shù)”的慣例構(gòu)成不人道和有辱人格的待遇，但不構(gòu)成酷刑(16：1通過)。它還判決，在1971年相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，北愛爾蘭皇家警察部隊對大量被羈押的未決囚犯犯下的多種暴行構(gòu)成不人道的待遇，違反了《公約》第3條。另一方面，考慮到《公約》第15條第1款規(guī)定的權(quán)利克減的條件，法院判決被指控的法外監(jiān)禁不違反《公約》第5條，因為北愛爾蘭存在“威脅國家生存”的“公共緊急狀態(tài)”，而且權(quán)利克減未超出“緊急狀態(tài)所嚴(yán)格要求”的限度，符合權(quán)利克減的要求。
4.國家間指控案件的實效
一件個人申訴，從個人向委員會提起一件被受理的來文到歐洲人權(quán)法院或部長委員會做出最終判決，一般需要耗時4年。但最終判決一經(jīng)做出，被指控國通常都會向受害人支付賠償金，甚至經(jīng)常準(zhǔn)備修改其法律和行政、司法慣例。在2/3的被法院判決違反《公約》的案件中，判決生效后一年后，被告國要么終止原程序要么服從判決，都迅速地采取了相應(yīng)措施?！?9】總體來講，個人申訴制度被證明是相當(dāng)有效的。而國家間指控的影響因案而異。
盡管歐洲人權(quán)法院注意到被指控國在某些方面存在不合作的態(tài)度，但總體來講，愛爾蘭訴聯(lián)合王國案是唯一取得令人滿意效果的案件。在法院判決所謂的審訊“五項技術(shù)”違反《公約》第3條之前，它們就被明確放棄了。而在其他案件中，影響就沒有如此積極，甚至較難評估。
希臘案的進程在某種程度上較為復(fù)雜，因為歐洲理事會諮商大會同時實施了另外一項政治進程，即上述第346號決議還要求任命一名報告員，向大會報告希臘局勢，以便根據(jù)《歐洲理事會規(guī)約》采取任何必要措施。在其第547號建議書中，大會聲明希臘政府嚴(yán)重違反《規(guī)約》第3條規(guī)定的成員國應(yīng)具備的條件，并建議部長理事會考慮到《規(guī)約》第3、7、8條的規(guī)定，作出結(jié)論，提請希臘政府注意并采取行動。如前所述，1969年12月12日，部長理事會討論了要求暫停希臘在歐洲理事會的成員國資格的決議草案，鑒于決議肯定會獲得多數(shù)贊同而通過，希臘政府宣布退出該組織以及《公約》。1970年4月15日，部長理事會贊同委員會的報告，判定希臘違反了《公約》多項條款，并認(rèn)為缺乏進一步采取措施實施其決定的基礎(chǔ)。
部長理事會處理希臘問題的方式遭到了委員會成員并隨后擔(dān)任主席(19671972)的Max Sørensen的批評?！?0】他指出，1969年12月12日，當(dāng)部長理事會考慮暫停希臘的資格時，并未將委員會的報告列入其日程，而該報告已于一個月之前連同委員會根據(jù)《公約》第31條第1款所作提案提交給了前者。希臘的退出使得這一建議的實施落空。這一提案的主要目的是要求希臘政府向部長委員會做出一項承諾，它將根據(jù)一個具體的時間表恢復(fù)民主自由，更加嚴(yán)格地控制其使用安全警察的方式，關(guān)閉一些集中營，賠償酷刑受害者，懲罰責(zé)任人。他強調(diào)，部長理事會能夠監(jiān)督該計劃的實現(xiàn)，如果該計劃不能得到實施，理事會保留實施制裁的權(quán)力。通常來講，難以精確地確定確保國際強制措施有效的必備條件，但在該案中，具備特別有利的條件，應(yīng)當(dāng)銘記希臘與歐洲共同體的關(guān)系以及希臘對美國軍事力量的依賴。他還質(zhì)疑希臘軍政府隨后日益變本加厲的行為可以作為部長事理會無能為力的證據(jù)。如果壓力是有效的，并且施壓者技術(shù)高超，完全可以產(chǎn)生迥然不同的良好反應(yīng)。在他看來，歐洲理事會關(guān)于希臘案的結(jié)果是悲劇性的，不僅對于歐洲人權(quán)機制如此，而且對于其他以歐洲人權(quán)機制為小規(guī)模試驗計劃的以國家間指控為基礎(chǔ)的其他國際人權(quán)制度也是如此。因此，Srensen 不能明白，后者怎樣能夠成為世界其他地方解決人權(quán)問題的一個模式，而不是作為一個無論指控的主題什么都毫無意義的方法。他補充到：“人權(quán)國際保護要想取得成功，就必須是一個長期的戰(zhàn)略任務(wù)。根據(jù)政治機會主義和一時沖動而就事論事的操練是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這是一次獨一無二的局勢，向所有認(rèn)真對待其重大責(zé)任的人提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，斯堪的納維亞國家指導(dǎo)下的歐洲理事會錯失了將理念付諸成功實踐的一個機會。”
