內(nèi)容提要：本文以中國視角來審視國家人權(quán)機(jī)構(gòu)制度及其運(yùn)作，審視國家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立中的有關(guān)問題。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的作用在于，它是“變革的行動者”、“理智的倡導(dǎo)者”和“權(quán)利的保護(hù)者”。這些作用的發(fā)揮使得國家人權(quán)機(jī)構(gòu)保障人權(quán)成為可能。中國目前的人權(quán)保障機(jī)制中仍有不完善的地方，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以彌補(bǔ)某些缺憾。因而，我們建議設(shè)立符合中國的國情的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。
關(guān)鍵詞：巴黎原則 國家人權(quán)機(jī)構(gòu) 人權(quán)委員會
自1946年以來，一類全新的機(jī)構(gòu)——促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)逐步形成。雖然這類機(jī)構(gòu)由各國建立，但是這種類型國家機(jī)構(gòu)卻限定于以促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)為首要目標(biāo)的聯(lián)合國的框架之內(nèi)。1991年在巴黎舉行促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的第一次國際研討會通過了《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)機(jī)構(gòu)的地位及職責(zé)的原則》，即《巴黎原則》。①新產(chǎn)生的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)，能否實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)者的預(yù)期目的，由近百個(gè)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以其細(xì)致、全面地促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的行動在回答著這個(gè)問題。必須明確的是，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在一國人權(quán)保障機(jī)制內(nèi)，不是要取代一國或者一地區(qū)現(xiàn)存的其他促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的政府機(jī)構(gòu)或非政府組織，它們的作用是補(bǔ)充性的。設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)這些只會共同提高國家和國際人權(quán)保障機(jī)制的有效性。
一、可能性：踐行《巴黎原則》的人權(quán)保障機(jī)制
國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的功能可以按其職責(zé)歸納為協(xié)調(diào)國家與社會之間的沖突與矛盾、彌補(bǔ)人權(quán)保障功能缺陷、通過人權(quán)救濟(jì)形成人權(quán)文化、拓展人權(quán)保護(hù)范圍、制定國家人權(quán)政策和積極開展人權(quán)教育等六大方面。②結(jié)合國家人權(quán)機(jī)構(gòu)保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的實(shí)踐，“變革的行動者”、“理智的倡導(dǎo)者”和“權(quán)利的保障者”能夠更為全面反映國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的功能。
(一)變革的行動者
對烏干達(dá)兒童兵的救援、墨西哥老人失蹤案件的調(diào)查、北愛爾蘭訓(xùn)練警察標(biāo)準(zhǔn)的確定等，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐都反映了一個(gè)充滿希望的趨勢：促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)的正在增長的作用和有效性。2005年聯(lián)合國將國家人權(quán)機(jī)構(gòu)列為當(dāng)年十大新聞——“變革的行動者：人權(quán)機(jī)構(gòu)的增長”，③并且認(rèn)為保護(hù)弱勢群體權(quán)利的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，在從防止折磨和歧視到解決沖突的廣大領(lǐng)域內(nèi)的人權(quán)事業(yè)中日益積極起來，成為“維護(hù)人權(quán)的武器庫中有了新的工具” ④。
正是由于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的卓有成效的努力，各國人權(quán)狀況正在逐步轉(zhuǎn)變。例如，阿富汗人權(quán)委員會發(fā)表了“呼喚正義”的報(bào)告，丹麥人權(quán)機(jī)構(gòu)建立一個(gè)知識數(shù)據(jù)庫來提高對反對恐怖主義立法的具體影響和后果的意識，蒙古國家人權(quán)委員會為保護(hù)住在與世隔絕的山區(qū)的該國少數(shù)民族權(quán)利作出了很大貢獻(xiàn)等。由于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)相對中立和超然地位，可以起到監(jiān)督與制約國家機(jī)關(guān)有關(guān)人權(quán)的保障活動，使國家切實(shí)履行“尊重與保障”的義務(wù)，減少或防止侵害人權(quán)的現(xiàn)象。但是，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)并不代替法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，只是對其他國家機(jī)關(guān)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域或作用不充分的領(lǐng)域起到補(bǔ)充和推進(jìn)作用。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐一次次表明，建立既符合統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)又與一國國情相匹配的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，國家不僅不會成為侵犯人權(quán)行為的實(shí)施者，而且能從多方面成為一國人權(quán)變革的行動者。正如法治是一種永恒的追求，任何地方都不存在十全十美的法治一樣，對于讓人人真正享有人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是國家不懈的追求。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的特征、有效性的諸多因素⑤決定了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以使得國家促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的多種力量形成合力，是國家促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的催化劑，成為國家人權(quán)狀況的變革者。
(二)理智的倡導(dǎo)者
“國際民主法律工作者協(xié)會”的代表雅克·布戈將非政府組織稱之為“理智的鼓動者”，認(rèn)為在一個(gè)法治社會中，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與非政府組織共存。⑥面對各種人權(quán)問題，為促使民主化和法治化，以自主性、高效性和志愿性為特征的非政府人權(quán)組織，在日益復(fù)雜的國際社會發(fā)揮越來越重要的作用，成為國際人權(quán)保護(hù)中不可或缺的和不可忽視的重要力量。非政府人權(quán)組織的主要活動方式有開展教育、研究和知識傳播活動。它們通過人權(quán)新聞發(fā)布會、人權(quán)年度報(bào)告和重要新聞媒體報(bào)道侵犯人權(quán)行為，直接從事司法救濟(jì)工作，收集各國的人權(quán)資料與信息，游說、觀察與監(jiān)督國家執(zhí)行有關(guān)國際人權(quán)條約和人權(quán)審理工作，舉辦游行、示威、抗議等活動主張自己的觀點(diǎn)和看法。
《世界人權(quán)宣言》對人權(quán)教育的基本要求是：“教育的目的是充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”，號召所有國家使用各種教育工具讓青少年有機(jī)會在尊重人的尊嚴(yán)與平等權(quán)利的精神中成長，還要求中小學(xué)課程中列入人權(quán)教育的內(nèi)容。聯(lián)合國也在《人權(quán)教學(xué)入門》中概括了促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的機(jī)制和程序。⑦國家人權(quán)機(jī)構(gòu)促享有進(jìn)人權(quán)職責(zé)，例如，以人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)既有的法規(guī)和立法草案，并提出立法建議，規(guī)劃并建議國家人權(quán)政策及國際人權(quán)合作計(jì)劃，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)外的人權(quán)教育、宣傳及研究，提出年度及專題國家人權(quán)報(bào)告等。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以咨詢、教育、調(diào)查等方式來促進(jìn)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程，通過社會公眾有關(guān)人權(quán)的議論和評價(jià)，不斷擴(kuò)大人權(quán)保障的范圍，使公眾通過人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)活動感受到人權(quán)的價(jià)值，健全人權(quán)文化的發(fā)展，從而在促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展過程中，扮演著人權(quán)理智的倡導(dǎo)者的角色。
