關(guān)鍵詞：人權(quán) 土地權(quán)益 鄉(xiāng)土社會 平等保護
一、引言
土地是最重要的社會資源，是人類生存延續(xù)的基礎(chǔ)。確定土地財產(chǎn)分配的土地制度是社會制度的基點，在一國社會治理結(jié)構(gòu)中居于重要的基礎(chǔ)地位。在我國土地制度實踐中，農(nóng)民的土地權(quán)益保護問題一直最為敏感尖銳。中國農(nóng)村人均土地占有量低，土地資源的權(quán)益配置狀況，不僅是占總?cè)丝?5.23%①的農(nóng)村人口生活的主要依賴，是國家糧食安全的重要保障，同時也關(guān)聯(lián)經(jīng)濟發(fā)展進程中各種利益集團的利益分配，關(guān)系到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定，也是對法律制度設(shè)計以及政府智慧的巨大考驗②。
在關(guān)涉農(nóng)民土地權(quán)益的一系列問題中，農(nóng)村婦女群體的土地權(quán)益保護一直是較為薄弱的環(huán)節(jié)。在一定意義上中國農(nóng)村依然是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，男子主導的家庭是其最基本的社會單元，從上世紀八十年代開始實行的家庭承包責任制契合了我國鄉(xiāng)土社會的特點，維護了農(nóng)村土地的社會保障功能并推動了經(jīng)濟增長，為保證中國社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。隨著社會轉(zhuǎn)型和社會環(huán)境急劇變化，正處在工業(yè)化發(fā)展中期的中國，工業(yè)化和城市化推動了經(jīng)濟的快速增長，但同時需要占用大量土地，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使得土地的市場價格大為提升，形成巨大利潤空間，而在現(xiàn)有制度暫時還未能有效界定土地增值利益分配的情況下，各種土地增值利益的爭奪更加激烈。一方面是有限土地資源不斷增大的土地增值，另一方面，完善的規(guī)制體系以及新的利益分配格局尚未形成。此種情況下，中國農(nóng)村傳統(tǒng)的男權(quán)主義普遍認知，以及現(xiàn)有土地制度空間都有可能被內(nèi)化為一種增值資源分配的導向工具，婦女土地權(quán)益受損可能性增大，受損害情形也更多樣化，原本已較薄弱的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護問題更加突出。
近年來，中央陸續(xù)出臺一些土地改革文件和指導意見，如2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，正式啟動“兩權(quán)”抵押貸款試點工作。2016年中央發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》③等等。這些文件均指向提高土地利用效率、保護農(nóng)民土地權(quán)益、穩(wěn)步推進的土地改革思路。許多地方土地改革試點工作陸續(xù)開展。同時，很多學者一直持續(xù)關(guān)注中國農(nóng)民土地權(quán)益保護問題，并將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等核心問題放到現(xiàn)有法律、經(jīng)濟制度以及社會背景中進行深入研究。在這些務(wù)實的理論和實踐探討中，農(nóng)民的土地權(quán)益保護問題得到高度重視，這必然惠及眾多農(nóng)村婦女。
但不可否認的是，長期包裹在農(nóng)村基本社會單位以及基本土地制度單位“家庭”中，個體身份和權(quán)益一直晦暗不明，長期處于從屬地位的農(nóng)村婦女，其土地權(quán)益狀況無疑更多負載了社會轉(zhuǎn)型以及基本權(quán)利意識增長對傳統(tǒng)家庭本位土地制度的沖擊，對其土地權(quán)益的保護更為復雜，頭緒眾多，需要進行特殊的審慎考量。本文選擇在人權(quán)視域下探討農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護問題。人權(quán)，是人之為人的基本權(quán)利，在一國的權(quán)利體系中居于最為基礎(chǔ)和重要的地位。在人權(quán)視域下，首先關(guān)注對農(nóng)村婦女生存、發(fā)展至關(guān)重要權(quán)利的保護，探討可能的解決辦法，這有助于厘清農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的層次和步驟，對我國土地改革提供一些有益思考。
二、我國農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護現(xiàn)狀
(一)我國農(nóng)村婦女土地權(quán)益的現(xiàn)行法律規(guī)制體系
現(xiàn)行立法對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護主要體現(xiàn)在《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》以及《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律中。一是《憲法》、《物權(quán)法》、《婚姻法》中，都明確了男女平等原則。④二是1992年頒布、2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》明確了婦女在土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用、宅基地使用、劃分責任田和口糧田以及批準宅基地等事項上與男子有平等權(quán)利。該法還規(guī)定婦女在婚姻各種狀態(tài)下，其土地權(quán)益不得被侵害，并規(guī)定了救濟途徑，婦女土地權(quán)益保護首次有了專門條文規(guī)定。2005年新修正的《婦女權(quán)益保障法》針對當時農(nóng)村婦女土地承包、集體經(jīng)濟組織收益分配男女不平等的問題，在農(nóng)村土地承包法關(guān)于保護婦女土地承包權(quán)益規(guī)定的基礎(chǔ)上，更加突出對農(nóng)村婦女土地承包和相關(guān)經(jīng)濟利益的保護，明確規(guī)定了婦女的財產(chǎn)權(quán)益。⑤三是2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》，第一次以專門法律形式明確結(jié)婚、離婚已經(jīng)喪偶婦女的土地權(quán)益，同時，《農(nóng)村土地承包法》也為解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛提供了法律救濟渠道。實施《農(nóng)村土地承包法》之后，農(nóng)民的土地承包合同關(guān)系，實質(zhì)上變成了國家與農(nóng)民之間所確定的土地使用合同。這種合同關(guān)系確定、變更不再由村級組織及地方政府決定，而是由國家法律來規(guī)范和調(diào)節(jié)。⑥四是《村民委員會自治法》規(guī)定了村民委員會章程、村規(guī)民約效力以及對農(nóng)村土地權(quán)益分配權(quán)限范圍等。⑦
