內(nèi)容提要：調(diào)查程序是國際人權(quán)法中一種較為常見的準(zhǔn)司法/司法程序，具有相對的獨(dú)立性和輔助性、啟動(dòng)的主動(dòng)性、保密性、所針對的人權(quán)侵犯情形的嚴(yán)重性、要求被調(diào)查國的高度配合等特征。國際勞工組織是調(diào)查程序的先行者，具有較為豐富的實(shí)踐，并取得了較好的效果。美洲、非洲和歐洲區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)在調(diào)查程序方面的實(shí)踐也較為豐富，效果較為明顯。聯(lián)合國人權(quán)公約中規(guī)定的調(diào)查程序的實(shí)踐較為貧乏，相對而言，禁止酷刑委員會的實(shí)踐較多并取得了良好的效果。由于受到多種因素的制約，調(diào)查程序的作用并未充分發(fā)揮出來。建議從三個(gè)方面改進(jìn)調(diào)查程序：提高人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，增進(jìn)締約國與人權(quán)機(jī)構(gòu)之間的互相信任；促進(jìn)聯(lián)合國和區(qū)域性人權(quán)公約中的調(diào)查程序的發(fā)展；促進(jìn)非政府人權(quán)組織在調(diào)查程序中發(fā)揮的積極作用。
關(guān)鍵詞：國際人權(quán)法 調(diào)查程序 國際勞工組織 禁止酷刑委員會
調(diào)查程序與個(gè)人/團(tuán)體來文程序、國家間來文程序一樣，都是國際人權(quán)法中較為普遍規(guī)定的一種準(zhǔn)司法/司法程序。雖然受到各種因素的限制，調(diào)查程序的實(shí)施較為有限，但已開展的調(diào)查一般都產(chǎn)生了較好的效果。除一些零星研究外，我國人權(quán)法學(xué)界對調(diào)查程序的研究尚基本處于空白狀態(tài)。本文從調(diào)查程序的概念、發(fā)展歷史、實(shí)施情況、制約因素以及改進(jìn)措施幾個(gè)方面，對調(diào)查程序進(jìn)行初步研究，以期拋磚引玉，敬請方家指教。
一、調(diào)查程序的概念
調(diào)查程序是國際人權(quán)法中的一項(xiàng)準(zhǔn)司法程序。根據(jù)這一程序，國際人權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)一項(xiàng)來文或其自己的主動(dòng)行為，獲得可靠資料，表明確有事實(shí)依據(jù)表明某一成員國/締約國領(lǐng)土內(nèi)存在嚴(yán)重或系統(tǒng)侵犯人權(quán)行為，可以依職權(quán)(ex-officio)采取主動(dòng)行動(dòng)。
最早規(guī)定調(diào)查程序的是《國際勞工組織章程》。該《章程》規(guī)定的集體申訴程序(第24條)、國家間指控程序(第26條)以及結(jié)社自由委員會的特別來文程序等三個(gè)程序中都包含了調(diào)查程序。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會的1503程序被稱為“有關(guān)侵害人權(quán)和基本自由的來文的處理程序”，①其中也包含著調(diào)查程序，并成為聯(lián)合國核心人權(quán)公約規(guī)定的調(diào)查程序的歷史淵源。在聯(lián)合國人權(quán)公約中，最早規(guī)定調(diào)查程序的是《禁止酷刑公約》(第20條)，此后《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》(第8條)、《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國際公約》(第33條)、《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》(第6、7條)和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》(第11條)、《兒童權(quán)利公約關(guān)于設(shè)定來文程序的任擇議定書》(第13條)相繼規(guī)定了調(diào)查程序。此外，在《歐洲人權(quán)公約》(第38條)、《美洲人權(quán)公約》(第48條第1款)和《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》(第46條)等區(qū)域性人權(quán)公約中也包含著關(guān)于調(diào)查程序的規(guī)定。
總結(jié)上述國際人權(quán)文件的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為調(diào)查程序一般具有以下六個(gè)共同特征：
(一)相對于其他程序的獨(dú)立性與輔助性
調(diào)查程序是一項(xiàng)相對獨(dú)立的國際人權(quán)監(jiān)督程序，其目的在于發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。上述聯(lián)合國六項(xiàng)核心人權(quán)公約或其任擇議定書并沒有明確規(guī)定條約機(jī)構(gòu)“獲得可靠資料”的渠道，從實(shí)踐來看，國際人權(quán)機(jī)構(gòu)可以通過審查來文(包括個(gè)人來文、團(tuán)體來文和國家間來文)、締約國報(bào)告以及從其他渠道獲取可靠資料，確有事實(shí)依據(jù)表明某一成員國/締約國領(lǐng)土內(nèi)存在嚴(yán)重或系統(tǒng)侵犯人權(quán)行為。通過指派一名或幾名成員進(jìn)行秘密調(diào)查并向委員會提出報(bào)告，可以進(jìn)一步查明事實(shí)真相，幫助人權(quán)機(jī)構(gòu)更好地審查來文、締約國報(bào)告，并采取后續(xù)行動(dòng)。從結(jié)構(gòu)順序來講，《禁止酷刑公約》第20、21、22條分別規(guī)定了調(diào)查程序、國家間指控程序和個(gè)人來文程序，這一順序結(jié)構(gòu)表明了調(diào)查程序獨(dú)立于國家間指控程序和個(gè)人來文程序的邏輯?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》等其他五項(xiàng)聯(lián)合國人權(quán)公約或任擇議定書采取了個(gè)人來文程序、國家間指控程序在前，調(diào)查程序在后的順序，這一順序結(jié)構(gòu)似乎暗示著調(diào)查程序?qū)€(gè)人來文程序和國家間指控程序的附屬性和補(bǔ)充性。因此，相對于其他程序來講，這些調(diào)查程序既是一項(xiàng)獨(dú)立的程序，又往往具有一定的輔助性。不同于上述聯(lián)合國人權(quán)公約中規(guī)定的六項(xiàng)調(diào)查程序，國際勞工組織的調(diào)查程序、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會第1503程序中的調(diào)查程序、上述三個(gè)區(qū)域性人權(quán)公約中規(guī)定的調(diào)查程序都不是獨(dú)立的程序，而是來文程序或締約國報(bào)告程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，具有明顯的輔助性。
(二)調(diào)查程序是任擇的還是強(qiáng)制的取決于來文程序
國際勞工組織的三個(gè)來文程序都是強(qiáng)制性程序，適用于所有成員國。因此，這三個(gè)程序包含中的調(diào)查程序也是強(qiáng)制性的?！斗侵奕藱?quán)和民族權(quán)憲章》以及現(xiàn)行《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定的國家間指控程序和個(gè)人申訴程序也都是強(qiáng)制性的，因此作為審理來文的一項(xiàng)措施，調(diào)查也是強(qiáng)制性的。
《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國際公約》的個(gè)人來文程序和國家間指控程序均為任擇性程序。雖然該公約第33條關(guān)于調(diào)查程序的規(guī)定中沒有選出或選入的規(guī)定，但因締約國在加入或批準(zhǔn)時(shí)可以聲明保留，故仍可視為任擇性程序。當(dāng)然迄今尚無任何一個(gè)締約國聲明保留。其他五個(gè)聯(lián)合國核心人權(quán)公約或其任擇議定書所規(guī)定的調(diào)查程序，均為任擇性程序。根據(jù)其使用的措辭不同，可分為選出(聲明不接受)和選入(聲明接受)兩種方式。《禁止酷刑公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》、《兒童權(quán)利公約關(guān)于設(shè)定來文程序的任擇議定書》和《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》采用了選出方式，②而《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》和《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》采用了選入方式。③
