從2009年開(kāi)始，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院新聞辦公室分別發(fā)布《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009-2010）》《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015）》及《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020）》，三個(gè)文本都專(zhuān)列章節(jié)對(duì)殘疾人權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，提出了具體要求，設(shè)定了階段目標(biāo)。國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是政府作為主導(dǎo)力量推動(dòng)人權(quán)保障事業(yè)的重要方式。本文旨在比較分析這三個(gè)文本，梳理中國(guó)政府在殘障者權(quán)利保障問(wèn)題上的思路、設(shè)計(jì)并反思其中的不足，以助益于進(jìn)一步完善推進(jìn)殘障者權(quán)利保障水平。
一、第三期行動(dòng)計(jì)劃的新特點(diǎn)
與第一、二期相比，2016年9月發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020）》，既注重殘疾人權(quán)利保障本身的縱向連續(xù)性發(fā)展要求，也強(qiáng)調(diào)殘疾人權(quán)利保障橫向覆蓋面的拓展，特點(diǎn)具體體現(xiàn)在：
（一）對(duì)于殘疾兒童受教育權(quán)的保障，本期《行動(dòng)計(jì)劃》引入了全納教育理念，具體表述為，“提升殘疾人受教育水平。完善特殊教育學(xué)校布局，健全隨班就讀支持保障體系，努力為殘疾兒童提供全納教育”。這里出現(xiàn)的“特殊教育”、“隨班就讀”、“全納教育”，正反映了我國(guó)殘疾兒童受教育權(quán)保障理念的變遷軌跡。
自新中國(guó)成立后，中國(guó)開(kāi)始重視殘疾兒童的教育。政府為改變殘疾兒童受教育的糟糕狀況，出臺(tái)了殘疾人特殊教育政策，主要針對(duì)特定的殘疾兒童設(shè)立了盲、聾、啞學(xué)校，對(duì)這三類(lèi)殘疾兒童實(shí)行特殊教育。這種教育模式一直持續(xù)到現(xiàn)在，屬于我國(guó)殘疾兒童受教育權(quán)保障實(shí)施的主流模式。截止到2015年，全國(guó)共有特殊教育普通高中班（部）109個(gè)，在校生7488人，其中聾生6191人，盲生1297人。 然而，實(shí)際上在1950年代四川大巴山地區(qū)，有些普通農(nóng)村小學(xué)就接收了當(dāng)?shù)氐臍埣矁和蠈W(xué)。只是，當(dāng)時(shí)這種在特殊教育政策之外招收個(gè)別殘疾學(xué)生的現(xiàn)象，多半是源自于個(gè)別教師的良心和愛(ài)心。20世紀(jì)80年代，在世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)“回歸主流”的運(yùn)動(dòng)，其核心理念是盡量將殘疾兒童安置在普通學(xué)校中，讓他們?cè)谶@些普通學(xué)校里接受教育，以便更好地適應(yīng)社會(huì)生活。該理念逐漸在教育領(lǐng)域成為共識(shí)，也慢慢影響到我國(guó)的教育界。1986年的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確了地方政府對(duì)殘疾人的特殊教育責(zé)任。同年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于實(shí)施義務(wù)教育法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中第32條明確規(guī)定“把不妨礙學(xué)習(xí)的殘疾兒童吸收到普通中小學(xué)上學(xué)”。1987年，國(guó)家為了解決殘疾兒童“上學(xué)難”的問(wèn)題，開(kāi)始提倡和推行隨班就讀。1988年公布的《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》中首次提出特殊兒童“隨班就讀”的概念，它強(qiáng)調(diào)7-16歲學(xué)齡殘疾兒童在普通學(xué)校隨班就讀完成小學(xué)和初中的義務(wù)教育。后來(lái)，國(guó)家將殘疾兒童隨班就讀正式定為發(fā)展特殊教育的一項(xiàng)政策。這一時(shí)期國(guó)家還開(kāi)展了盲、聾、智力障礙三類(lèi)特殊兒童隨班就讀的實(shí)驗(yàn)，許多試點(diǎn)縣探索了開(kāi)展特殊兒童隨班就讀的辦法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，例如，教育社會(huì)學(xué)家徐白侖先生在江蘇、山西的部分縣推行“金鑰匙盲童教育計(jì)劃”，也屬于“隨班就讀”實(shí)踐探索的實(shí)例。
“隨班就讀”遂成了設(shè)立特殊學(xué)校之外的另一種實(shí)現(xiàn)殘疾兒童受教育權(quán)的指導(dǎo)原則。讓特殊兒童進(jìn)入普通學(xué)校，與普通兒童一起學(xué)習(xí)，體現(xiàn)了尊重兒童差異，平等對(duì)待所有學(xué)生，消除隔離和社會(huì)排斥，滿足多樣化需求，充分開(kāi)發(fā)每個(gè)孩子潛能等多重價(jià)值。而支撐“隨班就讀”的恰恰是“全納教育”理念。