此外，在國家頒布的有關(guān)政策和指導性文件中對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護也有具體規(guī)定。⑧2001年5月，中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》，第一次較完整系統(tǒng)地闡述政府對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的具體政策措施，在其中特別規(guī)定了對出嫁女、離婚女、喪偶女其原住村與后遷入村在土地承包地分配方面的具體處理辦法。該通知規(guī)定，不管采取什么方法，都要確保農(nóng)村婦女有一份承包地；并且，婦女嫁入方所在村要優(yōu)先解決出嫁女的土地承包問題；出嫁女的娘家村，在其未在婆家村獲得承包地之前，不能收回出嫁女的承包地；婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活的，原居住地應保證其有一份承包地；離婚或喪偶后不在原居住地生活、其新居住地還沒有為其解決承包土地的原居住地所在村應保留其土地承包權(quán)。⑨
可以看出，在制度層面，現(xiàn)行立法對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的規(guī)制結(jié)構(gòu)大致如下：首先，關(guān)注平等權(quán)并將其作為基本人權(quán)予以重點闡釋，如《憲法》在基本權(quán)利部分規(guī)定了平等權(quán)，《婚姻法》、《物權(quán)法》、《婦女權(quán)益保障法》均從不同法律關(guān)系角度規(guī)定農(nóng)村婦女在不同婚姻狀態(tài)下其平等權(quán)亦應予以保護。其次，關(guān)注到對平等權(quán)的具體保護問題，并作了一些回應，如現(xiàn)行立法關(guān)注到婚姻關(guān)系變化引起的婦女土地權(quán)益受損，在土地承包經(jīng)營事項上，《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受損的可能情形及應對原則做了規(guī)定，修訂后的《婦女權(quán)益保障法》也進一步明確結(jié)婚、離婚已經(jīng)喪偶婦女的土地權(quán)益保護原則。再次，現(xiàn)行立法提供了婦女土地權(quán)益糾紛的可能司法救濟渠道，如土地承包合同關(guān)系由國家法律來直接規(guī)范和調(diào)節(jié)，集體土地所有者的合法權(quán)益、承包方的土地承包權(quán)都有法律保護，婦女維護土地權(quán)益也有了法律依據(jù)。最后，現(xiàn)行立法將土地權(quán)益分配的大量具體操作空間，交由村民委員會村規(guī)民約自治，底線是村規(guī)民約不得與現(xiàn)行憲法與法律、法規(guī)以及國家政策相抵觸?？偟膩砜?，土地權(quán)益保護的整個規(guī)制結(jié)構(gòu)強調(diào)基本人權(quán)與法律底線，具有較大靈活性，村規(guī)民約在土地權(quán)益分配方面有較大操作空間。
(二)農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害主要表現(xiàn)
現(xiàn)實中，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護不足是較為普遍現(xiàn)象。在土地承包經(jīng)營、宅基地分配、征用土地補償、土地入股分紅等權(quán)益分配過程中，雖然法律規(guī)定保護婦女平等權(quán)，但婦女未能在所有情況下作為獨立個體獲得與男子平等的權(quán)益。特別是婚姻關(guān)系變化引起的集體組織身份變更，則往往成為不能與男子平權(quán)的重要原因，這在離婚、喪偶、再婚寡婦、外嫁等幾類婦女身上表現(xiàn)尤為復雜。具體說來，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害主要發(fā)生在如下幾類權(quán)益分配事項上：
在土地承包經(jīng)營權(quán)方面，我國農(nóng)村土地制度主要以農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民為基本特征，家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村土地制度的核心。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村婦女在土地承包權(quán)益分配上，應與農(nóng)村男子享有同等權(quán)利，這種權(quán)益包含婦女作為具體經(jīng)濟組織成員依據(jù)承包合同對其所承包的土地所享有的占有、使用、經(jīng)營和收益的權(quán)利。但在實踐中，如何實現(xiàn)法律規(guī)定的同等權(quán)利，法律給各地村規(guī)民約留有自治空間，不同地方農(nóng)村因此有一些不同做法。雖然有“增人不增地，減人不減地”、“土地承包經(jīng)營長期不變”等政策⑩，但有的地方以人地矛盾突出為由自主進行農(nóng)地調(diào)整，如在在承包期內(nèi)收回外嫁女承包地，不讓其享受同等村民待遇或者限制或剝奪外嫁女承包集體土地，剝奪出嫁、離婚、喪偶、招婿婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)，強行收回承包地；還有的農(nóng)村婦女外出打工在外結(jié)婚后，村里將她們的土地收回轉(zhuǎn)包，當她們返鄉(xiāng)安家時又很難得到應有土地承包經(jīng)營權(quán)。有的村規(guī)民約采用集體決議方式做出，雖然與法律和國家政策相悖，但因得到村民普遍認同，得以長期適用。?
