內容提要：本文基于4，841份大眾問卷的調查結果，研究大眾對受教育權性質、與受教育權相關法律的認知情況及權利受侵害時的法律救濟等問題的看法。調查發(fā)現(xiàn)，大眾的一般共識性認識在具體情境下會發(fā)生程度不等的變化；對法律認知情況并不與教育權實際享有呈正相關關系；行政救濟為主、司法救濟為輔的框架依然是歷史與現(xiàn)實困境的部分反映。
關鍵詞：受教育權 義務 法律 救濟
一、調查背景
受教育權是憲法學、人權研究的基本內容之一，是現(xiàn)代教育法律制度賴以建立的基礎，也是現(xiàn)代國家培養(yǎng)成熟公民的基礎性范疇。不過，對于受教育權到底屬于什么性質，學術界尚缺乏嚴格的共識，大眾也有不一樣的認識。從各國的國內法來看，人們對受教育權性質的認識大致經(jīng)歷了三種形態(tài)，即義務觀、權利義務觀和權利觀。①從17世紀到20世紀初葉，受教育是公民對國家的絕對義務。在1919年德國魏瑪憲法頒布以后，受教育權開始被視為權利和義務的復合體。“二戰(zhàn)”以后，“國際人權憲章”宣示了受教育權的權利性質。我國憲法規(guī)定受教育既是公民的權利，又是公民的義務。
有學者從國內法和國際法的不同層面區(qū)別了受教育權的性質。在國內法層面上，就教育權的性質，權利或是義務或是權利義務復合體都產生了激烈的討論。但在國際人權法上，學者一般將受教育權視為一項權利，而不是一種權利和義務的復合體，更不再是一項義務。②作為國際人權法上的一項權利，它的基本內涵是受教育者所享有的權利和國家所承擔的義務。國家不但承擔保證受教育者依法接受現(xiàn)存的各類教育的義務，還應承擔按照其接受的國際人權法的要求建立適應個人全面發(fā)展所需的完整的現(xiàn)代教育體系和教育制度的義務。在國內法的框架內，國家在保護受教育者所享有的受教育權利方面的義務體現(xiàn)為公平分配受教育的機會并保障受教育者接受完整的教育的權利，國家不承擔開辦現(xiàn)行各種形式教育之外的教育的義務。③。
本文基于“中國大眾受教育觀調查”的數(shù)據(jù)，從大眾對受教育權性質的一般認識、民眾對受教育權相關法律的認識以及民眾對受教育權救濟途徑的認識三個角度，考察大眾關于受教育權的基本認知。
本次調查采取概率抽樣基礎上的大規(guī)模問卷調查，獲取全國范圍內公民個體的數(shù)據(jù)。主要通過采訪員問卷面訪進行。
調查采用分層、多階段、等概率的方式獲取樣本，覆蓋了全國31個省份(不含港澳臺)、125個城市。
初級抽樣單位為縣級行政單位，抽樣框采用《全國分縣市人口統(tǒng)計資料(2012)》中縣級行政單位名單及戶數(shù)資料；次級抽樣單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道，抽樣框采用《2010中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計資料》中的數(shù)據(jù)。
此次調查的受訪人確定為14-70歲擁有固定住所的城鎮(zhèn)居民。此次調查抽取6，000個樣本，實際抽到4，846個樣本，最后的有效樣本數(shù)為4，841。問卷回收情況如下：
二、調查發(fā)現(xiàn)
(一)大眾對受教育權性質的認識
在問卷調查中，我們設計了問題“您認為受教育是什么？”來考察民眾對受教育的性質的一般認識。統(tǒng)計分析顯示，82.9%的受訪者認為受教育“既是權利也是義務”，10.4%的受訪者認為受教育屬于權利范疇，只有6.7%的受訪者選擇了受教育是義務。見表1。
此外，為了考察民眾的受教育義務觀念究竟如何，我們還對可能影響民眾受教育觀念的一些因素進行了交叉分析，我們發(fā)現(xiàn)，戶口、年齡和受教育程度不同的群體之間在將受教育視為一種義務上存在相對顯著的差異。以戶口為變量進行考察可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差別對于民眾是否將受教育視為一種義務存在明顯的差異。12.5%的城鎮(zhèn)戶籍的受訪者選擇了讀書是為了履行憲法法律義務，而農村戶口的受訪者中選擇讀書是履行憲法法律義務的比例只有8.4%，兩者相差約4個百分點。見表3。
以年齡為變量進行考察可以發(fā)現(xiàn)，年齡差別對于民眾是否將受教育視為一種義務存在明顯的差異。在各個年齡段的群體當中，選擇讀書是為了履行憲法法律義務的受訪者比例最高的是60歲以上的老年人群體，達到了21.4%，是平均數(shù)的兩倍，而選擇讀書是為了履行憲法法律義務的受訪者比例最低的則是29-39歲之間的青年群體，只有7.1%，最高值是最低值的三倍。年齡對于民眾是否將受教育視為一種義務存在的影響呈現(xiàn)出一種“√”形態(tài)分布，28歲以下一般正在接受教育的年輕受訪者選擇受教育是一種義務的比例呈現(xiàn)出上升趨勢，而29-39歲以上的青中年群體選擇受教育是一種義務的比例則下降到谷底，40歲以上的中老年群體選擇受教育是一種義務的比例則呈現(xiàn)出漸趨上升的趨勢。見表4。