早在20世紀(jì)60年代之前，世界上幾乎所有特殊教育機(jī)構(gòu)都實(shí)施隔離式教育，從醫(yī)學(xué)、心理學(xué)的角度，將殘疾看作是殘疾者自身存在的一種缺陷，而這種缺陷使殘疾兒童無(wú)法在普通學(xué)校就讀。應(yīng)運(yùn)而生的是將殘疾兒童分門(mén)別類(lèi)地安置到特殊教育學(xué)校，用特殊的方式實(shí)施教育。雖然特殊教育學(xué)校很大程度上解決了殘疾兒童求學(xué)無(wú)門(mén)的困境，但不能忽視的事實(shí)是，特教模式忽略了融合的價(jià)值，剝奪殘疾兒童與其他非殘疾兒童的交往機(jī)會(huì)，剝奪了這部分群體表達(dá)自身生存狀態(tài)和欲求的自由。由于在特殊學(xué)校中，殘疾兒童的周?chē)际呛退麄円粯拥臍埣矁和麄兩钤诜忾]、殘缺、狹隘的群體和狀態(tài)下，學(xué)生對(duì)外面的世界缺乏了解，其所得到的歸屬感和安全感其實(shí)只是被隔離下的一種幻象。長(zhǎng)期以往，殘疾兒童會(huì)漸漸意識(shí)并接受社會(huì)對(duì)他們這類(lèi)群體的定義以及社會(huì)對(duì)這類(lèi)群體未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)，標(biāo)簽效應(yīng)和烙印效應(yīng)使他們不能從殘疾的陰影里解脫出來(lái)。
隨著社會(huì)發(fā)展和各種意識(shí)的覺(jué)醒，人們開(kāi)始關(guān)注作為個(gè)體的人與社會(huì)所發(fā)生的關(guān)系。在這一過(guò)程中，人們開(kāi)始意識(shí)到人自身的特征與周?chē)纳鐣?huì)環(huán)境發(fā)生的互動(dòng)。在一定情況下，這種互動(dòng)限制了特定人的能力，并對(duì)其造成了障礙，而這種障礙又進(jìn)一步限制了在其社會(huì)上作為人本該享有的權(quán)利和機(jī)會(huì)。特殊教育“隔離”的一面日益被人們認(rèn)識(shí)，其對(duì)殘疾學(xué)生所造成隱形歧視和不公也越來(lái)越為人們所詬病。
將殘疾兒童置身于特殊學(xué)校固然更容易滿足他們的特殊需求，幫助他們彌補(bǔ)自身缺陷帶來(lái)的障礙。
因此，1994年6月7日至10日，聯(lián)合國(guó)教科義組織在西班牙王國(guó)薩拉曼卡市召開(kāi)了“世界特殊教育大會(huì)”，頒布了《薩拉曼卡宣言》，明確提出了“全納教育（inc1usive Education）”的思想。所謂“全納教育”，是指教育應(yīng)當(dāng)滿足所有兒童的需要，每一所普通學(xué)校必須接收服務(wù)區(qū)域內(nèi)的所有兒童入學(xué)，并為這些兒童都能受到自身所需要的教育提供條件,尤其強(qiáng)調(diào)“有特殊教育需要者必須有機(jī)會(huì)進(jìn)入普通學(xué)校，這些學(xué)校應(yīng)將他們吸收在能滿足其需要的，以兒童為中心的教育活動(dòng)中”，并號(hào)召所有政府以“法律”保證全納性教育原則的采用，將所有兒童招收進(jìn)普通學(xué)校，除非有不得已的原因才作別種選擇。教育的目標(biāo)就是要達(dá)到全納，減少和消除排斥現(xiàn)象。
與前兩個(gè)計(jì)劃相比，在《行動(dòng)計(jì)劃》第一期中仍在強(qiáng)調(diào)“在中西部地區(qū)，新建和改擴(kuò)建一批特殊教育學(xué)校”；《行動(dòng)計(jì)劃》第二期設(shè)定了“推動(dòng)殘疾兒童以隨班就讀方式接受義務(wù)教育”目標(biāo)，而此次《行動(dòng)計(jì)劃》鮮明地表達(dá)了在未來(lái)五年，對(duì)殘疾兒童受教育權(quán)的保護(hù)應(yīng)該堅(jiān)持以“全納教育”為發(fā)展目標(biāo)，這是我國(guó)殘疾兒童受教育權(quán)平等保護(hù)理念上新進(jìn)步，新亮點(diǎn)。
（二）就全面推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的主題，本期《行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步拓展了無(wú)障礙范疇本身的內(nèi)涵。
首先，從無(wú)障礙設(shè)施到無(wú)障礙信息。在西方，“無(wú)障礙環(huán)境”最早也是集中在無(wú)障礙設(shè)施上。19世紀(jì)在瑞典就有關(guān)于無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的實(shí)例。在20世紀(jì)50年代始，歐洲社會(huì)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)殘疾人等特殊群體應(yīng)該“回歸社會(huì)”和“正常化”，建筑設(shè)計(jì)時(shí)要考慮殘疾人等特殊群體的需求議題被提出來(lái)。1961年，美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)制定了世界上首個(gè)無(wú)障礙標(biāo)準(zhǔn)。在1990年通過(guò)的《美國(guó)殘疾人法》明確涵容了通用設(shè)計(jì)理念，這是第一次以立法的形式保障通用設(shè)計(jì)。隨著無(wú)障礙理念的傳播，無(wú)障礙環(huán)境法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也逐步的建立。在1968年美國(guó)制定的《建筑無(wú)障礙法》，明確指出在以后的公共建筑物的建造過(guò)程中，要考慮殘疾人的需求，為殘疾人的生活方便提供條件。1970年美國(guó)制定的《城市公共交通法案》，明確要求在以后由政府出資投入的公共交通方面都要考慮殘疾人的出行方便。制定于1973年的《聯(lián)邦援助高速公路建設(shè)法案》明確要求由政府出資修建的高速公路在設(shè)計(jì)之初就要考慮殘疾人的需求。
