內(nèi)容提要：難民甄別制度直接影響到避難申請(qǐng)者能否獲得一國(guó)的法律保護(hù)。合理地構(gòu)建中國(guó)的難民甄別制度，不但是遵守國(guó)際難民公約義務(wù)的要求，也是保護(hù)中國(guó)境內(nèi)難民合法權(quán)利的要求。應(yīng)該在目前的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法框架結(jié)構(gòu)下，循序漸進(jìn)地完善我國(guó)的難民甄別法律制度，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，確定難民甄別機(jī)關(guān)，合理確定其分工及權(quán)限。也應(yīng)當(dāng)注意承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，加強(qiáng)難民救助方面的國(guó)際合作。
關(guān)鍵詞：難民法 人道主義危機(jī) 人權(quán)保護(hù) 甄別制度
中國(guó)是《日內(nèi)瓦難民地位公約》的締約國(guó)，也批準(zhǔn)了大部分國(guó)際人權(quán)公約和多個(gè)國(guó)際勞工組織公約，因此，保護(hù)難民的基本權(quán)利也是我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)。近年來，隨著發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距不斷拉大，加之部分國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)沖突的不斷發(fā)生，國(guó)際社會(huì)所面臨的難民持續(xù)增多問題以及如何進(jìn)行有效保護(hù)的問題引起各界的廣泛關(guān)注。在新的國(guó)際背景下，研究和完善中國(guó)的難民甄別制度具有重要意義。
一、新國(guó)際環(huán)境下的難民救助問題
進(jìn)入到21世紀(jì)以來，和平與發(fā)展已經(jīng)成為人類社會(huì)進(jìn)步的主旋律。但是當(dāng)前的國(guó)際社會(huì)并不太平，部分國(guó)家和地區(qū)呈現(xiàn)出緊張關(guān)系、一些國(guó)家和地區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突不斷；而且這些局部沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)又與國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系以及某些大國(guó)的霸權(quán)主義摻雜在一起，呈現(xiàn)出新的復(fù)雜性。難民救助和難民甄別作為國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律體系所調(diào)整的重要社會(huì)關(guān)系，是需要認(rèn)真思考的重要法律問題。
(一)國(guó)際社會(huì)面臨的難民救助問題
“難民”一詞最早源于法國(guó)。1573年法國(guó)將為躲避西班牙統(tǒng)治者迫害而從尼德蘭逃到本國(guó)的加爾文教徒稱為“難民”，17世紀(jì)后半期源于法文的英文詞Refugee開始使用。①在冷戰(zhàn)對(duì)抗時(shí)期的國(guó)際背景下，1951年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》首次確定了難民的定義。該公約關(guān)于難民的定義主要指由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一特定社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而遭受迫害的難民?，F(xiàn)在我們所說的“難民”除了一直認(rèn)知的公約定義的難民外，還包括戰(zhàn)爭(zhēng)沖突難民和環(huán)境難民等。進(jìn)入新世紀(jì)以來，戰(zhàn)爭(zhēng)沖突導(dǎo)致的難民在數(shù)量上最多。由于環(huán)境難民在政府間以及學(xué)術(shù)界還存在較大的爭(zhēng)議，所以本文所稱難民不包括這一類。
“二戰(zhàn)”結(jié)束以后，部分地區(qū)依然沖突不斷，如中東、非洲等經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)由于資源和歷史遺留問題而導(dǎo)致的戰(zhàn)亂時(shí)有發(fā)生。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這些地區(qū)存在著龐大的難民數(shù)量，環(huán)境與人權(quán)保護(hù)狀況也令人堪憂。20世紀(jì)80年代中期，西方國(guó)家收留了全球1/4的難民，其中德國(guó)、美國(guó)和英國(guó)收留的難民較多。因?yàn)槟且粫r(shí)期這些國(guó)家的難民政策比較寬松，很多難民也希望去這些國(guó)家。但是，難民涌入數(shù)量的增多，給這些國(guó)家?guī)砹藝?yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及大量的社會(huì)矛盾，使這些國(guó)家的排外情緒上升，接收難民的數(shù)量逐漸減少。在新的國(guó)際環(huán)境下，一些發(fā)展中國(guó)家也逐漸成為難民的集中接收國(guó)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，巴基斯坦截至2011年就接受了多達(dá)170萬的難民人數(shù)，成為世界上接收難民人數(shù)最多的國(guó)家之一。
