內(nèi)容提要：聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)針對中國相關(guān)履約報告所作的結(jié)論性意見，圍繞中國少數(shù)民族享有工作權(quán)的狀況多次提出了負(fù)面關(guān)切，主要涉及資料充足性、漢族移民與少數(shù)民族移民就業(yè)狀況不對稱以及所謂少數(shù)民族勞動者持續(xù)遭遇普遍歧視等問題。聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出這些問題的事實(shí)基礎(chǔ)各不相同，相應(yīng)建議的合理性也有差異。中國方面作了相應(yīng)的回應(yīng)。未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)事求是地作有區(qū)別的回應(yīng)，對具有一定事實(shí)基礎(chǔ)的意見，應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)予以接受；對事出有因、定性有誤的意見，應(yīng)當(dāng)辨明問題性質(zhì)，消除誤解；對以偏概全、事實(shí)基礎(chǔ)明顯薄弱的意見，應(yīng)當(dāng)澄清事實(shí)，促進(jìn)善意對話。
關(guān)鍵詞：人權(quán)條約機(jī)構(gòu) 結(jié)論性意見 少數(shù)民族 工作權(quán)
一、問題的提出
工作權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)乎人的尊嚴(yán)和發(fā)展，是市場經(jīng)濟(jì)條件下極為重要的一項人權(quán)，有關(guān)事項受到《消除一切形式種族歧視國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等聯(lián)合國人權(quán)公約的調(diào)整。中國在加入這些公約后，已經(jīng)按照公約的規(guī)定通過秘書長向相應(yīng)的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)(即消除種族歧視委員會和經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會等)提交了定期報告，接受審議，并以開放、認(rèn)真的態(tài)度積極回應(yīng)了這些機(jī)構(gòu)就中國的定期報告所作的結(jié)論性意見。①
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)是按照人權(quán)公約的規(guī)定選舉產(chǎn)生的專家機(jī)構(gòu)。它們在審議締約國提交的定期報告后，除了肯定締約國的努力與成就，通常也會提出負(fù)面關(guān)切及相應(yīng)建議。締約國如何對待這些關(guān)切與建議，總是受到這些機(jī)構(gòu)和其他多方面的關(guān)注。這些機(jī)構(gòu)會在審議締約國下次提交的定期報告時回顧締約國對上次結(jié)論性意見的回應(yīng)，肯定積極措施，對尚未回應(yīng)、尚未解決的問題繼續(xù)表示關(guān)注，促請改進(jìn)。
此外，媒體、非政府組織等通常會把人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的負(fù)面關(guān)切作為評價締約國人權(quán)狀況的重要依據(jù)。部分關(guān)切甚至是由于媒體、非政府組織等所作的不實(shí)報道和污名化評論引發(fā)的。實(shí)際上，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則允許非政府組織提交書面和口頭信息。②其結(jié)論性意見采用“有報告稱”“中國以外的信息來源”等模糊措辭，實(shí)際上承認(rèn)了部分信息來自媒體、非政府組織等信息源。③這樣，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的結(jié)論性意見可能不同于中國的自我認(rèn)知，有時甚至完全相反，中國當(dāng)然要認(rèn)真對待這個事實(shí)。
中國的實(shí)際情況是，國家千方百計地促進(jìn)少數(shù)民族平等享有工作權(quán)。在改革開放取得初步成果后，中國積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并廣泛采取就業(yè)促進(jìn)措施，使居住在西部地區(qū)的少數(shù)民族勞動者在非農(nóng)部門的就業(yè)持續(xù)增加，但目前還受到當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和人力資本水平等因素的制約。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，僅有朝鮮族等4個少數(shù)民族平均受教育程度高于漢族，其他眾多少數(shù)民族受教育程度普遍較低，在獲得就業(yè)機(jī)會和提升職業(yè)層次方面面臨挑戰(zhàn)。④這是落實(shí)少數(shù)民族工作權(quán)的重要問題，也是國際媒體、非政府組織評論中國人權(quán)狀況的焦點(diǎn)議題，引起了聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的高度重視。
