摘要：殘疾人教育問題越來越受到社會(huì)的關(guān)注。如何更好地保障殘疾人基本的受教育權(quán)，中國新修訂實(shí)施的《殘疾人教育條例》能否滿足其需求？本文以《殘疾人教育條例》為核心，將之與美國、英國和日本的特殊教育法律進(jìn)行了比較。通過研究發(fā)現(xiàn)，在教育理念上，都遵循著融合教育的思想，追求公平和正義，并從全納到高質(zhì)量進(jìn)行轉(zhuǎn)變；在對(duì)殘疾人和特殊教育的認(rèn)識(shí)上，都以特殊需要為核心要點(diǎn)，在具體實(shí)踐層面各國和地區(qū)則有所不同。英國從分類走向了不分類；美國的殘疾類型則越來越多，與之伴隨的是干預(yù)措施越來越精細(xì)；日本則對(duì)極重度兒童實(shí)施免去就學(xué)義務(wù)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國未來制訂特殊教育法具有參考和借鑒的意義。
關(guān)鍵詞：殘疾兒童；受教育權(quán)；《殘疾人教育條例》；國際法；特殊需要
一、引言
2017年中國新修訂實(shí)施了《殘疾人教育條例》[1]（后文簡(jiǎn)稱《條例》），標(biāo)志著中國殘疾人受教育權(quán)的法律保障跨入了新的歷史時(shí)期。它以《教育法》《義務(wù)教育法》和《殘疾人保障法》為依據(jù)，在1994年舊《條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國特殊教育改革發(fā)展的實(shí)際進(jìn)行了全面修訂[2]。它的出臺(tái)，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期中國殘疾人教育法律體系的形成，將起到關(guān)鍵的助推作用。其一，條例進(jìn)一步明確保障對(duì)象覆蓋全口徑殘疾類型。其二，條例進(jìn)一步強(qiáng)化了政府責(zé)任，突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)殘疾人受教育權(quán)實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)、殘疾篩查和人口統(tǒng)計(jì)、建立特殊教育資源中心和資源教室、配備特殊教育儀器設(shè)備、組建殘疾人教育專業(yè)委員會(huì)、撥付生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。其三，條例進(jìn)一步明確融合教育指導(dǎo)思想并在實(shí)踐中優(yōu)先實(shí)施普通學(xué)校隨班就讀的該規(guī)定，這是第一次以法律條文的形式將這一概念進(jìn)行了界定。
本文以《條例》為核心，在教育理念、殘疾觀、殘疾類型、特殊教育需要等方面與美國、英國和日本相關(guān)的特殊教育法進(jìn)行比較研究，以期探索中國特殊教育法治建設(shè)的發(fā)展方向。
二、對(duì)平等的認(rèn)識(shí)：從全納到高質(zhì)量
對(duì)于殘疾人的受教育權(quán)而言，平等是其法律規(guī)定的邏輯起點(diǎn)。如何理解平等以及如何貫徹實(shí)施平等？在國際法及世界各國的特殊教育法律法規(guī)中都殊途同歸。
聯(lián)合國于1993年通過了《殘疾人機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》[3]，從“機(jī)會(huì)均等”的角度對(duì)殘疾人受教育權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，提出普通學(xué)校的教育應(yīng)該提供傳譯和其他適當(dāng)支持服務(wù)，為適應(yīng)不同殘疾人的需要提供充分的無障礙環(huán)境和支持服務(wù)。為此，要求各國應(yīng)該：制定政策、調(diào)整課程、提供高質(zhì)量的教材、運(yùn)用社區(qū)教育等手段來踐行殘疾人的“教育平等”。1994年在西班牙薩拉曼卡市召開了“世界特殊需要教育大會(huì)”，通過了《薩拉曼卡宣言》和《特殊需要教育行動(dòng)綱領(lǐng)》[4]，對(duì)平等的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步進(jìn)行了闡釋。它認(rèn)為，平等意味著“全納”，即“學(xué)校應(yīng)該接納所有的兒童，而不考慮其身體的、智力的、社會(huì)的、情感的、語言的或其他任何條件”。除了全納，宣言和綱領(lǐng)還強(qiáng)調(diào)了“有效”，即承認(rèn)“每個(gè)兒童都有其獨(dú)特的特性、興趣、能力和學(xué)習(xí)需要”，因此，“在教育制度的設(shè)計(jì)和教學(xué)計(jì)劃的實(shí)施中必須考慮到這些差異性”，并“創(chuàng)設(shè)環(huán)境和條件來接納他們，為其提供有效的教育”[5]。