對(duì)于日益增長(zhǎng)的難民的保護(hù)，已經(jīng)不是單一國(guó)家所能解決的問題。一國(guó)因國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)亂或恐怖組織的迫害所導(dǎo)致的大量難民外逃，必然會(huì)對(duì)周邊國(guó)家甚至是整個(gè)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生包括國(guó)家利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、和平穩(wěn)定等各方面的負(fù)面影響。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的最新統(tǒng)計(jì)，2015年1月至3月，全球一共收到221，572份避難申請(qǐng)，比2014年同期增長(zhǎng)43.8%。②難民問題如今已然成為國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的熱門問題。2015 年，在歐盟各成員國(guó)還在為各國(guó)應(yīng)該接收多少難民而吵得不可開交的時(shí)候，瑞典持續(xù)不斷地接收著來自敘利亞、阿富汗、索馬里的難民。③可以看出，由于各種武裝沖突或恐怖活動(dòng)而產(chǎn)生的大量難民救濟(jì)問題一直是國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的問題；而難民甄別問題，也是難民救助法律調(diào)整領(lǐng)域中需要解決的重點(diǎn)問題。
(二)中國(guó)面臨的難民救助問題
雖然目前我國(guó)還沒有大規(guī)模難民涌入的現(xiàn)實(shí)問題，但是從我國(guó)近現(xiàn)代歷史來看，我國(guó)也曾接收過近30萬的印支難民，當(dāng)然當(dāng)時(shí)的難民保護(hù)狀況并不樂觀。目前，我國(guó)關(guān)于難民的法律保護(hù)還沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)的規(guī)定。近幾年來，中國(guó)南海由于歷史遺留問題，海洋島嶼主權(quán)爭(zhēng)端摩擦不斷。伴隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，恐怖主義與戰(zhàn)亂多有發(fā)生，需要我們有這方面的警醒意識(shí)，為我國(guó)將來面對(duì)可能發(fā)生的周邊沖突，甚至是距離中國(guó)比較遠(yuǎn)的戰(zhàn)亂地區(qū)難民的涌入提供切實(shí)可靠的幫助，以防止人道主義危機(jī)發(fā)生時(shí)我們找不到切實(shí)有效的法律保障與救助。
相較于西方歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)于難民問題其實(shí)還沒有足夠重視。一方面，歷史上我國(guó)并不是主要的難民接收國(guó)。另一方面，我國(guó)建國(guó)初期對(duì)于國(guó)際事務(wù)多持中立的立場(chǎng)態(tài)度。隨著近幾年烏克蘭危機(jī)、中東地區(qū)沖突、阿富汗、伊拉克、敘利亞等國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)與暴恐的相繼發(fā)生，難民數(shù)量大量增加，如此龐大的難民數(shù)量其本身就是一種人道主義危機(jī)和災(zāi)難的表現(xiàn)，應(yīng)該引起足夠的重視。
新中國(guó)成立以來，中國(guó)政府官方正式承認(rèn)境內(nèi)的外國(guó)人難民身份，采取可行措施進(jìn)行了大規(guī)模的人道主義安置，并且就難民問題與聯(lián)合國(guó)難民署進(jìn)行積極合作。④從近現(xiàn)代歷史來看，我國(guó)并不是難民主要的首選國(guó)家；并且從歷史上講難民問題也并沒有引起我國(guó)社會(huì)的廣泛關(guān)注。但是，在新的國(guó)際環(huán)境背景下，難民救助問題正在引起越來越多的關(guān)注。2015年發(fā)布的《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告》指出，中國(guó)正在成為難民接收國(guó)。例如，2009年緬甸內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以后涌入中國(guó)境內(nèi)的緬甸果敢地區(qū)邊民。最近幾年，每年大概有幾百人向聯(lián)合國(guó)難民署駐華辦事處尋求避難。目前在我國(guó)的難民人數(shù)占我國(guó)的人口可以說是微乎其微，即便將來由于國(guó)際局勢(shì)不穩(wěn)出現(xiàn)難民涌入我國(guó)的問題，也難以對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。雖然我們不用過多的擔(dān)心未來由于難民問題對(duì)國(guó)家和社會(huì)的教育、工作競(jìng)爭(zhēng)、資源分配等方面產(chǎn)生多大影響，但是，完善難民救助法律制度，健全難民甄別法律機(jī)制，依然很有必要。這是我國(guó)擔(dān)負(fù)起大國(guó)義務(wù)的表現(xiàn)，是依法治國(guó)基本方略的具體落實(shí)，也體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。在完善的法律制度框架中，難民才能在教育、工作、生活方面都得到一定的保障，難民的基本人權(quán)才能得到尊重和保護(hù)。
