內容提要：改革開放以來，中國政府投入大量資金推進農村扶貧開發(fā)，取得重大進展，獲得了國際社會積極評價。在政府和社會各界共同努力下，貧困地區(qū)基礎設施狀況持續(xù)改善，特色優(yōu)勢產業(yè)蓬勃發(fā)展，農村貧困人口大量減少，生活水平顯著提高。黨的十八大以來，中國政府提出精準扶貧方略，實施脫貧攻堅工程，加快消除農村貧困步伐。在政府強力推動下，中國有望提前實現(xiàn)在全國范圍內消除絕對貧困的目標。
關鍵詞：扶貧開發(fā) 人權 脫貧攻堅 農村貧困人口
改革開放以來，中國在消除農村貧困、改善農村貧困地區(qū)人民基本生活條件方面做了大量工作，取得重大進展，獲得了國際社會積極評價。2015年，中國政府實施脫貧攻堅工程，加快消除農村貧困步伐，力爭到2020年在全國范圍內消除絕對貧困。
一、中國農村扶貧歷程
中華人民共和國成立以前，中國是半殖民地半封建社會，農村經(jīng)濟極不發(fā)達，農村貧困狀況十分嚴重，貧困人口占農村居民的絕大部分。當時中國是世界上少數(shù)幾個貧困發(fā)生率最高的國家之一。1949年以后，中國進行了徹底的土地制度改革，把耕地無償分配給農民。土地改革解放了農村生產力，極大地改善了農民的生存條件。到1957 年，中國農村貧困人口大幅下降，達到此前歷史最低點。但是，從1950年代后期開始，中國政府實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟戰(zhàn)略，影響了農村發(fā)展進程。“文革”結束時，中國農村的貧困狀況令人觸目驚心。據(jù)統(tǒng)計，農民人均熱量攝入低于2，100大卡/日。以營養(yǎng)標準來衡量，中國農村人口中有40%-50%都處于生存貧困狀態(tài)。①
改革開放以來，中國有效地減緩了農村貧困狀態(tài)。1978年，按中國政府確定的貧困標準統(tǒng)計，貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%。通過實行包括家庭聯(lián)產承包責任制在內的農村經(jīng)濟改革，農村貧困得到了很大緩解。從1978年到1985年，農村人均糧食產量增長14%，農民人均純收入增長了2.6倍；農村貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農村人口的比例下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1，786萬人。②
從80年代中期開始，中國政府把解決農村貧困問題提上議事日程。1986年，中央把開發(fā)式扶貧確立為農村扶貧的基本方針，逐年安排專項資金，制定多種專門的優(yōu)惠政策，幫助農村人口擺脫貧困。到1993年，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到483.7元；農村貧困人口減少到8，000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人口的比重下降到8.7%。③
1994年3月，中國制定并發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要用七年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。這個目標如期實現(xiàn)。2000年，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口減少到3，000萬人，農村貧困發(fā)生率下降到3%左右，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從648元增加到1，337元，年均增長12.8%。除了少數(shù)社會保障對象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。④
2001年，中國政府制訂了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，要求盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況。這個文件的最大亮點是把解決了溫飽問題、但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了政府扶貧范圍。2001年底，全國農村沒有解決溫飽的絕對貧困人口還有2，927萬人，到2005年底減少為2，365萬人，2007年底又減少到1，479萬人，可以說全國農村溫飽問題已經(jīng)基本解決了。這個時期，低收入貧困人口開始成為主要扶持對象。2001年，中國有6，102萬低收入貧困人口，2007年減少到4，067萬人。2008年12月，中國上調扶貧標準，對2007年人均收入1，067元以下的農村人口將實施同樣的扶貧政策，扶貧對象共計4，320萬人，占全部農村人口的4.6%。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區(qū)別，把低收入線作為貧困線。這樣，中國農村貧困線就提高到1，196元。按照這個標準，中國還有4，007萬貧困人口。⑤