與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)無(wú)障礙環(huán)境理念的提出與實(shí)踐都相對(duì)較晚。在1985年才提出了“為殘疾人提供更好的生活環(huán)境”的倡議。1986年我國(guó)有了第一部無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的規(guī)范——《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》。該條例為我國(guó)無(wú)障礙環(huán)境的實(shí)踐提供了依據(jù)，也為我國(guó)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)提供了基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。1990年的《殘疾人保障法》是我國(guó)保護(hù)殘疾人法律權(quán)益的核心法律文本，該法在1991年實(shí)施時(shí)，無(wú)障礙環(huán)境在我國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的概念，關(guān)于無(wú)障礙環(huán)境只在第七章有少量的介紹，對(duì)于無(wú)障礙環(huán)境的內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。2008年重新修訂《殘疾人保障法》時(shí)，有了突飛猛進(jìn)的變化，以專(zhuān)章形式就物質(zhì)環(huán)境無(wú)障礙及信息交流無(wú)障礙作出詳細(xì)規(guī)定?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返谖迨龡l規(guī)定，“無(wú)障礙設(shè)施的建設(shè)和改造，應(yīng)當(dāng)符合殘疾人的實(shí)際需要。“公共交通應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到無(wú)障礙設(shè)施的要求。有條件的公共停車(chē)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)為殘疾人設(shè)置專(zhuān)用的停車(chē)位。”“改建和擴(kuò)建的建筑物、道路、交通設(shè)施等，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。”
與此同時(shí)，地方政府也逐步認(rèn)識(shí)到無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的重要性，關(guān)于無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的一系列地方性法規(guī)和政策出臺(tái)。比如《北京市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《廣州市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《上海市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》、《大連市城市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》。這些地方性的法規(guī)、實(shí)施辦法和政策都在落實(shí)《殘疾人保障法》中建設(shè)無(wú)障礙環(huán)境的內(nèi)容。2010年實(shí)施的《廣州市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》中增加了許多無(wú)障礙環(huán)境的規(guī)定，如第59條“新建、擴(kuò)建城市道路、車(chē)站、停車(chē)場(chǎng)、碼頭、商場(chǎng)、賓館、影劇場(chǎng)等公共活動(dòng)場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無(wú)障礙設(shè)計(jì)和建設(shè)，并設(shè)立國(guó)際通用的無(wú)障礙標(biāo)志，現(xiàn)有大型公共場(chǎng)所不方便殘疾人進(jìn)出的通道，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無(wú)障礙改造。”在北京市的實(shí)施辦法中還規(guī)定逐步增加無(wú)障礙公交車(chē)和出租車(chē)的數(shù)量，公共停車(chē)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)按照停車(chē)位總數(shù)2%的比例設(shè)置無(wú)障礙停車(chē)位，比例不足一個(gè)的至少設(shè)置一個(gè)。等等。
然而，很容易看到，我國(guó)的無(wú)障礙環(huán)境理念主要集中物質(zhì)環(huán)境無(wú)障礙，建設(shè)的重點(diǎn)也主要集中于諸如在公共場(chǎng)所建立坡道、設(shè)置殘疾人的專(zhuān)用停車(chē)位，在公共場(chǎng)所有殘疾人專(zhuān)用的無(wú)障礙衛(wèi)生間，無(wú)障礙的公共交通工具等無(wú)障礙設(shè)施的范圍內(nèi)。
到《行動(dòng)計(jì)劃》第一期時(shí)，信息無(wú)障礙成為了新的著力點(diǎn)，“采用盲文、手語(yǔ)、字幕、特殊通訊設(shè)備等輔助技術(shù)或替代技術(shù)，為殘疾人接受和傳播信息、參與社會(huì)生活創(chuàng)造條件。開(kāi)辦電視手語(yǔ)節(jié)目，開(kāi)設(shè)廣播電臺(tái)殘疾人專(zhuān)題節(jié)目，推動(dòng)影視作品加配字幕工作”，這些指標(biāo)設(shè)計(jì)都突破了物質(zhì)設(shè)施的范疇。到了《行動(dòng)計(jì)劃》第二期，無(wú)障礙設(shè)施與信息無(wú)障礙變成并列的指標(biāo)，“在全國(guó)創(chuàng)建無(wú)障礙建設(shè)市、縣、區(qū)。加強(qiáng)鐵路等公共交通工具的無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)信息無(wú)障礙建設(shè)。”