在土地征用補償金分配方面，隨著近年交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市化的快速推進，一些農(nóng)村集體所有的土地被國家征用，農(nóng)村集體組織獲得巨額征用土地補償金。土地征用補償金是按照被征收土地的原用途給予的經(jīng)濟補償，雖然國家有關(guān)部門明確要求在分配土地補償金時實行男女平等原則，但在實際操作中，還是出現(xiàn)一些村規(guī)民約對外嫁女不分或少分土地征用補償金，甚至以村民代表會議的形式剝奪外嫁女的合法權(quán)益。有的村征地補償款分配以農(nóng)戶家庭為單位進行財產(chǎn)分配，嫁到外村的出嫁女或離婚婦女通常無法得到應有的補償款。此外，還有些農(nóng)村集體組織對農(nóng)村入贅女婿及其所生子女、農(nóng)村婦女嫁往外地但戶口及其子女戶口未遷出、農(nóng)村婦女離婚后沒有遷走戶口、農(nóng)村婦女再婚上門帶子女入戶等情形，也都少分甚至不分。?
在宅基地分配方面，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民的宅基地分配包含很大經(jīng)濟利益。宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)屬不同權(quán)利，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的一項福利，與其特定身份密切相關(guān)，一般都由其無償、無期限使用。法律法規(guī)對取得宅基地的標準和條件也有嚴格的限制規(guī)定，如集體經(jīng)濟組織成員只能申請一處宅基地，實行“一戶一宅”，凡已經(jīng)行使了宅基地申請權(quán)且取得了宅基地的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)讓房屋后即使無房居住也不能再申請新的宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方法取得宅基地。實踐中，一些農(nóng)村地區(qū)在宅基地分配上對農(nóng)嫁非、離婚、喪偶、招婿婦女給予不同待遇，而且在“一戶一宅”的政策下，如婚姻關(guān)系發(fā)生變動的離婚離家婦女，其在家庭內(nèi)部共有的宅基地使用權(quán)也無法得到很好保障。?此外，隨著社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村土地征用量增大，土地功能多元化，在土地權(quán)益派生的其他各項收益權(quán)方面，也存在婦女權(quán)益保護不足情況，如土地改革試點地區(qū)進行土地的股份化合作，把土地權(quán)益作為集體資產(chǎn)折股分配給農(nóng)戶，有的地區(qū)外嫁女權(quán)益比本村人少，有的甚至要交錢才能得到股權(quán)。
由上可以看出，在農(nóng)村地區(qū)，雖然國家多部法律明確規(guī)定男女平等原則、土地權(quán)益分配基本原則、權(quán)益受侵犯處理原則以及司法救濟途徑，但在巨大的村規(guī)民約自治空間里，婦女的土地權(quán)益保護依然未能完全體現(xiàn)出國家立法期待的效果，婦女的土地權(quán)益依然未能作為獨立的個體權(quán)益得到足夠的普遍認同與尊重。
三、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的階段性特點
我國農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護，看似處在鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)男權(quán)觀念以及現(xiàn)行立法某種程度缺位共同作用的窘境中。但在人權(quán)視域下，我國農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的現(xiàn)狀存在某種必然性，其在某種程度上，所反映的恰恰是鄉(xiāng)土社會中將婦女作為獨立個體看待意識的增長，我國土地制度立法的初始定位所體現(xiàn)的是人權(quán)發(fā)展的某種階段性特征。
(一)將婦女作為獨立個體看待的意識逐步提升
從中國土地制度的變遷過程看，將婦女作為獨立個體看待的意識是在不斷增長，這為平等權(quán)的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。
在中國古代封建家族制下，女子“在家從父、出嫁從夫、夫死從子”，“男稱丁、女稱口”，女性不享有家庭財產(chǎn)所有權(quán)，需要借助婚姻或者血緣關(guān)系依附于男性而生存。晉代開始規(guī)定女子占田限量和課畝數(shù)量。北魏孝文帝太和九年開始推行均田制，規(guī)定婦女受田20畝、麻田5畝，為男子的一半。但到了隋煬帝仁壽四年，規(guī)定女子不再受田，原來每戶分配的田地全部劃歸男丁名下，同時女子所承擔的租調(diào)也以男丁的名義上交。“計丁受田”，以一戶“丁”的數(shù)目分配土地和擔負賦稅，婦女從此不再受田，不再為國家承擔賦役，意味著女子不再直接與國家發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系，占人口幾近半數(shù)的婦女自此退出國家經(jīng)濟領(lǐng)域，雖然此后的租庸調(diào)制依然是按照男耕女織模式制定，但婦女的個體勞動已經(jīng)不再得到正式承認。近代以來，隨著西方資產(chǎn)階級平等觀的輸入，傳統(tǒng)的土地制度受到?jīng)_擊，太平天國包括南京國民政府都制頒過體現(xiàn)男女平等的法律，如《天朝田畝制度》規(guī)定了“照人口，不分男女”的分田方法，國民政府在憲法和憲法性文件（如《訓政時期約法》）、民法總則編等都明確規(guī)定了男女平等原則。這些法律規(guī)定盡管不完善，實施也不理想，但在一定程度上提升了平等意識，保護了農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。