中國2007年成為《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》首批締約國和履約國，與其他各締約國共同承諾和履行殘疾人“平等”的教育思想[6]。例如，在《條例》“總則”中專門增加了第二條關(guān)于平等的基本原則，“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”，并規(guī)定“根據(jù)殘疾人的身心發(fā)展特性和需要……為殘疾人平等參與社會(huì)生活創(chuàng)造條件”[7]。在入學(xué)平等上，第七條規(guī)定“對(duì)符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的殘疾人申請(qǐng)入學(xué)，不得拒絕招收”[8]。在過程平等中，通過對(duì)師資培訓(xùn)、減少班額、制訂個(gè)別化教育計(jì)劃等措施，來保障殘疾學(xué)生平等參與教育教學(xué)和學(xué)校組織的各項(xiàng)活動(dòng)，以此提高教育質(zhì)量，促進(jìn)結(jié)果公平。
美國于1970年頒布了《殘障者教育法》，首次對(duì)身心障礙者的教育制定獨(dú)立法案，認(rèn)為應(yīng)該為有特殊需要的兒童提供適當(dāng)教育的支持和服務(wù)。1975年頒布了《所有殘疾兒童教育法》，即94-142公法，并不斷隨之修訂，于1990年形成《殘疾人教育法》，即IDEA法案[9]。它強(qiáng)調(diào)對(duì)所有兒童實(shí)行零拒絕的教育原則，對(duì)所有兒童提供免費(fèi)、適當(dāng)?shù)墓⒔逃屗袃和寄懿槐慌懦诮逃狻ｋS著2004年《殘疾人教育促進(jìn)法》和2002年頒布、2015年修訂的《促進(jìn)所有學(xué)生成功法》的出臺(tái)，對(duì)殘疾人教育平等的關(guān)注轉(zhuǎn)向了“高質(zhì)量”的教育效果，促使所有學(xué)生都有機(jī)會(huì)獲得高學(xué)業(yè)水平等。
英國于1944年頒布《教育法》，首次以立法的形式確定為殘疾兒童建立特殊教育學(xué)校。1976年對(duì)之進(jìn)行了修訂，支持把殘疾兒童放到普通學(xué)校的做法，第一次以立法的形式明確保障殘疾兒童進(jìn)入普通學(xué)校接受教育的平等權(quán)利[10]。1978年頒布的《特殊教育需要報(bào)告》（即《沃洛克報(bào)告》），首次提出“特殊教育需要”的概念，主張對(duì)所有兒童實(shí)行一體化教育，即從場(chǎng)所的一體化到社會(huì)的一體化，再到功能的一體化，對(duì)殘疾兒童的教育安置模式提出了挑戰(zhàn)[11]。1997年頒布的《特殊教育綠皮書》以及2001年頒布的《特殊教育需要與殘疾法案》強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾人的反歧視性教育，對(duì)提高所有兒童的學(xué)習(xí)能力以及學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。
日本于1947年頒布、1988年修訂的《學(xué)校教育法》，1953年頒布、1989年修訂的《學(xué)校教育法施行令》，以及2006年新修訂的《教育基本法》，規(guī)定所有人都具有平等地接受適應(yīng)其能力的教育機(jī)會(huì)[12]。1970年頒布、2004年修訂的《殘疾人基本法》規(guī)定，為提高殘疾人的教育質(zhì)量，國家和地方公共團(tuán)體應(yīng)該充實(shí)教育內(nèi)容、改善教育方法、開展普通學(xué)生和殘疾學(xué)生之間的交流和學(xué)習(xí)活動(dòng)，來獲得高質(zhì)量的平等受教育權(quán)[13]。
三、對(duì)殘疾人和特殊教育的差異性認(rèn)識(shí)
《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》中認(rèn)為“殘疾是一個(gè)演變中的概念”，它反映出人們?cè)诓煌鐣?huì)環(huán)境和不同文化語境中對(duì)殘疾人身份特征的不斷認(rèn)識(shí)和重構(gòu)。正如科林.勞所說“殘疾只是人的諸多特征中的某一個(gè)特征而已”[14]。除此，殘疾并不僅僅指涉純粹生理上的殘疾，更強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)不能融合的功能性障礙。因此，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)逐漸豐富和多元，并逐漸體現(xiàn)到各國具體的法律法規(guī)的制定之中。