本期《行動(dòng)計(jì)劃》突出“全面”推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。并且比之第二期《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)計(jì)了更細(xì)致的指標(biāo)要求，“全面”一方面要求繼續(xù)“確保新（改、擴(kuò)）建道路、建筑物和居住區(qū)配套建設(shè)無(wú)障礙設(shè)施，推進(jìn)已建設(shè)施無(wú)障礙改造。另一方面，加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無(wú)障礙改造，推動(dòng)食品藥品信息識(shí)別無(wú)障礙和影視節(jié)目加配字幕、手語(yǔ)，促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無(wú)障礙服務(wù)。”尤其在信息無(wú)障礙建設(shè)上提出幾個(gè)重要方面:一是加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無(wú)障礙改造。信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會(huì)生活的重要部分，要有效實(shí)現(xiàn)殘障人的互聯(lián)網(wǎng)無(wú)障礙環(huán)境構(gòu)建。尤其要促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無(wú)障礙服務(wù)。二是推動(dòng)食品藥品信息識(shí)別無(wú)障礙。食品藥品是最基本的民生大問(wèn)題，保障促進(jìn)殘障人在食品藥品信息識(shí)別的無(wú)障礙，是切實(shí)推進(jìn)殘障人基本人身權(quán)利保護(hù)的重要著力點(diǎn)。三是影視節(jié)目加配字幕、手語(yǔ)。這些都可以表明，對(duì)“無(wú)障礙”的理解突破單一的物質(zhì)環(huán)境無(wú)障礙而拓展到形式更加多樣的無(wú)障礙，這一點(diǎn)已經(jīng)成為共識(shí)。
其次，從家庭服務(wù)無(wú)障礙到社區(qū)服務(wù)無(wú)障礙。為殘障者提供服務(wù)的理念，在西方社會(huì)經(jīng)歷了重大演變：即從以機(jī)構(gòu)式為主的服務(wù)到“去機(jī)構(gòu)”的社區(qū)服務(wù)。以前，人們對(duì)待殘障者的的想法和做法是將障礙者集中起來(lái)照顧，多數(shù)殘障人由家人照顧，少數(shù)進(jìn)入正式服務(wù)系統(tǒng)——全日型機(jī)構(gòu)，如孤兒院、養(yǎng)老院、精神病院，對(duì)于殘障人生活的想象也局限于家庭與住宿機(jī)構(gòu)。西方大概從1950、1960年代開(kāi)始轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“去機(jī)構(gòu)化”；到了1970、1980年代，出現(xiàn)了來(lái)自障礙者的、強(qiáng)調(diào)自主與選擇自立生活的訴求，而社區(qū)逐步被認(rèn)為是殘障者融入生活和社會(huì)共同體的最好空間。
《行動(dòng)計(jì)劃》第一期中，對(duì)家庭無(wú)障礙、社區(qū)無(wú)障礙均沒(méi)有提及?！缎袆?dòng)計(jì)劃》第二期中，提出“開(kāi)展殘疾人家庭無(wú)障礙設(shè)施改造，為貧困殘疾人家庭提供改造補(bǔ)助。”在2012-2015年間，為殘疾人創(chuàng)造居家無(wú)障礙環(huán)境做了大量工作：編制并出版《家庭無(wú)障礙建設(shè)指南》，開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的技術(shù)培訓(xùn)。2014年7月，《加強(qiáng)老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無(wú)障礙改造工作的通知》對(duì)包括殘疾人在內(nèi)的老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無(wú)障礙改造提出了要求。國(guó)家補(bǔ)助完成67.5萬(wàn)戶貧困殘疾人家庭無(wú)障礙改造。這些成就都是集中于家庭空間的“去障礙”。但社區(qū)無(wú)障礙仍然是比較陌生的概念。
此次《行動(dòng)計(jì)劃》開(kāi)創(chuàng)性提出“推進(jìn)精神障礙患者社區(qū)康復(fù)服務(wù)。”這是回應(yīng)國(guó)際視野下障礙者回歸思潮的重要行動(dòng)。“社區(qū)”一詞源于拉丁語(yǔ)，原意是親密的關(guān)系和共同的東西，現(xiàn)在多是強(qiáng)調(diào)公共空間中人群內(nèi)部成員之間的文化維系力和內(nèi)部歸屬感。讓殘障者走出機(jī)構(gòu)，融入社區(qū)，在社區(qū)公共空間實(shí)現(xiàn)交往合作，是社區(qū)無(wú)障礙建設(shè)的真正目的。本次《行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級(jí)市擁有1所精神衛(wèi)生社會(huì)福利機(jī)構(gòu),70%以上的縣(市、區(qū))設(shè)有精神障礙社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)或通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式委托社會(huì)組織開(kāi)展康復(fù)工作”，這是無(wú)障礙理念進(jìn)一步豐富的必然要求。