2011年，中國政府發(fā)布《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，把農村貧困線提高到人均年收入2，300元。根據(jù)新的扶貧標準，扶貧對象數(shù)量大幅增加，從2010年底的2，688萬人增加到2011年底的1.28億人，占農村戶籍人口的比例約為13.4%。⑥這個綱要對扶貧開發(fā)提出了更高要求，把扶貧內容擴大到義務教育、基本醫(yī)療、住房等公共服務領域，明確規(guī)定未來10年扶貧總體目標是：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。” ⑦到2016年，全國貧困人口減少到4，335萬人。⑧
經(jīng)過30多年努力，中國農村貧困狀況得到很大緩解，人民群眾生產生活條件有了不同程度的改善。
二、中國農村扶貧的特點
中國農村扶貧之所以取得如此成效，關鍵在于堅持實事求是，一切從中國實際出發(fā)，走出了中國特色的減貧之路。中國農村扶貧有鮮明的中國特色，這主要表現(xiàn)在如下方面。
(一)政府在農村扶貧中發(fā)揮中心作用
中國政府統(tǒng)籌制訂扶貧規(guī)劃。從1980年代開始，中國政府就將農村扶貧納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年制定的“七五”發(fā)展計劃(1986-1990)，有一章專門規(guī)劃“老、少、邊、窮”(即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū))地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，并明確規(guī)定，在資金方面，國家要對老、少、邊、窮地區(qū)實行扶持政策。此后，在每個五年規(guī)劃中都納入了扶貧內容。同時，政府還制訂了專門的扶貧計劃，如《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994年)、《農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》(2001年)、《1996-2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》(1996年)、《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-2010年)》(2005年)、《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》(2011年)、《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》(2016年)等。此外，許多部門、行業(yè)組織和各級地方政府，也普遍制定了自己的扶貧規(guī)劃。
為推進農村扶貧工作，中國政府在各個層級建立了扶貧開發(fā)領導機構。1986年，國務院設立貧困地區(qū)開發(fā)領導小組，后在1993年更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組。該機構的職責是領導和組織貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。扶貧任務較重的省、地、縣級各級政府陸續(xù)設立了扶貧開發(fā)領導小組及其辦公室，鄉(xiāng)政府則設置扶貧專干，負責當?shù)剞r村扶貧工作。扶貧開發(fā)工作實行分級負責、以省為主的行政領導責任制。
各級政府投入巨額財政資金開展農村扶貧工作。30多年來，隨著國家財力增強，政府的扶貧投入不斷增加。19802000年間，中央政府扶貧投入總計約為1，680多億元，其中財政投入800多億元(含以工代賑資金390多億元)，信貸扶貧資金投入880億元。⑨根據(jù)配套比例的要求(1996年以后為30%至50%)，地方政府的扶貧投入也相應增加。2001-2010年，中央投入的財政扶貧資金總額達1，440億元(含以工代賑資金)，同時通過財政貼息政策引導了近千億元的扶貧貸款投入。2015年，中央預算內資金對貧困地區(qū)的投資超過1，500億元，約占全年中央預算內投資總量的1/3。⑩十二五期間，中央財政專項扶貧資金大幅增加，從每年的272億元增長到467.45億元。?國家為易地扶貧搬遷投入中央預算資金231億元。?交通運輸部投入5，500億元，用于貧困地區(qū)公路建設，并帶動全社會公路建設投資近2萬億元。?十二五期間，國家在貧困地區(qū)安排水利投資2，375億元。?