中國《殘疾人保障法》第二條規(guī)定“殘疾人是指心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人”[15]，據(jù)此明確規(guī)定了八類殘疾兒童的受教育權(quán)。由于歷史原因和條件所限，近年各地在發(fā)展特殊教育過程中，主要對(duì)盲、聾和培智三類殘疾兒童義務(wù)教育教育進(jìn)行重點(diǎn)保障，同時(shí)兼顧其他殘疾類型兒童教育。美國2004年的IDEA法案對(duì)殘疾人的界定是“有智力殘疾、聽力損傷（包括聾）、言語或語言損傷、視力損傷（包括盲），嚴(yán)重的情緒干擾、肢體障礙、自閉癥、腦損傷、其他健康損傷，或特殊的學(xué)習(xí)障礙等兒童，由于其自身的障礙需要特殊教育和相關(guān)服務(wù)”[16]，在類型上細(xì)分為十三類殘疾兒童。基于此，它所需要的特殊教育是指“免費(fèi)且經(jīng)過特別設(shè)計(jì)以適應(yīng)殘障兒童獨(dú)特需求的教學(xué)”。英國從1944年《教育法》規(guī)定的十類殘疾兒童到《沃洛克報(bào)告》中使用“特殊教育需要”概念，并于1981年的《教育法》中確立了此概念，將“特殊教育需要”界定為“在兒童有學(xué)習(xí)困難、需要特殊教育輔導(dǎo)時(shí)，為其提供特殊的教育設(shè)施”[17]。日本在《學(xué)校教育法》中對(duì)特殊教育的對(duì)象進(jìn)行了規(guī)定：盲校、聾校或養(yǎng)護(hù)學(xué)校，對(duì)盲者（包括重度弱視者）、聾者（包括重度聽障者）、肢體障礙者或病弱者（包括身體病弱者）、智能不足者等實(shí)施比照幼稚園、國小、國中、高中之教育，并授予補(bǔ)救其障礙所需要的知識(shí)與技能為目的[18]。具體情況見表1。
從表1中我們可以看出，雖然各國的障礙類別名稱翻譯差異較大，但基本上都涵蓋了以下主要類型：視力殘疾、聽力殘疾、智力殘疾、肢體殘疾和病弱兒童。對(duì)特殊教育的認(rèn)識(shí)隨著分類的變化也產(chǎn)生了很大變化。
四、以特殊需要為核心的發(fā)展趨勢(shì)
《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》指出，特殊需要的教育是一種“使所有的殘疾人都能夠?qū)崿F(xiàn)自由參與的社會(huì)”，為此，“在以最有利于發(fā)展學(xué)習(xí)和社交能力的環(huán)境中，提供適合個(gè)人情況的有效支助措施”[19]。該條約對(duì)各締約國都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其中，美國、英國和日本在“特殊需要”的實(shí)踐層面上各有不同特點(diǎn)。
美國以“特殊需要”為核心，以保護(hù)兒童的最佳利益為核心，在鑒定與評(píng)估、最少受限制環(huán)境、課程與教學(xué)等諸多方面都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。IDEA法案規(guī)定，在鑒定與評(píng)估中，評(píng)估時(shí)要使用該兒童的母語來實(shí)施；所使用的測(cè)驗(yàn)和其他評(píng)量工具須為可用來評(píng)量教育需求的各特殊領(lǐng)域，而不只是使用測(cè)試智商的評(píng)量工具；不可用唯一的測(cè)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)作為決定兒童教育計(jì)劃的根源和依據(jù)。在課程與教學(xué)中，要為其制訂個(gè)別化教育計(jì)劃和使用有效的教學(xué)策略[20]。在最少受限制環(huán)境原則中，IDEA要求所有的殘疾學(xué)生要最大限度地獲得合適的教育環(huán)境[21]。
英國在《沃洛克報(bào)告》中提出“特殊教育需要”一詞后，形成了特殊教育領(lǐng)域的新范式。在第三部分“一個(gè)新的殘疾類型安置體系”中，它認(rèn)為用殘疾類型劃分的維度容易把兒童打上各種標(biāo)簽，從事實(shí)上的“殘疾”引發(fā)社會(huì)功能上的更多“殘疾”。它提出“特殊需要”的概念，用“有學(xué)習(xí)困難的兒童”概念來表述各種殘疾類型，用輕度、中度和重度來描述障礙的程度。在其范式下，它需要看到兒童的優(yōu)勢(shì)能力，以及對(duì)其劣勢(shì)提供各種資源和支持，包括提供特殊的設(shè)備或提供特殊的教學(xué)方法，提供特殊的或調(diào)整的課程，注重于社會(huì)結(jié)構(gòu)和教育的發(fā)生情境[22]。
日本對(duì)特殊需要的理解也有其自身的認(rèn)識(shí)。它對(duì)于重度和極重度殘疾兒童的就學(xué)問題進(jìn)行了考慮。其一，建立了盲校、聾校和養(yǎng)護(hù)學(xué)校。其中，養(yǎng)護(hù)學(xué)校是針對(duì)生活不能自理或需要他人協(xié)助的兒童。其二，對(duì)在特殊教育學(xué)校就讀的殘疾兒童制定了從小學(xué)到高中的課程綱要，幫助其獲得更為合適的教育。其三，對(duì)重度、極重度和多重殘疾兒童有“免除就學(xué)義務(wù)”和“畢業(yè)評(píng)鑒”的特別規(guī)定[23]。