(三)權(quán)利的保護(hù)者
符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)一國人權(quán)現(xiàn)狀方面，發(fā)揮不可替代的作用。特別是在防止侵犯人權(quán)行為方面，國際社會以及人權(quán)工作者促進(jìn)了那些存在人權(quán)問題的發(fā)展中國家的進(jìn)步。例如，愛爾蘭和北愛爾蘭都建立了人權(quán)委員會。當(dāng)種族歧視、不容忍、缺乏尊重和仇恨行為橫行時(shí)，將讓社會付出巨大的代價(jià)。無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)都將戰(zhàn)勝那些能帶來仇恨、內(nèi)斗和流血的問題。1977年9月30日歐洲部長理事會認(rèn)同了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的上述作用，并通過決議要求所有國家都應(yīng)建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。
在多數(shù)情形下，聯(lián)合國人權(quán)高專扮演了顧問的角色，其見證了有效的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立，并成為聯(lián)合國人權(quán)保障機(jī)制框架內(nèi)以尊重人權(quán)為宗旨的獨(dú)特機(jī)構(gòu)。如果國家人權(quán)保障機(jī)制能與區(qū)域人權(quán)保障機(jī)制相得益彰，則更能為《世界人權(quán)宣言》和其他國際人權(quán)條約確定的國際原則注入生命和活力。很多國家人權(quán)機(jī)構(gòu)正努力工作使得這些原則成為現(xiàn)實(shí)。簡言之，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮如下作用：
第一，“人權(quán)”如僅作為術(shù)語對于人來說沒有任何意義，所有國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作可以將文本上的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)變成現(xiàn)實(shí)。第二，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以在面對各種法制和當(dāng)?shù)匚幕瘹v史條件決定的巨大差異的挑戰(zhàn)時(shí)，為尊重種族、文化、宗教和語言的多樣性，可以更為持久地堅(jiān)持既定的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。第三，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以比區(qū)域、國際組織更為知曉本國情形，可以采取更為細(xì)致準(zhǔn)確的行動。第四，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以監(jiān)督和整合政府向國際條約機(jī)構(gòu)呈遞的報(bào)告，使其更加反映國家的現(xiàn)狀。第五，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以在一國內(nèi)部提出建設(shè)性、很可靠的批評意見，這對于國家確認(rèn)和權(quán)衡來自外部的批評意見很重要。
基于以上原因，專職的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以提高國家穩(wěn)定和安全，進(jìn)而可以促進(jìn)國家在發(fā)展中促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。正是由于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的上述獨(dú)特作用為人權(quán)保護(hù)提供一種現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)立專職的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)就變得更為重要。
二、必要性：完善中國人權(quán)保障機(jī)制
中國在長期的國際人權(quán)實(shí)踐中，已積累了豐富的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，并建立了一整套中國的人權(quán)保障機(jī)制，即通過多部門協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的目的；通過有關(guān)人權(quán)立法，促進(jìn)人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制度化，通過實(shí)施人權(quán)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)人權(quán)狀況的改善；通過普及人權(quán)教育，促進(jìn)人權(quán)觀念的提高。中國的立法、行政和司法機(jī)關(guān)是保障人權(quán)的基本機(jī)構(gòu)。在看到成就的同時(shí)，還應(yīng)看到工作中的不足：這些有關(guān)機(jī)構(gòu)由于分散于各職能部門，協(xié)調(diào)性差，面對全球化的潮流和日益繁雜的國內(nèi)、國際人權(quán)事務(wù)，顯然已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
(一)根據(jù)《巴黎原則》審視中國人權(quán)保障機(jī)制現(xiàn)狀
根據(jù)《巴黎原則》規(guī)定的設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)，中國沒有《巴黎原則》規(guī)定的統(tǒng)一的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，立法、行政和司法機(jī)關(guān)是保障人權(quán)的基本機(jī)構(gòu)，各類社會組織也完成了大量促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作。對比《巴黎原則》所規(guī)定的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，我國也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)行使某些相應(yīng)職責(zé)。
(1)第一類職責(zé)方面：調(diào)查侵犯人權(quán)案件。在中國，這類職責(zé)是由司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)以及中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等執(zhí)行的。
(2)第二類職責(zé)方面：用人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)既有的法規(guī)和立法草案。根據(jù)我國《立法法》分成兩種情況，一是制定法律法規(guī)機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，如由全國人民代表大會審查它的常務(wù)委員會制定的法律和批準(zhǔn)的自治條例和單行條例等；二是提出書面審查意見，例如《立法法》第99條和第100條規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、公民可就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求或建議。
(3)第三類職責(zé)方面：規(guī)劃并建議國家人權(quán)政策和國際人權(quán)合作計(jì)劃。按照《巴黎原則》該類職責(zé)可以分成三個(gè)具體的職責(zé)：其一，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)“提請政府注意國內(nèi)任何地區(qū)人權(quán)遭受侵犯的情況，建議政府主動采取結(jié)束這種情況的行動，并視情況需要對政府要采取的立場和作出的反應(yīng)提出意見”。在我國，這項(xiàng)職責(zé)是由立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、各級信訪機(jī)關(guān)、諸如工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織履行。其二，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)“促進(jìn)并確保國家的立法規(guī)章和慣例與該國所加入的國際人權(quán)文書協(xié)調(diào)，及其有效執(zhí)行；鼓勵批準(zhǔn)上述文書或加入這些文書并確保其執(zhí)行”。在我國，這項(xiàng)職責(zé)是由全國人大及其常委會承擔(dān)。其三，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)“與聯(lián)合國和聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的任何其他組織、各地區(qū)機(jī)構(gòu)以及別國主管促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)領(lǐng)域工作的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作”。在我國，該職責(zé)是由全國人大的專門機(jī)構(gòu)、中國人權(quán)研究會和國家有關(guān)外事部門如外交部等共同履行。
(4)第四類職責(zé)方面：促進(jìn)學(xué)校內(nèi)的人權(quán)教育、訓(xùn)練和研究。在中國，該類職責(zé)是由教育主管部門和科研主管部門主管，由高等院校、科研院所具體履行。
(5)第五類職責(zé)方面：提出年度和專題的國家人權(quán)報(bào)告。在中國，沒有履行該職責(zé)的機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤栋屠柙瓌t》要求的年度和專題國家人權(quán)報(bào)告是要與政府提交的報(bào)告相印證的所謂“影子報(bào)告”。在中國，目前提交政府報(bào)告職責(zé)是由國務(wù)院新聞辦公室和外交部等具體履行。
(二)設(shè)立中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的必要性