受教育程度本身對于民眾是否將受教育視為一種義務存在影響呢？以學歷為變量進行考察可以發(fā)現(xiàn)，受教育程度差別對于民眾是否將受教育視為一種義務存在明顯的差異。在各個學歷的群體當中，選擇讀書是為了履行憲法法律義務的受訪者比例最高的是最高學歷為本科教育的群體，達到了53.0%，也就是說，在大學本科學歷的受訪者中，有超過一半的人認同受教育是一種義務。此外，數(shù)據(jù)分布還顯示出，從小學—初中—高中—大學?？?mdash;大學本科，在這個階梯型的普通教育序列當中，隨著教育程度的提高，選擇受教育是一種義務的比例也隨之上升。而接受技校、中專、職業(yè)高中等職業(yè)教育的受訪者選擇受教育是一種義務的比例則非常低。見表5。
(二)大眾對受教育權相關法律的認知
回顧我國受教育權法律保障發(fā)展的歷史，將受教育權納入憲法可追溯到1922年。1922年湖南省政府公布的湖南省憲法中，受教育權第一次在憲法制度上得到體現(xiàn)。該憲法第75條規(guī)定：“全省人民自滿六歲起皆有繼續(xù)受四年教育之義務，為達到前項之目的，得強制地方各自治團體，就地籌集義務教育經(jīng)費、開辦應有之國民學校。”《中華民國訓政時期約法》于1931年頒布，其中第48條規(guī)定；“男女教育之機會一律平等。”隨后的《中華民國憲法草案》于1936年公布，其第132條規(guī)定：“中華民國人民受教育之機會，一律平等。”1946年的《中華民國憲法》有關受教育權規(guī)定基本沿襲了1936年《中華民國憲法草案》。雖然在上述各部憲法之中，沒有明確規(guī)定受教育權的概念與受教育權包含的相關內容，但公民都可依據(jù)憲法之規(guī)定，可以享受實體意義上的受教育權。
1954年《中華人民共和國憲法》第94條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利，國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關，以保證公民享受這種權利。”就此，新中國《憲法》中第一次明確規(guī)定了公民的受教育權。1978年《憲法》第51條規(guī)定：“公民有受教育的權利。國家逐步増加各類型的學校和其他文化教育設施，普及教育，以保證公民享有這種權利。”現(xiàn)行1982年《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”
1954年《憲法》頒布后的很長時期，教育領域的專門法律都沒有制定出來。直到1980年才由全國人大常委會制定了《學位條例》，由最高權力機關制定的首部教育法律出臺了。為能夠保障憲法所規(guī)定的受教育權能夠順利的實現(xiàn)，在接下來的20多年里，教育法律紛紛出臺，主要有1986年頒布的《義務教育法》、1993年頒布的《教師法》、1995年頒布的《教育法》、1996年頒布的《職業(yè)教育法》、1998年頒布的《高等教育法》、2002年頒布的《民辦教育促進法》等。除此之外一些與之配套的行政法規(guī)也陸續(xù)出臺，有《義務教育法實施細則》、《教師資格條例》等。教育主管部門相繼發(fā)布了《高等學校暫行規(guī)程》、《專科學校暫行規(guī)程》、《小學暫行規(guī)程》、《幼兒園暫行規(guī)程》、《關于改革學制的決定》、《教師資格實施辦法》、《學生傷害事故處理辦法》等規(guī)章。上述這些教育法律法規(guī)與規(guī)章構成了我國教育法律體系框架。那么，對于保障人民群眾受教育權的法律體系，民眾了解多少呢？我們在問卷中進行了考察。數(shù)據(jù)分析顯示，在包括《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《未成年人保護法》和《婦女權益保障法》等7部保障民眾受教育權的重要法律中，只有對于義務教育法，有超過一半的受訪者表示了解，其他幾部法律被選擇的比例均不到一半，甚至有15.6%的受訪者選擇了“都不知道”，即完全不了解問題中所列出的保障民眾受教育權的法律。見表6。
(三)大眾對受教育權救濟途徑的認知
受教育權法律救濟為法律上的受教育權賦予生命力，使法律上非人格的“抽象的權利”、“休眠的權利”變成富有生命力的“活的權利”、“行動的權利”。為了考察民眾對受教育權法律救濟途徑的認識，我們在問卷中設計了題目“當受教育權受到侵害時，您會怎么辦？”，以便了解民眾在受教育權受到侵害時的救濟途徑選擇。數(shù)據(jù)分析顯示，有將近一半的受訪者表示，當受教育權受到侵害時，他們會選擇找政府，包括找當?shù)氐慕逃只蛘呓涛唇逃鞴懿块T尋求解決。有將近兩成的受訪者選擇當受教育權受到侵害時，他們會選擇去法院尋求通過司法途徑解決。比例僅次于去法院尋求解決的是去找學校領導，即受教育的具體執(zhí)行負責機構的領導來解決。當然，也有超過一成的受訪者認為，當受教育權受到侵害時，他們或者沒有辦法解決或者不知道究竟怎么解決。見表7。