(二)實行開發(fā)式扶貧政策
無論是在國際還是在國內，傳統(tǒng)的扶貧方式多為直接救濟。用發(fā)放救濟的方式扶貧，不但會給國家財政造成沉重負擔，而且也無法真正解決貧困人口的永久脫貧問題。由于中國經(jīng)濟發(fā)展水平較低、貧困人口多，政府無力通過救濟方式解決貧困問題，所以中國選擇了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。這意味著中國將主要通過幫助和促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展來解決貧困問題。事實證明，這種減貧戰(zhàn)略更符合中國國情。從1986年開始，中國政府就把開發(fā)式扶貧作為減貧政策的核心和基礎，要求各級政府支持、鼓勵貧困地區(qū)干部群眾改善生產條件，發(fā)展商品生產，開發(fā)當?shù)刭Y源，主要依靠自身力量解決溫飽問題。開發(fā)式扶貧的主要內容有：(1)開展基礎設施建設，進一步改善生產條件。國家投入資金，全面推進農田、水利、公路等方面的基礎設施建設。(2)因地制宜地培育和發(fā)展貧困地區(qū)的各項產業(yè)。國家提供優(yōu)惠的扶貧貸款，制定優(yōu)惠政策，幫助貧困地區(qū)和貧困農戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和其他加工業(yè)項目，促進增產增收。(3)開展農業(yè)技術培訓，提高貧困人口的科技水平和文化素質，進一步增強貧困人口的自我發(fā)展能力。(4)開展生態(tài)扶貧，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護、生態(tài)建設相結合，增強貧困地區(qū)和貧困農戶的發(fā)展后勁，促進貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994年)對開發(fā)式扶貧作出具體規(guī)定，國家扶貧專項資金也不再直接發(fā)放給貧困農民，而是用來幫助貧困農戶發(fā)展生產，使他們形成持續(xù)穩(wěn)定的脫貧致富能力。1980-2003年間，中國政府累計投入扶貧資金1，026億元，其中65%用于改善農村基本生產條件和進行實用技術培訓；另外35%左右用于貧困地區(qū)的基本農田建設、人畜飲水工程和鄉(xiāng)村道路建設。?此外，扶貧貼息貸款也主要支持農戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)等增收項目。30多年來，中國一直實行開發(fā)式扶貧，通過促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增強造血功能來消除貧困。中國政府歷年發(fā)表的扶貧文件，如1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》、2001的《農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》和2011年的《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，也都明確把開發(fā)式扶貧作為主要扶貧方式，要求各級政府增加扶貧資金投入，千方百計促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，以便使更多農村貧困人口擺脫貧困。
(三)把貧困人口集中的貧困地區(qū)作為扶貧重點
為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府很早就確定了一批由國家重點扶持的貧困縣，把這些貧困人口集中、貧困程度最深的縣作為農村扶貧的突破口和主戰(zhàn)場。1986年，國家確定貧困縣的標準是年人均純收入低于150元，民族自治縣則放寬到200元。1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的貧困縣標準是年人均純收入低于400元?！秶野似叻鲐毠杂媱潯反_定的貧困縣共有592個，分布在27個省、自治區(qū)和直轄市，涵蓋了全國農村貧困人口的72%以上。中央政府制定一系列有針對性的政策措施，對貧困縣集中進行扶持，有效帶動全國農村貧困問題的解決。中央財政、信貸和以工代賑等扶貧資金均集中投放到國定貧困縣，各部門和有關省、區(qū)政府的資金與中央扶貧專項資金配套使用，并把資金和項目覆蓋到貧困縣中的貧困鄉(xiāng)。
后來，中國政府又進一步把集中連片的特殊困難地區(qū)列為扶貧開發(fā)的重點。中國絕大多數(shù)農村貧困人口集中在中西部，分布在中西部深山區(qū)、高寒山區(qū)、石山區(qū)、黃土高原區(qū)、荒漠區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)和水庫區(qū)等。這些地區(qū)地域偏遠，生態(tài)失調，交通不便，文化教育落后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，人畜飲水困難，生產生活條件惡劣。這些地區(qū)的貧困人口最多，貧困程度最深，貧困問題最復雜。中國政府在有效推進國家重點貧困縣減貧工作的基礎上，進一步整合資源，集中力量解決集中連片貧困地區(qū)的貧困問題。2011年以來，中國將武陵山地區(qū)、秦巴山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、六盤山地區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)等14個集中連片特殊困難地區(qū)列為扶貧開發(fā)的重點，加大扶持和投入力度，整體規(guī)劃，整體開發(fā)。中央制定了一系列針對集中連片特困地區(qū)的特殊扶持政策，包括：中央財政新增扶貧資金主要投入連片特困地區(qū)；中央和省級財政加大對貧困地區(qū)一般性轉移支付力度；對連片特困地區(qū)加大投資支持力度，在西部地區(qū)連片特困地區(qū)，由國家安排公益性建設項目，不再要求當?shù)赝度肱涮踪Y金；國家對貧困地區(qū)產業(yè)進行扶持，國家大型項目、新興產業(yè)和重點工程優(yōu)先向貧困地區(qū)安排，勞動密集型產業(yè)向貧困地區(qū)轉移。?這些政策同西部大開發(fā)政策、惠農政策和國家在教育、醫(yī)療和社會保障等方面的政策共同作用，產生乘數(shù)效應，推動大量資金流入集中連片特困地區(qū)。2011-2015年，中央部門投入武陵山片區(qū)的各類資達金5，000多億元。?2011-2014年，投入滇桂黔石漠化片區(qū)的各類開發(fā)資金達到8，054億元。?