新中國成立前，中國共產(chǎn)黨已非常重視婦女解放、保護農(nóng)村婦女土地權(quán)益。1931年公布的《中華蘇維埃共和國土地法》是土地革命后期影響最大、實施地區(qū)最廣、適用時間最長的土地法。該法第1條規(guī)定，被沒收來的土地，經(jīng)過蘇維埃由貧民與中農(nóng)實行分配。雇農(nóng)、苦力、勞動貧民，均不分男女，同樣有分配土地的權(quán)利。1947年公布的《中國土地法大綱》第6條規(guī)定鄉(xiāng)村除規(guī)定外的全部土地，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦。這使全村人民均獲得同等的土地，廣大農(nóng)村婦女與男子一樣分得了土地，在土地權(quán)益上，男女享有平等的財產(chǎn)權(quán)。新中國成立后，尤其是改革開放以來，國家進一步加強農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律保護力度，逐步形成了一整套保護農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律體系。
在人權(quán)視域下，任何一項基本人權(quán)，其具體內(nèi)容和實現(xiàn)形式不能脫離開一國的歷史文化傳統(tǒng)與國情。從我國土地制度的變遷過程看，土地權(quán)益分配上的平等意識呈漸進的增長，婦女逐漸被當作獨立個體看待，這不斷消解著鄉(xiāng)土社會的男權(quán)觀念，從而為平等權(quán)的實現(xiàn)累積了現(xiàn)實基礎(chǔ)。
(二)婦女權(quán)利狀況要契合鄉(xiāng)土社會的特點
從我國現(xiàn)行土地立法的初始定位看，婦女權(quán)利狀況要盡可能契合我國鄉(xiāng)土社會特點，同時盡量縮小國家的干預范圍。
現(xiàn)行土地立法的初始定位，首先是盡可能契合我國鄉(xiāng)土社會特點。改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了歷史性變化，取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村普遍實行的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是最重要的原因之一。在這種制度下，經(jīng)濟活動的主體是以戶為單位的農(nóng)民，他們憑借自己的生產(chǎn)資料，獨立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，其分配方式亦以戶為單位，自主經(jīng)營，自負盈虧。在我國農(nóng)村，家庭建立在緊密的血緣和姻緣關(guān)系基礎(chǔ)上，是鄉(xiāng)土社會最基本的社會單元，而家庭承包經(jīng)營制為這個基礎(chǔ)社會單元附加了統(tǒng)一的利益和價值，這使得“家庭”同時負載了社會基本單元和土地制度基本單元兩種功能，同其他農(nóng)村社會組織相比，具備了更強勁的聯(lián)系紐帶與更持久的穩(wěn)定性?？梢哉f，家庭承包責任制這個基本土地制度的成功，與其很好契合了鄉(xiāng)土社會特點有直接關(guān)系。從上世紀80年代開始至今，我國的土地立法的核心基本是在維護土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與完善土地承包經(jīng)營制度上。
其次是在土地制度的具體操作層面，盡可能減少國家干預。國家立法規(guī)定基本原則，大量土地權(quán)益分配事項交由村規(guī)民約決斷。村規(guī)民約在對土地權(quán)益事項上的決斷權(quán)限有其正當性。村民根據(jù)《村民委員會組織法》制定村規(guī)民約，進行自我約束。村規(guī)民約是適應村民自治要求，由基層同一村落的村民共同約定、共同遵守的自我約束規(guī)范的總稱。?其內(nèi)容是根據(jù)當?shù)厣a(chǎn)生活中長期形成的習慣、習俗而形成的具有地域色彩的規(guī)范，可以說屬于民間法的一種，而且在當下中國適用范圍較廣，效力較強。?在與國家法的關(guān)系上，村規(guī)民約在國家制定法規(guī)定的原則和范圍內(nèi)進行規(guī)范，并在國家制定法允許的范圍內(nèi)制定富有當?shù)靥厣奶厥庖?guī)定。村規(guī)民約填補了國家法的空隙，也成為了國家法的基礎(chǔ)。有學者指出，村規(guī)民約作為民間法的一種，體現(xiàn)了國家本土資源的歷史與現(xiàn)代性，在歷史與現(xiàn)代兩個維度上，對于農(nóng)村土地問題產(chǎn)生了深刻的影響。一方面，村規(guī)民約中關(guān)于土地的規(guī)范是在農(nóng)村土地使用過程中逐步形成的，其體現(xiàn)了當?shù)厝嗣駥τ谕恋厥褂玫膫鹘y(tǒng)習慣；另一方面，這種傳統(tǒng)習慣進一步影響了當下人們對于土地使用的規(guī)范或做法。?在這種意義上，國家法律減少對鄉(xiāng)村生活的干預，交由村規(guī)民約決定農(nóng)民土地權(quán)益分配具體事項的做法具有合理性。