2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，確定了人權(quán)原則，體現(xiàn)了我國社會主義的本質(zhì)要求。這一憲法修正案對內(nèi)推動我國社會主義人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展，對外有利于國際人權(quán)事業(yè)的交流與合作。中國的人權(quán)保障機(jī)制本身的不盡完善，影響到中國人權(quán)事業(yè)順利發(fā)展。實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法目標(biāo)，借鑒人權(quán)保護(hù)的國際機(jī)制的成功檢驗(yàn)，是在新的國際政治、經(jīng)濟(jì)格局中開展現(xiàn)代外交、在國際政治、經(jīng)濟(jì)舞臺上扮演更重要角色的需要，也是國內(nèi)民主政治建設(shè)、法治事業(yè)進(jìn)步、人權(quán)保障與促進(jìn)工作向更高層次提升的必然要求。⑧結(jié)合中國具體國情，需要對中國人權(quán)保障機(jī)制進(jìn)行必要的改進(jìn)。⑨
1.政府機(jī)構(gòu)兼為保障人員：需要專職的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)
對目前中國人權(quán)保障機(jī)制現(xiàn)狀可以總結(jié)為，正式的主導(dǎo)下的專職人權(quán)機(jī)構(gòu)尚未建立，非官方的民間人權(quán)組織也不普遍，起主要作用的是官方設(shè)立的非專職的政府機(jī)構(gòu)，包括立法、司法和行政機(jī)構(gòu)，即以國家為主導(dǎo)的基本模式。
相對于一般人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，專職人權(quán)保障機(jī)構(gòu)以處理人權(quán)和人道事務(wù)為全部職能，受理程序快速、簡潔、高效、更加公平合理，能夠有效地對其他人權(quán)保障機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督，并防止其本身權(quán)力的濫用。⑩。筆者認(rèn)為，一方面非專職的政府機(jī)構(gòu)受制于資源有限，另一方面政府機(jī)構(gòu)往往就是侵犯人權(quán)行為的實(shí)施者，自己監(jiān)督自己，無論從法理上還是實(shí)踐上都無法成立。所以，設(shè)立專職人權(quán)保障機(jī)構(gòu)，可以制約政府權(quán)力的濫用，可以對難以直接適用法律進(jìn)行救濟(jì)的易受侵害的那些弱勢群體提供有效保護(hù)。作為“變革的行動者”，專職人權(quán)保障機(jī)構(gòu)的確能比非專職的人權(quán)機(jī)構(gòu)更能夠促進(jìn)和保障人權(quán)。
2.人權(quán)保障機(jī)構(gòu)各自為政：需要級別較高統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)人權(quán)保障的機(jī)構(gòu)
我國以憲法為核心的，包括國家各種法律法規(guī)在內(nèi)、全方位、多層次、各領(lǐng)域的綜合性的人權(quán)保障制度，雖然可以防止侵犯人權(quán)的行為，但是缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使得各保障人權(quán)的國家機(jī)構(gòu)各自為政，種類繁多，數(shù)量龐大，過度分散，且往往受制于各種客觀因素。這種狀況降低了其促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的功能。例如，外交部負(fù)責(zé)人權(quán)對外政策，人權(quán)研究會負(fù)責(zé)人權(quán)科研和對外人權(quán)研究交流，國家民委負(fù)責(zé)對內(nèi)對外民族事項(xiàng)的交流等等。我國目前的人權(quán)保障機(jī)制中缺少級別較高的統(tǒng)一指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對內(nèi)會使得各國家機(jī)構(gòu)的溝通出現(xiàn)問題，對外沒有統(tǒng)一的對外人權(quán)研究和人權(quán)政策的代表機(jī)關(guān)。
3.偏向重視權(quán)利的事后救濟(jì)：需要建立人權(quán)保障的事先預(yù)防機(jī)制
在中國特色社會主義法律體系逐步建立的今天，公民所享有的絕大部分人權(quán)都已經(jīng)在國內(nèi)法中有了相應(yīng)規(guī)定，并提供了司法性質(zhì)或者行政性質(zhì)的調(diào)整和救濟(jì)。但是，目前國內(nèi)法的規(guī)定側(cè)重事后救濟(jì)，只有在侵犯人權(quán)行為出現(xiàn)之后才能給予行為人懲罰和受害人救濟(jì)，而通常難以提前預(yù)防這些行為的出現(xiàn)。而相對于中國比較成熟的司法、行政的人權(quán)事后救濟(jì)而言，設(shè)立專職的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)的事先預(yù)防機(jī)制無疑是應(yīng)有的選擇，同時(shí)事先預(yù)防和事后救濟(jì)并行的人權(quán)保護(hù)機(jī)制也是具有一定實(shí)踐意義的選擇思路。
4.偏向重視公民權(quán)利和政治權(quán)利：需要全面保護(hù)人權(quán)
在中國立法中，或許由于傳統(tǒng)的法源于刑的觀念影響，立法表現(xiàn)出更多的是剛性，立法中更多規(guī)定的是公民權(quán)利和政治權(quán)利；在救濟(jì)措施上，權(quán)利受侵害者就很難實(shí)現(xiàn)其人權(quán)。上述立法、救濟(jì)措施和權(quán)利保障優(yōu)先措施有著歷史和現(xiàn)實(shí)的積極意義，但是人權(quán)不應(yīng)該僅僅局限于此。隨著社會進(jìn)步、人權(quán)事業(yè)發(fā)展，社會、政府要加大對全方位人權(quán)的關(guān)注。履行獨(dú)特職責(zé)和享有獨(dú)特權(quán)力決定了專職的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)可以及時(shí)應(yīng)對這種變化和發(fā)展形勢，逐步擴(kuò)大我國人權(quán)保護(hù)對象的范圍，最終實(shí)現(xiàn)對公民全面人權(quán)進(jìn)行保護(hù)的目標(biāo)。
5.尚未建立區(qū)域性人權(quán)保障機(jī)制：需要以國家人權(quán)機(jī)構(gòu)建立為基礎(chǔ)
區(qū)域性人權(quán)保障機(jī)制已成為當(dāng)代人權(quán)保護(hù)的重要發(fā)展趨勢。在世界范圍內(nèi)，亞太區(qū)域是世界上唯一一個(gè)沒有區(qū)域人權(quán)保障機(jī)制的區(qū)域。?亞太區(qū)域在歷史、文化有著相似之處，也是一個(gè)國家間差異巨大并且有著眾多種族的區(qū)域，以國家參與為基礎(chǔ)的統(tǒng)一人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立是有一定難度的，但從未來的發(fā)展趨勢看卻有必要。設(shè)立中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以彌補(bǔ)人權(quán)保護(hù)上的制度性缺陷，并為區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立準(zhǔn)備必要的條件。?。在亞太區(qū)域，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以和東盟機(jī)制一起發(fā)揮巨大作用，共同促進(jìn)保護(hù)和尊重人權(quán)的利益、目標(biāo)和理想的實(shí)現(xiàn)，而中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與實(shí)踐對亞太區(qū)域人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)的形成將產(chǎn)生重要影響。
三、可行性：設(shè)立中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)
無庸置疑，中國已經(jīng)在保障人權(quán)方面取得巨大的成就，但中國也應(yīng)當(dāng)正確面對國際人權(quán)發(fā)展的新情況和新問題，全面審視《巴黎原則》的要求，可以而且應(yīng)當(dāng)做出積極的回應(yīng)。
(一)模式選擇
1.模式分析
《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》肯定了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面的重要性和建設(shè)性作用以及它們在糾正和防范侵犯人權(quán)的行為、傳播人權(quán)信息與知識、推動人權(quán)教育方面的作用。聯(lián)合國鼓勵各國考慮到各國政治、經(jīng)濟(jì)體制以及文化與法律體制的差異，選擇最適合于自己國家一級特殊需要的框架。由于各國的歷史傳統(tǒng)、法律體系與人權(quán)文化不同，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出不同的模式，如人權(quán)委員會、監(jiān)察專員、人權(quán)中心、咨詢委員會和專門機(jī)構(gòu)等。?因此，模式選擇是準(zhǔn)備設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國家必須首先認(rèn)識并作出的。
(1)歷史因素制約下建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的模式。在采取后五種模式的國家，多與該國的特別的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景有關(guān)。監(jiān)察專員制度先是作為制約王權(quán)而出現(xiàn)，后多作為控制和規(guī)范行政權(quán)的有效機(jī)構(gòu)，最后在制度傳播過程中被賦予人權(quán)保護(hù)的職能，從行政監(jiān)察專員轉(zhuǎn)變?yōu)槿藱?quán)監(jiān)察專員，典型的如瑞典的四個(gè)監(jiān)察專員。?挪威和丹麥采用人權(quán)中心模式，更是由于國內(nèi)成熟運(yùn)作的監(jiān)察專員制度的存在，但是它們的監(jiān)察專員僅僅是行政監(jiān)察專員，沒有被賦予促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職能。法國采取咨詢委員會模式的原因：一是由于法國存在監(jiān)察專員制度，二是在法國特殊的半總統(tǒng)制的政體模式下，為不影響法治架構(gòu)的變動以及為總理行使職權(quán)提供相關(guān)人權(quán)建議而建立咨詢委員會。而專門機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生發(fā)展也與特殊的歷史背景有關(guān)，例如英國分別設(shè)立的種族平等委員會、殘疾人權(quán)利保障委員會及平等機(jī)會委員會。