(三)調(diào)查程序啟動(dòng)的主動(dòng)性
調(diào)查程序是由國際人權(quán)機(jī)構(gòu)依職權(quán)啟動(dòng)和實(shí)施的。來文程序作為一種準(zhǔn)司法(絕大多數(shù)人權(quán)機(jī)構(gòu))或司法性程序(歐洲人權(quán)法院)，其基本特征之一就是被動(dòng)性，即負(fù)責(zé)接受和審查來文的國際人權(quán)機(jī)構(gòu)只能在收到來文后被動(dòng)地啟動(dòng)來文程序，而不能在未收到來文的情況下主動(dòng)啟動(dòng)對成員國/締約國涉嫌侵犯人權(quán)的行為進(jìn)行審查。而國際人權(quán)機(jī)構(gòu)可以依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查程序，是否需要進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查組織的組成都是由國際人權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況自主決定的，不受來文者的意志的約束。
(四)調(diào)查程序的保密性
國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)查活動(dòng)都是秘密進(jìn)行的，包括到被調(diào)查國境內(nèi)的訪問。調(diào)查報(bào)告是否保密，各個(gè)人權(quán)文件的規(guī)定不完全相同。國際勞工組織的調(diào)查報(bào)告往往是公開的，而聯(lián)合國上述六項(xiàng)公約或任擇議定書規(guī)定的調(diào)查報(bào)告屬于保密文件。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)國家更愿意在秘密調(diào)查程序而不是公開調(diào)查程序中開展合作，秘密調(diào)查程序更容易被締約國接受。例如，根據(jù)《禁止酷刑公約》第20條的規(guī)定以及《禁止酷刑委員會議事規(guī)則》第72條和73條，禁止酷刑委員會在《禁止酷刑公約》第20條之下根據(jù)其職能展開的活動(dòng)所涉及的所有文件和程序均屬機(jī)密文件和程序，與禁止酷刑委員會在這一條之下的召開的所有會議均為非公開會議。
盡管聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的調(diào)查程序是保密的，但這些公約和任擇議定書都規(guī)定，在調(diào)查程序完成后，委員會在與有關(guān)締約國協(xié)商后，可將關(guān)于這種程序的結(jié)果摘要載入其年度報(bào)告中。截止目前，禁止酷刑委員會已經(jīng)在8個(gè)國家啟動(dòng)了關(guān)于系統(tǒng)性的酷刑行為的調(diào)查并公布了所有調(diào)查結(jié)果。消除對婦女歧視委員會曾啟動(dòng)一個(gè)調(diào)查程序，但沒有公布調(diào)查報(bào)告，仍然處于保密狀態(tài)。
(五)調(diào)查所針對的是嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形
根據(jù)聯(lián)合國上述六項(xiàng)公約和任擇議定書的規(guī)定，并不是任何情形下都可以啟動(dòng)調(diào)查程序，而是只有條約機(jī)構(gòu)在收到表明嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性侵犯人權(quán)可靠資料的情形下，才依職權(quán)啟動(dòng)。所涉行為是否達(dá)到嚴(yán)重或大規(guī)模侵犯的程度，要根據(jù)其侵犯人權(quán)行為的主體、方式、方法，受害人的數(shù)量、年齡、性別和健康狀況，以及侵犯人權(quán)行為發(fā)生的社會、政治環(huán)境等相關(guān)因素綜合考慮。如《禁止酷刑公約》第20條規(guī)定：“如果委員會收到可靠的情報(bào)，認(rèn)為其中有確鑿跡象顯示在某一締約國境內(nèi)經(jīng)常施行酷刑，委員會應(yīng)請?jiān)摼喖s國合作研究該情報(bào)，并為此目的就有關(guān)情報(bào)提出說明。”委員會已通過了下述對“一貫性酷刑做法”的定義：
“委員會認(rèn)為，如果據(jù)報(bào)的酷刑案件不是在某一特定地點(diǎn)或時(shí)間突發(fā)的，而是經(jīng)常、普遍和蓄意地至少在有關(guān)國家大部分地區(qū)發(fā)生的，即表示存在著一貫的酷刑做法。另一方面，一貫施加酷刑有時(shí)并不是政府的直接旨意，可能是由政府難以控制的因素所造成的，其存在可能表示中央政府的政策及地方政府在執(zhí)行這些政策方面有差距。立法不夠充分妥善，造成漏洞，使得酷刑得以實(shí)施，也促成這種一貫性做法。” ④
《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第11條第2款也有類似規(guī)定。所以嚴(yán)重或大規(guī)模連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形還要以各國際人權(quán)公約中的規(guī)定來定性。一般來講，社會政治條件越差，有關(guān)嚴(yán)重程度的最低標(biāo)準(zhǔn)就越高，尤其是社會處于不穩(wěn)定狀態(tài)。
(六)實(shí)地調(diào)查活動(dòng)需要被調(diào)查國的許可和配合
如果國際人權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要，經(jīng)有關(guān)締約國同意，調(diào)查時(shí)可前往有關(guān)締約國境內(nèi)訪問。如果國際人權(quán)機(jī)構(gòu)決定訪問有關(guān)締約國作為調(diào)查的一部分工作，應(yīng)函請?jiān)摼喖s國同意這樣的訪問，同時(shí)將它希望訪問的時(shí)間以及負(fù)責(zé)調(diào)查的成員能夠執(zhí)行其任務(wù)所需的便利條件通知有關(guān)締約國。如根據(jù)《美洲人權(quán)委員會議事規(guī)則》的規(guī)定，被調(diào)查國應(yīng)向委員會提供執(zhí)行一切必須的方便，應(yīng)當(dāng)確保條約機(jī)構(gòu)或者任何成員可以自由地私下會見任何個(gè)人、團(tuán)體、實(shí)體或者機(jī)構(gòu)，進(jìn)入監(jiān)獄以及其他任何拘留場所或?qū)弳査芩较聲姳槐O(jiān)禁或者拘留者；有關(guān)政府應(yīng)對所有向特別報(bào)告委員會提供任何種類的情報(bào)、證言或者證據(jù)的人提供擔(dān)保；特別應(yīng)擔(dān)義務(wù)不得對于特別報(bào)告委員會合作或向它提供情報(bào)或者或證言的任何個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)施任何種類的報(bào)復(fù)，委員會成員能在該領(lǐng)土上各處自由行旅行。該國政府應(yīng)給予一切相應(yīng)的方便，包括必須的文件，并應(yīng)確保當(dāng)?shù)亟煌üぞ叩氖褂茫峁┻m當(dāng)?shù)淖∷?，同時(shí)采取必要的措施以確保特別委員會的安全，為委員成員提出的各項(xiàng)保證與方便也擴(kuò)展到適用于秘書處職員。特別委員會可以使用任何適當(dāng)?shù)姆椒▉硎占?、記錄或者?fù)制它認(rèn)為有用的資料；有關(guān)政府應(yīng)向特別委員會提供它認(rèn)為是特別委員會提出期報(bào)告所需的與尊重人權(quán)有關(guān)的任何文件。⑤
二、調(diào)查程序的先行者——國際勞工組織的調(diào)查程序