此外，為了考察民眾的受教育權法律救濟觀念究竟如何，我們還對可能影響民眾受教育觀念的一些因素進行了交叉分析。我們發(fā)現(xiàn)，戶口、年齡、職業(yè)和受教育程度不同的群體之間在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑選擇上存在相對顯著的差異。
以戶口為變量進行考察可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差別對于民眾在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑存在明顯的差異。在選擇去法院尋求司法途徑救濟的比例上，城鎮(zhèn)戶籍的受訪者要高于農村戶籍的受訪者，而在找政府部門和找學校領導尋求解決的比例，農村戶籍的受訪者則略高于城鎮(zhèn)戶籍受訪者。同時，認為當受教育權受到侵害時他們或者沒有辦法解決或者不知道究竟怎么解決的比例，農村戶籍受訪者也略高于城鎮(zhèn)戶籍居民。見表8。
年齡對于民眾在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑上也存在明顯的差異。在各個年齡段的群體當中，當受教育權受到侵害選擇去法院尋求司法救濟的比例最高的是18-28歲的青年受訪者，29-59歲之間的中年受訪者群體選擇司法救濟的比例略低于青年受訪者，選擇司法救濟比例最低的是18歲以下的未成年人受訪者和60歲以上的老年受訪者。選擇政府行政救濟的比例普遍較高，其中，40-59歲的中年群體最高。而選擇直接找學校領導解決問題的比例最高的是一般正在接受教育的18歲以下的未成年人群體，同時，未成年人受訪者也是選擇不知道怎么辦比例最高的群體，而老年人則是選擇沒有辦法比例最高的群體。見表9。
性別對于民眾在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑上略有影響。這表現(xiàn)為，當受教育權受到侵害選擇去法院尋求司法救濟的比例，男性受訪者略高于女性，而選擇政府尋求行政救濟的比例，則是女性受訪者略高于男性。見表10。
職業(yè)對于民眾在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑上也存在明顯的差異。在各個職業(yè)的群體當中，當受教育權受到侵害選擇去法院尋求司法救濟的比例最高的是以在校學生為主的未就業(yè)的受訪者；選擇政府行政救濟的比例普遍較高，其中最高的是包括國有企業(yè)、集體企業(yè)以及私營企業(yè)三資企業(yè)等在內的企業(yè)工作人員受訪者；而選擇直接找學校領導解決問題的比例最高的是企業(yè)、離退休和務農的受訪者群體。見表11。
受教育程度本身對于民眾在受教育權受到侵害時尋求救濟的途徑上也存在明顯的差異。以學歷為變量進行考察可以發(fā)現(xiàn)，在各個學歷的群體當中，當受教育權受到侵害選擇去法院尋求司法救濟的比例最高的是接受過大學本科以上教育的受訪者；而選擇去政府尋求相關行政部門救濟的受訪者中，比例最高的是接受大學本科?？平逃统踔懈咧薪逃娜后w，均達到了一半以上；選擇找學校領導解決的受訪者比例最高的是受教育程度為小學的群體，達到3成以上。見表12。
總體而言，盡管在選擇具體救濟途徑上，不同年齡、性質、職業(yè)、受教育程度的群體之間略有差異，但民眾受教育權受侵害時會選擇的主要救濟渠道都是去找政府尋求相關部門的行政救濟以及去找法院尋求司法救濟，政府機關和法院成為中國民眾受教育權法律救濟的主要渠道。
三、總結和評論
(一)關于受教育權性質的認知的影響因素
對于受教育屬于權利還是屬于義務，雖然大眾肯定的立場高達82.9%，但通過對戶口、年齡和受教育程度等變量進行交叉分析發(fā)現(xiàn)，這些因素所分化出的不同群體(如城鄉(xiāng)之間、長幼之間、教育水平高低之間的不同群體)存在顯著的差別。因此，一方面，受教育“既是權利也是義務”已成為我國民眾對受教育權性質的一般共識性認識；另一方面，普遍將受教育作為一項法律義務來進行理解，將自我接受教育從而成長為更為成熟的公民作為一項義務接受下來，受教育權作為一種公民意識，在我國仍有很長的路要走。
(二)關于受教育權的落實與民眾對法律認知的相關性