(2)新設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的普遍模式：人權(quán)委員會。中國位于亞太區(qū)域，該區(qū)域的國家多是后接受《巴黎原則》而建立相應(yīng)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的，因此亞太區(qū)域是一個(gè)采用人權(quán)委員會模式為主導(dǎo)的區(qū)域。?人權(quán)委員會也是新設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國家，或者以和平協(xié)議為基礎(chǔ)成立的國家(如南非、愛爾蘭等國)普遍采用的模式。這些國家普遍是以修改憲法或者制定專門立法的方式，專門設(shè)立具有綜合性職權(quán)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。
2.模式確定
在中國實(shí)現(xiàn)國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮到中國各方面的有關(guān)情況，“人權(quán)的普遍性并不要求在解釋和實(shí)施人權(quán)方面不能有差異。首先，這是因?yàn)槠毡樾圆⒉灰馕吨贫ǖ囊?guī)范在所有有爭論之點(diǎn)上都是完全明確的。其次，有普遍效力的規(guī)范并不要求在適用中方方面面都完全一致。” ?中國也一直主張?jiān)谄降群拖嗷プ鹬氐幕A(chǔ)上，開展人權(quán)領(lǐng)域的對話與合作。中國認(rèn)為，任何國家實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人權(quán)的道路，都不能脫離該國歷史、經(jīng)濟(jì)、政治和文化的具體國情。國際人權(quán)準(zhǔn)則需經(jīng)主權(quán)國家通過國內(nèi)立法予以確認(rèn)。用某一國的模式作標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒁粐Ｊ綇?qiáng)加于其他國家，既不恰當(dāng)，也根本行不通。人權(quán)國際保護(hù)應(yīng)當(dāng)照顧到各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會制度和不同歷史、宗教、文化背景，本著求同存異、互相尊重、增進(jìn)了解、加強(qiáng)合作的精神來進(jìn)行。?以上是中國政府對于國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的一貫的態(tài)度，這種態(tài)度也得到聯(lián)合國的首肯。在建立中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的過程中，“我們在選擇人權(quán)機(jī)構(gòu)模式時(shí)，應(yīng)注意協(xié)調(diào)不同的利益和價(jià)值關(guān)系，以開放性的思維，思考未來人權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)問題” ?。筆者進(jìn)一步認(rèn)為，依據(jù)中國國情可以在不改變和改變現(xiàn)有框架下采取不同的措施。
(1)保持現(xiàn)有框架的模式選擇：全國人大專門委員會。如何在不改變現(xiàn)有框架內(nèi)，建立盡可能符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，學(xué)者們提出了不同的模式，如先內(nèi)置后外置原則，先在司法部內(nèi)設(shè)立人權(quán)促進(jìn)與保護(hù)局，后再升格為國務(wù)院的直屬局?；先在制度框架內(nèi)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)人權(quán)發(fā)展的機(jī)構(gòu)?；成立國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)的人權(quán)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。【21】以上建議都是過渡性或者是階段性機(jī)構(gòu)設(shè)置建議，這樣的設(shè)置和運(yùn)作方式不能滿足《巴黎原則》的一般要求，但作為設(shè)置國家人權(quán)機(jī)構(gòu)起步方式，用于積累運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也是不錯(cuò)的選擇。有學(xué)者則更進(jìn)一步建議設(shè)立全國人大專門委員會，如為符合《巴黎原則》多樣性和專職性的要求，應(yīng)當(dāng)在人民代表大會內(nèi)部設(shè)立人權(quán)委員會之類的專門組織，【22】再如建議在各級人大中設(shè)置獨(dú)立部門兼為國家機(jī)關(guān)，采用垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制?！?3】
依據(jù)《憲法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，全國人大可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，這樣的建議不涉及權(quán)力分立，但是不能滿足《巴黎原則》規(guī)定的諸如法律自主(依據(jù)憲法或者法律來設(shè)立)、組成自主(組成多元化)、財(cái)政自主(享有專門預(yù)算)、業(yè)務(wù)自主(運(yùn)作不受直接制約)等自主性要求。
全國人大專門委員會的設(shè)置方式應(yīng)該是在目前現(xiàn)有框架下最接近《巴黎原則》要求的制度安排，也是目前最可行的建議。這種機(jī)構(gòu)屬于政治性的人權(quán)委員會，可以納入廣義的“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”的概念，但是由于這種機(jī)構(gòu)缺少自主性，很難被資格認(rèn)證小組委員會認(rèn)定為符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)?！?4】此外，這種制度安排很類似于由法國創(chuàng)立的咨詢委員會模式，因?yàn)樽稍兾瘑T會模式不涉及法治框架的改變，不影響現(xiàn)有權(quán)力的分立，職責(zé)方面也類似。當(dāng)然，這種模式的缺陷也是很明顯的，即較難通過資格認(rèn)證小組委員會的認(rèn)定。
(2)改變現(xiàn)有框架的模式選擇：設(shè)立國家人權(quán)委員會。按照此模式，需改變現(xiàn)有框架，另起爐灶，建立完全符合《巴黎原則》要求的專門履行促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的委員會是最終目標(biāo)。對此各位學(xué)者也提出了不少建議，如在適當(dāng)時(shí)候?qū)⑵渖駷樽灾餍愿鼜?qiáng)的“人權(quán)促進(jìn)與保護(hù)委員會”；【25】又如建議在議會之外建立專職的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，就需要處理其在職能上與國家議會、政府和法院之間的關(guān)系；【26】再如賦予其類似于人民團(tuán)體，但高于一般人民團(tuán)體的地位，使它在政府、民間與社會之間發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能，具體制定人權(quán)發(fā)展規(guī)劃、參與和辦理有關(guān)人權(quán)事項(xiàng)?！?7】
(二)設(shè)立原則
在中國這個(gè)人口眾多、幅員遼闊并有著特殊政治、法律框架和國情的國家，建立促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則。筆者認(rèn)為這些原則有：
1.徐行徐進(jìn)
我們正處于人權(quán)進(jìn)步的時(shí)代，但凡涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的制度安排或者舉措均與人權(quán)有著或多或少的聯(lián)系。無論是國際、區(qū)域還是國家層面關(guān)于人權(quán)、圍繞人權(quán)的爭論、斗爭和分歧屢見不鮮，人權(quán)問題當(dāng)然地成為重大的理論和實(shí)踐問題。這也要求我們在面對這個(gè)重大問題時(shí)，無論是理論上還是實(shí)踐上，都必須高度重視、面對和處理這個(gè)問題，不能抱以簡單化的速成空想，而應(yīng)徐行徐進(jìn)、持之以恒地推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)該認(rèn)識到在目前政治和經(jīng)濟(jì)等情勢下，短時(shí)間內(nèi)建立符合《巴黎原則》國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，相關(guān)機(jī)構(gòu)對于《巴黎原則》認(rèn)知也需要一個(gè)過程。正如外交部王光亞副部長在聯(lián)合國第58屆人權(quán)會上的講話中指出的那樣，“中國的人權(quán)狀況并非十全十美。為充分實(shí)現(xiàn)所有人權(quán)與基本自由，我們還有漫長的道路要走。無論過去、現(xiàn)在還是將來，中國政府和人民始終堅(jiān)定不移地朝著這一目標(biāo)邁進(jìn)。我們愿意在平等和相互尊重的基礎(chǔ)上，以積極和開放的態(tài)度，與各國和聯(lián)合國人權(quán)高專辦公室等國際機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對話與交流，相互借鑒，攜手并進(jìn)。”【28】