（三）殘障者權(quán)利保障內(nèi)容上的新變化
第一，殘疾人的生存權(quán)。生存權(quán)作為權(quán)利束，一般包括最低生活保障、生活救助保障、基本社會(huì)福利保障、一般社會(huì)服務(wù)保障等，是殘疾人享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)的前提。一期與二期《行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)這些底線權(quán)利都做了詳細(xì)要求，經(jīng)過(guò)多年努力，該項(xiàng)權(quán)利保障獲得較大發(fā)展。此次《行動(dòng)計(jì)劃》一方面強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)施”已有的困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。另一方面提出優(yōu)先保障殘疾人基本住房。這是面對(duì)近年我國(guó)住房民生難題，針對(duì)性地保護(hù)殘疾人的舉措。在落實(shí)最基本生活保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)殘疾人基本民生兜底保障。
第二，殘疾人的發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)是殘疾人真正改變自身困境，力所能及實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值的保障，其基本內(nèi)容包括享有康復(fù)服務(wù)權(quán)、平等受教育權(quán)、平等勞動(dòng)權(quán)等。這三方面的內(nèi)容在三期《行動(dòng)計(jì)劃》中都是重點(diǎn)。但本次《行動(dòng)計(jì)劃》仍有自己的特點(diǎn)：
在殘疾人的康復(fù)服務(wù)方面，前二期《行動(dòng)計(jì)劃》側(cè)重于康復(fù)輔具支持和托管康復(fù)服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域。此次《行動(dòng)計(jì)劃》一是強(qiáng)調(diào)康復(fù)服務(wù)的制度化，制定實(shí)施《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》。二是突出以殘疾兒童、持證殘疾人為重點(diǎn)，實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)。三是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，尤其是康復(fù)大學(xué)建設(shè)，培養(yǎng)康復(fù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。四是專(zhuān)門(mén)針對(duì)精神障礙患者社區(qū)康復(fù)服務(wù)做了指標(biāo)設(shè)定。精神障礙者的權(quán)利保障一直屬于弱中更弱，此次《行動(dòng)計(jì)劃》提出，到2020年，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級(jí)市擁有1所精神衛(wèi)生社會(huì)福利機(jī)構(gòu),70%以上的縣(市、區(qū))設(shè)有精神障礙社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)或通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式委托社會(huì)組織開(kāi)展康復(fù)工作。
在殘疾人平等受教育權(quán)保護(hù)上，就殘疾人免費(fèi)教育年限上有重大突破，提出“提供包括義務(wù)教育和高中階段教育在內(nèi)的12年免費(fèi)教育”。對(duì)于殘疾孩子的高中階段教育，在第二期《行動(dòng)計(jì)劃》中，表述是“促進(jìn)殘疾人接受高中階段教育”，而此次明確表述為提供包括“高中階段在內(nèi)的12年免費(fèi)教育”，這對(duì)于殘疾孩子的受教育權(quán)保障惠及范圍和分量都不可與前面同日而語(yǔ)。再有，“建立為不能到校學(xué)習(xí)的重度殘疾兒童送教上門(mén)服務(wù)的制度”，這個(gè)指標(biāo)針對(duì)無(wú)法通過(guò)特殊學(xué)校、隨班就讀等實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的重度殘疾兒童，仍然體現(xiàn)了該項(xiàng)權(quán)利保障的細(xì)化和深入。
在殘疾人平等勞動(dòng)、就業(yè)權(quán)保障上，除了堅(jiān)持與前兩個(gè)計(jì)劃中同樣的方針，如加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)、擴(kuò)大就業(yè)范圍等，此次《行動(dòng)計(jì)劃》注重平等就業(yè)權(quán)的規(guī)范保護(hù)，既要求完善殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，又強(qiáng)調(diào)健全公共機(jī)構(gòu)為殘疾人提供就業(yè)崗位制度。另外，在推進(jìn)殘疾人就業(yè)的傳統(tǒng)方式如按比例就業(yè)、稅費(fèi)減免、專(zhuān)產(chǎn)專(zhuān)營(yíng)等基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)發(fā)展最新技術(shù)成果等，本次《行動(dòng)計(jì)劃》提出對(duì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、輔助性就業(yè)、網(wǎng)絡(luò)就業(yè)的政策扶持力度。