當然，在土地立法的制度設(shè)計中，的確存在一些模糊缺位之處。?比如，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度不夠完善，集體土地所有權(quán)主體利益虛化，集體土地所有權(quán)利益事實上主要體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)中，享有承包地的農(nóng)戶事實上分享了集體土地所有權(quán)主體應獲取的土地所有權(quán)利益，而未取得承包地的集體成員則喪失了作為農(nóng)民集體成員應享有的所有權(quán)利益。當婦女因婚姻關(guān)系改變使其原有成員身份發(fā)生變動時，其喪失了該農(nóng)村社區(qū)認同的基礎(chǔ)，故該婦女享有的土地承包經(jīng)營權(quán)也就隨之發(fā)生變動，承包經(jīng)營權(quán)變動后本應屬于集體所有權(quán)主體制度下的其他成員權(quán)益也很難保障。于是，婦女婚姻狀況與其土地權(quán)益之間，演變成一種相對簡單的關(guān)系圖景：無論婦女是出嫁，還是離婚，凡涉及成員身份變動者，其土地權(quán)益難以得到充分保護，而未改嫁的喪偶婦女因成員身份不發(fā)生變動，其土地權(quán)益的保護狀況就相對較好。諸如此類的制度設(shè)計缺漏，有的是初始設(shè)計時的問題，有的則是隨著社會發(fā)展而來的必要調(diào)整。當前的土地改革，即是調(diào)整這些制度缺漏，以排除對后續(xù)改革的困擾。
(三)我國農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護現(xiàn)況體現(xiàn)了人權(quán)發(fā)展的某些階段性特征
農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保護，其重要性今時更甚于往日。在中國農(nóng)村地區(qū)，男權(quán)觀念一直存在，傳統(tǒng)上，婚姻關(guān)系并不容易打破，中國古代“七出”、“三不去”制度為婦女從屬于夫家做了限制規(guī)定。?從這些規(guī)定可以看出，婚姻在古代不僅是婦女的經(jīng)濟依托，在更大意義上背負著社會對婦女的普遍道德評價。離婚并不容易，是鄉(xiāng)村生活中一件大事。但在當下中國農(nóng)村，情況有所變化，婚姻法保護婦女在婚姻中的平等權(quán)益，婚姻背負的道德評價功能在減低，維系婚姻關(guān)系的觀念也已悄然發(fā)生變化，婚姻雖然在某種程度上還是經(jīng)濟共同體，但已并非是套上道德枷鎖后的牢不可破。在這種情況下，婦女在婚姻中的經(jīng)濟利益以及在鄉(xiāng)土社會的生存、發(fā)展、平等地位等最基本權(quán)利，都與其土地權(quán)益發(fā)生直接關(guān)聯(lián)，土地權(quán)益成為關(guān)系農(nóng)村婦女生存發(fā)展的最基礎(chǔ)和重要權(quán)益。在這個意義上，我國農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護狀況直接折射了農(nóng)村婦女的人權(quán)保護狀況。
從人權(quán)的發(fā)展來看，伴隨著社會發(fā)展階段的不同，人權(quán)保護也呈現(xiàn)出不同的階段性。在自由資本主義時期，人權(quán)緊緊圍繞著自由權(quán)即人身自由和財產(chǎn)自由而展開，這一時期的人權(quán)被稱做自由權(quán)本位的人權(quán)。自由權(quán)本位時期的人權(quán)，其主體是無差別的一般公民，即所有的人都是自由權(quán)的主體；其內(nèi)容是一般公民形式上的自由和平等，實際上的自由與平等因公民行為能力的差別而允許有所不同；其保障方法是防止國家介入公民的生活，要求國家干預的范圍最小；其救濟措施主要體現(xiàn)為司法救濟。當財產(chǎn)權(quán)的行使必須為公眾利益服務(wù)的法律原則確立之后，財產(chǎn)權(quán)行使開始受到更多限制，所有權(quán)是權(quán)利亦是義務(wù)，這時的自由權(quán)本位人權(quán)開始讓位于生存權(quán)本位人權(quán)。生存本位時期的人權(quán)，其主體側(cè)重于保護在社會上受到自然條件、勞動條件和其他經(jīng)濟條件制約而成為社會弱者的人；其內(nèi)容是避免和補救社會弱者可能失去或已經(jīng)失去的自由與平等，使社會弱者也像其他人一樣有尊嚴地生活于社會之中；其保障方法是要求國家積極介入社會經(jīng)濟生活，通過限制一部分資本自由而使社會弱者權(quán)利得到實現(xiàn)；其救濟方法則主要體現(xiàn)為行政救助，即由政府確定最低生活標準并以物質(zhì)保障之。?