國際勞工組織是國際人權(quán)法各個(gè)領(lǐng)域的先行者，調(diào)查程序也不例外?！秾徸h根據(jù)〈國際勞工組織章程〉第24、25條提起的申訴的程序固定順序》第5條規(guī)定：“如果委員會邀請有關(guān)政府就申訴的主題做出聲明或提交進(jìn)一步信息，該政府可以……(c)請求國際勞工局局長的代表訪問該國，通過與勝任的當(dāng)局機(jī)關(guān)或組織直接接觸，獲取申訴的主題方面的信息，并提交給委員會。” ⑥這實(shí)質(zhì)上就是一種調(diào)查程序或措施?！秶H勞工組織章程》第26條下的國家間指控程序的核心是調(diào)查程序。⑦結(jié)社自由委員會的特別來文程序的第三階段是事實(shí)調(diào)查和調(diào)解委員會的調(diào)查，當(dāng)然這一階段不是必經(jīng)階段。⑧在這三項(xiàng)調(diào)查程序/措施中，國家間指控程序中的調(diào)查程序最為典型。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止，國際勞工組織已公布的根據(jù)《章程》第26條建立的調(diào)查委員會的調(diào)查報(bào)告共計(jì)13份，涉及葡萄牙(1961年)、⑨利比里亞(1963年)、⑩希臘(1968年)、?智利(1974年)、?多米尼加共和國和海地(1981年)、?波蘭(1985)、?德意志聯(lián)邦共和國(1985年)、?尼加拉瓜(1987年)、?羅馬尼亞(1989年)、?緬甸(1996年)、?白俄羅斯(2003年) ?和津巴布韋?等國?！?1】其中，加納訴葡萄牙案(1961年)是國際勞工組織處理的第一件國家間指控案件，在程序方面建立了幾項(xiàng)先例，特別是關(guān)于調(diào)查委員會的任命與程序。葡萄牙訴利比里亞案是第二件國家間指控案件，政治化色彩十分濃厚，調(diào)查委員會面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在國際勞工組織處理的6個(gè)典型國家間指控案件中，只有這兩個(gè)案件中建立了調(diào)查委員會。因此，以這兩個(gè)案件為例對國際勞工組織的調(diào)查程序及其適用予以述評。
(一)加納訴葡萄牙案(1961年)
在該案中，國際勞工組織理事會根據(jù)《章程》第26條的規(guī)定建立了第一個(gè)調(diào)查委員會(以下簡稱“委員會”)。委員會由以其個(gè)人能力獲得任命的三名杰出專家組成。在委員會成立儀式上，國際勞工局局長特別對委員會成員宣布，委托給他們的任務(wù)就是無私無畏、公正不阿地查明事實(shí)，他們僅服從和效忠于真相，他們僅對他們的良心負(fù)責(zé)?！?2】每位成員還莊嚴(yán)宣誓：“我將正直、忠實(shí)、公正、一絲不茍地履行我的義務(wù)，行使我的權(quán)力。”【23】
因?yàn)闆]有先例可供遵循，委員會在其活動(dòng)中特別重視以下三點(diǎn)考量：第一，委員會始終銘記《國際勞工組織章程》中規(guī)定的程序具有司法性。第二，委員會認(rèn)為，其職能不限于僅僅審查由雙方當(dāng)事國提交的或支持的信息，而是應(yīng)當(dāng)自行采取一切必要步驟，遵守理事給予的一般指導(dǎo)，確保其掌握與被調(diào)查問題相關(guān)的充分的、客觀的信息，并作出處理。第三，委員會認(rèn)為，采取的程序必須確保指控得到迅速審查?！?4】這些考量成為調(diào)查委員會審議行為的先例。
根據(jù)該程序的規(guī)定，委員會要求加納政府提供支持其指控的有關(guān)證據(jù)材料，并要求被告國葡萄牙政府提交其評論。同時(shí)，委員會還向它認(rèn)為可能掌握與該指控相關(guān)的真實(shí)信息其他一些國家發(fā)出函件，要求它們提供相關(guān)信息。【25】它還給一些雇主和工人的國際非政府組織以及其它“在法律和人道主義領(lǐng)域表現(xiàn)活躍”的其他非政府組織同樣的機(jī)會?！?6】
在其第一屆會議期間，委員會收到了加納政府的補(bǔ)充信息和葡萄牙政府的評論，以及來自其他國家政府和非政府組織提供的信息。隨后，葡萄牙政府針對這些信息提交了其評論。在決定在其第二屆會議上繼續(xù)審議有關(guān)已聽取的證人證言的函件后，第一屆會議閉幕?！?7】
在審查了提供給它的所有文件后，委員會舉行了雙方當(dāng)事國以及證人的聽證會。在該案中，委員會向31名證人提出了1，500多個(gè)問題?！?8】盡管委員會已經(jīng)通過證人獲得了大量的知識和深刻的理解，它仍然認(rèn)為有必要訪問安哥拉和莫桑比克領(lǐng)土，旨在形成對該情勢的直接印象。根據(jù)委員會的安排，并在葡萄牙政府同意后，后者準(zhǔn)備為委員會到指控提及的領(lǐng)域內(nèi)訪問提供便利，委員會進(jìn)行了兩周的事實(shí)調(diào)查訪問。在訪問期間，委員會成員行程近9，000公里，自己決定想到哪里去，選擇自己希望調(diào)查的工人，從當(dāng)局機(jī)關(guān)、企業(yè)的職員和主管，以及在沒有企業(yè)或當(dāng)局的代表在場的情況下會見非洲工人，收集信息?！?9】在結(jié)束對安哥拉和莫桑比克的訪問后不久，委員會舉行了其第三屆也是其最后一屆會議。
在第三屆會議上，委員會根據(jù)其往屆會議以及工作會議上收集到的大量相關(guān)信息，起草其報(bào)告。報(bào)告詳細(xì)記述了委員會調(diào)查該事件的全過程，并載有向葡萄牙政府提出的大量建議。因首份報(bào)告很長，本文不可能述及所有的重要方面，故著重對報(bào)告中有關(guān)委員會的作用和調(diào)查結(jié)果的幾個(gè)部分予以述評。
1.委員會的作用
在委員會存續(xù)期間，在案件的各個(gè)階段，它不得不考慮提交給它的指控是否有足夠明確，它是否應(yīng)該將該程序延續(xù)下去。加納訴葡萄牙案中第一次出現(xiàn)這一問題，因?yàn)榧蛹{的指控中“只有籠統(tǒng)的用語，而沒有任何證據(jù)”?！?0】因此，最初的指控遭到了葡萄牙的強(qiáng)烈反對，其根據(jù)就是這些指控僅僅是一些既沒有事實(shí)也無證據(jù)支持的模糊指責(zé)。隨后，委員會又給了加納一次補(bǔ)充指控的機(jī)會，并在給葡萄牙回復(fù)中指出，委員會的責(zé)任就是查明指控是否已得到證成。接著，委員會以一般性用語反駁了葡萄牙的觀點(diǎn)：“委員會認(rèn)為處于危險(xiǎn)境地的問題是如此重要，充分證明了本案中調(diào)查的必要性，因此它不認(rèn)為，在指控國未提交實(shí)質(zhì)性證據(jù)的案件中，或者表面上有非常確鑿的證據(jù)表明存在《公約》規(guī)定未得到實(shí)行的案件中，可以毋庸置疑地認(rèn)為要求開展充分調(diào)查是理所當(dāng)然的事。”【31】
2.調(diào)查結(jié)果
長達(dá)250頁的委員會報(bào)告包括：對當(dāng)時(shí)非洲國家存在的強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)問題的討論；指控中提到的地域內(nèi)的勞動(dòng)立法的演變；對指控的審查，包括根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查報(bào)告所做的分析。顯然，討論的信息是如此詳細(xì)，分析是如此深入，由此得出的結(jié)論是如此嚴(yán)謹(jǐn)，所有這些對認(rèn)識整個(gè)非洲大陸的強(qiáng)迫勞動(dòng)做出了重要貢獻(xiàn)。委員會發(fā)現(xiàn)并在其報(bào)告中揭露了這些事實(shí)，據(jù)此向葡萄牙政府提出大量的調(diào)查結(jié)論和建議。
本案中，委員會最有意義的調(diào)查結(jié)論是，委員會一方面肯定了葡萄牙為履行《禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》所做出的努力，另一方面又對其未全面履行義務(wù)感到不滿。“委員會對葡萄牙在改變其政策、立法和慣例中表現(xiàn)出善意表示完全滿意，但對自1960年11月23日《禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》(1957年)對葡萄牙生效以來，《公約》規(guī)定的全部義務(wù)［未能］得到全面履行感到不滿。它已提及在一些案件中，自提起指控以來，已經(jīng)發(fā)生了一些重要改變，旨在使法律和慣例完全符合《公約》要求，但在其對葡萄牙生效后，《公約》的規(guī)定并沒有立刻得到全面適用。它還提及，在某些方面，有必要采取進(jìn)一步措施使《公約》的規(guī)定充分發(fā)揮效力。”【32】這構(gòu)成了委員會提出一系列調(diào)查結(jié)論和建議【33】基礎(chǔ)。這些建議的范圍非常廣泛，既有具體性建議，也有一般性建議。委員會還建議葡萄牙在其報(bào)告中，定期指出采取了哪些措施落實(shí)委員會的建議?！?4】
(二)葡萄牙訴利比里亞案(1961年)