部長理事會在面對塞浦路斯訴土耳其案時作出決議時，政治考量甚至占了上風(fēng)。在指控國看來，很難說它們的結(jié)果對局勢產(chǎn)生了什么影響，部長理事會的各項決定的措辭足于說明這一點。在第一個和第二案件(塞浦路斯訴土耳其—Application 6780/74和Application 6950/75)中，部長理事會審議了委員會1976年7月10日報告，于1977年10月21日判定審議中的在(北)塞浦路斯發(fā)生的事件構(gòu)成違反《公約》。它要求采取措施，結(jié)束可能繼續(xù)發(fā)生的這些違反《公約》的行為，要求雙方重啟國際對話。“就此而言，可能有人會說委員會試圖根據(jù)《公約》第32條發(fā)揮其作用。然而當(dāng)后來面對實施困難時，委員會采取的立場可以被視為放棄職守。”【51】1979年1月20日，部長理事會遺憾地考慮到雙方?jīng)]有接受其要求，重申其立場，即持久保護塞浦路斯的人權(quán)只能通過兩個民族重建和平與信任而實現(xiàn)，民族間對話仍是達成糾紛解決的適當(dāng)框架。部長理事會決定呼吁各方在聯(lián)合國秘書長的主持下重啟對話，并認(rèn)為該決定已經(jīng)完成了其對案件的審查。
在上述三個后續(xù)案件中，塞浦路斯指控，自1976年7月委員會終止其第一個案件的調(diào)查后，土耳其繼續(xù)實施許多違反公約條款的行為。委員會基本贊同指控國的觀點，將其1983年10月4日報告提交給部長理事會。但是，后者因未能達到規(guī)定的2/3多數(shù)贊成票，未通過關(guān)于該案的決定，但決定在1992年4月2日(幾乎10年以后)公布委員會報告，同時表示這一決定完成了它對該案的審查。
土耳其案的友好解決更難以評價，但這一協(xié)議當(dāng)時即遭到廣泛的批評。首先，協(xié)議的性質(zhì)和范圍強烈地表明指控國希望撤銷該案件。協(xié)議中沒有指出涉嫌違反第5條和第6條的人權(quán)侵害得到了補救或認(rèn)真解決。其次，協(xié)議幾乎沒有考慮酷刑指控，沒有包含任何對酷刑指控的獨立檢查，對責(zé)任人的追究，或者對受害人的康復(fù)治療和賠償。再次，關(guān)于克減問題，協(xié)議指出，“特別注意到土耳其總理于1985年4月4日發(fā)表的聲明：‘我希望我們能夠在18個月內(nèi)在剩余省份將它予以廢除’。”考慮到土耳其過去援引第15條的做法(1970年到1982年間將近有7年)，人們懷疑指控國為什么會接受協(xié)議的這一部分。最后，盡管土耳其政府有義務(wù)經(jīng)由歐洲理事會秘書處向委員會提交四份報告，闡明其采取了哪些措施保障在國內(nèi)法律和實踐中有效遵守《歐洲人權(quán)公約》，但每份報告都是嚴(yán)格保密的，因此，剝奪了公眾和非政府組織審查這一指控的基礎(chǔ)?！?2】其次，不僅協(xié)議本身難以評價，其后果也同樣難以評價。對土耳其案的審議并達成友好解決，促進了土耳其的民主轉(zhuǎn)型，也使其更接近歐洲理事會的人權(quán)制度，并最終承認(rèn)歐洲人權(quán)法院的管轄權(quán)以及個人申訴程序。但上述友好解決中的嚴(yán)重缺陷，也在一定程度上縱容了土耳其政府的惡行，并留下隱患。“近年來，法院在個人申訴案件中認(rèn)定的土耳其安全部隊犯下的大量人權(quán)侵犯罪行(特別是針對該國東南部的庫爾德人)已經(jīng)清楚地說明土耳其的人權(quán)狀況仍然是遠(yuǎn)非完美。雖然人權(quán)非政府組織多年來一直要求國際社會更為嚴(yán)厲地對待土耳其政府，但是沒有一個國家像對待希臘那樣，支持開除土耳其。”【53】
(四)公益之訴的指控國提起指控的動因以及各種考量——以荷蘭為例
如上所述，在希臘案和土耳其案中，斯堪的納維亞三國與荷蘭都作為聯(lián)名指控國積極參與其中。為什么總是它們？是什么力量在驅(qū)動著它們？它們是如何在人權(quán)集體保障與本國政治經(jīng)濟利益之間進行權(quán)衡的？從內(nèi)在的視角解答這些問題可能有助于更深入地研究作為公益之訴的國家間指控，但這方面的材料非常難以獲取。斯科特•萊基先生就此于1987年3月25日和5月14日專訪了土耳其案時任荷蘭外交部長Max von Stoel以及另一名要求隱名的荷蘭高級外交官，并據(jù)此在其論文中對荷蘭參與兩案特別是土耳其案進行了分析?！?4】