從我國婦女土地權(quán)益保護現(xiàn)狀來看，我國的土地立法初始即貫徹了自由權(quán)本位的人權(quán)保護觀念，保護農(nóng)民的平等權(quán)，減低國家立法干預。隨著社會的發(fā)展，自由權(quán)本位的人權(quán)保護觀念開始向生存權(quán)本位的人權(quán)觀念轉(zhuǎn)變，國家立法關(guān)注到農(nóng)村婦女這類社會弱者權(quán)益保護問題，出臺了《婦女權(quán)益保障法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》等一系列關(guān)注或涉及婦女土地權(quán)益保護的法律，加強了立法干預?？梢灶A計，向生存權(quán)本位人權(quán)保護階段的前進之路，除了堅持憲法規(guī)定的所有人一律平等之外，避免和補救社會弱者可能失去或已經(jīng)失去的自由與平等，并通過國家積極介入社會經(jīng)濟生活，采用一定救助方式使社會弱者權(quán)利得到實現(xiàn)，這是我們現(xiàn)在土地改革的應有之義。在這個意義上，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護狀況實際上反映的是我國人權(quán)發(fā)展階段性特征。
四、加強對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的幾點思考
在人權(quán)視域下，結(jié)合人權(quán)保護發(fā)展的階段性目標，探討關(guān)系基本權(quán)利保護的制度設(shè)計，這有助于在紛繁復雜的土地改革中厘清頭緒和層次，也有助于分步驟推進中國農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護問題。可以考慮加強土地立法的性別視角；加強對平等保護的制度設(shè)計；樹立底線思維，保護婦女最基本人權(quán)，適當壓縮村規(guī)民約的規(guī)制空間。
(一)增加立法的性別視角，加強立法對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的平等保護
正視婦女在農(nóng)村社會生活中事實上的弱勢地位，通過對其平等保護而使其享有平等權(quán)，這也是現(xiàn)階段人權(quán)保護的應有之義。平等權(quán)是我國憲法規(guī)定的一項基本權(quán)利，是權(quán)利主體參與社會生活的前提和基本條件。公民的平等權(quán)有以下含義：所有公民平等的享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利；所有公民都平等的履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)；國家機關(guān)在適用法律時，對于所有公民的保護或者懲罰都是平等的，不得因人而異；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。憲法上的“平等”是一種法律原則和理想目標，婚姻法、物權(quán)法等也都對這一原則予以闡釋，但對如何達致平等，如何確定對權(quán)利進行保護的“平等保護原則”，采用哪些具體保護手段，現(xiàn)有立法規(guī)定有所欠缺。如果只有平等權(quán)而平等保護不足，就不能實現(xiàn)真正的平等。當然，這種權(quán)利不平等或暫時難以平等的事實有其歷史性根源與政治經(jīng)濟制度的現(xiàn)實性依據(jù)。但是在人權(quán)原理和平等權(quán)實現(xiàn)原則上，這種差別應盡量減少?？梢钥紤]采用特殊的行政救助和社會保障手段，增加立法上的性別視角，甚至可以考慮對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護進行專項立法研究，貫徹對農(nóng)村婦女的扶助，以使社會弱者享有平等的權(quán)益。
(二)區(qū)分農(nóng)村婦女財產(chǎn)性質(zhì)土地權(quán)益與身份性質(zhì)土地權(quán)益，加強對生存發(fā)展權(quán)的保護
2016年中央1號文件已經(jīng)明確要求：深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。將土地等集體資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運營管理機制。同時，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定。這意味著改革集體產(chǎn)權(quán)制度、將農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，這已經(jīng)在現(xiàn)有土地改革思路中。沿著這個改革思路繼續(xù)往前，在土地改革的制度設(shè)計上，將現(xiàn)有集體組織成員身份權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益相剝離，不失為對婦女土地權(quán)益保護的一種現(xiàn)實考慮?。
具體來說，農(nóng)民在集體組織里享有三個層次的權(quán)益，一是基于集體成員身份享有的集體土地所有權(quán)權(quán)益，該權(quán)益由全體集體組織成員共有，是作為集體組織成員享有的福利，不可分割，但有進行股份制改造的基礎(chǔ)；二是基于集體成員身份的土地承包權(quán)，該權(quán)益從集體土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離而來，與集體組織成員身份掛鉤，不具有財產(chǎn)性，不可流轉(zhuǎn)；三是土地承包經(jīng)營權(quán)分離后所剩的經(jīng)營權(quán)部分，其是用益物權(quán)，具有財產(chǎn)權(quán)益性質(zhì)，可以流轉(zhuǎn)，并不必然與集體組織成員身份掛鉤，暫時仍稱作集體承包經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)分離后，土地的集體所有制并未改變，集體組織成員依然在對本集體土地不可分割地共同所有基礎(chǔ)上實現(xiàn)成員的個人利益。集體土地所有權(quán)可以進行股份制改造，集體成員也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)折抵入股。農(nóng)村婦女根據(jù)具體情況享有集體成員身份權(quán)，可以就其基于集體所有權(quán)收益和其集體承包經(jīng)營權(quán)折抵股份參與分紅。婦女因結(jié)婚或離婚遷出了其所屬農(nóng)民集體，即使失去該農(nóng)民集體的成員資格，從而不再享有與集體成員身份相關(guān)的原集體土地承包權(quán)和集體土地所有權(quán)權(quán)益，但其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然可以繼續(xù)保留，其不愿保留者也可以由遷出集體經(jīng)濟組織回贖。婦女因結(jié)婚或離婚遷入新居住地，雖然基于不得調(diào)整承包地的規(guī)定而不能分配到承包地，但并不影響其申請加入該農(nóng)民集體，其基于新遷入集體的成員身份可以享有集體所有權(quán)權(quán)益，其也可以利用原農(nóng)民集體支付的回贖款購買新居住地土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣，無論婚姻關(guān)系發(fā)生何種改變，其土地權(quán)益始終能得到一定程度的保障。這不失為在現(xiàn)有法律框架下一種較為現(xiàn)實的考慮。