在加納(從一定意義上是代表非洲國家)對葡萄牙提起違反《禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》的指控后不久，葡萄牙于同年8月31日對利比里亞提起國家間指控，指控利比里亞違反了《關(guān)于強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)公約》(1930年)(C.29)。在當(dāng)時(shí)的政治情勢下，特別是在利比里亞政府看來，這一指控頗有爭議，被認(rèn)為具有高度政治化傾向，國家間指控程序被不恰當(dāng)?shù)刈鳛橐患挝淦鞫褂?。連理事會的官員們都決定，“毫無疑問，理事會希望通過一個(gè)與最近為審查加納訴葡萄牙案的指控相似的程序。”【35】
因此，這些官員建議理事會：其一，葡萄牙政府應(yīng)當(dāng)向國際勞工組織提供據(jù)以指控利比里亞違反第29號公約的最新詳情；其二，應(yīng)要求利比里亞就這一事項(xiàng)向國際勞工局局長提交評論；其三，應(yīng)邀請利比里亞和葡萄牙政府派出代表參加未來的整個(gè)過程；其四，理事會應(yīng)決定是否將該事件移交給調(diào)查委員會。【36】
經(jīng)勞工局局長簡略審議，葡萄牙政府的答復(fù)就立即被轉(zhuǎn)送給利比里亞政府。將近2個(gè)月后，國際勞工局局長收到了利比里亞的評論，其中包含一些揭露性聲明。利比里亞回函的結(jié)論性評論清楚地表達(dá)了它對這一程序被濫用并毫無事實(shí)基礎(chǔ)的關(guān)切。其中一個(gè)評論是：“葡萄牙政府企圖將人們的注意力由其自古至今強(qiáng)加給那些被它統(tǒng)治的命運(yùn)悲慘的人們的不人道政策上轉(zhuǎn)移開來，擾亂那些在適當(dāng)?shù)恼搲弦螅燮咸蜒溃菡恼溥@方面的觀點(diǎn)和做法的人們，從而犯下了舉世罕見的惡意行為。”【37】利比里亞進(jìn)一步反駁道，他們已經(jīng)針對葡萄牙向聯(lián)合國提起了強(qiáng)迫勞動(dòng)的議題，一項(xiàng)控訴葡萄牙領(lǐng)域內(nèi)的強(qiáng)迫勞動(dòng)的指控正在審議中，應(yīng)當(dāng)終止針對他們的這項(xiàng)指控。利比里亞政府在其回函中所做的最后一項(xiàng)評論以請求的形式指出：“作為一項(xiàng)蓄意報(bào)復(fù)行為，葡萄牙政府針對利比里亞提起的指控毫無根據(jù)，理事會應(yīng)立即予以駁回。”【38】
理事會的官員們在審議了這些反駁后最終決定：“利比里亞提出的應(yīng)立即駁回該指控的要求，由調(diào)查委員會審議比由理事會審議更為合適。”【39】根據(jù)這一建議，設(shè)立了第二個(gè)調(diào)查委員會。
擺在委員會面前的任務(wù)是：接受還是駁回利比里亞的答辯；決定是否采取現(xiàn)場訪問措施；考慮它是否有必要進(jìn)一步推進(jìn)下一階段的程序；決定利比里亞遵守還是違反了《公約》，并做出調(diào)查結(jié)論和建議。
總的來說，除了沒有采取現(xiàn)場調(diào)查措施，這個(gè)委員會以類似于第一個(gè)委員會的方式履行其職能。利比里亞的要求被以不同的理由一一駁回。有趣的是，委員會駁回了利比里亞提出的基于其政治性質(zhì)應(yīng)立即駁回該指控的要求。在國際法院此前在一些提出同樣爭議的案件中曾作出一系列判決的指導(dǎo)下，委員會指出，它“不關(guān)注這些事項(xiàng)中可能具有的任何政治因素，授予它的任務(wù)是對利比里亞是否已經(jīng)或正在未能保證有效遵守《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》的規(guī)定”。【40】在完成了對利比里亞包含國際義務(wù)的法律及其與該國現(xiàn)行國內(nèi)法是否相一致的問題的審查后，委員會審議是否需要到利比里亞進(jìn)行現(xiàn)場訪問以進(jìn)一步審查指控所涉及的事實(shí)問題。鑒于案件雙方當(dāng)事國都沒有邀請委員會訪問利比里亞，委員會決定當(dāng)時(shí)不適宜進(jìn)行訪問，因?yàn)樗呀?jīng)掌握了必要信息，能夠開始準(zhǔn)備其報(bào)告?！?1】
報(bào)告中的調(diào)查結(jié)論和建議建立在委員會在三屆會議上發(fā)現(xiàn)的事實(shí)以及其他相關(guān)信息。委員會的第一項(xiàng)調(diào)查結(jié)論是：“截止提起指控之日，利比里亞的立法不符合《國際勞工組織章程》規(guī)定的利比里亞的在法律和實(shí)踐中實(shí)施《公約》的義務(wù)，特別是《公約》第23-25條的具體要求。”【42】委員會補(bǔ)充說，“指控提起以來，立法已經(jīng)發(fā)生徹底改變”?！?3】隨后，委員會提出了一系列建議，建議利比里亞采取措施消除現(xiàn)行國內(nèi)法與《公約》規(guī)定的不一致之處。像第一份調(diào)查報(bào)告一樣，委員會建議利比里亞在其報(bào)告中定期指出采取了哪些措施落實(shí)委員會的建議?！?4】委員會的最后調(diào)查結(jié)論以積極的口吻指出：“利比里亞已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)性步驟，改進(jìn)其法律和實(shí)踐的立場，委員會完全相信它將堅(jiān)持相同的政策，并使其充分落實(shí)。”【45】
通過以上分析，我們可以歸納出國際勞工組織的調(diào)查程序本身和調(diào)查委員會具有以下幾個(gè)特征：
首先，調(diào)查委員會的任命是適當(dāng)?shù)?、成功的。無論是通過現(xiàn)場調(diào)查的方式，還是以接受口頭或書面證據(jù)方式，委員會的事實(shí)真相調(diào)查都第一次詳細(xì)地揭示了所指控的不符合國際法的事實(shí)。通過公開揭露違反國際法的行為，激勵(lì)和鞭策相關(guān)政府修改國內(nèi)立法，遵守其國際義務(wù)，向涉事國家提出詳細(xì)的、切實(shí)可行的建議，促進(jìn)國內(nèi)法、國際法律義務(wù)以及國家實(shí)踐更加相互協(xié)調(diào)，表明兩個(gè)委員會都勝任其職責(zé)。
其次，在葡萄牙訴利比里亞案中，委員會駁回了利比里亞提出的基于其政治性質(zhì)應(yīng)立即駁回該指控的要求，并對利比里亞是否遵守國際法進(jìn)行了審查，這一事實(shí)表明，即使一項(xiàng)指控實(shí)際具有或涉嫌具有政治動(dòng)機(jī)，真正重要的是努力辨別這些法律指控是否基于事實(shí)以及如何補(bǔ)救國家不履行其國際義務(wù)。
再次，兩個(gè)調(diào)查委員會的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，這一機(jī)構(gòu)能夠取得顯著成效。這些機(jī)構(gòu)都在較短時(shí)間內(nèi)結(jié)束了調(diào)查程序。在第一個(gè)案件中，調(diào)查程序用時(shí)不到10個(gè)月，全部指控程序從開始到結(jié)束共持續(xù)了13個(gè)月。在第二個(gè)案件中，委員會用時(shí)一年半完成了這一過程，作為國家間指控程序的核心程序，這兩個(gè)案件表明，指控程序完全可以迅速有效地得到實(shí)施。
最后，通過對兩個(gè)調(diào)查委員會的分析，揭示出這一機(jī)構(gòu)的工作和作用具有一些共同的特征。它是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，能勝任徹底調(diào)查所涉全部客觀信息的職責(zé)。在指控程序結(jié)束后，委員會還能夠進(jìn)一步保障監(jiān)督的連續(xù)性。調(diào)查所涉事項(xiàng)范圍廣，表明該指控程序相當(dāng)深入地介入到國內(nèi)管轄事項(xiàng)范圍內(nèi)，而這正是國家間指控程序最為進(jìn)步和重要的方面。
總之，調(diào)查程序是國際勞工組織的國家間指控程序的核心內(nèi)容，并因此使國家間指控程序具有了準(zhǔn)司法性質(zhì)。調(diào)查委員會的有效性展現(xiàn)了任命這些機(jī)構(gòu)的價(jià)值。正是通過說服而不是施加強(qiáng)制措施，委員會致力于國際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，這一經(jīng)驗(yàn)表明，這些說服性措施，起碼在這一條件下，能夠產(chǎn)生非常積極的效果。調(diào)查委員會的相對成功表明，國家間指控程序能夠成功而富有成效地發(fā)揮作用。
三、禁止酷刑委員會的調(diào)查程序的實(shí)踐及其效果
截止目前，在聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)中，禁止酷刑委員會、消除對婦女歧視委員會依據(jù)其職權(quán)和程序，開展了調(diào)查活動(dòng)。2004年，消除對婦女歧視委員會完成了首次調(diào)查。但目前，這一程序仍然處于保密狀態(tài)，具體的實(shí)施現(xiàn)狀因而也無法得知。在區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)中，美洲人權(quán)委員會在調(diào)查程序方面有著較豐富的實(shí)踐，并取得了較好的效果。【46】下面著重討論禁止酷刑委員會在調(diào)查程序方面的實(shí)踐及其效果。
