內容提要：水權是一種新興的人權，其旨在保護個人生存和發(fā)展所必不可少的對水資源享有的權利。本文以國際人權法為視角，分析了保障水權的國際義務標準，考察了中國對于水權保障的現(xiàn)狀，并論證了完善水權保障的法律對策。
關鍵詞：水權 國家義務 人權法 中國
水是生命之源，它是人類繁衍的物質基礎，也是個人生存最基本的需求。然而，由于氣候變化、環(huán)境污染等因素，安全的、可供飲用的淡水彌足珍貴。世界范圍內，無法享有合格水源的人數(shù)已達8.84億人，①安全用水的缺乏導致了疾病、貧困和不平等。在我國，大中城市缺水、水質差成為不爭的事實，部分農村居民長期飲用未經過任何處理的水，導致腸胃疾病，甚至癌癥等病癥的情況屢見不鮮，從而對人們的健康權以及生命權造成侵害。因此，對安全、足量的飲用水的享有是一項不可剝奪的人權，應該受到法律的保障。作為一種新興的人權，目前國內對水權的研究還非常缺乏，相關的法律制度也亟待完善，本文旨在通過對水權概念及國家義務的分析，發(fā)現(xiàn)目前國內立法保障的不足，并提出建議，從而加強對水權的尊重、保障及實現(xiàn)。
一、國際層面對水權的確認和保障
(一)國際層面對水權的確認
國際層面對于水權作為一項獨立人權的確認是非常晚近的事情。對水權的認識過程，經歷了將水權作為人權予以承認，將水權作為其他人權的重要組成部分予以肯定，并將水權逐步作為一項獨立人權來保障的過程。
在國際層面，關于水權即人權的觀點的提出始于1977 年在阿根廷馬德普拉塔舉行的聯(lián)合國水事會議，該會議首次確立了滿足人類需要的基本用水要求的概念，并提出，所有民族，無論所處的發(fā)展階段和社會經濟條件如何，都有權獲得數(shù)量和質量皆能滿足其基本需要的飲用水。隨后，享有安全飲用水和衛(wèi)生設施作為一項人權得到了廣泛的承認。在1992 年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《21世紀議程》以及在 1994 年國際人口與發(fā)展會議的《行動綱領》中，各國申明，人人有權使自己和家庭享有適足的生活水準，包括足夠的食物、衣著、住房、水和衛(wèi)生設施。而1996 年聯(lián)合國人類住區(qū)會議通過的《生境議程》則明確指出，水和衛(wèi)生設施是適足生活水準權的一部分。②
在國際層面，較早的對于水權的探索和較為詳細的解釋可見于經濟、社會和文化權利委員會關于適足住房權的第4號一般性意見。該意見在論述住房權的基本條件時，強調“所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛(wèi)生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務”。但是該意見并未明確提出“水權”的概念，只是認可了“安全的飲用水”作為適足住房權的一部分。同樣，在關于取得足夠食物權利的第12號一般性意見，經濟、社會和文化權利委員會也通過對食物權的解釋，強調了水因素的重要性，將對水資源的享有作為保障食物權重要手段，特別強調了水對于農業(yè)生產的意義。對此，人權高專編纂的關于食物權的第34號③概況介紹也表達了相同的觀點。而在關于健康權的第13號一般性意見中，社會和文化權利委員會則明確指出水是保證健康權的最基本要素之一，并要求水應當安全、清潔。
上述對于各項權利的解釋表明水權同健康權、適足住房權以及食物權是密不可分的，對水的享有是實現(xiàn)這些人權的重要內容和保障。然而這其中對于水的享有和保障并不是將其作為獨立的人權來看待的，其中，哪些權利規(guī)定是水權的內容還是非常含混的。對此，經濟、社會和文化權利委員會發(fā)表的關于水權的第15號一般性意見問題進一步做出了說明。
第15號一般性意見是在水權特別報告員哈吉·吉塞先撰寫的《經濟、社會和文化權利實現(xiàn)飲水和衛(wèi)生設施權》的報告基礎上撰寫而成的，隨后通過聯(lián)合國大會和人權理事會的決議予以確認。④根據(jù)該意見，水權是指“個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取、價格合理的供水”的權利。水權是一項不可缺少的人權，是人有尊嚴地生活的必要條件。該意見不僅將水權同人類生存發(fā)展所必須的足夠的食物、衣著和住房等密切相連，將其作為個人生命、健康及尊嚴的重要保障，而且還認為水權是一項獨立的權利。水權作為一項獨立人權的價值和意義就在于：在涉及到水資源的分配和利用以及與其他人權(如食物權、發(fā)展權等)產生沖突時，不僅要給予個人和家庭的基本生活用水以絕對優(yōu)先的考慮，⑤而且要求國家不可因發(fā)展等理由而侵害水權，從而保障水權的充分實現(xiàn)。