(三)在法律監(jiān)督方面，對村規(guī)民約現(xiàn)有規(guī)制空間加以適當限制和干預
在現(xiàn)行土地立法的規(guī)制框架下，村規(guī)民約不應與國家憲法、法律、法規(guī)與政策的規(guī)定相抵觸。但實踐中，村規(guī)民約往往具有了一些超越國家法的力量?！?1】在傳統(tǒng)農(nóng)村，婦女居于家庭從屬地位是普遍認知，這種從屬性在婚姻關(guān)系正常時，土地權(quán)益分配按照法律規(guī)定比較簡單，但一旦婚姻關(guān)系發(fā)生變更引發(fā)的集體成員身份變更，鄉(xiāng)規(guī)民約的操作空間便增加。一旦發(fā)生成員身份認同感被削弱等情況，一些村規(guī)民約利用基層群眾自治制度在集體內(nèi)部通過民主決定，剝奪出嫁女、離婚女等弱勢群體本應享有的土地權(quán)益。由于法律意識低下，村民集體和當事人本人往往并不能清楚認識到法定權(quán)益受侵害，更沒有能力通過司法救濟保護自己的權(quán)益。雖然《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府有監(jiān)督權(quán)限，但將監(jiān)督權(quán)限交給同樣法律意識不高的基層組織，實際效果自然差強人意。在這種情況下，國家立法對村規(guī)民約應進一步加強監(jiān)督與糾錯機制建設(shè)，使國家更多地負擔起扶助社會弱勢群體的職能。
具體來說，一是可以在有關(guān)行政規(guī)章中進一步細化有關(guān)規(guī)定，明確對婦女土地權(quán)益保護的具體原則和做法，這樣基層行政組織可以比較完整準確地傳達與執(zhí)行，壓縮需要經(jīng)由鄉(xiāng)村鎮(zhèn)級基層組織加以解釋的范圍和內(nèi)容，以盡可能保證有關(guān)法律和政策的執(zhí)行效果。如具體規(guī)定村集體制定征地補償方案時，應明確婦女的參與比例以及明確規(guī)定征詢婦聯(lián)等群眾團體意見，并規(guī)定具體的集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準等等；二是建立對村規(guī)民約的審查、糾錯和追責機制，如具體規(guī)定針對實踐中發(fā)生的侵害婦女土地權(quán)益的村民自治章程，村規(guī)民約或村民會議決議要承擔的具體責任等。
總之，我國農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護是一個非常復雜而艱巨的任務(wù)，關(guān)涉方方面面的利益，需要經(jīng)過反復研討和試點實踐才可能得出有益經(jīng)驗。在人權(quán)視域下，關(guān)于農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的思考，或許可以確定一個權(quán)益保護的起點，為我國農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護實踐提供一些有益啟發(fā)。
?。ê槭w，中國人民大學法學院法學博士。）
注釋：
?、賲⒁妵医y(tǒng)計局報告“新常態(tài)新戰(zhàn)略發(fā)展——‘十二五’時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就斐然”。
?、趨⒁娏智洌骸掇r(nóng)民土地權(quán)益流失與保護研究——基于中國經(jīng)濟發(fā)展進程》，中國社會科學出版社2013年版，第187頁。
?、墼撐募喎Q2016年中央1號文件。文件明確規(guī)定：鼓勵發(fā)展股份合作，引導農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作；維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)利；在風險可控前提下，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)；加快推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等。
?、芪覈稇椃ā返?3條規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等；第48條規(guī)定，中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)益。我國《婚姻法》、《物權(quán)法》中也有類似法條，體現(xiàn)了男女平等的立法精神。如《婚姻法》第39條第2款規(guī)定，離婚時，夫或妻在家庭土地承包經(jīng)營中享有的權(quán)益等，應當依法予以保護。
⑤《婦女權(quán)益保障法》第30條規(guī)定，國家保障婦女享有與男子平等的財產(chǎn)權(quán)益。第32條規(guī)定，婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面享有與男子平等的權(quán)利。第33條規(guī)定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各種權(quán)益。第55條規(guī)定，違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為理由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應當依法受理。
⑥《農(nóng)村土地承包法》第6條規(guī)定，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應當保護婦女的合法權(quán)益。第30條規(guī)定，承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活而在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。第51條規(guī)定，因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以向人民法院起訴。該法第九條規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權(quán)益，保護承包方的土地承包權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。這就為農(nóng)民特別是女性農(nóng)民維護其土地權(quán)益提供了新的法律保障。