(四)實施移民搬遷扶貧
農村貧困產生的根源，在相當大程度上可以歸結為惡劣的自然條件。有些地區(qū)根本不具備維持人類生存的水、土地等自然條件，投入再多資金都無法使當?shù)鼐用駭[脫貧困。在這些地區(qū)，農村貧困人口最有效、最經(jīng)濟的脫貧方式就是搬遷到自然條件較好的地方。中國政府鼓勵和支持自然條件極端惡劣地區(qū)的貧困農民通過移民搬遷解決溫飽問題，并給他們提供各種優(yōu)惠條件和補助。到2000年，中國累計遷移安置260萬貧困人口，其中已有240萬人在遷入地穩(wěn)定居住下來。2001-2010年，620萬居住在自然資源貧乏、生存條件惡劣地區(qū)的農村貧困人口在政府資助下完成搬遷，改善了生存發(fā)展條件。2011-2015年，中央政府安排中央預算內補助投資231億元，用于易地扶貧搬遷，共搬遷貧困群眾394萬人。?
三、十八大以來中國扶貧戰(zhàn)略的重大轉變
自從上世紀80年代提出扶貧任務以來，開發(fā)式扶貧一直是中國政府的基本扶貧戰(zhàn)略。中國政府把592個國定貧困縣作為主要扶貧對象，以縣為單位實施扶貧開發(fā)?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》選擇14.8萬個貧困村作為扶貧開發(fā)工作重點，要求逐村制定扶貧規(guī)劃，分年度組織實施，整村推進脫貧?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》則進一步把14個集中連片特困地區(qū)確定為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，突破縣、市甚至省的行政區(qū)劃限制，以片區(qū)為扶貧開發(fā)的基本單元，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一投入，大規(guī)模興建交通、電力、水利、生態(tài)環(huán)境等基礎設施，大力發(fā)展適合當?shù)靥攸c的各項產業(yè)。
開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略實施順利，成就顯著。由于大量興建電力、交通(包括鄉(xiāng)村道路)和人畜飲水等基礎設施，農村貧困地區(qū)生產生活條件有了很大變化。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度加快，特色優(yōu)勢產業(yè)紛紛建立，醫(yī)療、文化和教育事業(yè)全面發(fā)展，貧困居民住房條件改善，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，農村貧困狀況大大緩解。從1978年到2014年，全國共減少農村貧困人口7億多人，年均減少1，945萬人；貧困發(fā)生率下降了90.3個百分點。?
不過，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略也存在明顯缺陷。由于這種扶貧戰(zhàn)略注重從地區(qū)層面解決貧困問題，必然帶來個體針對性不強的問題。當一個地區(qū)絕大多數(shù)人都是貧困人口時，以區(qū)域發(fā)展為中心的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略效率極高。但是，當貧困地區(qū)基礎設施條件改善、經(jīng)濟相對發(fā)展、農村貧困人口大量減少以后，開發(fā)式扶貧效率就開始大幅下降了。大水漫灌式的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略日益顯現(xiàn)出局限性。雖然投入的扶貧資金越來越多，但減貧成效卻遠遜以往。多年來，扶貧工作一直存在著貧困人口底數(shù)不清、扶貧針對性不強和指向不準的問題。有些真正貧困的人沒有得到恰當?shù)膸椭?，大量寶貴的扶貧資源卻流入非貧困人口的口袋。
為提高扶貧效率，需要幫助那些真正的貧困人口早日脫貧。黨的十八大以來，黨中央、國務院提出精準扶貧要求，推動中國扶貧戰(zhàn)略實現(xiàn)重大轉變。2014年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求建立精準扶貧工作機制，給每個貧困村和貧困戶建檔立卡，為每個貧困村和每戶貧困家庭制定幫扶措施，真扶貧、扶真貧，使他們在規(guī)定時間內盡早實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的目標?！?1】2014年5月，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室和中央農辦等七個部門聯(lián)合發(fā)布《建立精準扶貧工作機制實施方案》，提出實現(xiàn)扶貧到村到戶的目標，要求在扶貧工作中實行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。精準識別就是準確地找出貧困戶和貧困村，一個貧困人口、一個貧困村都不遺漏，同時也要剔除任何冒牌貧困人口。精準幫扶就是根據(jù)貧困戶和貧困村具體情況，制訂有針對性的幫扶計劃，采取有效措施進行扶持。確定貧困村和貧困戶，須經(jīng)過個人申請、群眾評議、公示公告、抽檢核查等嚴格程序。貧困村和貧困戶識別出來以后，應由政府建檔立卡，聯(lián)網(wǎng)運行，每年更新。實行精準幫扶，須建立干部駐村工作制度，每個貧困村都要有駐村幫扶工作隊進駐，每個貧困戶都要指定幫扶責任人。【22】2014年4月，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室下發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，詳細說明識別貧困村貧困戶的統(tǒng)一標準和規(guī)范方法，并提供建檔立卡的參考文本。【23】