綜上所述，作為人權的水權是維護人生存和基本尊嚴的重要條件，它既與其他人權密不可分，同時又具有自身的獨立價值和意義。
(二)國際人權公約對于水權的保障
盡管水權并沒有明確規(guī)定在各項國際人權公約之中，但是對于水權的法律保障卻可以在多項公約中找到國際法依據(jù)。根據(jù)第15號一般性意見的解釋，對于水權的保障，隱含有關適當生活水準權和健康權的規(guī)定之中。如《經濟、社會和文化權利國際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。”該條列出了由適足的生活水準權衍生出的一系列權利，盡管并未明確提及“水”的要素，但是水卻是實現(xiàn)適當生活水準的必要保障之一，因為足夠量的安全水是防止缺水死亡，減少與水有關的疾病，消費、飲食和滿足個人與家庭衛(wèi)生需要所必須的要素。因此，水權也是保證生存，維持基本生活水平的最根本條件之一。
此外，水權的法律基礎還植根于健康權，根據(jù)《經濟、社會和文化權利國際公約》第12條第1款：“一、本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。”水權之所以被視為實現(xiàn)健康權的必要條件和保障，是因為水權的享有直接影響健康權的如下方面：影響兒童的健康、改善衛(wèi)生環(huán)境，減少和預防疾病以及確保患者得到適當用水達到醫(yī)療照顧的目的。因此，為個人及其家庭提供充足的安全飲用水，以供其飲用、洗衣、做飯以及維護個人和家庭衛(wèi)生，是維護人的生存和尊嚴的重要人權內容，不僅是適當生活水準權的一部分，還是人人享有健康權的重要內容。水權不僅是實現(xiàn)上述兩項權利的重要方面，也是實現(xiàn)著兩項權利的基本保障和前提。
除了《經濟、社會和文化權利國際公約》的相關規(guī)定之外，《消除對婦女一切形式歧視國際公約》第14條第2款第(h)項也規(guī)定了享有水電的供應是適當生活水準權組成部分；《兒童權利國際公約》第23條規(guī)定，清潔飲用水是締約國為實現(xiàn)兒童最高標準的健康，所應承擔的義務；《殘疾人權利公約》第28條第2款第1項規(guī)定，確保殘疾人可以平等地獲得供水則是殘疾人享有適足生活水準和社會保障的重要組成部分。
此外，水權還與生命權、免遭殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰的權利、食物權、住房權等密切相關。水權的享有直接影響著人的生存問題，剝奪水權就意味著剝奪生命，讓人遭受身體上的摧殘。因此，對于水權的主張可以援引與其關系緊密的人權公約條款，從而實現(xiàn)保障和救濟。
二、保障水權的國家義務
作為一項人權，水權在多個核心國際人權公約中得到保障。根據(jù)國際人權公約及其一般性解釋和特別報告員的報告等，國家對于維護水權承擔著多方面和多層次的義務。
(一)平等保障和逐步實現(xiàn)的義務
盡管《經濟、社會和文化權利國際公約》、《兒童權利公約》以及《殘疾人權利公約》都有保障水權的規(guī)定，但是鑒于《經濟、社會和文化權利國際公約》具有加強的代表性，因此以此公約為根據(jù)來分析國家在保障水權的國家義務是較為妥當?shù)摹?/p>
根據(jù)《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條，“(一)每一締約國家應盡最大能力承擔個別采取步驟，或經由國際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現(xiàn)。(二)本公約締約各國承擔保證，本公約所宣布的權利應予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區(qū)分。(三)發(fā)展中國家，在適當顧及到人權及它們的民族經濟的情況下，得決定它們對非本國國民的享受本公約中所承認的經濟權利，給予什么程度的保證。”
解讀《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條，國家負有兩方面的國際義務：第一，平等保障的義務。即締約國保證個人在沒有歧視的條件下享受各種經濟、社會和文化權利的義務。第二，逐步實現(xiàn)的義務。即締約國盡其資源能力所及，采取步驟逐漸實現(xiàn)各項權利的義務。對于第一項義務而言，公約規(guī)定得非常明確，它不以資源的可獲性為條件，是可以立即實施的義務。但是對于第二項義務，其實施卻相對復雜，且具有明顯的漸進性。根據(jù)經濟社會和文化權利委員會的解釋，在“逐步實現(xiàn)的義務”中，締約國實際上承擔兩個層面或階段性的義務。第一，締約國對經濟、社會和文化權利負有實現(xiàn)最低標準的核心義務；第二，負有盡可能迅速和有效地實現(xiàn)《經濟、社會和文化權利國際公約》設立的目標任務的義務。對于第二類義務，締約國要確保如下兩項要素的實現(xiàn)：其一，為落實或充分實現(xiàn)經濟、社會和文化權利而采取一切適當?shù)拇胧?。其二，最大限度的利用資源來實現(xiàn)義務。這一義務還隱含了兩個推論：第一，禁止故意采取倒退措施。⑥第二，實現(xiàn)最低標準或核心義務。