禁止酷刑委員會在其1990年4月召開的第四屆會議開始根據(jù)《禁止酷刑公約》第20條開展調(diào)查工作，并在此后歷屆會議上繼續(xù)進(jìn)行，平均每屆會議都舉行為此舉行45次非公開會議，少則2次，多則8次。首個(gè)調(diào)查是針對土耳其的，迄今已對9個(gè)國家進(jìn)行了調(diào)查，它們分別：土耳其、埃及、秘魯、斯里蘭卡、墨西哥、南斯拉夫聯(lián)邦共和國(塞爾維亞和黑山)、巴西、尼泊爾和黎巴嫩，到2014年全部調(diào)查案件都已完成。與第20條中的委員會職能有關(guān)的會議都是不公開的。根據(jù)《禁止酷刑公約》第 20條的規(guī)定以及《禁止酷刑委員會議事規(guī)則》第78條和79條，禁止酷刑委員會與其在第20條之下的職能相關(guān)的所有文件和程序均屬機(jī)密文件和程序，與禁止酷刑委員會在這一條之下的程序相關(guān)的所有會議均為非公開會議。但是，根據(jù)第20條第5款的規(guī)定，禁止酷刑委員會可在與有關(guān)締約國協(xié)商后，可將一項(xiàng)程序結(jié)果概述列入提交締約國和大會的年度報(bào)告中。截止2014年10月，九個(gè)案件的調(diào)查報(bào)告也已全部公布。【47】除斯里蘭卡案禁止酷刑委員會沒有確認(rèn)對系統(tǒng)酷刑的指控外，【48】其他八個(gè)調(diào)查案件中，禁止酷刑委員會的報(bào)告已經(jīng)基本證實(shí)了對系統(tǒng)酷刑的指控?！?9】
下面以秘魯案為例，說明禁止酷刑委員會有關(guān)事實(shí)調(diào)查的具體情況及其取得的效果?！?0】1995年4月，禁止酷刑委員會依照《禁止酷刑公約》第20條，以非公開會議方式審議人權(quán)觀察組織這一非政府組織向其送交的有關(guān)秘魯發(fā)生的有系統(tǒng)的酷刑現(xiàn)象的申訴資料。1994年11月9日，禁止酷刑委員會在審議秘魯?shù)某醮螄覉?bào)告后通過的結(jié)論和建議中表示，“一個(gè)令人嚴(yán)重關(guān)注的問題是非政府組織和國際機(jī)構(gòu)或委員會都提交了大量申訴，表示酷刑在對恐怖主義行為的調(diào)查過程中正被大量使用，而且犯有酷刑行為者未能得到懲治。”禁止酷刑委員會請委員會委員里卡多•吉爾•拉韋德拉(Ricardo Gil Lavedra)先生分析這些資料，并就采取進(jìn)一步行動(dòng)提出建議。1995年8月，全國人權(quán)協(xié)調(diào)委員會，秘魯?shù)囊粋€(gè)由大約60個(gè)非政府組織組成的非政府機(jī)構(gòu)，也向條約機(jī)構(gòu)發(fā)送了有關(guān)該締約國存在的系統(tǒng)的酷刑現(xiàn)象的申訴。1995年11月，禁止酷刑委員會決定請秘魯政府就收到的資料的可靠性發(fā)表自己的看法。1996年5月，禁止酷刑委員會指示另一名委員阿列贊德羅•岡薩雷斯•帕爾布萊特(Alejandro González Plblete)先生根據(jù)上述非政府組織或機(jī)構(gòu)提供的資料和政府的意見，決定禁止酷刑委員會是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用第20條規(guī)定的程序。秘魯于1988年7月7日批準(zhǔn)《禁止酷刑公約》，在批準(zhǔn)之時(shí)，秘魯沒有聲明它不承認(rèn)第20條規(guī)定的委員會的職權(quán)，而第28條第1款規(guī)定可以做出此種保留，因此，第20條之下的程序適用于秘魯。1996年11月，禁止酷刑委員會得出以下結(jié)論：收到的資料是可靠的，而且所載情況清楚表明第1條界定的酷刑正在秘魯有系統(tǒng)地發(fā)生。因此，禁止酷刑委員會請?jiān)摼喖s國就收到的資料的實(shí)質(zhì)問題提出意見。1997年5月，禁止酷刑委員會還請政府就人權(quán)觀察組織和全國人權(quán)協(xié)調(diào)委員會在近幾個(gè)月中提請其注意的有關(guān)酷刑的新的申訴提出意見。禁止酷刑委員會兩位委員，岡薩雷斯•帕爾布萊特(González Plblete)先生和本特•索倫森(Bent Sorensen)先生，同意關(guān)注程序的發(fā)展。秘魯政府隨后提交了意見，并請求由其代表與兩委委員舉行一次非公開會議。這次會議于1997年11月6日在聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處舉行。
1997年11月20日，在第19次會議上，禁止酷刑委員會決定進(jìn)行一次秘密調(diào)查，指定岡薩雷斯•帕爾布萊特先生和本特•索倫森先生繼續(xù)負(fù)責(zé)進(jìn)行這項(xiàng)調(diào)查，請秘魯政府在調(diào)查中給予合作，并請其同意被指定的委員會委員訪問秘魯。訪問于1998 年8月31日至9月13日進(jìn)行。與此同時(shí)，禁止酷刑委員會繼續(xù)向政府轉(zhuǎn)交收到的申訴摘要，包括單個(gè)案件，并請求了解有關(guān)這些申訴的情況。1996年至1998年，禁止酷刑委員會共轉(zhuǎn)交517起據(jù)稱在1988年8月至1997年12月這段時(shí)間內(nèi)發(fā)生的案件。負(fù)責(zé)開展調(diào)查的禁止酷刑委員會委員向條約機(jī)構(gòu)作了口頭報(bào)告，并于1999年5月向條約機(jī)構(gòu)提交了一份書面報(bào)告。1999年5月，禁止酷刑委員會還決定核對這份報(bào)告，并將其轉(zhuǎn)交締約國。這份報(bào)告于1999年5月26日轉(zhuǎn)交締約國。1999年11月，禁止酷刑委員會審議了政府對上述報(bào)告所載結(jié)論和建議的答復(fù)。禁止酷刑委員會就是否有可能按照第20條第5款的規(guī)定將調(diào)查結(jié)果概述列入禁止酷刑委員會年度報(bào)告一事與政府代表進(jìn)行了協(xié)商。但是，禁止酷刑委員會決定推遲就這一事項(xiàng)通過的一項(xiàng)決定，并請締約國在2000年9月1日之前就委員會建議的執(zhí)行提供補(bǔ)充資料。
最后，禁止酷刑委員會決定在其將于2000年提交大會的年度報(bào)告中提及這一點(diǎn)：它已就秘魯?shù)那闆r根據(jù)公約第20條進(jìn)行了一次調(diào)查。締約國于2000年9月1日和10月16日應(yīng)請求向委員會發(fā)送了資料，并兩次送交了補(bǔ)充資料。在禁止酷刑委員會對秘魯調(diào)查之后，秘魯政府提出了積極的改進(jìn)意見，最后的締約國報(bào)告總的來說與條約機(jī)構(gòu)的建議相一致。秘魯政府正在采取必要步驟，以便成立一個(gè)專項(xiàng)調(diào)查委員會，該委員會將查明1980年至2000年這段時(shí)間內(nèi)秘魯發(fā)生的侵犯人權(quán)事件，包括酷刑事件，并制定一項(xiàng)為受害者采取補(bǔ)救措施的政策。
如上所述，禁止酷刑委員會在1990-2012年的22年間針對八個(gè)締約國啟動(dòng)了調(diào)查程序，并將全部調(diào)查報(bào)告公之于眾，與學(xué)者們更為悲觀的預(yù)期相比，其頻率和效果也算還不錯(cuò)?！?1】隨著時(shí)間的推移和禁止酷刑委員會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和豐富，禁止酷刑委員會在調(diào)查程序方面的實(shí)踐也許會更加積極，取得更為顯著的成績，為聯(lián)合國其他條約機(jī)構(gòu)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
四、調(diào)查程序的地位、作用及其局限性
調(diào)查程序是整個(gè)國際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)部分，與締約國報(bào)告程序、國家間指控程序和申訴程序相互聯(lián)系，相互配合，共同發(fā)揮作用。調(diào)查程序是人權(quán)機(jī)構(gòu)針對嚴(yán)重侵犯人權(quán)情形主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng)的，并且調(diào)查程序涉及的問題比較寬泛，不限于個(gè)人申訴程序那樣具體化和特定化，還可以針對締約國在報(bào)告程序中回避的嚴(yán)重侵犯人權(quán)的問題，督促相關(guān)國家努力改善人權(quán)狀況。