從2015年起，中國政府開始大力推動精準扶貧。2015年6月18日，中共中央總書記習近平在貴州同部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談時指出，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。”【24】《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(2015年11月)提出，扶貧工作要精準扶貧和精準脫貧，要因人因地施策，提高扶貧實效；要對貧困家庭進行分類，分別進行扶持；支持有勞動能力貧困家庭發(fā)展特色產業(yè)和轉移就業(yè)；通過異地搬遷幫助自然條件惡劣地區(qū)的貧困家庭實現(xiàn)脫貧；通過生態(tài)扶貧幫助生態(tài)特別重要和脆弱地區(qū)的貧困家庭脫貧；通過社會保障政策幫助喪失勞動能力的家庭脫貧；要為因病致貧的家庭提供醫(yī)療救助保障；要使低保政策和扶貧政策銜接起來，把貧困人口全部納入社會保障范圍?！?5】2015年11月，習近平在中央扶貧工作會議發(fā)表講話說，堅持精準扶貧、精準脫貧，就要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策?！?6】同月，中共中央政治局召開會議，審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。該決定提出，精準扶貧要實現(xiàn)扶持對象精準、資金使用精準、項目安排精準、因村派人精準、措施到戶精準、脫貧成效精準；在精準扶貧戰(zhàn)略中，精準識別和建檔立卡是關鍵環(huán)節(jié)；要定期核查建檔立卡的貧困村、貧困戶和貧困人口，實行有進有出的動態(tài)管理；要根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對貧困人口分類進行扶持?！?7】
精準扶貧標志著中國扶貧戰(zhàn)略的重大變化，意義深遠。第一，精準扶貧解決了長期存在的扶貧對象模糊的問題。一切扶貧工作都以貧困人口識別為前提。弄不清貧困人口在哪里，扶貧工作怎么能做好？傳統(tǒng)扶貧方法的重要缺陷就是扶貧對象不清楚，不知道哪些是真正需要幫助的貧困人口，從而白白浪費了許多扶貧資源。精準扶貧建立的貧困人口識別程序，包括群眾評議、入戶調查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等，可以有效識別出貧困人口，從而增強了扶貧工作的針對性。第二，精準扶貧改變了簡單劃一的幫扶方式。同以往區(qū)域開發(fā)式扶貧方式不同，精準扶貧要求扶貧方式多樣化，要根據(jù)貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，量身定制不同的脫貧方案，確定幫扶責任人，投入相應資源，以便使貧困人口按期脫貧。第三，精準扶貧要求對扶貧對象進行動態(tài)管理。政府要實時掌握貧困人口的全面信息，一旦貧困狀況改變，就要退出扶貧名單，同時把其他貧困人口補充進來。扶貧對象有進有出，才能準確幫助真正的貧困人口。【28】
四、中國農村扶貧發(fā)展趨勢前瞻
中國政府始終從全面建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的高度看待扶貧工作，認為消除絕對貧困是建成小康社會的重要標志。黨的十六大報告提出要“大力推進扶貧開發(fā)，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農村人口解決溫飽問題，并逐步過上小康生活。”【29】中共中央、國務院2011年印發(fā)的《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》確定的目標是，“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。”【30】十八大以來，黨和政府更加重視扶貧工作。2015年11月29日，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確提出到2020年要解決區(qū)域性整體貧困問題，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的農村貧困人口全部脫貧。該決定要求發(fā)展特色產業(yè)脫貧、引導勞務輸出脫貧、結合生態(tài)保護脫貧、實施易地搬遷脫貧、著力加強教育脫貧、開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧、探索資產收益扶貧，并健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關愛服務體系。【31】