中國《條例》第二條、第二十四條、第二十五條增加了相關(guān)條款以強(qiáng)調(diào)為其提供特殊需要的教育。例如：制訂個(gè)別化教育計(jì)劃、提供課程與教材等都要“符合殘疾學(xué)生身心特征和需要”。通過設(shè)立殘疾人教育委員會(huì)、無障礙環(huán)境、提供合理便利等措施來為其滿足“特殊需要”[24]，但其條文對(duì)“特殊需要”的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單。
從以上可以看出，特殊需要日益成為國際特殊教育未來發(fā)展的新趨勢(shì)，各國都在積極進(jìn)行轉(zhuǎn)變。不同的是，各國對(duì)特殊需要的理解各有不同。美國通過殘疾類型的豐富和細(xì)化來為其提供更有針對(duì)性的干預(yù)方案和資源支持，以達(dá)到對(duì)其特殊需要的滿足。英國通過將有特殊需要的兒童放置于普通教育領(lǐng)域，更看到兒童的優(yōu)勢(shì)能力，通過為其建立學(xué)習(xí)共同體和合作伙伴來相互促進(jìn)彼此的學(xué)業(yè)成就。日本對(duì)重度和極重度兒童的教育有著細(xì)致的考慮，不僅為其設(shè)立養(yǎng)護(hù)學(xué)校，還為其在家學(xué)習(xí)申請(qǐng)?zhí)貏e通道。中國的立法也在積極倡導(dǎo)“特殊需要”的理念。
五、對(duì)中國立法的啟示
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國將處于加強(qiáng)殘疾人教育法治建設(shè)的關(guān)鍵期。通過對(duì)美國、英國和日本所頒布的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行比較分析，梳理和分析相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)《條例》的進(jìn)一步修訂和完善以及未來《殘疾人教育法》的制定起到積極的借鑒作用。
其一，需要確定立法的基本思想、邏輯框架和核心概念。
在基本思想上，中國已經(jīng)與國際接軌，以融合教育的思想進(jìn)行了方向性的確立。在邏輯框架上，是借鑒前蘇聯(lián)的將特殊教育融入普通教育的模式，還是實(shí)施現(xiàn)行的單獨(dú)立法的模式，需要進(jìn)行討論。在嵌入式的模式下，有利于殘疾兒童的融合，但對(duì)其教育干預(yù)和保護(hù)力度則略顯不足；在單獨(dú)立法的模式下，仍然將之處于“普通”和“特殊”雙維邏輯之中，但能夠凸顯政府對(duì)其重視程度，在經(jīng)費(fèi)投入、權(quán)利意識(shí)、干預(yù)手段等方面則更為豐富。在核心概念上，需要對(duì)于殘疾人的概念和類型、特殊教育、特殊需要、個(gè)別化教育計(jì)劃、資源教室等基本概念進(jìn)行界定，從而構(gòu)筑《殘疾人教育法》的制定根基。
其二，厘清《條例》的法律位階，研究起草《殘疾人教育法》。
在法律位階上，《條例》應(yīng)該位于《殘疾人教育法》之下，而不是《教育法》《義務(wù)教育法》之下，因此有必要加快推動(dòng)《殘疾人教育法》的研究起草。對(duì)于《殘疾人教育法》而言，它將涵蓋學(xué)校教育、鑒定與評(píng)估、課程與教學(xué)、無障礙環(huán)境、輔助技術(shù)支持等諸多內(nèi)容。因此，建議應(yīng)以《條例》為核心，積極研究和起草《殘疾人教育法》和配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)政策，加快建立健全特殊教育法治體系。
其三，以特殊需要為核心，積極探索新的立法模式。
特殊需要是國際特殊教育發(fā)展趨勢(shì)，《條例》在修訂中也增加了相關(guān)內(nèi)容，但還有更多的擴(kuò)展空間。在國際社會(huì)逐漸用“特殊需要兒童”一詞來描述各種有需求的兒童時(shí)，對(duì)“特殊”的涵義則發(fā)生了變化。它不再只特指殘疾兒童，它也包括學(xué)習(xí)障礙兒童和超常兒童。在此邏輯框架下，學(xué)習(xí)障礙兒童、超常兒童是否應(yīng)該納入特殊教育法的范疇？隨著特殊教育的不斷發(fā)展，未來學(xué)習(xí)障礙兒童、超常兒童納入特殊教育范疇的可能性越來越大，在相關(guān)的法律政策制定過程中需要進(jìn)一步研究。“特殊需要”的涵蓋面十分廣，隨著特殊教育的不斷發(fā)展，它的延伸領(lǐng)域?qū)?huì)越來越多。
（黃偉，教育部基礎(chǔ)教育司處長）
參考文獻(xiàn)：
[1]《殘疾人教育條例》，2017年修訂.