在近幾次審議中，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議中國的有關(guān)定期報告后，既肯定了中國政府在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)的措施，也提出了負(fù)面關(guān)切和否定意見，后者主要涉及三個問題：(1)定期報告的資料充足性問題。條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國的報告沒有提供充分的資料，尤其是分民族的數(shù)據(jù)，以致無法準(zhǔn)確判斷少數(shù)民族享有權(quán)利的狀況。⑤ (2)少數(shù)民族移民和漢族移民就業(yè)狀況不對稱的問題。人權(quán)條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為，少數(shù)民族因戶籍制度在就業(yè)領(lǐng)域間接受到歧視，并強(qiáng)調(diào)有“報道”稱“漢族涌入少數(shù)民族地區(qū)”是藏族、維吾爾族、蒙古族等少數(shù)民族失業(yè)率偏高的一個原因。⑥ (3)所謂普遍與持續(xù)的就業(yè)歧視問題。結(jié)論性意見稱中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面“一直普遍受到歧視”，“促請”中國采取措施予以打擊。⑦
在這三項關(guān)切中，第一項具備一定的事實(shí)基礎(chǔ)，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善定期報告。第二項也并非完全脫離事實(shí)，但人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出這項負(fù)面關(guān)切的方式與所謂中國政府謀求改變少數(shù)民族地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的不實(shí)傳聞相呼應(yīng)，足以形成不良暗示，應(yīng)當(dāng)辯明問題的性質(zhì)，說明解決辦法，努力消除誤解。第三項沒有區(qū)分歧視現(xiàn)象的性質(zhì)，未分辨相關(guān)歧視屬于社會自發(fā)現(xiàn)象還是因為公權(quán)力作用形成的現(xiàn)象，并對歧視現(xiàn)象的存在范圍和持續(xù)時間作了夸張表述。中國應(yīng)當(dāng)秉持開放、認(rèn)真的態(tài)度對待這些評論，根據(jù)不同情況作出有區(qū)別的回應(yīng)，促進(jìn)建設(shè)性對話。
二、適當(dāng)回應(yīng)之一：接受合理意見，采取相應(yīng)措施
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)資料充足性問題，是具備事實(shí)基礎(chǔ)的。中國雖然以最大善意積極實(shí)施國際人權(quán)公約，履行報告義務(wù)，但中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人力資源、學(xué)術(shù)資源和財政資源等可用資源有限，只能在實(shí)踐中逐步完善信息資料的搜集辦法，逐步完善定期報告的內(nèi)容，在自身條件許可的范圍內(nèi)努力滿足人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的資料方面的要求。
2000年以來，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)至少三次提出這一問題，其中一次概括提到經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，兩次專門提到工作權(quán)。(1)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議中國按期提交的首次定期報告后，于2005年對中國“未能提供充分資料，說明少數(shù)民族地區(qū)人民享受《公約》規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的情況表示遺憾” ⑧。“請締約國在下次定期報告中提供詳細(xì)資料，包括可比較的分類統(tǒng)計數(shù)字，對少數(shù)民族地區(qū)，尤其是新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)，在落實(shí)《公約》各項規(guī)定方面取得的進(jìn)展和遇到的障礙進(jìn)行評估。” ⑨ (2)消除種族歧視委員會2009年合并審議中國第十至第十三次定期報告后，強(qiáng)調(diào)中國沒有提供有關(guān)少數(shù)民族人員等群體的社會經(jīng)濟(jì)狀況的分列統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“請締約國在其下次定期報告中列入有關(guān)人口社會經(jīng)濟(jì)狀況的最新的和詳細(xì)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并按族裔群體和民族分列”⑩；“請締約國在下次定期報告中提供更為詳細(xì)的資料，說明少數(shù)民族在公共生活中代表性的情況，同時說明他們擔(dān)任較高級別職位的情況。” ? (3)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議中國的第二次定期報告后，于2014年強(qiáng)調(diào)“目前沒有按民族分類的失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這限制了對少數(shù)民族享有工作權(quán)情況的評估” ?。“委員會根據(jù)以前的建議(E/C.12/1/Add.107，第67段)，促請締約國加強(qiáng)失業(yè)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，以便更好地評估少數(shù)民族的狀況。” ?