根據(jù)7，000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。第一，對于有勞動能力和生產技能的貧困人口，主要通過發(fā)展生產脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產業(yè)，推動他們走上經(jīng)濟內生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。這種扶貧形式大約可以使3，000萬貧困人口脫貧。第二，對于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產生活條件地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產生活條件比較好的地方，實現(xiàn)易地搬遷脫貧。這種扶貧形式大約可以使1，000萬貧困人口脫貧。第三，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業(yè)培訓和職業(yè)技能提升，幫助他們在第二和第三產業(yè)找到工作崗位，實現(xiàn)轉移就業(yè)脫貧。這種扶貧形式大約可以使1，000萬貧困人口脫貧。第四，對失去勞動能力、無法依靠產業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過把他們全部納入農村最低生活保障制度的辦法來脫貧。這部分貧困人口大約有2，000萬人。通過這四種方式，中國到2020年可以使7，000萬貧困人口全部脫貧?！?2】
國家脫貧攻堅計劃可望如期實現(xiàn)。第一，中央層面重視程度高。中央政治局在審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》時說，要“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。”【33】這樣強烈的語氣在中央文件中是不常出現(xiàn)的。這意味著中國政府將把扶貧工作作為優(yōu)先事項，在制定國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時將突出扶貧主題，而各級政府工作也將緊緊圍繞實現(xiàn)2020年脫貧攻堅目標展開。2016年國務院組織編制了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，中央辦公廳、國務院辦公廳就落實《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》制定了10個配套文件，32個牽頭部門和77個參與部門共出臺118個政策文件或實施方案?！?4】各行業(yè)部門將扶貧內容納入“十三五”行業(yè)專項規(guī)劃優(yōu)先安排。第二，地方黨委和政府積極響應。由于中央對扶貧工作高度重視，各省市區(qū)黨委和政府也花大力氣執(zhí)行中央脫貧攻堅決定。中共中央《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布后，各地黨委和政府認真研究落實。各地普遍結合“十三五”規(guī)劃，編制省級“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，出臺包括一個全面推進脫貧攻堅的文件以及若干個配套文件在內的“1+N”精準脫貧系列文件。從省市到縣鄉(xiāng)，各級黨委和政府都由主要領導親自掛帥，負起全責，并層層督促，層層落實。按照精準脫貧要求，各地脫貧方案和脫貧責任落實到了每個貧困村和每個貧困戶。第三，政府財力充沛，足以支持脫貧攻堅目標的實現(xiàn)。2014年底全國有7，000萬貧困人口，2015年底減少到5，575萬人，2016年底減少到4，335萬人。由于通過社會保障可以使喪失勞動能力的2，000萬貧困人口脫貧，所以政府只要在2017-2020年間通過發(fā)展生產和轉移就業(yè)等途徑幫助2，335萬貧困人口脫貧，就可以充分實現(xiàn)脫貧攻堅目標。把2，335萬人分散到4年，相當于從2017年起每年只需要解決不到500萬人的貧困問題。這是一個完全可以實現(xiàn)的目標，因為十二五期間中國每年都減貧2，000萬人左右。【35】至于通過社會保障來幫助2，000萬貧困人口脫貧，更是一個完全可以實現(xiàn)的目標。按照3，000元的扶貧標準，為2，000萬人提供社會保障每年需要花費600億元。中國政府有充足的財力支付這筆開支。同2015年高達15.2萬億元全國財政收入規(guī)模相比，600億元的社保脫貧費用是一個相對較小的數(shù)字，政府完全可以負擔得起。【36】