因此，根據(jù)《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條，對于不能平等地保障水權的國家，在水權保障中未能達到最低國際標準或故意采取倒退措施的國家，以及未能最大化地利用資源，采取措施來保障水權的國家都涉嫌違反國際人權公約的規(guī)定，需要國家結合資源的有限性進行解釋，否則應承擔一定的國際法律責任。⑦
(二)最低核心義務
最低核心義務是經濟、社會和文化權利委員會在關于締約國義務的性質第3號一般性意見中提出的概念。該意見認為，囿于資源所限，《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條規(guī)定了逐步實現(xiàn)公約義務的同時，也規(guī)定了立刻生效的各種義務。⑧這些立刻生效的義務即構成最低核心義務。該最低核心義務的法理基礎在于這些權利所承載的人權價值的重要性，它們是個人有尊嚴地生存所必不可少的條件。國家未能達到這些最低核心義務的標準則構成對公約的違反，除非該國能夠表明已經最大限度地利用了資源。根據(jù)經濟、社會和文化權利委員會第15號一般性意見，國家在保障水權方面承擔如下各項核心義務：確保為個人和家庭用水及預防疾病提供最低必要數(shù)量的、足夠和安全的水；確保所有人特別是貧困或邊緣化群體不受歧視地享有獲取水和利用供水設施及供水設備的權利；確保實際利用提供充足、安全和經常供水的設施和設備；確保有足夠數(shù)量的取水點，以避免過長的等待時間；確保離住所的距離合適；確保取水時人身安全沒有危險；確保所有供水設施和供水設備的公平分布；采取和實施面向所有人口的國家水戰(zhàn)略和水行動計劃；以參與和透明的方式制訂和定期審查水戰(zhàn)略和水行動計劃；水戰(zhàn)略和水行動計劃應該包含各種方法，如用以密切監(jiān)測進展的水權指標和基準；制訂水戰(zhàn)略和水行動計劃的進程及內容必須特別注意貧困或邊緣化群體；監(jiān)督實現(xiàn)或未實現(xiàn)水權的程度；采取針對性的、低成本的水方案，以保護貧困和邊緣化群體；采取措施，防止、治療和控制與水有關的疾病，特別是確保有適當?shù)男l(wèi)生設施。⑨
(三)尊重、保障和實現(xiàn)的義務
1.尊重的義務
尊重的義務要求締約國不直接或間接干涉水權的享有。這類義務包括：不參與任何剝奪或限制平等獲取足夠水的行動或活動；不任意干涉習慣或傳統(tǒng)的水資源配置安排；不利用國有設施的廢物或通過使用和試驗武器，非法減少或污染水源；不在武裝沖突期間違反國際人道主義法，限制使用或摧毀供水設備和基礎設施等。該義務為最低層次的義務，僅僅要求國家保持消極的不作為，并保持權利的原有狀態(tài)不被侵犯。因為不涉及資源的投入，并且有明確的判斷標準，該層次的義務也是最早被認為可以通過司法途徑予以保證的義務。
2.保護的義務
保護的義務要求締約國防止第三方以任何方式干預水權的享有。第三方可以是個人、群體、公司和其他實體以及在其授權下行事者。該義務要求國家采取必要、有效的立法和其他措施，防止第三方剝奪平等用水機會；污染和不公平地抽取水資源，包括自然水源、井和其他水分配系統(tǒng)。如果供水設備(如供水管網、儲水罐、河和井的取水口)由第三方經營或控制，締約國必須防止它們損害以平等、經濟、便利的方式獲取足夠、安全和可接受的水的權利。⑩
目前在世界范圍內，業(yè)已出現(xiàn)較多關于保護水權的案例，確立了一系列國家禁止第三方侵害水權的保護原則。例如，在哥倫比亞憲法法院審理的Carolina Carolina Murcia Otálorac/Empresas Públicas de Neiva ESP案?中，憲法法院就確認了水權是居民最基本的權利之一，不能因為居民貧窮無法繳納相關的費用而停止供水，必須保障居民的水權原則。?該法院認為：“人的生存同獲取適量的水是密切相關的，滿足人的基本飲水需求是提供公共服務的最基本目標。如果得不到足夠的水，人的生命權、健康權以及基本尊嚴將無以保障，對水的消費是基本的權利，該權利可以通過司法途徑實現(xiàn)”。哥倫比亞憲法法院的這番論述充分說明了，尊重和保護水權對于保障人的生命與尊嚴及基本人權的重要性。任何人都無權剝奪他人享有水權的資格，未經法院對不交水費的原因進行裁定之前，私主體不得擅自對居民停止供水。?