因此，徐行徐進(jìn)地建立中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是首要原則。作為建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的步驟，第一步，應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)有人權(quán)保障機(jī)制的功能，并整合資源以求最大化挖掘現(xiàn)有機(jī)制的潛能；第二步，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，為完善現(xiàn)有人權(quán)保障機(jī)制，可以在中央一級建立一個(gè)統(tǒng)一發(fā)展人權(quán)事業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以積累人權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；第三步，設(shè)立專職的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的全方位的保護(hù)。有學(xué)者提出了先中央后地方、先內(nèi)置后外置和先國際后國內(nèi)三個(gè)原則以及國家人權(quán)機(jī)構(gòu)職責(zé)分階段啟動【29】，也體現(xiàn)了徐行徐進(jìn)的原則。
2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一
目前中國人權(quán)保障機(jī)制的特點(diǎn)是，機(jī)構(gòu)較分散，各司其職，機(jī)構(gòu)之間缺少交流與溝通，因此我們應(yīng)做好國內(nèi)和國外的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
(1)國內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。無論將來我國采用哪種國家人權(quán)機(jī)構(gòu)模式，都必須明確這樣的專門機(jī)構(gòu)要做好國內(nèi)人權(quán)保障的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工作：首先應(yīng)明確各官方人權(quán)保障機(jī)構(gòu)應(yīng)專門人權(quán)保障內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)該機(jī)構(gòu)內(nèi)部促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)工作，然后由國家人權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨部門的人權(quán)事務(wù)的協(xié)調(diào)通過，統(tǒng)一促進(jìn)各國家機(jī)構(gòu)保障人權(quán)的職能的實(shí)現(xiàn)?！?0】
(2)國際的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是由統(tǒng)一國際標(biāo)準(zhǔn)作為行動準(zhǔn)則的，建立中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)開展與聯(lián)合國、人權(quán)高專、亞太地區(qū)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)論壇、國際人權(quán)組織以及其他國家人權(quán)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系、對接和交流。特別是在建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的初期，要注重學(xué)習(xí)其他國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，如學(xué)習(xí)如何協(xié)調(diào)國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、如何起草國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)法律案文、如何賦予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法權(quán)等。
3.符合國情
尊重和保障人權(quán)必須符合中國的國情。尊重各國自主選擇社會制度和發(fā)展道路的權(quán)利，加強(qiáng)不同文明間的對話和交流，以平等開放的精神，促進(jìn)國際關(guān)系民主化，努力消除相互的疑慮和隔閡，在求同存異中共同發(fā)展，協(xié)力構(gòu)建各種文明兼容并蓄、“人人享有人權(quán)”的和諧世界。
保障人權(quán)是中國的一貫主張，新中國成立結(jié)束了中國人民沒有人權(quán)的歷史，人民成為國家和社會的主人。特別是改革開放以來，我國人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中實(shí)際享有的權(quán)利不斷擴(kuò)大和充實(shí)，人權(quán)事業(yè)獲得了空前的發(fā)展，為世人所矚目。“國家尊重和保障人權(quán)”正式載入《憲法》，這就要求我們從新的、更高的要求，從人權(quán)發(fā)展的視角賦予經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以新的內(nèi)涵，使人權(quán)事業(yè)成為經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展和進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。因此，擬定中的中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)只有符合中國的國情，才能使國家人權(quán)機(jī)構(gòu)制度促進(jìn)每個(gè)人的權(quán)利保護(hù)。
(三)職責(zé)確定
聯(lián)合國對于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的態(tài)度是鼓勵和推薦，而不是強(qiáng)制要求各國建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，《巴黎原則》僅設(shè)定了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)。中國在現(xiàn)有促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分吸收各國建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立中國特色的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，其應(yīng)承擔(dān)如下主要職責(zé)：
1.作為一個(gè)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的實(shí)施和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)
中國成為多個(gè)國際人權(quán)公約的締約國，中國必須承擔(dān)履行國際條約中的義務(wù)以促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。統(tǒng)一的專業(yè)化的人權(quán)機(jī)構(gòu)可保證中國促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展。
2.作為一個(gè)人權(quán)立法、政策的研究和起草機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)可就立法中涉及的人權(quán)事項(xiàng)提出相應(yīng)的報(bào)告，并可擔(dān)任國內(nèi)人權(quán)文件的起草者，成為國內(nèi)人權(quán)研究最具專業(yè)性和權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。
3.作為一個(gè)政府對外表達(dá)人權(quán)立場的機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)可作為政府對外表達(dá)人權(quán)立場和宣傳中國人權(quán)狀況和進(jìn)展的唯一機(jī)構(gòu)，以避免由外交部、國務(wù)院新聞辦公室、國家民族事務(wù)委員會、國家宗教事務(wù)局等多頭負(fù)責(zé)的局面。
4.作為一個(gè)人權(quán)教育、人權(quán)宣傳的機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)通過以多種方式開展的針對大眾的宣傳工作和以專業(yè)培訓(xùn)方式、協(xié)助制定教學(xué)方案的方式，展開對專門人士和學(xué)生進(jìn)行的人權(quán)教育工作，增進(jìn)大眾、專業(yè)人士、學(xué)生等的人權(quán)意識，使他們了解應(yīng)享有的人權(quán)、對他人應(yīng)負(fù)的義務(wù)、國家在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面的責(zé)任。這就是說，要推進(jìn)其在人權(quán)理論研究和教育、人權(quán)基本知識普及等方面發(fā)揮重要作用。
5.作為一個(gè)人權(quán)資料庫
該機(jī)構(gòu)可以成為聯(lián)合國、區(qū)域人權(quán)機(jī)構(gòu)、中國政府印發(fā)的人權(quán)文件、中國向聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)提交的報(bào)告和條約機(jī)構(gòu)對這些報(bào)告提出的意見、中國與人權(quán)有關(guān)的國內(nèi)立法以及解釋或適用人權(quán)立法的行政決定和司法裁決等資料的保存者，也可以收集并保存關(guān)于中國人權(quán)狀況的重要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
6.作為一個(gè)人權(quán)研究的發(fā)起機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收相關(guān)領(lǐng)域的人權(quán)專家，在與國際相關(guān)人權(quán)機(jī)構(gòu)接觸過程中，可以站在人權(quán)研究的前沿，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)安排國內(nèi)人權(quán)研究，集中人權(quán)研究力量進(jìn)行課題攻關(guān)，同時(shí)可以利用政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)對中國人權(quán)狀況進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，掌握人權(quán)的第一手資料。