一年多來的脫貧攻堅實踐表明，中國政府有能力兌現(xiàn)到2020年消除絕對貧困的目標。2016年，中國政府的扶貧投入大幅增加，中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1，000億元，其中中央財政扶貧資金667億元，同比增長43.4%；省級財政超過400億元，同比增長50%以上。【37】各類金融機構加大扶貧支持力度，其中累計發(fā)放扶貧小額貸款2，772億元，2017年新發(fā)放1，645億元，支持了766萬貧困戶。【38】新的扶貧形式不斷出現(xiàn)。2016年，國務院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合在河北、安徽、山西等6省份的30個縣開展光伏扶貧試點，下達516萬千瓦的光伏扶貧項目建設計劃。國務院扶貧辦和國家旅游局在全國2.26萬個貧困村開展鄉(xiāng)村旅游扶貧。全國428個貧困縣開展了電商扶貧試點，商務部、財政部、國務院扶貧辦聯(lián)合確定了158個貧困縣開展電子商務進農村試點。轉移就業(yè)和易地搬遷成為主要脫貧形式。2016年，國家發(fā)展改革委投入中央預算內投資160億元，重點用于云南、貴州、四川、甘肅、陜西等22個省(區(qū)、市)內建檔立卡貧困人口安置住房建設補助，完成易地扶貧搬遷249萬人。【39】2016年，全國轉移就業(yè)貧困勞動力達480萬人?！?0】2016年，全國農村貧困人口下降到4，335萬人，比2015年減少1，240萬人。【41】
2017年，中國扶貧力度進一步加大。中央財政專項扶貧資金從2016年的667億元大幅增加到861億元，比上年增加200億元，增長30.3%。【42】根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，從2016-2020年，中央、地方及有關個人和機構將投入9，463億元，通過易地搬遷使981萬建檔立卡貧困人口擺脫貧困。在2016年易地扶貧搬遷249萬人的基礎上，2017年將完成易地扶貧搬遷340萬人的任務?！?3】2017年將再減少農村貧困人口1，000萬以上?！?4】從目前減貧任務年年超額完成的情況看，提前實現(xiàn)脫貧攻堅目標已成定局。2017年和2018年分別實現(xiàn)1，000萬人脫貧后，貧困人口將減少到2，000多萬人，這部分貧困人口主要是由于各種原因失去勞動能力的人，無法自主脫貧，將由國家以提供社會保障的形式助其脫貧。因此，到2018年底，全國有望基本實現(xiàn)脫貧攻堅目標。2019年底，脫貧攻堅戰(zhàn)將全面告捷。
打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面實現(xiàn)脫貧攻堅目標，意味著絕對貧困在中國將成為歷史。農村貧困人口也同全國人民一樣，不愁吃、不愁穿，享受義務教育、基本醫(yī)療和住房等保障，逐漸過上小康生活。這是中國五千年歷史上聞所未聞的巨變，是中國人權事業(yè)的重大階段性成就。但是，這并不意味著扶貧工作的終結。貧困是一個相對的概念。在絕對貧困消除以后，還有相對貧困問題。由于收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距還將長期存在，中國的相對貧困問題也不會很快消失。2020年之后，相對貧困問題將成為中國扶貧的重點。在努力縮小貧富差距和實現(xiàn)共同富裕的過程中，扶貧仍將是中國政府的一項重要工作。
?。ɡ钤讫?，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授，中國人權研究會常務理事。）
注釋：
?、賲⒁娎罹缰骶帲骸吨袊藱嗍聵I(yè)發(fā)展報告(2011)》，社會科學文獻出版社2012年版，第57頁。
?、趨⒁娚献?。
③參見國務院新聞辦公室：《中國的農村扶貧開發(fā)》，2001年10月。
?、軈⒁娚献?。
⑤參見范小建：《60年，消除貧困、實現(xiàn)總體小康的攻堅戰(zhàn)》，載《求是》2009年第20期。
?、迏⒁婎欀訇枺骸斗鲐殬藴噬险{至2，300元(政策解讀)》，載《人民日報》，2011年11月30日。
⑦《中國農村扶貧開發(fā)綱要(20112020年)》，載中國政府網(wǎng)，2011年12月1日訪問。
?、鄥⒁妵医y(tǒng)計局：《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2017年2月28日訪問。
?、釁⒁娮ⅱ邸?/p>
?、鈪⒁姟秶野l(fā)改委：今年扶貧搬遷91.65萬人》，載《中國信息報》，2015年11月16日。
?《扶貧攻堅的“中國答卷”》，載人民網(wǎng)，2015年10月15日訪問。
?參見《數(shù)字看十二五扶貧成就》，載中國政府網(wǎng)，2015年12月25日訪問。
?參見《2015交通運輸十大新聞》，載中國交通新聞網(wǎng)，2015年12月28日訪問。
?參見《貧困地區(qū)“十二五”中央水利投資達2，375億元》，載新華網(wǎng)，2015年10月15日訪問。
?參見注①，第62頁。
?參見注⑦。
?參見《武陵山片區(qū)，百姓脫貧在路上》，載《經(jīng)濟日報》，2016年1月28日。
?參見《滇桂黔石漠化片區(qū)農村貧困人口4年減少328萬人》，載新華網(wǎng)，2015年8月22日訪問。
?參見注?。
?參見《國家統(tǒng)計局：改革開放以來我國農村貧困人口減少7億》，載新華網(wǎng)，2015年10月16日訪問。
【21】參見《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，載國務院新聞辦公室網(wǎng)站，2016年10月16日訪問。
【22】參見國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室等：《印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》，載四川扶貧與移民網(wǎng)，2017年5月26日訪問。