3.實現(xiàn)的義務
實現(xiàn)的義務可分解成便利、促進和提供等諸項義務。便利的義務要求締約國采取積極措施，協(xié)助個人和社區(qū)享有水權。促進的義務要求締約國采取措施，確保對人民進行適當?shù)慕逃顾麄兞私馑男l(wèi)生使用、水源保護和將廢水減少到最低限度的方法。它還要求締約國在個人和群體因自身不能控制的理由無法以自己可利用的手段行使這一權利時，保證他們享有這一權利。?
相較于尊重和保障的義務，對水權的實現(xiàn)義務需要依據(jù)逐步實現(xiàn)義務進行考量，這涉及到結合國家的資源對其保障水權的措施的合理性進行裁定。例如，在Government of the Republic of South Africa and Othersv ?案件中，南非憲法法院明確指出“充足的水資源供應構成(個人生存)最低標準之一”、法院在判斷政府是否違反其義務時“不僅應當考量措施的概念而且應當考慮該措施的實施，并結合短期、中期和長遠的需求來綜合考慮措施的平衡性、靈活性”。而在Xákmok Kásek Indigenous Community v Paraguay?案件中，美洲人權法院認為，盡管原告所居住的社區(qū)在2003年其遷入之前并沒有供水系統(tǒng)，而巴拉圭政府從2009年開始向該社區(qū)供水，對原告的生存狀況有一定的提高，但是其供水在2009年5月到8月之間人均供水量只有2.7升，低于7.5升的國際最低標準，且水的質量未處于“一個可以接受的風險”之下，使得原告處于一種特別的脆弱狀態(tài)，進而認為巴拉圭政府違反了其承擔的尊重保障和實現(xiàn)居民水權的義務，要求巴拉圭政府采取措施為原告提供滿足數(shù)量標準和質量標準的水資源，并要求巴拉圭政府設立一項70萬美元的基金作為對該群體的損害補償。該案例的價值在于其突破了以往只對締約國進行“行為義務”審查的做法，而從結果義務出發(fā)，判斷一國在保障水權所采取的措施是否可以真正實現(xiàn)權利所包含的內在價值，從而對一國的資源分配問題做出了司法性裁判。
上述關于水權的三種義務相互交叉，相互補充，不僅從法律和法理層面論述了國家對水權的保障義務，還從國際和國內層面提出了國家保護水權的法律義務，并聚焦到國內法和區(qū)域層面對水權保障的司法標準，從而為完善水權的國家義務體系，為促進水權的保障提供了概念性和法律性框架。
三、中國水權保障存在的問題及發(fā)展狀況
(一)中國水權保障面臨的挑戰(zhàn)
隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，伴隨而來的是持續(xù)增長的對水資源的需求。據(jù)水利部統(tǒng)計，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水；在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。14個沿海開放城市中有9個嚴重缺水。北京、天津、青島、大連等城市缺水最為嚴重。與此同時，城市供水的質量存在較大問題，在46個重點城市中，45.6%的城市供水水質較差。目前，我國年缺水總量約為300億立方米～400億立方米，城市的年缺水量已遠遠超過60億立方米。?同時，城市水污染也達到了觸目驚心的程度，根據(jù)相關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來各級衛(wèi)生監(jiān)督機構對城市供水的衛(wèi)生監(jiān)督抽檢結果顯示，全國城市供水單位抽檢合格率僅為83.4%，供水單位衛(wèi)生管理尚需進一步規(guī)范?。
同城市供水相比，農村供水狀況更為堪憂，集中表現(xiàn)在水質問題上。我國農村目前存在著集中供水和分散式供水兩種模式。?相對而言，分散式供水使得農村居民飲用水質量更難得到保障。而中國目前仍存在相當比例農村居民依靠分散式供水來滿足對水的需求。根據(jù)2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農村居民供水方式如下表：
表1農村供水總體情況表?