被采訪者的基本共識似乎是，只有當(dāng)外交步驟沒有成效并且未來也不可能成功的情況下，才應(yīng)訴諸國家間指控程序。還有一個共識，即應(yīng)采取措施限制實施這一程序的時間長度，促使各國更接受它并更及時地考慮采用它。另一方面，幾乎沒有證據(jù)表明，人們對何時是采取國家間指控保護一國人權(quán)的合適時機達成一致意見。有的支持更加頻繁的使用指控，而其他人則暗示使用指控幾乎具有內(nèi)在的破壞性。總的來說，只有當(dāng)已經(jīng)首先嘗試了其他方法(而無效)，并且政治經(jīng)濟條件方面時機合適，如果它打算使用國家間指控的話，它似乎將會在歐洲與其他國家一道根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》而非聯(lián)合國的文件來做這件事。該文作者引用Van der Stoel的一段話作為結(jié)語，概括荷蘭政府中那些在人權(quán)問題上發(fā)揮重大作用并要求在尊重人權(quán)方面采取強硬外交政策的人士目前的觀點。他說：“有幾種措施可供你使用，并且這一方法用起來可能非常順手。即使案件中達成了并不那么令人滿意的友好解決，它也只是鳴槍示警。接到指控的國家將會感到‘現(xiàn)在我們真的面臨聲名狼藉的危險’，絕大多數(shù)國家仍不喜歡被曝光并得到壞名聲。因此在這一限度內(nèi)，一些國家使用了它，這一事實表明它能產(chǎn)生一些效果或潛在地產(chǎn)生一些效果。無論如何，必須試一試。我們沒有太多辦法可用，一旦人權(quán)遭受侵害，需要進行討論怎么辦，我只能樂見它就在那里，并且如達摩克利之劍懸在那些可能打算與一大群罪人同流合污的政府頭上。盡管不能完全否認(rèn)這一程序可能被用作一件政治武器，但我們不能沒有它，因為我們可能不得不為了一個美好的目的而使用它。”
五、結(jié)語
綜上所述，國家間指控程序往往具有較強烈的政治色彩，并因此而被污名化。此外，國家間指控程序還有一些其他替代性程序或途徑，因此有些尚未被使用過，或使用頻率很低，即便這一程序被使用，其實際效果也往往不盡如人意。國家間指控程序的實施及其效果與當(dāng)初設(shè)計這一程序時的預(yù)想有較大的差距。但幾十年的實踐也反映出一些積極因素。在已有的案件中，雖然不乏政治目的的驅(qū)動，但所有指控都具有一定的事實和法律依據(jù)，而并非完全政治化的胡攪蠻纏。特別是緊急情形下發(fā)生大規(guī)模的、系統(tǒng)的、嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為后，外交努力歸于無效，個人難以提起申訴或個人申訴不足以全面解決嚴(yán)重的人權(quán)危機時，奉行積極人權(quán)外交政策的締約國提起國家間指控能夠較好地發(fā)揮作用。此外，國際勞工組織和歐洲理事會國家間指控的使用頻率相對較高，而聯(lián)合國五項核心人權(quán)公約規(guī)定的國家間指控尚無一例實踐，這似乎表明聯(lián)合國專門機構(gòu)和區(qū)域性人權(quán)機構(gòu)的國家間指控程序相對更受青睞。因此，可以說，國家間指控程序是人權(quán)國際保護武器庫中的一件沒有得到認(rèn)真對待的武器；當(dāng)其未被使用之時，它對潛在的人權(quán)侵害者具有一定的威懾力；當(dāng)其被使用時，具有比個人申訴更大的便利性、警示力和震懾力。這也許就是《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》將國家間指控程序納入其中的原因。
?。ü痪▽W(xué)博士，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授。本文系國家社科基金項目《與經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利相關(guān)的國際法的實施機制研究》(10BFX099)和華東理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目(WT1322002)階段性成果。）
注釋：
?、俟仁㈤_：《國際人權(quán)法：美洲區(qū)域的理論與實踐》，山東人民出版社2007年版，第276頁。
②Menno T Kamminga，“Is the European Convention on Human Rights Sufficiently Equipped to Cope with Gross and Systematic Violations? ”Netherlands Quarterly of Human rights(1994)，No.2，p.153-164.