二、中國(guó)難民甄別法律制度的現(xiàn)狀及存在的問題
由于我國(guó)參與了1951年《難民地位公約》及其1967年議定書，并且批準(zhǔn)了包括《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、《兒童權(quán)利公約》和《聯(lián)合國(guó)反酷刑公約》等在內(nèi)的大部分的國(guó)際人權(quán)條約，所以保護(hù)難民的基本權(quán)利一直是我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)。但是，目前在我國(guó)的國(guó)內(nèi)法中關(guān)于難民的法律規(guī)定主要只有如下規(guī)定：1982年《憲法》第32條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人可以給予受庇護(hù)的權(quán)利。”2013年《出境入境管理法》第46條的規(guī)定：“避難申請(qǐng)人可以憑臨時(shí)身份證明在中國(guó)停留；已被認(rèn)定的難民，可憑難民身份證件在中國(guó)停留居留”。而根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《外國(guó)人出境入境管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定的五種居留證件類別中，并沒有關(guān)于難民或避難申請(qǐng)人的居留證種類。所以，對(duì)于難民的申請(qǐng)人來說究竟該如何申請(qǐng)居留或臨時(shí)身份證，難民地位由何種機(jī)構(gòu)以什么標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定、享有何種待遇等問題，法律法規(guī)都沒有明確的規(guī)定。
目前，我國(guó)對(duì)于難民甄別問題的處理機(jī)制是：一般是由聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處對(duì)來華尋求避難者進(jìn)行難民的地位甄別，甄別實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)則是按照聯(lián)合國(guó)難民署的章程規(guī)定；對(duì)被確定為難民的人可以暫時(shí)留在中國(guó)，并由聯(lián)合國(guó)難民署為他們尋求“持久的解決辦法”?？梢钥闯?，我國(guó)的難民甄別法律制度存在著如下問題：首先，甄別過程在程序和救濟(jì)渠道上還沒有明確的法律規(guī)定，基本處于空白狀態(tài)。其次，聯(lián)合國(guó)難民署畢竟資源有限，它不可能像一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家那樣建立起一個(gè)完善的適合中國(guó)的甄別體系，它也不可能等同于一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，一般而言，它也無法提供一個(gè)主權(quán)國(guó)家所能給予的充分的程序公正保障。⑤因此，對(duì)于我國(guó)目前的情況來看，非常有必要建立起符合我國(guó)國(guó)情的難民地位甄別法律制度。
三、國(guó)際社會(huì)有關(guān)難民甄別法律制度的成功經(jīng)驗(yàn)
各個(gè)國(guó)家的難民甄別法律制度既有相同之處、也有差異之處。我們?cè)谶@里就一些國(guó)家和地區(qū)的難民甄別法律制度進(jìn)行分析，以期為解決和完善我國(guó)的難民甄別法律制度提供些許啟示。
(一)加拿大
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)中，加拿大一直以來在難民保護(hù)領(lǐng)域扮演著重要的角色。加拿大難民地位甄別制度的主要法律基礎(chǔ)是2001年《移民與難民保護(hù)法》。與其他國(guó)家相比，加拿大的難民地位甄別制度因其甄別機(jī)關(guān)的高度獨(dú)立性而廣受贊譽(yù)。實(shí)踐中，處理難民地位申請(qǐng)的效率低下以及缺少對(duì)難民保護(hù)庭決定進(jìn)行審查的上訴程序，成為困擾加拿大難民地位甄別實(shí)踐的難題。研究加拿大的難民地位甄別制度可為我國(guó)的難民立法提供借鑒。⑥