第三，殘疾人參與政治、公共管理和社會(huì)生活權(quán)利。在殘疾人平等參與廣泛的社會(huì)生活，發(fā)展和利用自己的藝術(shù)和智力潛力，使用自己特有的文化和語(yǔ)言，與他人平等地參與文化、體育、娛樂(lè)等活動(dòng)方面，本期《行動(dòng)計(jì)劃》指出要加強(qiáng)殘疾人文化權(quán)益保障，增加在公共文化場(chǎng)所配備適合殘疾人使用的文化娛樂(lè)器材，有條件的公共圖書(shū)館全部設(shè)置盲人閱覽區(qū)域或閱覽室，鼓勵(lì)盲用讀物和殘疾人題材圖書(shū)出版，實(shí)施《國(guó)家手語(yǔ)和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015－2020年）》等。這些舉措旨在促進(jìn)殘障人平等地參與社會(huì)生活，最大限度地融入社會(huì)公共生活。
第四，殘疾人無(wú)障礙環(huán)境方面，在具體的無(wú)障礙建設(shè)目標(biāo)設(shè)定上，比較第二期《行動(dòng)計(jì)劃》提出的“加速推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)”，此次《行動(dòng)計(jì)劃》突出了“全面”推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，目標(biāo)進(jìn)一步擴(kuò)展到：第一，無(wú)障礙設(shè)施上要確保新（改、擴(kuò)）建道路、建筑物和居住區(qū)配套建設(shè)無(wú)障礙設(shè)施；同時(shí)，推進(jìn)已建設(shè)施無(wú)障礙改造，落實(shí)其功能的真正發(fā)揮；加大貧困重度殘疾人家庭無(wú)障礙改造工作力度。第二，信息無(wú)障礙方面，加強(qiáng)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站無(wú)障礙改造，推動(dòng)食品藥品信息識(shí)別無(wú)障礙和影視節(jié)目加配字幕、手語(yǔ)，促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、電子商務(wù)企業(yè)等為殘疾人提供信息無(wú)障礙服務(wù)。第三，進(jìn)一步完善殘疾人駕車(chē)服務(wù)措施。這是回應(yīng)殘疾人迫切社會(huì)需求的舉措。
第五，殘疾人的司法權(quán)利保障。司法權(quán)利本質(zhì)上同樣是一個(gè)權(quán)利束，整體上屬于救濟(jì)性權(quán)利?！稓埣踩藱?quán)利公約》第13條第1款專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了殘障者獲得司法保護(hù)（access to justice，又譯為“實(shí)現(xiàn)司法正義”）的權(quán)利：“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上有效獲得司法保護(hù)，包括通過(guò)提供程序便利和適齡措施，以便利他們?cè)谒蟹稍V訟程序中，包括在調(diào)查和其他初步階段中，切實(shí)發(fā)揮其作為直接和間接參與方，包括其作為證人的作用。”作為救濟(jì)性權(quán)利，殘障者平等“獲得司法保護(hù)”（access to justice）是前文所述得殘障者所有權(quán)利的保障性基礎(chǔ)，“無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”，可見(jiàn)其價(jià)值和意義非同小可。
第二期《行動(dòng)計(jì)劃》在此問(wèn)題上提出“健全殘疾人法律救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制。完善殘疾人法律救助制度，依法維護(hù)殘疾人權(quán)益。”盡管計(jì)劃目標(biāo)實(shí)施取得了不少進(jìn)步，《人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》第二期評(píng)估報(bào)告對(duì)我國(guó)殘疾人司法權(quán)利保障上取得的進(jìn)步也給予了肯定，最高人民檢察院、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)印發(fā)的《關(guān)于在檢察工作中切實(shí)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益的意見(jiàn)》也是該領(lǐng)域規(guī)范化的新成果。但是，該項(xiàng)權(quán)利保障的水平整體上應(yīng)該仍是很低的。本次《行動(dòng)計(jì)劃》在指標(biāo)設(shè)計(jì)上進(jìn)行了拓展，在堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)司法救助的同時(shí)，要求“完善殘疾人獲得法律援助、法律服務(wù)制度。”同時(shí)，要“嚴(yán)厲打擊侵犯殘疾人合法權(quán)益的違法犯罪行為”、“暢通殘疾人群體的利益表達(dá)渠道”。這三個(gè)方面完成了從表達(dá)訴求到提供司法支持（包括救助、援助、服務(wù)），再到救濟(jì)受害的邏輯閉合鏈，這是充分保障保障殘障人平等司法權(quán)的重大推進(jìn)。
二、本期《行動(dòng)計(jì)劃》殘障人權(quán)利保障存在的不足
總的看，一是分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，有待進(jìn)一步論證。比如持證殘疾人與無(wú)證殘疾人的分類(lèi)下，沒(méi)有證的這部分殘疾人多分布在農(nóng)村，常流于殘疾人保障各類(lèi)資源分配與占有之外。