?、跧CJ，Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo(Democratic Republic of the Congo v.Uganda)，Judgment，19 December，2005.
?、躀CJ，Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory，Advisory Opinion，9 July，2004.
?、軮CJ，Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (Georgia v.Russian Federation)，1 April，2011.
?、尥跫腋?、劉海年主編：《中國人權(quán)百科全書》，中國大百科全書出版社1998年版，第488頁。
?、鄥⒁姀垚蹖帲骸秶H人權(quán)公約特點評述》，載《比較法研究》2006年第6期。
?、釁⒁奫美]L.亨金：《權(quán)利的時代》，信春鷹、吳玉章、李林譯，知識出版社1997年版，第74頁。
⑩關(guān)于《國際勞工組織章程》規(guī)定的國家間指控程序的概述，參見郭曰君：《國際勞工組織的經(jīng)濟和社會權(quán)利的救濟機制》，載《東吳法學(xué)》2010年秋季卷，中國法制出版社2011年版。由于筆者在寫作該文時能力有限，數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠全面準(zhǔn)確，故以本文數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。
?ILO Doc.GB.240/14/26，No.(ilolex)：151986LBY118.
?同注⑦，p.282.
?Report of the Commission Appointed under Article 26 of the Constitution of the International Labour Organisation to Examine the Observance by Chile of the Hours of Work(Industry)Convention，No.1(1919)，and the Discrimination(Employment and Occupation)Convention，No.3(1958)，1975.
?ILO Doc.GB.240/14/26，No.(ilolex)：151987FRG111；GB.271/18/5，GB.272/7/1，GB.273/15/1，No.(ilolex)：151998NGA087.
?ILO Doc.Vol.LIV，1971，No.2，Special Supplement.
?ILO Doc.GB.200/17/44，Vol.LX，1977，Series B，No.1，Vol.LX，1977，Series B，No.2，No.3，Vol.LXI，1978，Series B，No.13，Vol.LXII，1979，Series B，No.13，Vol.LXIII，1980，Series B，No.1.
?GB.203/19/42.
?ILO Doc.Vol.LXVI 1983 Series B，Report of the Commission of Inquiry Appointed under Article 26 of the Constitution of the Internationa Labour Organisation to Examine the Observance of Certain international Labour Conventions by the Dominican Republic and Haiti with respect to the employment of Haitian workers on the sugar plantations of the Dominican Republic.
?ILO Doc.Vol.LXVII，1984，Series B，Special Supplement.
?參見ILO Doc.Vol.LXXIV，1991，Series B，Supplement 3，No.(ilolex)：151991ROM111。
【21】參見ILO Doc.GB.251/7/3，GB.252/7/9，GB.258/13/9，GB.262/15/2；No.(ilolex)：151991SWE 147。
【22】ILO Doc.GB.253/15/29.
【23】參見ILO Doc.GB.267/16/2，GB.268/14/8，GB.268/15/1，No.(ilolex)：151998BUR029。
【24】ILO Doc.GB.271/18/5，GB.272/7/1，GB.273/15/1和GB.275/8/2。此案已被撤回并結(jié)案。
【25】Report No.314，March 1999，para.129(pages 154-243)，Report No.319，Nov.1999，para．202(pp.698－777).
【26】參見ILO Doc.GB.298/7/2，No.(ilolex)：152007BLR087。
【27】Report No.336，March 2005，paras.915－918，Report No.338，Nov.2005，paras.1306-1312(pp.1091-1138).
【28】ILO Doc.GB.307/5，Vol.XCIII，2010，Series B，Special Supplement.
【29】ILO Doc.GB.316/INS/7.
【30】ILO Doc.GB.320/INS/15/1，March 2014.
【31】ILO Doc.GB.320/INS/9，March 2014.
【32】ILO Doc.GB.320/INS/11，March 2014.