加拿大的難民地位甄別制度在具體運(yùn)行過程中也存在一些弊端：在2002年美國(guó)和加拿大締結(jié)的《關(guān)于審查第三國(guó)公民提出的難民地位申請(qǐng)領(lǐng)域相互合作的協(xié)定》規(guī)定：凡是申請(qǐng)來兩國(guó)的“難民”，兩國(guó)共同協(xié)商甄別和認(rèn)定難民的身份；這種規(guī)定表面上看是為了更好的保護(hù)和接受難民，然而在具體操作過程中，存在著很多矛盾和沖突，實(shí)際上增加了難民甄別程序的復(fù)雜性，并不利于難民的接受和保護(hù)。
(二)德國(guó)
從2008年開始，德國(guó)逐漸已經(jīng)成為了歐盟國(guó)家中申請(qǐng)避難者最重要的目標(biāo)國(guó)之一。一般來說，鑒于“二戰(zhàn)”期間“不光彩的歷史”，德國(guó)政府力圖在難民問題上體現(xiàn)出“人道主義精神”，此種政策體現(xiàn)在其《基本法》最初對(duì)于避難權(quán)寬松的規(guī)定當(dāng)中。但是，隨著申請(qǐng)避難者人數(shù)的上漲，自20世紀(jì)80年代以來德國(guó)的難民政策總體呈現(xiàn)收緊的趨勢(shì)。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，與難民有關(guān)的法律越來越細(xì)致、嚴(yán)格，申請(qǐng)避難者越來越難以獲得正式的難民身份；第二，借助法律對(duì)難民進(jìn)行分類，不同類型的難民享有不同程度的庇護(hù)；第三，借助歐盟層面的法律和指令限制部分難民進(jìn)入德國(guó)，并與歐盟其他國(guó)家合作共同分擔(dān)難民負(fù)擔(dān)。⑦
從當(dāng)前情況看，德國(guó)政府將本國(guó)的難民政策置于歐盟共同難民政策的框架之下，與歐盟其他成員國(guó)進(jìn)行合作，共同應(yīng)對(duì)難民問題。盡管德國(guó)難民政策在不斷完善，但龐大的避難申請(qǐng)人數(shù)使德國(guó)政府依然面臨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多方面的挑戰(zhàn)。從發(fā)展趨勢(shì)上看，未來德國(guó)的難民救助和甄別制度仍然可能繼續(xù)呈現(xiàn)出從嚴(yán)的趨勢(shì)。從2015年1月至4月，德國(guó)收到的避難申請(qǐng)數(shù)目并沒有減少的趨勢(shì)，避難申請(qǐng)達(dá)到114，125份，有專家估計(jì)2015年將比2014年增長(zhǎng)50%左右。由于財(cái)政壓力及文化差異方面的原因，德國(guó)未來可能采取較嚴(yán)格的難民甄別制度來限制難民數(shù)量，這將使審核的程序越來越嚴(yán)格，在難民的甄別上采用越來越嚴(yán)格和精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。
(三)美國(guó)
冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)的難民政策比較寬松，難民甄別的程序和標(biāo)準(zhǔn)也比較寬松。美國(guó)的難民政策在一定意義上是其民主自由原則和人權(quán)保護(hù)原則的反映。通過大量接收難民、尤其是社會(huì)主義國(guó)家的難民，美國(guó)有著宣傳自身的人道主義和民主自由主義的政治考慮。雖然在人權(quán)問題上一直采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，但是通過大量地接收難民，美國(guó)也在盡力樹立自身的人權(quán)保護(hù)的正面形象。
隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束以及美國(guó)難民數(shù)量的增多，美國(guó)逐漸改變了其對(duì)外的難民策略。在9.11事件發(fā)生之后，美國(guó)通過反恐的相關(guān)立法進(jìn)一步收緊了難民甄別的審核政策。比如，從2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來，聯(lián)合國(guó)希望美國(guó)和歐洲能接收3萬難民，雖然歐洲十幾個(gè)國(guó)家同意接納1.8萬人，但美國(guó)卻未做出任何的表態(tài)。其官方一直呼吁土耳其、約旦和黎巴嫩保持邊境開放，但是自己的邊境卻從來沒有開放過。當(dāng)然，美國(guó)也并不總是處于逃避責(zé)任的狀態(tài)，有時(shí)它又會(huì)成為難民救助機(jī)構(gòu)資金認(rèn)捐的大戶，并鼓勵(lì)在第三國(guó)安置難民。美國(guó)現(xiàn)今的難民救助與難民甄別制度有如下特點(diǎn)：一方面美國(guó)每年給聯(lián)合國(guó)難民署定期捐款并投入人力物力到難民的救助當(dāng)中去，塑造自身“人道主義形象”；另一方面美國(guó)也為保護(hù)自身的利益，制定了嚴(yán)格的難民甄別審核制度，將難民堵在自己的國(guó)境線之外?？梢钥闯觯悦绹?guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家基本的政策就是出錢出力，但是對(duì)于難民的甄別審核程序卻相當(dāng)謹(jǐn)慎和嚴(yán)格。
四、中國(guó)難民甄別法律制度的完善策略