7.作為一個(gè)受理人權(quán)申訴的機(jī)構(gòu)
將存在于全國和地方各級立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中的信訪辦公室集中于統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，對于屬于立法機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，可以總結(jié)并向?qū)?yīng)立法機(jī)關(guān)提出建議；對于屬于行政機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，可以依據(jù)級別直接作出處理；對于屬于司法機(jī)構(gòu)管轄的事項(xiàng)，可以做好轉(zhuǎn)交和協(xié)調(diào)工作。
通過設(shè)立這樣一個(gè)人權(quán)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并由法律賦予其相應(yīng)的職權(quán)，既有利于中國人權(quán)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，又有利于中國與國際社會在人權(quán)問題上的溝通與對話。
(四)實(shí)施步驟
從目前國際上關(guān)于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究和實(shí)踐現(xiàn)狀看，我國的當(dāng)務(wù)之急是要明確一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，可與聯(lián)合國、各國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)開展充分的對話和合作。筆者建議首先建立部委間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)解決當(dāng)務(wù)之急，然后考慮設(shè)立全國人大的專門機(jī)構(gòu)，最終在條件成熟時(shí)上升為專門的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。
1.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
為了國家人權(quán)機(jī)構(gòu)能夠與國際進(jìn)行制度對接和對話，短期內(nèi)在不改變現(xiàn)有框架下可以先行設(shè)立一個(gè)跨國務(wù)院各部委的實(shí)體性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，【31】先期從事如下工作：(1)向聯(lián)合國、區(qū)域性組織和其他組織等解釋中國的人權(quán)立場和政策，與其他國家人權(quán)機(jī)構(gòu)交流獲取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的銜接與聯(lián)絡(luò)工作，積極參與國際人權(quán)事務(wù)，宣傳我國人權(quán)事業(yè)取得的成就，贏得國際社會對我國人權(quán)立法、人權(quán)政策和人權(quán)措施的理解與支持；(2)協(xié)調(diào)國家相關(guān)部門的工作，代表國家按照我國對加入的條約負(fù)有的義務(wù)，向聯(lián)合國及各條約機(jī)構(gòu)和特別委員會提交履約報(bào)告；(3)審查我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，使之與我國已批準(zhǔn)加入的國際人權(quán)條約的協(xié)調(diào)向有關(guān)部門提出立、改、廢等方面的意見與建議；(4)指導(dǎo)、督促各國家機(jī)關(guān)履行其對國際人權(quán)條約負(fù)有的義務(wù)，對侵犯人權(quán)和可能侵犯人權(quán)的行為向有關(guān)部門提出矯正建議和預(yù)警意見；(5)宣傳人權(quán)思想。這種相對設(shè)立難度不大的制度，可以一定程度緩解國際上鼓勵建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的壓力，積累國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)行先期的國內(nèi)調(diào)研，為建立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)做出理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備。
在這種制度設(shè)計(jì)下，該機(jī)構(gòu)仍屬于行政部門，屬于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可命名為“國家人權(quán)保障領(lǐng)導(dǎo)小組”。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不設(shè)實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)，議定事項(xiàng)由有關(guān)職能部門分別負(fù)責(zé)辦理，但是重要的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也是設(shè)置辦公室的，即可設(shè)立“國家人權(quán)保障領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。筆者建議將辦公室設(shè)置在司法部，具體由司法協(xié)助外事司來承擔(dān)。另外，雖然教育部的職責(zé)中沒有相關(guān)人權(quán)的規(guī)定，在該議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)履行人權(quán)教育職責(zé)時(shí)，特別是在對中小學(xué)和高等院校開展人權(quán)教育活動時(shí)，必須獲得教育部的支持和配合。
總體而言，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的做法屬于過渡性的舉措，是遵循人權(quán)委員會模式的做法。其實(shí)，還有一種更為簡便的做法，就是在中國人權(quán)研究會的基礎(chǔ)上發(fā)展人權(quán)中心模式的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。如果采用這種模式，筆者認(rèn)為最大的問題是法律是否賦予其監(jiān)督國家、政府的權(quán)力，這需要有很大的魄力來突破現(xiàn)有架構(gòu)。
2.全國人大專門委員會
以上建議的人權(quán)保障辦公室仍屬于行政機(jī)構(gòu)，不能滿足《巴黎原則》的要求，僅是權(quán)宜的過渡措施。在制度設(shè)計(jì)上，長期來看應(yīng)升級為全國人大下設(shè)的專門委員會。這種制度安排的理由在于：
(1)代表的多元性。根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第16條的規(guī)定，“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”這決定了全國人大代表來源于各個(gè)地方和單位，因此其組成具有廣泛的代表性，【32】其成員中有《巴黎原則》規(guī)定的非政府組織、工會、有關(guān)的社會和專業(yè)組織，例如律師、醫(yī)生、新聞記者和科學(xué)家；宗教界人士；大學(xué)的專家等。
(2)法律的可實(shí)施性。根據(jù)《全國人民代表大會組織法》第35條，除民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會外，全國人民代表大會認(rèn)為需要可以設(shè)立其他專門委員會。據(jù)此，全國人大可以設(shè)立“人權(quán)保障委員會”專門從事上文確定的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的職責(zé)，即人權(quán)保障委員會可以依據(jù)《全國人民代表大會組織法》第37條的規(guī)定，就有關(guān)法律草案向法律委員會提出意見。除此之外，根據(jù)《全國人民代表大會組織法》第38條的規(guī)定，也可以將組織人權(quán)問題的調(diào)查委員會的工作，由全國人大或者其常委會決定。
因此，全國人大可以設(shè)立專門委員會——人權(quán)保障委員會，并且在沒有參照《巴黎原則》的前提下，有學(xué)者提出了《人權(quán)保障法》的專家建議稿，建議在各級人大中設(shè)置的人權(quán)保障委員會，并兼為一個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)而存在并采用垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，直接聽命于上一級人大及常委會，以保證較高的權(quán)威和絕對的領(lǐng)導(dǎo)?！?3】筆者認(rèn)為，根據(jù)《巴黎原則》的要求，只能在全國人大設(shè)立人權(quán)保障委員會，并由該委員會另行在省或者區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。這樣的制度安排是考慮到：第一，尊重和保障人權(quán)是國家的義務(wù)，中央和地方之間是治權(quán)上劃分，而非保障人權(quán)方面的劃分；第二，避免出現(xiàn)地方人大出于地方或者群體特別利益的考量，偏袒保護(hù)某些人或者某些群體權(quán)利，采用地方化的人權(quán)保障措施；第三，既要考慮到《巴黎原則》的可接近性原則，提供最容易接近的人權(quán)救濟(jì)措施，同時(shí)也要考慮到《巴黎原則》的獨(dú)立性的要求，使得國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)能獨(dú)立于地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，從制度設(shè)計(jì)上防止地方對于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的影響和控制。
3.獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)