[2]《殘疾人保障法》，2008年修訂.
[3]《殘疾人機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，聯(lián)合國與殘疾人網(wǎng).
[4] 趙中建編.教育的使命--面向二十一世紀(jì)的教育宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)[M].教育科學(xué)出版社，2005:131-138.
[5] 趙中建編.教育的使命--面向二十一世紀(jì)的教育宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)[M].教育科學(xué)出版社，2005:131-138.
[6]《殘疾人權(quán)利公約》，全國人民代表大會(huì)網(wǎng).
[7]《殘疾人教育條例》，2017年修訂.
[8]《殘疾人教育條例》，2017年修訂.
[9] IDEA Regulations.
[10] The Warnock Report.
[11] Mitchell L. Yell. The law and special education( fourth edition)[M]. Pearson Education ,Inc.，2015：57-62.
[12] 林寶貴編.世界各國特殊教育法規(guī)匯編--第一篇“日本特殊教育法規(guī)”[M].臺(tái)灣“教育部”社會(huì)教育司、國立臺(tái)灣師范大學(xué)特殊教育研究所印行，內(nèi)部資料.
[13] 林寶貴編.世界各國特殊教育法規(guī)匯編--第一篇“日本特殊教育法規(guī)”[M].臺(tái)灣“教育部”社會(huì)教育司、國立臺(tái)灣師范大學(xué)特殊教育研究所印行，內(nèi)部資料.
[14] Colin Low. Point of view: Is inclusivisim possible[J]·European journal of special needs education，1997，12(1)：71－79.
[15]《殘疾人保障法》，2008年修訂.
[16] IDEA Regulations.
[17] The Warnock Report.
[18] 林寶貴編.世界各國特殊教育法規(guī)匯編--第一篇“日本特殊教育法規(guī)”[M].臺(tái)灣“教育部”社會(huì)教育司、國立臺(tái)灣師范大學(xué)特殊教育研究所印行，內(nèi)部資料.
[19]《殘疾人權(quán)利公約》，全國人民代表大會(huì)網(wǎng).
[20][21] IDEA Regulations,34 C.F.R. §300.550-551
[22] The Warnock Report.
[23] 林寶貴編.世界各國特殊教育法規(guī)匯編--第一篇“日本特殊教育法規(guī)”[M].臺(tái)灣“教育部”社會(huì)教育司、國立臺(tái)灣師范大學(xué)特殊教育研究所印行，內(nèi)部資料.
[24]《殘疾人教育條例》，2017年修訂.
Abstract：The issue of education for handicapped people is increasingly becoming a societal concern. How can weeffectively guarantee the basic right of education for the handicapped? Will the revised Regulation on the Education of the Disabled meet their needs?This article takes theRegulation on the Education of the Disabled and compares it with the related special educational laws of the United States, Britain and Japan. The following conclusions were obtained from this study.In terms of educational concept, they all follow the concept of inclusive education, and pursue equity and educational justice. They not only pay attention to inclusive education but also focus on improving the quality of education for handicapped students.In terms ofthe viewpoint on handicapped and special education,they arecentered onaccommodating for special needs; meanwhile countries implement programs in different ways.In Britain, the categories of special education studentshave changed from being classified to non-classified. With types of disabilities becoming increasingly stratified, the interventionsare becoming more sophisticatedin the United States. The Japanese governmentexempts the obligation of compulsory educationfor severely and profoundly handicapped children. These practices can be used as reference for the development of special education law in China.
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)