調(diào)查程序豐富了國際人權(quán)法的監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)踐中也發(fā)揮了獨(dú)特的作用。調(diào)查程序可以彌補(bǔ)其他程序的不足。對于國家間指控程序和申訴程序，有利于人權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相，促使締約國積極回應(yīng)指控國和申訴人的指控，有利于國際人權(quán)機(jī)構(gòu)在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，積極斡旋和調(diào)解，促進(jìn)來文的友好解決，有利于國際人權(quán)機(jī)構(gòu)提出有針對性的切實(shí)可行的意見和建議。對于締約國報(bào)告制度，人權(quán)機(jī)構(gòu)在較充分地掌握一國人權(quán)狀況基礎(chǔ)上，可以更有效地與報(bào)告國開展建設(shè)性對話，提高對話質(zhì)量，提出切實(shí)可行的有針對性的結(jié)論、意見和建議，可以有效監(jiān)督報(bào)告國的后續(xù)行動(dòng)，并可要求締約國在下次定期報(bào)告中有針對性的闡述為解決調(diào)查報(bào)告所揭示的問題采取的措施及其效果，從而督促該國改進(jìn)其人權(quán)狀況。
另一方面，調(diào)查程序這種準(zhǔn)司法程序仍不夠健全，實(shí)施頻率較低，沒有起到其設(shè)計(jì)者所預(yù)期的效果，其有效性也不及其他程序特別是個(gè)人申訴程序和國家報(bào)告程序。從調(diào)查程序本身來講，主要是受到調(diào)查程序任擇性、秘密性以及對締約國的合作要求比較高等因素的制約。究其根源，主要受到國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的普遍性與締約各國的多樣性和差異性的矛盾，國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與國家主權(quán)之間的矛盾的制約，特別是受到國際政治因素的制約。
調(diào)查程序不僅是重要的國際法律問題，而且是一個(gè)棘手的國際政治問題。盡管調(diào)查程序的秘密性給被調(diào)查國一個(gè)緩和及解決問題的過程，但其調(diào)查結(jié)果或意見及建議書最后會以摘要的形式在國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告中予以公布，這樣會給被調(diào)查國帶來國際政治輿論的壓力。國際政治輿論在國際人權(quán)保護(hù)中往往具有正反兩個(gè)方面的作用。從正面作用來講，有的國家迫于政治輿論壓力，克服了國內(nèi)人權(quán)保障制度的不足，從而發(fā)揮了積極地促進(jìn)的作用；從反面作用來講，國際關(guān)系中國家地位不平等的事實(shí)使得許多弱小國家特別是發(fā)展中國家對國際政治極為敏感，處于被動(dòng)地位。一方面，因?yàn)檫@小弱小國家的政治體制不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，人權(quán)制度不夠完善；另一方面，由于對國際人權(quán)機(jī)構(gòu)缺乏信任，這些國家往往擔(dān)心如果接受國際法律監(jiān)督，就可能成為別有用心的人權(quán)組織或政府侮辱或攻擊的對象，主權(quán)遭受侵犯。為了避免自己的人權(quán)侵犯行為成為別國干涉內(nèi)政的把柄，避免自己成為西方國家人權(quán)政治化的犧牲品，進(jìn)而采取不合作的態(tài)度，不加入人權(quán)條約，或在加入人權(quán)條約時(shí)，聲明不承認(rèn)人權(quán)機(jī)構(gòu)對來文程序、調(diào)查程序的管轄權(quán)。此外，一些西方國家認(rèn)為調(diào)查機(jī)構(gòu)的“協(xié)商一致”的工作程序和“非公開”原則阻礙了調(diào)查程序的實(shí)施狀況，也往往采取了不愿合作的態(tài)度，這使得調(diào)查程序的適用范圍極為有限。
五、國際人權(quán)機(jī)制中調(diào)查程序的改進(jìn)
(一)進(jìn)一步提高人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，增進(jìn)其與締約國的互相信任
如前所述，聯(lián)合國各人權(quán)公約或任擇議定書規(guī)定的調(diào)查程序都是任擇性程序，而且實(shí)地調(diào)查取決于被調(diào)查國的許可和配合。一國接受調(diào)查程序就意味著締約國愿意接受國際人權(quán)機(jī)構(gòu)對調(diào)查程序的管轄權(quán)；締約國許可并配合人權(quán)機(jī)構(gòu)對本國進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，意味著該國允許并配合國際人權(quán)機(jī)構(gòu)對本國可能存在的嚴(yán)重違反或系統(tǒng)違反人權(quán)情況的調(diào)查。這可能是締約國是為了提升自己的國際形象而主動(dòng)為之，也可能是締約國迫于國際政治輿論壓力而被動(dòng)為之。但無論如何，如欲提高調(diào)查程序的實(shí)效，必須促進(jìn)國際人權(quán)機(jī)構(gòu)與國家之間的互相信任。一方面，應(yīng)當(dāng)依照《人權(quán)條約機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性和公正性準(zhǔn)則》為保證人權(quán)條約機(jī)構(gòu)成員的獨(dú)立性和公正性，2012年6月25～29日在亞的斯亞貝巴召開的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主席第二十四次會議通過了《人權(quán)條約機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性和公正性準(zhǔn)則》，簡稱“亞的斯亞貝巴準(zhǔn)則”?！秮喌乃箒嗀惏蜏?zhǔn)則》闡明了人權(quán)條約機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性和公正性的一般原則及其在條約機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作中如何適用，主席會議強(qiáng)烈建議各條約機(jī)構(gòu)從速通過該準(zhǔn)則，包括以適當(dāng)方式列入其議事規(guī)則。【52】采取有效措施，進(jìn)一步提高國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，增進(jìn)締約國對人權(quán)機(jī)構(gòu)的信任，才能改善調(diào)查程序當(dāng)前難以盡如人意的實(shí)施狀況。另一方面，締約國應(yīng)尊重國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)論、意見和建議，積極采取措施在國內(nèi)予以實(shí)施，改善本國人權(quán)狀況。如前所述，在禁止酷刑委員會的秘魯調(diào)查案中，秘魯政府最后提出了積極地改進(jìn)意見，在其定期國家報(bào)告中所報(bào)告的措施總的來說與委員會的建議相一致，這表明秘魯政府能夠依照《禁止酷刑公約》的規(guī)定以及委員會的建議，采取有力的、切實(shí)有效的步驟，以便迅速消除酷刑現(xiàn)象，樹立了一個(gè)良好的典范。
(二)促進(jìn)聯(lián)合國和區(qū)域性人權(quán)公約中的調(diào)查程序的發(fā)展
如上所述，迄今已有六項(xiàng)聯(lián)合國核心人權(quán)公約或其任擇議定書明確規(guī)定調(diào)查程序。此外，盡管《消除一切形式種族歧視國際公約》中沒有明確規(guī)定調(diào)查程序，但消除種族歧視委員會有過類似的活動(dòng)，例如以技術(shù)援助或者顧問服務(wù)以及預(yù)防性行動(dòng)和早期警告措施的框架下實(shí)施調(diào)查程序。從聯(lián)合國人權(quán)公約的實(shí)施機(jī)制來說，可以進(jìn)一步以任擇議定書的形式規(guī)定調(diào)查程序，或通過修改各人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則，在來文程序中加入調(diào)查程序的規(guī)定，擴(kuò)大調(diào)查程序在聯(lián)合國人權(quán)公約中的的適用范圍。