農村生活飲用水水源受到不同程度污染，水的質量較差，其中分散式淺層供水危害尤甚，長期飲用可能會對身體健康構成威脅。與南方地區(qū)相比，中國北方地區(qū)的降水較少，水的更新凈化能力弱，水質較差且更容易被污染，一旦被污染，恢復過程所需時間更長。下表是有關學者以遼寧省和福建省為代表做出的水資源質量數(shù)據(jù)總結：
表2南北方水質對比分析(以遼寧省和福建省作為北方和南方的代表)【21】
這樣的水質狀況會導致介水性疾病高發(fā)的問題。世界衛(wèi)生組織(WHO)調查結果顯示：全世界80%的疾病是因飲用被污染的水造成的，由于飲用水的不良水質導致消化道疾病、傳染病、皮膚病、糖尿病、癌癥、膽結石、心血管疾病多達50種以上。中國疾病預防控制中心環(huán)境與健康相關產品安全所研究表明，飲用水中的污染物尤其是有機物暴露與慢性疾病顯著相關，尤其是肝癌、胃癌等消化道腫瘤疾病。在中國的37種法律明確規(guī)定的傳染病中，介水性疾病有8種，2006年中國上報法定傳染病發(fā)病人數(shù)460.9萬人，其中介水性疾病人數(shù)127.8萬人，占27.7%。
綜上所述，目前我國飲用水在質和量方面都存在較大的問題。城市供水的主要問題是水資源短缺，在人口密集的大城市表現(xiàn)尤為突出，農村供水除了水資源短缺的問題外，水質問題也較為嚴重，列入標準指標的無機物和有機物超標的現(xiàn)象較為普遍，這種現(xiàn)狀不利于中國達到水權保護的國際標準，更不利于我國對水權的全面保障，并對個人的生命、健康權的實現(xiàn)提出挑戰(zhàn)。
(二)立法保障中存在的問題
根據(jù)經濟、社會和文化權利委員會第3號一般性意見，“在許多情況之下立法是特別需要的，在有些情況下可能甚至是必不可少的”【22】，法律制度是改善水權狀況的重要前提，而我國相關立法相對于水權的保障義務存在滯后狀態(tài)。
1.水權保護理念有待加強
根據(jù)國際的通行做法，一國關于水資源的立法，一方面應當規(guī)定水作為一種生產要素在國民經濟中的分配原則，另一方面應當確立居民水權的優(yōu)先地位，優(yōu)先保障居民基本飲水和衛(wèi)生的需求。而我國的相關立法在制定時則缺少對水權的考慮。
我國《水法》第1條明確規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應國民經濟和社會發(fā)展的需要，制定本法。”《水法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領域內開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源，防治水害，適用本法。”但是作為水資源利用的基本法，水法在整個國民經濟及居民生活中本應當發(fā)揮巨大的影響，但是從第1條的規(guī)定來看，該法的主要目的是為了保障水資源的經濟效益的實現(xiàn)，并沒有把居民的基本用水需求放在重要的地位。盡管第33條提及居民飲用水的保障問題，“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全。”但是其規(guī)定的綱領性強，缺乏操作性，部分內容已不能適應新的管理要求，相關的配套措施和標準也亟待制定、修訂和提高。
2.水權保護范圍不夠平衡
在中國，對于保障居民日常生活用水的專門性法規(guī)，更多地關注到了城市供水問題，對于廣大農村居民的水權保障卻存在忽視。根據(jù)《城市供水條例》的相關規(guī)定，該條例的制定目的是為了加強城市供水管理，發(fā)展城市供水事業(yè)，保障城市生活、生產用水和其他各項建設用水，其適用的范圍包括城市公共供水和自建設施供水。
《城市供水條例》顯然無法適用于廣大農村。而在我國，農村居民的水權保障出現(xiàn)了立法空白。盡管我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)等對于保障農村的飲用水也起到了一定的積極作用，但是專門性規(guī)定的缺乏，致使對于農村的資源性缺水問題的解決無法可依，對于防止和處罰農村的飲用水污染問題沒有有效的配套法律制度，阻礙了對于飲用水的安全監(jiān)督的制度化和標準體系的建立，影響了對于農村居民的水權的保障，鑒于國際人權公約所規(guī)定的平等保障的國家義務，我國應該盡快完善保證水權的立法，建立健全農村居民安全飲用水的法律制度。
3.法律規(guī)定中義務主體及義務內容有限