二是殘疾人權(quán)利保障視野有盲點(diǎn)。我國(guó)目前殘疾人權(quán)利保障重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利領(lǐng)域。對(duì)殘疾人同樣重要的政治權(quán)利、參與社會(huì)管理的權(quán)利，關(guān)注和保障力度都明顯不夠。殘疾人作為現(xiàn)代社會(huì)的構(gòu)成人員，與其他公民平等地享有參與國(guó)家政治生活、社會(huì)會(huì)公共管理、社會(huì)生活的權(quán)利。這些權(quán)利對(duì)于肯定殘疾人的社會(huì)主體地位，提高其政治地位有重要價(jià)值。即使本期《行動(dòng)計(jì)劃》提及了一點(diǎn)“暢通殘疾人群體的利益表達(dá)渠道”，這是落實(shí)殘疾人表達(dá)、參與、建議、監(jiān)督等民主權(quán)利的重要方式，但仍然需要進(jìn)一步的制度、措施等來(lái)加以落實(shí)。
另外，根據(jù)我國(guó)批準(zhǔn)的《殘疾人權(quán)利公約》以及《締約國(guó)根據(jù)〈殘疾人權(quán)利公約〉第三十五條第一款提交的條約專(zhuān)要文件準(zhǔn)則》，國(guó)家應(yīng)確保殘疾人可以在雙方自由表示的充分同意基礎(chǔ)上結(jié)婚和建立家庭；使殘疾人有機(jī)會(huì)了解計(jì)劃生育、協(xié)助生育及領(lǐng)養(yǎng)或撫養(yǎng)方案；向有需要的殘疾父母提供適當(dāng)協(xié)助以便其履行養(yǎng)育子女的責(zé)任以及確保親子關(guān)系；不以子女殘疾或父母一方或雙方殘疾為理由使子女與父母分離；支助殘疾兒童的父母和家屬以防止隱藏、遺棄、忽視或隔離殘疾兒童；避免把父母無(wú)法提供照料的殘疾兒童安置在照料機(jī)構(gòu)，確保由大家庭提供替代性照顧，并在無(wú)法提供這種照顧時(shí)，在更廣泛的社區(qū)范圍內(nèi)提供家庭式照顧；防止對(duì)殘疾人特別是女童和婦女進(jìn)行強(qiáng)制絕育等。而已有的三期《行動(dòng)計(jì)劃》都對(duì)該項(xiàng)權(quán)利沒(méi)有提及，非常遺憾。
三是殘疾人司法權(quán)利保障力度低。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署與武漢大學(xué)公益與發(fā)展法律研究中心、武漢東湖社會(huì)發(fā)展研究院等機(jī)構(gòu)合作聯(lián)合完成的一項(xiàng)研究表明，目前我國(guó)殘障人在法律需求層面面臨的困境依然不容小覷：殘障人的糾紛分布現(xiàn)狀反映出其生活很大程度上仍然被局限在家庭領(lǐng)域，以及工傷、交通事故等人身傷害領(lǐng)域，而較少參與社會(huì)生活其他領(lǐng)域的機(jī)會(huì)；殘障人的權(quán)利意識(shí)有限，特別是在社會(huì)歧視與偏見(jiàn)的影響下，不自信自己有采取法律行動(dòng)解決糾紛、保護(hù)權(quán)利的能力；與此相關(guān)，殘障人的社會(huì)性別意識(shí)還有待提升；殘障人不太了解相關(guān)法律；殘障人難以獲得經(jīng)濟(jì)上可負(fù)擔(dān)的法律服務(wù)，也很少知道法律援助；殘障人生活中的許多權(quán)利議題，難以通過(guò)司法渠道解決；司法全過(guò)程中缺乏無(wú)障礙與合理便利支持，難以及時(shí)有效回應(yīng)殘障人的法律需求。而在服務(wù)供給層面面臨的問(wèn)題則集中反映為：法律服務(wù)提供者，包括律師、法律服務(wù)工作者，以及公檢法等部門(mén)工作人員，缺乏殘障新理念和平等意識(shí)；法律機(jī)構(gòu)的無(wú)障礙設(shè)施有待完善；法律部門(mén)的內(nèi)部工作流程對(duì)當(dāng)事人的殘障信息不敏感；社會(huì)力量的參與有限，包括殘聯(lián)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織的維權(quán)部門(mén)，社區(qū)殘聯(lián)協(xié)理員，以及其他殘障人組織（DPO）參與促進(jìn)殘障人獲得司法保護(hù)的力量有限；通過(guò)法律渠道解決殘障人糾紛、實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的方式還不夠多樣化，并未完全納入法治化體系，而且缺乏法律賦能視角。
三、殘疾人權(quán)利保障的完善路徑
殘疾人人權(quán)保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，要堅(jiān)持一種可持續(xù)、漸進(jìn)的視角，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)其發(fā)展完善：
（一）繼續(xù)堅(jiān)持理念更新。理念是價(jià)值和精神的集中體現(xiàn),對(duì)于制度建構(gòu)和實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)作用。中國(guó)殘疾人的權(quán)利保障實(shí)踐多年,在理念更新和拓展上也取得了寶貴的進(jìn)展。諸如關(guān)于“殘疾”的理解，已經(jīng)漸漸突破單一的“醫(yī)療模式”局限。雖然本次《行動(dòng)計(jì)劃》文本在話語(yǔ)選擇仍然沿用“殘疾人”，而沒(méi)有選擇更能體現(xiàn)“社會(huì)障礙”這個(gè)維度的“殘障人”，但應(yīng)該承認(rèn)，人們關(guān)于社會(huì)模式的殘障理念已經(jīng)有越來(lái)越多的認(rèn)知，有越來(lái)越多的人了解并接受《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》所秉持的“殘障”定義：殘障是一個(gè)動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)演變中的概念，是傷殘者和阻礙其在與所有人平等的基礎(chǔ)上充分切實(shí)參與社會(huì)的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果。