【33】國際勞工組織網(wǎng)站上有“根據(jù)第26條提起的指控和建立的調(diào)查委員會”鏈接，可以非常方便地檢索上述所有案件。Complaints/Commissions of Inquiry(Art 26)。
【34】劉有錦編譯：《國際勞工法概要》，勞動人事出版社1985年版，第117頁。
【35】同上，第213頁。
【36】2000年開始的“緬甸強迫勞動指控案”是首例依《國際勞工組織章程》第33條采取行動的案例。具體情況參見郭曰君，同注⑩。
【37】SØren C.Prebensen，“Inter-state Complaints Under Treaty Provisions：The Experience Under the European Convention on Human Rights”，20 Human rights Law Journal(1999)，No.12，p.455.
【38】Series A No.25.
【39】[奧]曼弗雷德?諾瓦克：《國際人權(quán)制度導(dǎo)論》，柳華文譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第167-168頁。
【40】See P.Leuprecht and P.Van Dijk eds.，Digest of Strasbourg Case-Law Relating to the European Convention on Human rights，1984，p.328.
【41】Ibid.
【42】行政慣例包括兩項要素：行為的重復(fù)性和官方的容忍(土耳其案，DR 35，p.163)。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，一項不符合《公約》的慣例由相同或相似的人權(quán)侵犯累積而成，這些人權(quán)侵犯數(shù)量巨大，并相互聯(lián)系，而不僅僅是孤立的個案或例外，而是成為一種模式或制度；慣例不是脫離開這些人權(quán)侵犯而本身構(gòu)成違反公約。國家當(dāng)局上層應(yīng)當(dāng)，或至少有可能，不知道存在這樣的慣例的情況，這種說法令人難以置信。根據(jù)《公約》，那些當(dāng)局完全應(yīng)當(dāng)對其下屬的行為承擔(dān)責(zé)任，而不能以他們不知情為托詞而逃避責(zé)任。參見Ireland v.UK，Judgment of 18 January 1978，Series A No.25 p.64，§159。
【43】Ibid，Ireland v.UK.行政慣例的存在同樣可以免除個人申訴用盡國內(nèi)救濟的義務(wù)。例如，Akdivar and Others v.Turkey，Judgment of 16 September 1996，Report of Judgment and Decision，1996IV，P1210，§67 = 18 HRLJ209(1997))。
【44】在“土耳其案”(DR 35，p.162-163)中，委員會表示，這一規(guī)則在許多國家應(yīng)被視為缺乏對立法的法律救濟的后果。在愛爾蘭訴聯(lián)合王國案中，法院認(rèn)為“人權(quán)侵犯”是由只有一項導(dǎo)致、指揮或授權(quán)不符合《公約》所保障的權(quán)利和自由的法律的事實導(dǎo)致的，如果它的措辭表達得非常清楚、準(zhǔn)確，人權(quán)侵犯即立刻顯而易見了。
【45】參見[美]托馬斯·伯根索爾等：《國際人權(quán)法精要》，第4版，黎作恒譯，法律出版社2010年版，第123頁。
【46】同注⑦，p.292.
【47】泰羅利亞是意大利的一個德語區(qū)。
【48】1983年又宣布成立“北塞浦路斯土耳其共和國”。
【49】這是Scott Leckie先生根據(jù)歐洲人權(quán)法院1959—1998年40年間公開數(shù)據(jù)所做的粗略估算。
【50】Max S·rensen，Lost Opportunity：When Human Rights Were Sacrificed，該文首先于1970年1月5日發(fā)表在丹麥報紙Politiken上，諮商大會又以將該文英文版收入到AS/Inf.(70)10(Strasbourg：Council of Europe，26 January 1970)。
【51】同注【37】，p.452-453.
【52】同注⑦，p.293.
【53】[奧]曼弗雷德•諾瓦克：《國際人權(quán)制度導(dǎo)論》，柳華文譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第169頁。
【54】同注⑦，p.293-297.
Abstract：Inter-state communications procedure is provided in existing 11 international human rights instruments，but their acceptance percentage is much low and most of them have not been used.The ones established by ILO and Council of Europe is typical and has been practiced in some cases.The analysis on these two procedures indicates，Although almost all cases were drove by political motives，and some cases were not the Actio popularis which meet original intentions from which designing the procedure，all cases were based on some facts and legal basis，not Importuned wholly politicizing.Inter-state communications procedures of ILO and CoE have been used more relative frequently and the ones provided in five UN human rights treaties have never been used，which is seem to indicate that the ones established by UN special agencies and regional international organizations are more popular.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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