全國人大人權(quán)保障委員會的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是建立自主的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的前提。這不僅僅是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)積累的過程，更重要的是要考評《巴黎原則》規(guī)定的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)制度是否適合于中國的國情，其建立過程可能是漫長，但是目標(biāo)應(yīng)該是明確的，即建立一個(gè)符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。建立專職的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是人權(quán)保護(hù)國際機(jī)制的要求，聯(lián)合國也一致推動國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立與推廣。中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)既要接受國際通行的原則和標(biāo)準(zhǔn)，又要與中國的政治結(jié)構(gòu)、法律框架和具體國情相協(xié)調(diào)，保證這類機(jī)構(gòu)的有效性。
在2004年全國人大和全國政協(xié)會議上，有專家提出“全國人大、政協(xié)設(shè)立人權(quán)委員會”。【34】也有學(xué)者建議“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)與中國的實(shí)際情況，可以考慮適當(dāng)?shù)臅r(shí)候設(shè)立國家人權(quán)委員會，國家人權(quán)委員會是具有相對獨(dú)立的專門性的人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)”，【35】“在全國人大之外嚴(yán)格按照《巴黎原則》建立專門的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”?！?6】筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有人權(quán)保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，在條件成熟的時(shí)候，可以建立既符合中國國情，又符合《巴黎原則》的中國的獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)。提出如下幾點(diǎn)建議。
(1)官方性質(zhì)?！栋屠柙瓌t》雖然要求國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性應(yīng)得到保障，但是世界上各國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)除了貝寧等極少數(shù)國家外，均采用了通過修改憲法或者制定法律等的方式設(shè)立。一方面，這些由國家設(shè)立的專職人權(quán)機(jī)構(gòu)得到的資格認(rèn)證小組委員會的認(rèn)證，被公認(rèn)為是符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，確實(shí)在實(shí)踐中成為保護(hù)人權(quán)的“變革的行動者”。另一方面，非政府組織的“草根”的性質(zhì)既是其優(yōu)點(diǎn)也是其弱點(diǎn)，由于非政府組織不具有政治、經(jīng)濟(jì)等多種資源，很難真正引導(dǎo)一國人權(quán)狀況的變革。因此，筆者建議中國未來的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)也應(yīng)采用官方的性質(zhì)，由國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——全國人大來設(shè)立，是與國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院地位相同的機(jī)構(gòu)，依據(jù)《憲法》都是由全國人大產(chǎn)生，對全國人大負(fù)責(zé)，并向全國人大報(bào)告工作。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的委員及其職員，都是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，屬于綜合管理類公務(wù)員。【37】
(2)補(bǔ)充性質(zhì)。獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)并不是要其扮演“奪權(quán)者”的角色，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的作用永遠(yuǎn)都是補(bǔ)充性質(zhì)的，它不會也不應(yīng)當(dāng)取代國家機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的角色和功能。基于現(xiàn)有中國人權(quán)保障機(jī)構(gòu)的種種不足，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)制度是以合議制為基礎(chǔ)，以民眾最容易接近的方式提供人權(quán)救濟(jì)的制度，同時(shí)也是以社會化的形式實(shí)現(xiàn)人權(quán)的現(xiàn)實(shí)制度。中國未來的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)必須處理好全國人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)從屬于全國人大，與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同履行保障人權(quán)的職責(zé)。以咨詢職責(zé)為例，其他機(jī)構(gòu)在本機(jī)構(gòu)職責(zé)內(nèi)遇到人權(quán)問題可以咨詢國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)也可以向全國人大就立法提出法律案，向國務(wù)院就行政立法提出建議等等。
(3)依法設(shè)立。中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)能做到法律上自主，就必須通過法定程序賦予其應(yīng)有的地位和權(quán)威，即要以修改憲法或者制定專門的人權(quán)保障法，賦予國家人權(quán)機(jī)構(gòu)法律上的人格，使其能夠不受其他機(jī)構(gòu)的干擾。國家人權(quán)機(jī)構(gòu)會引起國家權(quán)力體系的調(diào)整，因而可能會涉及到修改《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”的相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以單獨(dú)立法的方式來詳盡規(guī)定國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、組成等相關(guān)事宜。依法設(shè)立國家人權(quán)機(jī)構(gòu)是其合法性的基礎(chǔ)，也是法治國家的一般性要求。
(4)預(yù)算獨(dú)立。獨(dú)立的預(yù)算是保證專職性的重要因素。經(jīng)費(fèi)是影響國家人權(quán)機(jī)構(gòu)正常發(fā)揮作用的重要因素，只有提供國家人權(quán)機(jī)構(gòu)順利開展工作的基礎(chǔ)條件以及專門撥付充足的經(jīng)費(fèi)才能保障其自主性。這就要求：第一，全國人大在審議每年的年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮到國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，撥付能使其充分運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)；第二，經(jīng)費(fèi)撥付方式應(yīng)能充分保證國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立資助；第三，對于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用實(shí)行年度審計(jì)與核算，并在國家人權(quán)機(jī)構(gòu)年度報(bào)告中予以公開。
(5)組成多元。從亞太國家的經(jīng)驗(yàn)來看，不充分協(xié)商會導(dǎo)致國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的成員組成沒有廣泛社會代表性以及資源匱乏，難以履行法定職責(zé)?！?8】因此，在未來的中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的組成上，一是要保證委員任期的穩(wěn)定，實(shí)行固定任期制，無特殊理由不得解除其職務(wù)。但不宜采用終身制，這樣會使得國家人權(quán)機(jī)構(gòu)缺乏靈活性和應(yīng)變性。這種固定任期制不必與國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的任期保持一致，可以適當(dāng)延長，例如可以規(guī)定任期10年，每5年改選一半委員。二是確保參與促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的社會力量的多元代表性，以立法的方式?jīng)Q定委員的多元的代表性，例如可以規(guī)定由最高人民法院推選退休的高級法官1人、最高人民檢察院推選的退休檢察官1人、司法部推選的高等院校專家1人、國家宗教事務(wù)局推選的代表1人、國家民族事務(wù)委員會推選的代表1人、中華全國總工會、中華婦女聯(lián)合會、中華全國青年聯(lián)合會、中國殘疾人聯(lián)合會、中華全國律師協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會各自推選的1名代表，一共13名代表組成合議制的委員會。委員會主席經(jīng)全體委員會投票，從退休的法官或者檢察官中選舉產(chǎn)生。全國人大、國務(wù)院可以派代表參與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)，但是其代表不享有表決權(quán)。三是委員應(yīng)專職，不得兼職。在委員任職期間不得受雇于任何其他的機(jī)構(gòu)，但必須與推選其產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)建立有效的聯(lián)系。