目前，在我國(guó)的難民主要來自周邊的東南亞國(guó)家，同時(shí)，每年也有來自非洲、中東、亞洲等地區(qū)的尋求庇護(hù)者向聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處提出庇護(hù)申請(qǐng)。很大一部分是上世紀(jì)70 年代末中越戰(zhàn)爭(zhēng)期間逃到中國(guó)的難民，大約有20多萬，其中大多數(shù)是華裔。另外一部分是上世紀(jì)80年代來自泰國(guó)難民營(yíng)的2.500名左右的老撾難民和少數(shù)柬埔寨難民。他們中的很多人已經(jīng)自愿返回母國(guó)，留下來的也已較好的融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。⑧隨著我國(guó)法制的發(fā)展和完善，如今我國(guó)已經(jīng)建立起較為完善的法律體系，人權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律制度也較為完善。在這樣的背景下，應(yīng)該探索和研究適合我國(guó)國(guó)情的難民救助法律制度以及與之配套的難民甄別法律制度。在目前的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境下，我們可以通過如下幾方面措施，推進(jìn)和完善我國(guó)的難民甄別法律制度：
(一)循序漸進(jìn)完善我國(guó)的難民甄別法律制度
我國(guó)目前關(guān)于難民甄別問題的專門法律規(guī)定，主要散見于所加入的國(guó)際條約和單行的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)中。完善我國(guó)的難民甄別法律制度，不宜過于激進(jìn)，要分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。要首先考慮當(dāng)前的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，進(jìn)行細(xì)化和完善。在條件成熟的時(shí)候，再出臺(tái)難民法和系統(tǒng)的難民甄別制度。
完善我國(guó)的難民甄別法律制度，要依照相關(guān)的國(guó)際法原則進(jìn)行。在國(guó)內(nèi)法尚無專門立法規(guī)定的情況下，應(yīng)該依照我國(guó)參加的國(guó)際條約中基本的原則來制定符合我國(guó)國(guó)情、維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益的難民甄別制度。1951年正式通過的《關(guān)于難民地位的公約》是難民保護(hù)的現(xiàn)代國(guó)際法律制度基礎(chǔ)。它對(duì)難民的定義是：因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而遭迫害的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能回去的人。1980年2月，為了應(yīng)對(duì)中越?jīng)_突爆發(fā)后越南難民的大規(guī)模流入，聯(lián)合國(guó)難民署在中國(guó)建立了代表處。兩年后，中國(guó)正式加入了《關(guān)于難民地位的公約》。按照國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣，如果一國(guó)是《關(guān)于難民地位的公約》及其議定書的簽字國(guó)，則由該國(guó)政府負(fù)責(zé)甄別并給予難民地位。對(duì)我國(guó)難民甄別制度的完善，要注意與這些國(guó)際法原則協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上，確立具體的標(biāo)準(zhǔn)、程序和執(zhí)行機(jī)關(guān)。
完善我國(guó)的難民甄別法律制度，可以首先考慮對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。我國(guó)目前雖然還沒有系統(tǒng)的難民甄別法律規(guī)定，但是在《出境入境管理法》、《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》、《公安派出所外國(guó)人住宿登記管理辦法》等法律法規(guī)中，已經(jīng)有了相關(guān)的規(guī)定。我國(guó)《出境入境管理法》規(guī)定：“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留”?？梢钥紤]對(duì)該項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，確立甄別的標(biāo)準(zhǔn)和程序。我國(guó)的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》等法規(guī)主要調(diào)整外國(guó)人就業(yè)問題，可以對(duì)這些法規(guī)細(xì)化，明確難民的就業(yè)問題。我國(guó)的《公安派出所外國(guó)人住宿登記管理辦法》等法規(guī)主要是調(diào)整外國(guó)人住宿等問題，可以對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確難民住宿問題。