與《禁止酷刑公約》和《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》中調(diào)查程序的實(shí)施情況相比，美洲人權(quán)委員會、【53】非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會【54】和歐洲人權(quán)法的調(diào)查程序較為廣泛和頻繁。這在一定程度上說明，同一區(qū)域內(nèi)國家政治制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面較為相似，成員國之間同質(zhì)性較高，區(qū)域性人權(quán)公約中的調(diào)查程序便更容易被該區(qū)域組織的成員國所接受，區(qū)域性人權(quán)公約中的調(diào)查程序更容易得以適用，從而更有利于實(shí)現(xiàn)更高水平的人權(quán)保護(hù)。與此相反，由于歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展不均衡，聯(lián)合國人權(quán)公約中的調(diào)查程序的制定和適用確實(shí)困難較大。因此，在努力進(jìn)一步發(fā)展聯(lián)合國系統(tǒng)的人權(quán)調(diào)查程序的同時(shí)，國際社會應(yīng)該更加注重利用區(qū)域性人權(quán)保護(hù)的同質(zhì)性，努力推動(dòng)區(qū)域性人權(quán)公約中調(diào)查程序的發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域性人權(quán)機(jī)制中調(diào)查程序的完善，為聯(lián)合國人權(quán)公約中的調(diào)查程序的發(fā)展提供借鑒及經(jīng)驗(yàn)，并通過區(qū)域性調(diào)查程序的實(shí)施來推動(dòng)聯(lián)合國人權(quán)公約中的調(diào)查程序的發(fā)展和完善，并這也不失為一個(gè)促進(jìn)調(diào)查程序發(fā)展的有效途徑。
(三)促進(jìn)非政府人權(quán)組織在調(diào)查程序中發(fā)揮積極作用
引起調(diào)查程序的可靠資料往往來自個(gè)人和非政府組織。相對于個(gè)人來說，非政府組織以其精湛的專業(yè)知識，豐富的網(wǎng)絡(luò)資源，強(qiáng)大的輿論工具，出色的動(dòng)員手段，或者幫助、監(jiān)督國家履行其人權(quán)公約義務(wù)，或者揭露國家人權(quán)侵犯的真相，幫助世界各國人民實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)他們的人權(quán)。因此，非政府組織，特別是在相關(guān)國際組織中享有咨商地位的非政府組織，在調(diào)查程序方面發(fā)揮著重要的作用。非政府人權(quán)組織的性質(zhì)和工作方法在一定程度上也克服了調(diào)查程序“軟法”特性，促進(jìn)了調(diào)查程序的實(shí)施。
在對待非政府組織的態(tài)度上，一些國家既不支持也不合作，彼此之間存在著隔閡，不愿意接受非政府組織的監(jiān)督。締約國對非政府人權(quán)組織的這種不認(rèn)可與其自身的如下特點(diǎn)有關(guān)：第一，非政府人權(quán)組織往往強(qiáng)調(diào)理想的人權(quán)狀況，這個(gè)“愛挑剔的信息傳播者”，幾乎譴責(zé)過所有的國家和政府。事實(shí)上，任何一個(gè)國家的人權(quán)狀況與理想人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)都會存在差距。羞辱一個(gè)國家的政府可能迫使它改變?nèi)藱?quán)政策，但也可能引起更大的沖突和麻煩。第二，非政府人權(quán)組織，目前主要是西方非政府人權(quán)組織。它們與非西方國家缺少對話，不顧非西方國家的發(fā)展現(xiàn)狀，利用人權(quán)輿論壓力，推行西方的人權(quán)價(jià)值觀，為不少非西方國家所排斥。
因而，在認(rèn)識到非政府組織的人權(quán)保障積極功能的同時(shí)，也必須認(rèn)識到這類組織的局限性，即它們也可能成為某些西方國家干涉他國內(nèi)政的“幫兇”，可能扭曲人們對人權(quán)真實(shí)狀況的看法。盡管如此，非政府組織作為日益崛起的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施的第三方力量，其作用越來越不容忽視。一種被廣泛接受的觀點(diǎn)是，沒有非政府組織，聯(lián)合國的人權(quán)機(jī)制將不能充分發(fā)揮作用。非政府人權(quán)組織憑借其獨(dú)特的影響力，在一定程度上彌補(bǔ)了國際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的不足及固有缺陷。因此，要促進(jìn)非政府人權(quán)組織在調(diào)查程序中發(fā)揮積極作用。
?。ü痪?，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士；楊彥會，華東理工大學(xué)法學(xué)院碩士。本文系國家社科基金項(xiàng)目《與經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利相關(guān)的國際法的實(shí)施機(jī)制研究》(10BFX099)的階段性成果。）
注釋：
?、賃N Doc.E/RES/1503(XLVIII)，有關(guān)侵犯人權(quán)和基本自由的來文的處理程序。
②《禁止酷刑公約》第28條規(guī)定：“1.各國在其簽署或批準(zhǔn)本公約或加入本公約時(shí)，可聲明不承認(rèn)第20條所規(guī)定的委員職權(quán)。2.按照本條第一款作出保留的任何締約國，可隨時(shí)通知聯(lián)合國秘書長撤銷其保留。”截止2016年5月5日，《禁止酷刑公約》的締約國中聲明不承認(rèn)第20條所規(guī)定的職權(quán)的國家有：阿富汗、中國、赤道幾內(nèi)亞、以色列、科威特、老撾人民民主共和國、毛里塔尼亞、巴基斯坦、沙特阿拉伯、阿拉伯?dāng)⒗麃喒埠蛧?、阿拉伯?lián)合酋長國。下列國家曾根據(jù)該規(guī)定聲明不接受這一程序，后來又撤回了其保留聲明：巴林國、德國、波蘭、白俄羅斯、保加利亞、智利、捷克共和國、匈牙利、摩洛哥、俄羅斯聯(lián)邦、斯洛伐克、突尼斯、烏克蘭、贊比亞。
《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》第10條規(guī)定：“1.每一締約國可在簽署、批準(zhǔn)或加入本議定書時(shí)候聲明不承認(rèn)第8和9條給予委員會的管轄權(quán)，2.根據(jù)本條第1 款作出聲明的任一締約國可隨時(shí)通知秘書長，撤消這項(xiàng)聲明。”截止2016年5月5日，在《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》的締約國中，只有孟加拉國、伯利茲、哥倫比亞、塔吉克斯坦等四國根據(jù)第10條做出了不接受這一程序的聲明。
《兒童權(quán)利公約關(guān)于設(shè)定來文程序的任擇議定書》第13條第7款規(guī)定：“各締約國可以在簽署、批準(zhǔn)或加入本議定書時(shí)，聲明不接受本條規(guī)定的委員會對于第一款所列部分或所有文書所載權(quán)利的權(quán)限。”截止2016年5月5日，所有26個(gè)締約國都沒有聲明不接受委員會對調(diào)查程序的管轄權(quán)。
《殘疾人權(quán)利公約任擇議定書》第8條規(guī)定：“締約國可以在簽署或批準(zhǔn)本議定書或加入本議定書時(shí)聲明不承認(rèn)第六條和第七條規(guī)定的委員會權(quán)限。”截止2016年5月5日，在88個(gè)締約國中，只有敘利亞阿拉伯共和國聲明不承認(rèn)委員會對調(diào)查程序的管轄權(quán)，
③《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第11條第一款規(guī)定：“本議定書締約國可以在任何時(shí)候作出聲明，承認(rèn)本條規(guī)定的委員會權(quán)限”；第八款規(guī)定：“依照本條第一款規(guī)定作出聲明的任何締約國，可以隨時(shí)通知秘書長撤回其聲明”。截止2016年5月5日，在21個(gè)締約國中，與國家間指控程序相同，也只有比利時(shí)、薩爾瓦多、芬蘭、葡萄牙和圣馬力諾等五國聲明接受委員會對調(diào)查程序的管轄權(quán)。
④根據(jù)《公約》第20條進(jìn)行的秘密調(diào)查。
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【21】Complaints/Commissions of Inquiry(Art 26).