上述評論有一定的事實(shí)依據(jù)。中國政府按條約規(guī)定提交定期報告，需要各部門提供必要信息，但相關(guān)機(jī)制尚有不足。例如，(1)《中國統(tǒng)計年鑒》僅有分城鄉(xiāng)、分地區(qū)的就業(yè)信息，沒有分民族的就業(yè)信息?！吨袊褡褰y(tǒng)計年鑒》包含民族自治地方分地區(qū)的就業(yè)信息，同樣沒有分民族的就業(yè)信息。(2)《西藏統(tǒng)計年鑒》僅在2003年之前發(fā)布國有經(jīng)濟(jì)單位藏族職工人數(shù)。四川、青海統(tǒng)計年鑒發(fā)布了分市州的就業(yè)數(shù)據(jù)，沒有發(fā)布分民族的就業(yè)數(shù)據(jù)?！肚嗪＝y(tǒng)計年鑒》中“民族自治地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”部分僅有部分年份單列藏區(qū)數(shù)據(jù)，無法從中析出藏族就業(yè)數(shù)據(jù)?！陡誓辖y(tǒng)計年鑒》也缺少分民族的就業(yè)信息。(3)每十年進(jìn)行一次的人口普查采用了分民族的指標(biāo)，按民族統(tǒng)計“黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”“專業(yè)技術(shù)人員”“辦事人員”“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”“農(nóng)林牧漁勞動者”“生產(chǎn)、運(yùn)輸工人”和“其他”人數(shù)，但人口普查的時間間隔長，不利于及時判斷少數(shù)民族的就業(yè)狀況。(4)《政府信息公開條例》明確要求縣級以上各級人民政府及其工作部門將促進(jìn)就業(yè)(以及扶貧、教育、醫(yī)療)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況作為重點(diǎn)公開的政府信息。?但是，現(xiàn)有的政府工作報告、統(tǒng)計年鑒、地方志等資料僅涉及少數(shù)指標(biāo)，信息不充分。(5)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位優(yōu)先招收少數(shù)民族人員?，《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定用人單位招錄人員時適當(dāng)照顧少數(shù)民族勞動者。?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》要求，在民族自治地方開采自然資源，要支持當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)就業(yè)?；民族自治地方各級政府引導(dǎo)和組織群眾外出經(jīng)商務(wù)工，有關(guān)的地方政府切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益?；上級人民政府及其工作部門、民族自治地方人民政府及其工作部門按規(guī)定配備少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人員，按公開選拔、競爭上崗機(jī)制選拔領(lǐng)導(dǎo)人員時為少數(shù)民族保留名額和崗位。?國家加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。?目前，這些數(shù)據(jù)并未被普遍納入政府信息公開的范圍。
中國政府內(nèi)負(fù)責(zé)按人權(quán)條約的規(guī)定準(zhǔn)備定期報告的部門顯然無從超越現(xiàn)有機(jī)制，組織有關(guān)部門提供符合人權(quán)條約機(jī)構(gòu)較高要求的資料。中國應(yīng)當(dāng)接受人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的合理意見，在財政資源、人力資源、學(xué)術(shù)積累許可的范圍內(nèi)，盡最大努力接近人權(quán)條約機(jī)構(gòu)所期待的信息披露方式。其關(guān)鍵在于利用現(xiàn)有資源，盡快組織相關(guān)部門和地方政府制訂可行方案，搜集整理必要的資料。
三、適當(dāng)回應(yīng)之二：辨明問題性質(zhì)，說明解決途徑
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的漢族到少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)影響當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族就業(yè)、少數(shù)民族移民異地就業(yè)遭遇困難的問題，有一定事實(shí)基礎(chǔ)，但人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對問題的性質(zhì)作了值得商榷的判斷。導(dǎo)致這個問題的決定性力量是市場自發(fā)的資源配置機(jī)制，而不是國家的人口與就業(yè)政策。實(shí)際上，國家的政策是盡一切可能促進(jìn)少數(shù)民族勞動者在當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)從事適宜的工作。中國方面除了對內(nèi)對外作出充分說明，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性地調(diào)查處理落實(shí)政策法律規(guī)定的具體問題，防止誤解延續(xù)和擴(kuò)大。