水資源是滿足人生存所必須的物質，在任何條件下都不能剝奪一個人獲得適量的滿足衛(wèi)生標準的飲用水的權利，這是水權的核心要義。為保障居民的水權，不僅國家需要負擔一定的作為和不作為義務以滿足居民的水權，還應要求非國家主體(主要供水企業(yè)等商業(yè)企業(yè))承擔一定的責任，適當?shù)叵拗品菄抑黧w的經濟利益，為居民的水權做出一定的讓步。美國、南非、印度尼西亞等在保障水權走在前列的國家都在有關水法中規(guī)定了，供水企業(yè)必須滿足居民一定額度的水資源需求，即使該用戶交不起水費，也不能停止供水。
我國關于這方面保障水權的規(guī)定較少，且缺乏操作性。對于政府應當負擔的義務主要在《行政強制法》第43條第2款有所體現(xiàn)：“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。”該條款使得行政機關負擔了一定的義務，對保障居民的水權具有積極的意義。然而這只能使行政機關負擔了一定的不作為義務，沒有進一步規(guī)定政府采取積極措施保證水權的義務，而對于非國家主體則沒有約束力。我國《水法》第26條規(guī)定：“城市供水價格應當按照生活用水保本微利、生產和經營用水合理計價的原則制定。”盡管這在一定程度上約束了水務公司以高水價獲得壟斷利潤，有利于保障居民的水權。但這仍舊有所欠缺。因為，居民因貧困無力承擔水費時，仍舊會面臨斷供的危險。目前國家所負有的保障水權的義務以及目前一些國際通行的做法是，當家庭用戶欠繳水費時，水務公司首先應當對居民欠繳水費的原因進行調查，只有在確定居民實為有負擔能力而故意所為時才能斷供。而判斷居民是否因為貧困而無力承擔水費的權力則由法院享有。為保障居民的水權，我國有關機關在進行立法時可予以借鑒。也就是說，國家在保障水權的方面，不僅僅負有消極的義務，還應該履行積極保障的義務，并在個人因貧困無法獲得安全飲用水時，承擔積極提供的義務。而這些義務內容在我國的水法中還沒有任何的規(guī)定，也是水法改革的發(fā)展方向。
(三)中國保障水權的措施及發(fā)展狀況
面對水權保障中的種種問題，為了更好地履行相關的國際人權義務，中國政府近年來投入了大量資源，積極采取措施來完善飲用水的安全保障，不斷強化法律制度的建設，全面推進對水權的保障水平，并在整體工作中取得了積極進展。
在法律制度建設方面：為了使《水法》(2002年8月29日)得到配套落實，完善保障水權的法律體系，中國先后頒布并修訂了一系列法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。它們包括《農村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》(2004年11月頒布)、《城市供水水質管理規(guī)定》(2006年頒布)、《水污染防治法》(2008年2月28日修訂)、《環(huán)境保護法》(2014年4月24修訂)、《生活飲用水衛(wèi)生標準》(2006年頒布，2012年全面強制實施)，這些文件不僅提高了對飲用水的監(jiān)測指標，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)飲用水衛(wèi)生標準，還強化了對污水的治理等問題。此外，中國還頒布了水源保護區(qū)劃分、供水設施安全運行與維護、飲用水監(jiān)督監(jiān)測和應急管理等方面的標準及技術規(guī)范，【23】以逐步推進水權保障法律體系的完善。上述法律、法規(guī)等文件共同確立了以一級政府為單位，城建部門負責城鄉(xiāng)供水設施的建設，水利部門負責某區(qū)域內水資源的統(tǒng)一調配、環(huán)境保護部門負責水污染的防治、水源地水資源的涵養(yǎng)，衛(wèi)生部門負責供水衛(wèi)生的制度架構，為水權的保障提供了治理體系和法律基礎。
水權發(fā)展規(guī)劃的制定和實施方面：為了推動水權的保障，國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部和衛(wèi)生部聯(lián)合印發(fā)了《全國城市飲用水安全保障規(guī)劃(2006-2020年)》和《全國農村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，并編制和實施《全國城市飲用水水源地環(huán)境保護規(guī)劃》、《全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》、《全國城鎮(zhèn)供水設施改造和建設“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》將保障飲用水安全同抗旱、防治污染、污水處理等相結合，不但為水權的實現(xiàn)提供了政策上的保障，而且還為城鄉(xiāng)居民的水權保障提供了穩(wěn)定的投入機制和資源保障。上述規(guī)劃旨在通過加強飲用水水源建設、保護和管理，嚴格責任落實，加快城市和農村供水設施改造與工程建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水管理、監(jiān)測和監(jiān)督，以及完善水價調整和投資機制等長效機制，來全面推動對全國居民水權的保障和實現(xiàn)。