?、摺洞迕裎瘑T會組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的包括村集體經(jīng)濟所得收益的使用、土地承包經(jīng)營方案、村集體經(jīng)濟項目的立項承包方案、宅基地的使用方案、征地補償費的使用和分配方案等，都須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。第27條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。第36條規(guī)定，村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。
?、辔覈贫úl(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要》(2001-2010年)中提出：“確保婦女平等獲得經(jīng)濟資源和有效服務(wù)。主要包括獲得資本、信貸、土地、技術(shù)、信息等方面的權(quán)利；農(nóng)村婦女享有與居住地男子平等的土地承包權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、宅基地分配權(quán)、土地補償費、股份分紅等權(quán)利。”
?、嵩撏ㄖ闹饕癜ㄋ膫€方面：一是強調(diào)男女平等原則；二是基本保障原則；三是不得歧視離異婦女的原則；四是司法救濟原則。通知規(guī)定，農(nóng)村婦女無論是否婚嫁都應與相同條件的男性村民享有同等的權(quán)利，任何組織和個人不得以任何形式剝奪其合法的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)和其他有關(guān)經(jīng)濟權(quán)益。通知還要求法院對于侵害婦女土地承包權(quán)并由此剝奪其土地收益權(quán)的案件應依法受理并及時處理。
?、鈪⒁娂娇h卿：《改革三十年農(nóng)地使用權(quán)演變——國家政策與實際執(zhí)行的對比分析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2013年第5期。
?參見楊玉玲：《區(qū)域性農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的實證研究——以福建省寧德市為例》，載《青島農(nóng)業(yè)大學學報》2015年第2期。
?參見陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，載《中國法學》2012年第1期。
?參見宋才發(fā)：《農(nóng)民宅基地所有權(quán)及使用權(quán)的法律探討》，載《中南民族大學學報》2012年第4期。
?《村民委員會組織法》第10條規(guī)定，村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程。
?參見梁治平：《清代習慣法：社會與國家》，中國政法大學出版社1996年版，第35-40頁。
?蘇力認為，本土資源，一方面表現(xiàn)為歷史傳統(tǒng)，表現(xiàn)為億萬中國人的生活中實際影響他們行為的一些觀點；或者從行為主義角度來說，是他們行為中體現(xiàn)出來的模式；另一方面表現(xiàn)為在市場經(jīng)濟建設(shè)過程中形成的新的習慣和傳統(tǒng)。參見蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社2004年版，第67頁。
?參見高飛：《農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護的困境與對策研究》，載《中國土地科學》2009年第10期。
?“七出”、“三不去”是古代保障婦女對夫家從屬關(guān)系的法律制度。“七出”是離婚制度，又叫“七去”，即在七種情況下，男人有休妻的權(quán)利，“七去”包括：不順父母、無子、淫、妒、有惡疾、多言、竊盜。“三不去”，即禁止男子休妻的制度，即“有所娶無所歸，不去；與更三年喪，不去；前貧賤后富貴，不去。”
?參見徐顯明：《人權(quán)的體系與分類》，載《中國社會科學》2000年第6期。
?參見蔡立東：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學研究》2015年第3期。
【21】參見張笑函：“村民自治背景下農(nóng)村婦女土地權(quán)益流失問題研究”，載《中國土地科學》2012年第6期。
Abstract：The protection of rural women’s land rights and interest has been a heated social issue nowadays.From the point of view of human rights，the current situation of how rural women’s land rights and interest are protected reflects the original role of land laws which legislators designed，an increasing awareness of treating rural women as independent individuals in rural society，and features of human rights development at current stage.For the further protection of rural women’s land rights and interest，it is suggested to consider the following：starting from protecting fundamental rights，taking more consideration of gender when making land laws，promoting to establish institutions of equal protection of women as that of men，formulating the bottom-line thinking，and properly narrowing down regulatory effects of rural regulations and agreements.
(責任編輯朱力宇)
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