消除種族歧視委員會2009年的結(jié)論性意見說，“有報告稱，對于到少數(shù)民族自治區(qū)工作和定居給予獎勵的制度可能會導(dǎo)致人口構(gòu)成發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化”，建議“可能引起少數(shù)民族自治區(qū)域人口構(gòu)成重大變化的任何政策或獎勵措施應(yīng)加以審查”[21]。該意見還提出，戶口登記制度在就業(yè)方面間接導(dǎo)致對國內(nèi)移民的歧視，影響少數(shù)民族人員[22]，建議中國落實(shí)有關(guān)決策，“改革戶口制度，確保國內(nèi)移民，尤其是少數(shù)民族人員能夠與城鎮(zhèn)常住居民享有同樣的工作”。經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會2014年的結(jié)論性意見提出：“據(jù)報道，少數(shù)民族人員，特別是藏族、維吾爾族和蒙古族的失業(yè)率偏高，其部分原因是漢族涌入少數(shù)民族地區(qū)。”[23] “建議締約國特別注意少數(shù)民族，針對失業(yè)最嚴(yán)重的地區(qū)，加強(qiáng)現(xiàn)有方案，采取有效的戰(zhàn)略，以降低失業(yè)率。”[24]把這些表述綜合起來，就會形成一個圖像，即少數(shù)民族地區(qū)向外流出的移民和進(jìn)入少數(shù)民族地區(qū)的移民在就業(yè)方面處于不對稱的狀態(tài)：一方面，少數(shù)民族地區(qū)流出的移民，尤其是外出經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)牧民，因戶籍制度難以真正融入流入地；另一方面，外來移民卻在少數(shù)民族地區(qū)的民營和個體經(jīng)濟(jì)單位、國有經(jīng)濟(jì)單位、其他經(jīng)濟(jì)單位獲得許多工作崗位。
少數(shù)民族移民因戶籍制度而在就業(yè)方面間接受到不利影響，是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中制度變革滯后的表現(xiàn)，這個問題已經(jīng)在改革中逐步得到解決。國家首先取消了專門針對農(nóng)民工的登記項目、職業(yè)工種限制、不符合國務(wù)院規(guī)定的收費(fèi)項目，禁止在技術(shù)資格、健康條件等方面歧視農(nóng)民工，禁止流入地向農(nóng)民工及其所在企業(yè)攤派治安管理等事項所需費(fèi)用[25]；隨后又禁止以解決城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)為由清退和排斥農(nóng)民工[26]；最后還決定逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬[27]。不僅如此，中國政府還采取了鼓勵少數(shù)民族外出經(jīng)商務(wù)工的政策?！秶鴦?wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》提出了民族自治地方各級政府引導(dǎo)和組織群眾外出經(jīng)商務(wù)工、有關(guān)的地方政府切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益的要求。[28]
外來移民在少數(shù)民族地區(qū)獲得較多工作崗位，是市場自發(fā)配置勞動力的結(jié)果。有藏族學(xué)者指出，“選擇雇傭移民的，許多還是那些靠優(yōu)惠政策拿到土地、政府合同、銀行貸款等的藏人公司和雇主”[29]。觀察者不應(yīng)將不同地域來源、不同民族來源的勞動者完全對立起來，他們具有互補(bǔ)性，共同參與了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展并從中受益。在拉薩市城關(guān)區(qū)經(jīng)營S酒店的藏族企業(yè)家告訴本文作者，他是從20世紀(jì)90年代跟隨漢族前輩學(xué)做導(dǎo)游而成長起來的。在該酒店，來自不同民族和不同地域的員工顯示出互補(bǔ)共生的關(guān)系。2015年年底，該酒店有藏族員工34人，漢族員工20人，分別占63%和37%。藏族員工中有7人具有S酒店所在地戶籍，其余27人為區(qū)內(nèi)外流動就業(yè)人員，多為客房和餐廳服務(wù)員。漢族員工均為跨省區(qū)流動的移民，多在銷售部、財務(wù)部、工程部、后廚等部門工作。不同民族的員工分布在不同崗位上，但都是當(dāng)?shù)鼐频陿I(yè)發(fā)展的受益者。當(dāng)然，未來仍需著力提高少數(shù)民族勞動者的人力資本水平，幫助他們向較高層次的崗位流動。