【22】參見注⑨，p.6.
【23】同上注，p.7.
【24】參見上注，p.9.
【25】這些國家包括安哥拉、莫桑比克、剛果、南非以及英國。
【26】參見注⑨，p.11.
【27】參見上注，p.15.
【28】參見注⑨，p.17.
【29】參見上注，p.24.
【30】參見上注，p.228.
【31】同上注，p.229.
【32】同注⑨，p.234.
【33】參見上注，pp.236-245.
【34】參見上注，p.247.
【35】同注⑩，p.4.
【36】參見上注，p.5.
【37】同注⑩，p.24.
【38】同上注，p.5.
【39】同上注，p.6.
【40】參見上注，p.155.
【41】參見上注，p.42，p.169.
【42】同注⑩，pp.164-165.
【43】同上注，p.165.
【44】參見上注，p.179.
【45】同上注，p.176.
【46】參見注⑤，第224-232頁。
【47】條約機(jī)構(gòu)搜索。
【48】斯里蘭卡案，參見A/57/44(SUPP)，禁止酷刑委員會的報(bào)告 第二十七屆會議(2001 年11月12 日至23日)、第二十八屆會議(2002 年4 月29 日至5 月17 日)，第117-195段。
【49】土耳其案，參見A/48/44/Add.1和A/49/44(SUPP)，paras.172-177；埃及案，參見A/51/44(SUPP)，paras.180-222；秘魯案，參見A/56/44(SUPP)，paras.144-193；墨西哥案，參見A/58/44(SUPP)，paras.147-153和CAT/C/75；南斯拉夫聯(lián)邦共和國(塞爾維亞和黑山)案，參見A/59/44(SUPP)，paras.156-240；巴西案，參見CAT/C/39/2和A/63/44，paras.64-72；尼泊爾案，參見A/67/44，paras.88100和A/67/44，Annex XIII；黎巴嫩案，參見A/69/44，paras.106-115，Annex XIII。
【50】參見A/56/44，聯(lián)合國大會第五十六屆會議，禁止酷刑委員會的報(bào)告，第137-193頁。
【51】我國學(xué)者王光賢通過對《禁止酷刑公約》的起草過程中爭議各方之間的斗爭與妥協(xié)以及禁止酷刑委員會在調(diào)查程序方面的早期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析，得出了較為悲觀的結(jié)論。他認(rèn)為：“禁止酷刑委員會在調(diào)查程序中的作用相當(dāng)有限，難以實(shí)現(xiàn)調(diào)查程序的目的。一方面，一切調(diào)查程序的保密性極大地限制了通過調(diào)查程序的國際壓力防止酷刑發(fā)生的目的。……保密性要求只能促使國家政府即使在違反國際標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也只顧及其既得利益，而禁止酷刑委員會也無力對經(jīng)常施行酷刑的國家采取唯一真正有效的手段。禁止酷刑委員會的實(shí)踐也表明，雖然委員會多次舉行秘密會議，但是在其年度報(bào)告中從來沒有關(guān)于其根據(jù)調(diào)查程序所進(jìn)行的任何活動(dòng)的內(nèi)容。這說明，一旦調(diào)查結(jié)果對被調(diào)查國不利，被調(diào)查國不會同意將調(diào)查結(jié)果載入委員會的年度報(bào)告。其后果是，被認(rèn)為是經(jīng)常實(shí)施酷刑的締約國沒有遭受任何損失。因此，有人認(rèn)為保密性要求不是對受害者個(gè)人需求的回應(yīng)，而是保護(hù)了有關(guān)國家的利益。另一方面，禁止酷刑委員會職權(quán)的有限性和依賴性使其難以順利履行其職責(zé)。經(jīng)常施行酷刑的國家?guī)缀醪豢赡茉试S禁止酷刑委員會到其境內(nèi)調(diào)查，從而無從取得確定是否發(fā)生酷刑所必需的證據(jù)。因此，締約國這種實(shí)際上的‘否決權(quán)’使禁止酷刑委員會難以有效地開展其活動(dòng)。實(shí)踐也證明，這種調(diào)查制度沒有取得實(shí)際效果，平均每9年才有一個(gè)國家同意調(diào)查團(tuán)進(jìn)入其境內(nèi)。”見王光賢：《禁止酷刑的理論與實(shí)踐——國際和國內(nèi)監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合的視角》，上海人民出版社2007年版，第136-137頁。
【52】參見A/67/222，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)主席關(guān)于第二十四次主席會議的報(bào)告，附件一，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)成員獨(dú)立性和公正性準(zhǔn)則(“亞的斯亞貝巴準(zhǔn)則”)。
【53】關(guān)于美州人權(quán)委員會在調(diào)查程序方面的實(shí)踐情況，參見注⑤，第224-231頁。
【54】關(guān)于非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會在調(diào)查程序方面的實(shí)踐情況，參見Malcolm Evans and Rachel Murray eds.，The African Charter on Human and People’s Rights：The System in Practice 19862006，2nd edition，Cambridge：Cambridge University Press，2008，pp.139-170.
Abstract：The inquiry procedure is a quasi-judicial or judicial procedure often adopted in human rights law.It is independent of other procedures and play an auxiliary role.The human rights violations that it dealt with must be grave or systematic.Such an inquiry shall be conducted actively by human rights bodies ex-officio and confidentially.The cooperation of the State Parties shall be sought at all stages of the proceedings.The International Labour Organization (ILO)，a pioneer in this field，has conducted more than 10 times inquiries and achieved good results.American，African and European regional human rights bodies have had more cases in inquiry procedures and achieved better effects.In all inquiry procedures in UN human rights treaties，the Committee against Torture (CAT) conducted most cases，and achieved best results.The inquiry procedures play an important role in international human rights monitoring mechanism，but they don’t play their function fully because of being checked by some disadvantageous factors.It is suggested to improve the procedure as follows：to improve the independence and fairness of international human rights bodies in order to promote mutual trust between party states and them；to promote the development of inquiry procedures in UN and regional human rights treaties；to promote NGOs to play a more active role in inquiry procedures.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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