在條件成熟的時(shí)候，可以考慮出臺(tái)難民法，以對(duì)難民甄別制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。許多國(guó)家都有系統(tǒng)和完善的難民法以及與之配套的難民甄別法律規(guī)定，對(duì)難民救助問題進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整。隨著各方面條件的成熟，應(yīng)該適當(dāng)借鑒其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)難民法，其中包括對(duì)難民甄別問題進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。
(二)確定難民甄別機(jī)關(guān)，合理確定分工與權(quán)限
縱觀各國(guó)的具體制度設(shè)計(jì)，對(duì)難民身份進(jìn)行甄別的機(jī)關(guān)，既有主權(quán)國(guó)家中的相關(guān)機(jī)關(guān)，也有聯(lián)合國(guó)難民署；有的國(guó)家采取主權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)與聯(lián)合國(guó)難民署進(jìn)行合作甄別。按照國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣，如果一國(guó)是關(guān)于難民地位的公約及其議定書的簽字國(guó)，則由該國(guó)政府負(fù)責(zé)給予難民地位。⑨
從我國(guó)當(dāng)前的情況看，鑒于我國(guó)目前關(guān)于難民的國(guó)內(nèi)立法不夠完善，難民身份的認(rèn)定工作主要是由聯(lián)合國(guó)難民署駐華代表處來承擔(dān)的。實(shí)踐中，相關(guān)的主管部門由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)，實(shí)質(zhì)上幾乎沒有參與到具體的認(rèn)定過程中去。
從短期看，應(yīng)注意通過立法形式明確我國(guó)各個(gè)相關(guān)主管機(jī)關(guān)的權(quán)限，合理確定分工，從而使得這些機(jī)關(guān)真正參與到難民甄別與救助的執(zhí)法工作中去。我國(guó)目前對(duì)難民的管理是多機(jī)關(guān)分工管理：公安部門負(fù)責(zé)入出境管理和處罰，民政部門負(fù)責(zé)在我國(guó)定居后的事宜，外交部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)共同處理和遣返的問題。可以通過立法明確各個(gè)機(jī)關(guān)的分工，確立以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、三方協(xié)同辦理難民救助事宜的體制。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，可以將難民甄別的具體權(quán)限授予公安機(jī)關(guān)，使公安機(jī)關(guān)成為難民救助的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，民政機(jī)關(guān)和外交機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助和配合。這樣所形成的運(yùn)行體制便是：由公安部門負(fù)責(zé)難民地位的甄別、確認(rèn)等工作，民政部門負(fù)責(zé)難民的接收、安置等有關(guān)事宜，而外交部則負(fù)責(zé)參與難民事務(wù)的協(xié)調(diào)事宜。這種運(yùn)行體制中各部門分工明確、職責(zé)清晰、配合協(xié)調(diào)，是一種運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。
從長(zhǎng)期看，條件逐步成熟的時(shí)候，在我國(guó)可以逐步建立執(zhí)行難民甄別事務(wù)和相關(guān)事務(wù)的專門機(jī)關(guān)。我國(guó)可以借鑒一些國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，依法設(shè)立專門的難民執(zhí)法部門，比如像“難民事務(wù)委員會(huì)”或“難民事務(wù)管理局”等專門負(fù)責(zé)難民的認(rèn)定、難民身份的審核、接納和安置工作。這樣的話，在難民甄別和救助問題上，將會(huì)形成更加高效和效果良好的運(yùn)行機(jī)制。
(三)承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，加強(qiáng)難民救助的國(guó)際合作
難民救助問題的妥善解決，很大程度上取決于于國(guó)家間的協(xié)調(diào)與合作。中國(guó)在未來可能面臨的難民問題上更需要國(guó)際間的務(wù)實(shí)合作。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)間共同的務(wù)實(shí)協(xié)作更有利于難民問題的解決。我國(guó)難民甄別法律制度的完善與發(fā)展，應(yīng)該放在加強(qiáng)國(guó)際合作的背景下予以考量。