【23】參見《國務院扶貧辦關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，載國務院扶貧辦網(wǎng)站，2017年4月11日訪問。
【24】《習近平：確保農村貧困人口到2020年如期脫貧》，載新華網(wǎng)，2017年4月19日訪問。
【25】參見《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，載新華網(wǎng)，2017年4月3日訪問。
【26】參見習近平：《脫貧攻堅戰(zhàn)沖鋒號已經(jīng)吹響，全黨全國咬定目標苦干實干》，載新華網(wǎng)，2015年11月28日訪問。
【27】參見《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，載《新華每日訪問電訊》，2015年12月8日。
【28】參見《國新辦扶貧工作發(fā)布會》，載人民網(wǎng)，2014年1月27日訪問。
【29】江澤民：《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，載《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第30頁。
【30】參見注?
【31】參見注【27】。
【32】參見《國新辦舉行貫徹落實五中全會精神和編制十三五規(guī)劃等情況發(fā)布會》，載國務院新聞辦公室網(wǎng)站，2017年4月3日訪問。
【33】《中共中央政治局召開會議》，載新華網(wǎng)，2015年11月23日訪問。
【34】參見顧仲陽：《脫貧攻堅首戰(zhàn)全面告捷》，載《人民日報》，2017年2月17日。
【35】參見《“十二五”期間我國減貧1億人明年將全面實施精準扶貧精準脫貧》，載新華網(wǎng)，2015年12月25日訪問。
【36】參見《2015年中國財政收入增速降至8.4% 收支缺口超2萬億元》，載新華網(wǎng)，2016年1月29日訪問。
【37】參見注【34】。
【38】參見顧仲陽：《產業(yè)扶貧，精準惠民》，載《人民日報》，2017年2月23日。
【39】參見注【34】。
【40】參見顧仲陽：《2017，如何“擼起袖子”來脫貧》，載《人民日報》，2017年2月6日。
【41】參見《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2017年2月28日訪問。
【42】參見《關于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》，載財政部網(wǎng)站，2017年3月17日訪問。
【43】參見《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃的通知》，載國家發(fā)改委網(wǎng)站，2016年9月20日訪問。
【44】參見李克強：《政府工作報告》，載中國政府網(wǎng)，2017年3月16日訪問。
Abstract: Chinese government has been investing a lot of money to promote the poverty reduction and development of rural areas since the reform and opening-up.China has made great achievements in the cause of poverty alleviation，and has been actively evaluated by the international community.With the concerted efforts of the government and the community，the Infrastructure in poor areas have been improved，the characteristic and advantageous industries have flourished，the rural poverty has been greatly reduced and people's living standard has remarkably raised.In order to accelerate the elimination of poverty in rural areas，Chinese government proposed the precise poverty alleviation strategy and implemented the poverty alleviation project since the 18th CPC National Congress held.With strong government support，China is expected to achieve the goal of eliminating absolute poverty ahead of schedule.
(責任編輯葉傳星)
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