因此，需要繼續(xù)就殘障理念理解進(jìn)行拓展，加大醫(yī)療模式、社會(huì)模式等理論研究，加大殘障人權(quán)利意識(shí)啟蒙與教育。同時(shí)，逐步摒棄正常與不正常的思維定式，強(qiáng)化殘障是一種生活方式，是生命多樣性的一種表現(xiàn)，同樣值得社會(huì)的尊重和保護(hù)，改變“矯正”思維。另外，去除話語(yǔ)污名化。語(yǔ)言是文化的反映也是文化的載體。去除話語(yǔ)污名化，是在社會(huì)層面重構(gòu)殘障文化的一個(gè)切入點(diǎn)。漢語(yǔ)體系中對(duì)殘障人污名化的話語(yǔ)很多，如稱(chēng)殘障者為“殘廢”、稱(chēng)精神障礙者為“瘋子”，稱(chēng)智力障礙者為“傻子”、“呆子”，稱(chēng)盲聾啞為“瞎子”、“聾子”、“啞巴”等。從語(yǔ)言入手，致力于話語(yǔ)稱(chēng)謂的改變，從而樹(shù)立新的殘障理念和重建健康的殘障文化。
（二）健全殘疾人權(quán)利法律保障體系。進(jìn)一步倡導(dǎo)全國(guó)層面的立法，推進(jìn)法律規(guī)范體系內(nèi)部協(xié)調(diào)。殘疾人權(quán)益保障的法律規(guī)范分散于不同的法律部門(mén)，以不同的法律淵源形式存在，它們彼此之間重復(fù)、矛盾的情形仍不鮮見(jiàn)，這影響了內(nèi)在統(tǒng)一有機(jī)聯(lián)系的殘疾人權(quán)利保護(hù)系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)考慮在條件成熟時(shí)，適時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的《殘疾人反歧視法》。同時(shí)，要將殘障人權(quán)利保護(hù)的視角、“非歧視”視角加入一些中央立法中，如正在起草的《法律援助法》、《看守所法》、正在討論中的民法典等。在地方立法及相關(guān)的的實(shí)施細(xì)則制定中，涵容殘障視角，比如在《反家庭暴力法》的地方性實(shí)施細(xì)則中加入殘障平等視角等。繼續(xù)加強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性，清理明顯滯后于社會(huì)發(fā)展的規(guī)范，修訂某些容易引起誤解的法律條文，提升現(xiàn)有法律制度的合法性、合理性、社會(huì)適應(yīng)性和可實(shí)施性。
（三）合理配置殘疾人權(quán)利保障的各種力量。保障殘疾人基本權(quán)利，是國(guó)家和社會(huì)共同的責(zé)任。從整體上看，殘疾人保障不僅僅局限于政府，而應(yīng)該是國(guó)家的法定職責(zé)、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、公民的倫理責(zé)任三者的有機(jī)結(jié)合。殘疾人權(quán)利保障事業(yè)是全社會(huì)的共同事業(yè)，僅僅依靠政府是不夠的。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是“大政府、小社會(huì)”格局，政府是全能型的。改革開(kāi)放以來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)格局有所改變。目前，國(guó)內(nèi)社會(huì)力量的發(fā)展比較迅猛，大量的非政府組織、民間社會(huì)力量，包括慈善組織等數(shù)量增長(zhǎng)很快。其中有一些社會(huì)組織是專(zhuān)門(mén)為殘疾人服務(wù)的非官方性質(zhì)組織機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，比如由殘疾人組成或以殘疾人為工作對(duì)象的各種事業(yè)單位、民間機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和社會(huì)企業(yè)等。這些社會(huì)組織承擔(dān)著為殘疾人直接提供具體服務(wù)的角色。一方面，政府應(yīng)該提供更多各種稅收優(yōu)惠和政策便利,鼓勵(lì)這類(lèi)組織開(kāi)展各類(lèi)針對(duì)殘疾人的互益性或公益性的活動(dòng)；另一方面，這些組織應(yīng)依照市場(chǎng)原則展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，切實(shí)為殘疾人排憂解難。要使全社會(huì)更多力量都投入到殘疾人人權(quán)保障事業(yè)上來(lái)，同時(shí)，要根據(jù)不同主體的特點(diǎn)，合理安排這些殘疾權(quán)利保障的力量。
（四）加強(qiáng)殘疾人組織、機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)殘疾人專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)和志愿者隊(duì)伍建設(shè)；加快殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、維權(quán)、托養(yǎng)、文化體育、社會(huì)工作等專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)。殘疾人專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要改善條件，完善功能，規(guī)范管理，擴(kuò)大受益面，提高服務(wù)水平。
（趙樹(shù)坤 西南政法大學(xué)人權(quán)研究院教授）
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