受教育權從應有狀態(tài)轉變?yōu)榉蔂顟B(tài)，進而再轉化為實有狀態(tài)，與民眾知道和了解多少與教育相關的法律法規(guī)并不呈現(xiàn)為嚴格的正相關關系。近百年來中國教育法律發(fā)展，尤其是改革開放以來的一系列教育法制建設，既是教育實踐在法律制度上的反映，也是教育法律制度實施的產物。法律的明確和有力保障，以及政府的推動和社會所創(chuàng)造的各種條件，源源不斷并且日益充分地實現(xiàn)著民眾的受教育權，民眾正在享受著越來越充分的實有的受教育權利。即使大眾對數(shù)量眾多的法律知曉了了，并沒有明顯影響受教育權從應然權利向法定權利和實然權利轉換。但是，涉及更為具體的受教育權受侵害救濟問題時，知曉程度則影響大眾的行動選擇。
(三)關于受教育權受到侵害時的救濟途徑
行政救濟是中國民眾受教育權受到侵害時主要的救濟渠道，司法救濟是備選機制。
受教育權行政救濟是指國家行政機關通過解決受教育權的行政爭議，制止和矯正違法或不當?shù)男姓謾嘈袨?，從而使行政相對人合法的受教育權益獲得補救的法律制度。在問卷調查中，有將近一半的受訪者表示，當受教育權受到侵害時，他們會選擇找政府，包括找當?shù)氐慕逃只蛘呓涛唇逃鞴懿块T尋求解決。一方面，這可能依然是傳統(tǒng)“大政府”的歷史慣性功能，大眾對政府的依賴和求助是一種“自然直覺”；另一方面，盡管行政救濟有多方面的功能，但如果受教育權受損的致害方是政府(包括教育主管部門)，那么恢復和彌補公民受損的受教育權則面臨極大的困境。
與此同時，司法救濟成為中國民眾受教育權受到侵害時的備選機制，尤其涉及教育行政法律關系時。教育行政機關或教育法律法規(guī)的授權組織在實施的過程中與行政相對人之間存在著行政上的隸屬關系，其主體之間的地位不對等，一方須服從另一方的領導和管理，例如在學籍、學位、考試評估、學生違紀懲戒、教育教學秩序維護等教育教學管理領域都是如此。而公立學校與學生之間因雙方地位不平等，同樣存在行政法律關系，公立學校則可以成為行政主體。在保護公民受教育權因具體教育行政行為被侵犯的問題上，在司法救濟的途徑上當事人可選擇教育行政訴訟制度以及行政賠償制度等加以救濟。
司法救濟之所以無法成為民眾受教育權受到侵害時的主要救濟渠道，很大程度上也是因為受教育權的可訴性仍然是一個問題。受教育權復雜特殊的權利結構決定了一部分受教育權不具有可訴性，一部分受教育權具有可訴性。主流觀念認為，受教育權作為“社會權利與傳統(tǒng)的個人權利不同，法院無法直接落實社會權利，這些權利必須由成文法來貫徹。因此，社會權利的宣布通常并不被視為憲法的一部分，而被視為政治宣言，這種宣言在沒有賦予公民個人權利的情況下，將政治義務加諸立法機關”。④因此，憲法以基本權利規(guī)定下來的受教育權由于缺乏充分的可訴性而經(jīng)常難以完全得到保障。
?。ㄚw樹坤，西南政法大學教授，法學博士；朱林方，西南政法大學講師，法學博士。本文系教育部重點研究基地人權教育與研究中心課題《中國大眾受教育觀調查》的階段性成果。）
注釋：
①楊成銘：《從國際法角度看受教育權的權利性質》，載《法學研究》2005年第5期。
?、趨⒁姉畛摄懀骸秶H人權法中受教育權的性質：權利或義務》，載《法學評論》2004年第6期。
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?、苤醒虢逃茖W研究所比較教育研究室：《簡明國際教育百科全書·教育管理》，北京教育科學出版社1992年版，第158頁。
Abstract：Based on the survey results of 4，841 questionnaires，this article studies the public awareness of the right to education，the cognition of relevant laws，and views on legal remedies for the aggrieved party.The survey indicates that the public consensus varies in specific circumstances，and there is no positive relationship between the awareness of laws and the real enjoyment of the right to education，and the framework that administrative remedies are applied mostly while judicial remedies as a subsidiary is still partly demonstrates the historical and realistic dilemma.
(責任編輯劉更銀)
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