水權實現(xiàn)方面：由于中國政府加大了對城鄉(xiāng)供水設施的建設，享有安全飲用水的居民人口日益增長。中國在十一五期間為改善供水設施、保護和涵養(yǎng)水源的配套資金投入超過2，000億元，投入的迅速增長使中國的水權實現(xiàn)狀況大大改善，并提前6年完成了《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》的相關指標任務。城市用水普及率由1990年的48%提升為2012年的97.16%；縣城和建制鎮(zhèn)用水普及率由1990年的60.1%發(fā)展為2013年的83.79%，用水人口由0.37億人增長到1.49億人；鄉(xiāng)市政用水普及率由1990年的35.7%增長為2013年的68.2%，人均用水量有較大幅度的提高，行政村的集中供水比例達到68.2%，【24】累計解決2.1億農村人口的安全飲用水問題，【25】基本改變了建國以來的只有全國大城市才能集中供水的格局，城市集中供水基本實現(xiàn)全覆蓋，農村也在一定程度上改變了全部分散式供水的局面，為飲水安全的保障提供了堅實的物質基礎。
與此同時，城鄉(xiāng)飲用水衛(wèi)生標準大幅提高，《生活飲用水衛(wèi)生標準》的修訂和全面實施大大提高了城鄉(xiāng)生活飲用水的衛(wèi)生檢驗標準，將原來的35項指標增加為106項，全國城市公共供水廠出水水樣達標率為83%，城市飲用水水源達標率為80%左右。在農村，《2005-2006年農村飲水安全應急工程規(guī)劃》和《全國農村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》的實施，使集中式供水方式在農村地區(qū)得到推廣，為提高供水質量提供了基礎保障和前提，而《生活飲用水衛(wèi)生標準》的適用則進一步推動了水質的標準化工作，同時，各級政府相關部門還在農村地區(qū)建立了飲用水衛(wèi)生監(jiān)測網絡，使得水質的合格率逐漸提升。
總覽中國履行保障水權的義務狀況，盡管國內的有關立法對水權的保障存在不足，但是國家發(fā)展綱要以及行政規(guī)劃的制定和實施從某些方面彌補了立法措施的缺位。但是，鑒于中國農村人口的基數(shù)大，基礎設施薄弱等問題，以及自然條件的變化和工業(yè)化的推進等挑戰(zhàn)，中國在水權保障方面仍然面臨著巨大的壓力。對此，中國政府應該充分利用現(xiàn)有資源，通過采取包括政治、法律、財政、社會等所有適當?shù)拇胧﹣肀Ｕ蟼€人對水權的享有。保障水權，影響到人們對適當生活水準權、生命權、健康權等一系列人權的實現(xiàn)和發(fā)展，它是中國政府義不容辭的責任。
?。▽O萌，中國政法大學人權研究院副教授，法學博士；王仲陽，中國政法大學人權研究院碩士研究生。）
注釋：
?、俾?lián)合國兒童基金會和世界衛(wèi)生組織，《飲用水和衛(wèi)生設施進展情況：以衛(wèi)生設施為具體重點(2008年)，》轉引自聯(lián)合國人權高專：《概況介紹第35號：水權》，第1頁。
②在第4號一般性意見中，論及保障適足住房權的重要組成要素時，獲得安全的飲用水同衛(wèi)生設施等是并列的要素，并非是水權的一部分。
?、蹍⒁娙藱嗍聞崭呒墝T辦事處，《充足食物權：概況介紹第34號》。
?、茉诜謩e通過了第A/RES/64/292以及A/HRC/RES/15/9兩份文件中對水權以決議的形式予以通過。
?、荼M管有關用于土地灌溉的農業(yè)用水的使用，屬于食物權的一部分，水權的存在要求國家在水的分配中優(yōu)先考慮所有人的個人和家庭用水。開發(fā)署指出，這些用途只占總用水量的很小一部分，通常不到5%，而灌溉的用水量仍然最大，目前占發(fā)展中國家用水量的80%以上。
?、藿洕?、社會和文化權利委員會在關于教育權和健康權的第11號和第14號一般性意見中也明確提出禁止締約國采取倒退措施的意見。
?、邊⒁妼O萌：《經濟、社會和文化權利的可訴性研究》，知識產權出版社2011年版，第55頁。
?、鄥⒁?ldquo;第3號一般性意見”，第1段。
?、釁⒁娊洕?、社會和文化權利委員會：“第15號一般性意見”，第37段。
?、鈪⒁娮ⅱ?，第23段。
?Carolina Murcia Otálora c/ Empresas Públicas de Neiva ESP ［2009］Corte ConstitucionalT546/09.