(6)程序簡潔。未來的中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在救濟(jì)程序上應(yīng)貫徹民主原則，為能以最低的門檻滿足處于弱勢地位的民眾保護(hù)人權(quán)的需求，明確工作程序，賦予一套簡潔而務(wù)實(shí)的調(diào)查處理程序，以便能夠在最短時(shí)間內(nèi)為當(dāng)事人提供及時(shí)救濟(jì)。在受理、處理相關(guān)人權(quán)申訴的時(shí)候，應(yīng)盡量方便申訴人，接受各種方式申訴，規(guī)定處理人權(quán)申訴的期限，制定處理人權(quán)申訴的辦法，盡可能地采用和解的方式解決問題，切實(shí)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。
《世界人權(quán)宣言》提出“人人享有人權(quán)”的理想目標(biāo)。但權(quán)利不僅僅是書本上的術(shù)語，而應(yīng)以國家人權(quán)機(jī)構(gòu)等為代表的制度設(shè)計(jì)，以各國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐為依托，使權(quán)利落實(shí)為我們生活中實(shí)實(shí)在在享有的權(quán)益。面對中國人權(quán)實(shí)踐的積極成果，我們急需提高人權(quán)理論的發(fā)展水平與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化能力，“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，逐步成為國家的基本價(jià)值觀。特別是在與國際社會的交流合作中，發(fā)揮符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的作用，提高各種國家機(jī)構(gòu)在人權(quán)保護(hù)上協(xié)調(diào)能力，最終可以使人權(quán)價(jià)值得到普及，可以使權(quán)利真正成為“民享”的權(quán)利。
?。ㄔ?，中國政法大學(xué)副教授、中國政法大學(xué)人權(quán)研究院兼職副教授，法學(xué)博士。）
注釋：
①《巴黎原則》后來得到聯(lián)合國人權(quán)委員會第1992/54號決議認(rèn)可，其后又經(jīng)過聯(lián)合國大會1993年12月20日第48/134號決議認(rèn)可。
②參見韓大元：《國家人權(quán)保護(hù)義務(wù)與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的功能》，載《法學(xué)論壇》2005年第6期。
③聯(lián)合國網(wǎng)站，http：//www.un.org/chinese/events/tenstories/story.asp?storyID=1500，2016年2月7日訪問。
?、芡献?。
?、蓐P(guān)于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參見袁鋼：《權(quán)利回歸：國家人權(quán)機(jī)構(gòu)研究》，中國法制出版社2011年版，第193-311頁。
?、迏⒁娐?lián)合國第E/CN.4/1992/43號文件，第144段。
?、邊⒁娐?lián)合國人權(quán)事務(wù)中心：《人權(quán)教學(xué)入門》，日內(nèi)瓦，2003年，第13頁。
⑧參見齊延平：《國家的人權(quán)保障責(zé)任與國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的建立》，載《法制與社會發(fā)展》2005年第3期。
⑨有學(xué)者在我國人權(quán)保障制度存在較大缺陷歸納為：缺乏違憲審查制度、人民代表名額分配制度不合理、民主黨派自身建設(shè)不足、司法制度存在明顯缺陷、國家保障制度和法律援助制度還處于初期階段、黨政關(guān)系。參見張繼良：《中共人權(quán)理論與中國人權(quán)立法》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第235-239頁。
⑩參見注⑧
?關(guān)于各區(qū)域國家人權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立的情況，參見注⑥，第119-192頁。
?參見注②
?參見注⑥，第84-118頁。
?參見上注，第98頁。關(guān)于北歐國家人權(quán)機(jī)構(gòu)模式，參見李紅勃、王赫琰：《北歐國家人權(quán)機(jī)構(gòu)模式及其對中國的啟示》，載《南京大學(xué)法律評論(2015年秋季卷)》，法律出版社2015年版，第57-73頁。
?參見上注，第182-192頁。
?劉海年、李林、［丹麥］莫爾頓•克耶若姆：《人權(quán)與司法》，中國法制出版社1999年版，第6頁。
?參見《人民日報(bào)》，2006年4月3日，第9版。
?參見注②。
?參見注⑧。
?參見注②。
【21】參見袁鋼：《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)——促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的國內(nèi)與國際的連接》，載朱景文主編：《全球化條件下的法治國家》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第552-553頁。
【22】參見朱景文：《人權(quán)保障的層次：國內(nèi)和國際的連接 ——“巴黎原則”和中國的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)建立的有關(guān)問題》，載朱景文：《跨越國界的思考——法理學(xué)演講錄》，北京大學(xué)出版社2006年版，第181-182頁。
【23】參見注⑧；黃曉輝、陳誠：《巴黎原則——中國國家人權(quán)機(jī)構(gòu)改革之借鑒》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2005年第4期。
【24】參見楊帥：《簡論ICC認(rèn)證及其對國家人權(quán)機(jī)構(gòu)的影響及完善》，《法學(xué)雜志》2010年第11期，第133-134頁。
【25】參見注⑧。
【26】參見注【22】。
【27】參見注②。
【28】外交部網(wǎng)站，載http：//www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1115/1122/t4415.htm，2016年2月7日訪問。
【29】參見注⑧。
【30】關(guān)于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)關(guān)系，參加李活力：《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)對國家立法機(jī)關(guān)關(guān)系研究》，載《政法論壇》2015年第3期，第164-173頁。關(guān)于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系，另參見楊成銘：《國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與國家行政機(jī)關(guān)關(guān)系研究》，載《政法論壇》2011年第6期；閆姿含：《〈巴黎原則〉框架下的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系辨析》，載《河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第7期。關(guān)于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，參加萬鄂湘、楊帥：《論國家人權(quán)機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系》，載《法學(xué)評論》2010年第5期。
【31】我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了7次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整了國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
【32】參見人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/9667/9685/20021128/876735.html，2016年1月7日訪問。
【33】參見莫紀(jì)宏：《國際人權(quán)公約與中國》，世界知識出版社2005年版，第348-349頁。
【34】轉(zhuǎn)引自關(guān)今華：《人權(quán)保障法學(xué)研究》，人民法院出版社2006年版，第330頁。
【35】同注②。
【36】同注【22】，第182頁。
【37】《公務(wù)員法》第2條和第14條。
【38】參見張偉：《關(guān)于在中國設(shè)立“國家人權(quán)機(jī)構(gòu)”的幾點(diǎn)思考》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期。
Abstract：From the perspective of China，the author comprehensively examines the mechanism and operation of the NHRIs and relevant issues in the establishment of a NHRI in China.The roles of NHRIs are actors for reform，advocators for reason，and protectors of rights，which makes it possible for NHRIs to protect human rights.There are some weaknesses in the national mechanism for protecting human rights in China.The establishment of an NHRI can make up some of these shortcomings.Therefore，it is suggested to establish an NHRI fit for Chinese situation.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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