在難民權(quán)利保護(hù)方面，在世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)民主和自由是杜絕政治難民產(chǎn)生的必由途徑。⑩由于在履行難民保護(hù)義務(wù)的過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的做法有所不同，發(fā)達(dá)國(guó)家在資源方面占有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該投入更多的資金和生活救助物資，以維持難民的生命健康與人員安全。發(fā)展中國(guó)家雖然在經(jīng)濟(jì)上提供幫助有限，但是對(duì)于涌入的大量難民也應(yīng)積極的提供臨時(shí)的庇護(hù)措施。
因此，我國(guó)的難民救助與難民甄別制度的發(fā)展與完善，應(yīng)該放在加強(qiáng)國(guó)家合作的框架下進(jìn)行。作為發(fā)展中的大國(guó)，首先我國(guó)應(yīng)該負(fù)起大國(guó)的責(zé)任與義務(wù)，建立起相關(guān)制度，積極參與建立國(guó)際間的合作，與世界其他國(guó)家一道共同開展合作。在地區(qū)沖突發(fā)生的萌芽時(shí)期，盡早地通過各國(guó)間合法有效的協(xié)調(diào)與干預(yù)工作，從而斡旋沖突當(dāng)事國(guó)的矛盾，把沖突風(fēng)險(xiǎn)降到最低。其次，開展多邊談判、參與難民國(guó)際保護(hù)立法的制定工作。在難民救助與甄別制度上，注意國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的協(xié)調(diào)。既要注意國(guó)際法義務(wù)的承擔(dān)，也要根據(jù)我國(guó)國(guó)情和實(shí)際發(fā)展情況，作出現(xiàn)實(shí)可行的立法選擇。
Abstract: The results of the refugee determination directly affect the basic rights of asylum seekers．The reasonable construction of China ' s refugee screening system must not only comply with the obligations of the International Refugee Convention，but also protect the legitimate rights of refugees in China．We shall improve the legal system of refugee screening in the current international law and domestic law framework.We shall also determine the refugee screening institution and the division of labor and rights according to the actual situation of China．We shall carry out our international obligations while strengthening international cooperation in the relief of refugees.
（孫曉東，華東理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；張波濤，華東理工大學(xué)法學(xué)院研究生。）
注釋：
①參見甘開鵬：《歐洲難民政策研究》，廈門大學(xué)出版社2011年版，第17頁(yè)。
②參見“Asylum date 2015”，http//www．unhcr．org/pages/49c3646c4d6．html，2015年10月12日訪問。
?、蹍⒁婈惐骸侗幼o(hù)難民就是保護(hù)人權(quán)》，載《新民周刊》2015年第39期。
?、軈⒁姺叫l(wèi)軍：《略論中國(guó)境內(nèi)印支難民的法律地位》，載《國(guó)際論壇》2015年第5期。
⑤當(dāng)然，我們也注意到，聯(lián)合國(guó)難民署在難民甄別程序方面確實(shí)有一套比較標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)程序，以保證駐各國(guó)的辦公室遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程序，從而保障程序的公正性。
?、迏⒁娳w向華：《加拿大的難民地位甄別制度及其借鑒意義》，載《安陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。
⑦參見唐艋：《德國(guó)難民政策的歷史與現(xiàn)狀》，載《德國(guó)研究》2015年第2期。
?、鄥⒁婈懞Ｄ龋骸稄膰?guó)際法義務(wù)談建立我國(guó)難民甄別機(jī)制》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2015 年5月13日。
⑨參見王元君：《關(guān)于建立我國(guó)難民保護(hù)法律制度的幾點(diǎn)思考》，載《公安研究》2005年第12期。
?、鈪⒁娡鹾Ｑ啵骸峨y民保護(hù)法律制度研究》，復(fù)旦大學(xué) 2006年碩士學(xué)位論文，第 35 頁(yè)。
(責(zé)任編輯朱力宇)
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