?該案中Mrs.Murcia Otálora同丈夫以及兩個孩子一同在Neiva市租房居住。Mrs.Murcia Otálora及其丈夫都沒有固定的收入，在同供水公司進行協(xié)商后，供水公司同意Mrs.Murcia Otálora一家分期支付水費和相關供水裝置的安裝費用。但是在支付了首期費用后，Mrs.Murcia Otálora一家仍舊難以支付剩下的費用，為此，供水公司停止對Mrs.Murcia Otálora一家供水。為此，Mrs.Murcia Otálora向Neiva市第七民事法院提起訴訟，要求頒布禁令，停止供水公司的斷供行為。被駁回后，Mrs.Murcia Otálora向上訴到Neiva市第三巡回法院，第三巡回法院維持了一審法院的判決。后Mrs.Murcia Otálora繼續(xù)向哥倫比亞憲法法院提起上訴。
?參見注⑨，第24段。
?參見上注，第25段。
?Grootboom and OthersGovernment of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others ［2000］Constitutional Court CCT11/00，［2000］ZACC 19.
?Xákmok Kásek Indigenous Community v Paraguay，InterAmerican Court of Human Rights SeriesC no 21(26 August 2010).Xákmok Kásek是一個土著人社區(qū)，從20世紀開始，巴拉圭政府開始逐步把該群體的土地征收賣給私人。該土著群體最終決定遷居到一個新稱為“25 de Febrero”的社區(qū)。從其遷入該新的社區(qū)始，該社區(qū)并沒有供水。從2009年四月，該社區(qū)被根據(jù)某法令宣布進入緊急狀態(tài)，并開始有計劃地向該社區(qū)供水。但當?shù)氐耐林用裾J為該計劃并不能滿足其用水需求，以其生存受到威脅為由向本國政府尋求救濟未果，繼而向美洲人權法院提出申訴。
?數(shù)據(jù)來自中國水網，載http：//www.h2ochina.com/news/39563.html，2016年5月2日訪問。
?國家發(fā)展改革委、水利部、建設部、衛(wèi)生部、國家環(huán)?？偩郑喝珖鞘酗嬘盟踩Ｕ弦?guī)劃(2006-2020)。
?集中式供水是指從水源地取水，經過監(jiān)測、消毒等處理后通過輸配水管網送到用戶或者從公共供水點取水的供水方式；分散式供水是指用戶直接從水源地取水。
?數(shù)據(jù)來源：水利部、國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部：《全國農村飲水安全現(xiàn)狀調查評估報告》(2006年11月)。
【21】參考數(shù)據(jù)：張穎：《遼寧省農村飲水環(huán)境狀況研究》，載《中國衛(wèi)生工程學》，2002年第2期，第76-89頁；孫群、劉剛、馮建峰：《朝陽市農村生活飲用水衛(wèi)生學調查明》，載《中國公共衛(wèi)生》，2008年第4期，第481頁；何蓮：《南方地區(qū)農村安全飲水工程水處理工藝研究》，載《山西建筑》，2010年11月，第163-164頁；陳國忠：《福建省農村飲用水現(xiàn)狀調查》，載《中國公共衛(wèi)生》，2008年第2期，第364-366頁。
【22】“第3號一般性意見”，第3條。
【23】參見《國務院關于保障飲用水安全工作情況的報告》(2012年6月27日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議)，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/201207/11/content_1729559.htm，2016年9月4日訪問。
【24】以上數(shù)據(jù)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而來，載住房和城鄉(xiāng)建設部官網，http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/index.html，2016年9月4日訪問。
【25】參見《水利部：“十一五”期間 2.1億農村人口飲水安全問題解決》，中國經濟網，http：//news.163.com/10/1227/09/6OTB3ELN00014JB5.html，2016年8月30日訪問。
Abstract: The right to water is a newly-emerged kind of human rights，aims at protection of the right to enjoy water resource necessary for individual survival and development.The article analyzes the international standards and status quo of the protection of the right to water in China，and demonstrates the measures to improve this right from the perspective of international human rights law.
(責任編輯葉傳星)
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