中國政府重視市場自發(fā)機(jī)制對少數(shù)民族勞動者帶來的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)向聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)作出更詳盡的說明，減少和消除誤解。例如，《就業(yè)促進(jìn)法》要求用人單位適當(dāng)照顧少數(shù)民族求職者。[30]《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)干部、專業(yè)人才、技術(shù)工人，自治機(jī)關(guān)按照適當(dāng)照顧的原則錄用實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員[31]；企事業(yè)單位優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，可從農(nóng)村、牧區(qū)招用少數(shù)民族勞動者[32]；隸屬于上級國家機(jī)關(guān)、在民族自治地方從事業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族勞動者[33]；上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方大量培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部、專業(yè)人才、技術(shù)工人。[34]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》要求上級人民政府及其工作部門、民族自治地方人民政府及其工作部門按規(guī)定配備少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人員，按公開選拔、競爭上崗機(jī)制選拔領(lǐng)導(dǎo)人員時為少數(shù)民族保留名額和崗位[35]；國家加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。[36]
四、適當(dāng)回應(yīng)之三：澄清事實(shí)真相，促進(jìn)善意對話
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會在2014年審議中國定期報告的結(jié)論性意見中提出，中國少數(shù)民族在就業(yè)方面遭遇普遍及持續(xù)的歧視。該委員會稱，雖然中國憲法和法律納入了不歧視原則，卻沒有完整的反歧視法，不利于保護(hù)所有邊緣化和弱勢的個人和群體享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利[37]；少數(shù)民族，尤其是西部省份和地區(qū)的少數(shù)民族，在就業(yè)等領(lǐng)域“一直普遍受到歧視”，“促請”中國通過全面的反歧視法律，建議中國著重在西部省份和地區(qū)打擊對少數(shù)民族的一切形式的歧視，確保他們享有所有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，包括取得合法工作的權(quán)利。[38]此前，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會在2005年的結(jié)論性意見中較為謹(jǐn)慎地提出，“有報告稱”中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面受到歧視，委員會對于中國沒有提供充分的資料說明少數(shù)民族享有權(quán)利的情況表示遺憾。[39] 2014年的評論表述為委員會自身斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等領(lǐng)域遭到歧視，2005年表述為委員會注意到存在此類報道。兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)委員會對中國現(xiàn)有實(shí)踐的看法從存有懷疑走到了斷然否定。委員會2014年以絕對化表述作出的否定性評價，與事實(shí)存在很大出入?？梢哉f，對少數(shù)民族勞動者的歧視在某種范圍和程度上依然存在，并不違背事實(shí)。但是，如果概括地斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等領(lǐng)域“一直普遍受到歧視”，則是值得商榷的。
(一)雖然沒有統(tǒng)一的反歧視法典，但《憲法》和法律要求國家承擔(dān)防止民族歧視的消極義務(wù)和促進(jìn)民族平等的積極義務(wù)
我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前人人平等”[40]；“中華人民共和國各民族一律平等”；“禁止對任何民族的歧視和壓迫”。[41]《勞動法》規(guī)定了禁止基于民族、宗教信仰等因素的就業(yè)歧視[42]，《就業(yè)促進(jìn)法》重申了這項規(guī)定[43]?！秳趧臃ā反_認(rèn)法律、法規(guī)可對少數(shù)民族就業(yè)事項作特別(有利的)規(guī)定。《就業(yè)促進(jìn)法》要求用人單位適當(dāng)照顧少數(shù)民族求職者?！睹褡鍏^(qū)域自治法》《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》作出了促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的多項規(guī)定。[44]尤其值得注意的是，在國有經(jīng)濟(jì)單位的招錄招聘中，對少數(shù)民族考生實(shí)行了加分、降低錄取分?jǐn)?shù)線、設(shè)置雙語崗位并根據(jù)生源情況增加雙語崗位計劃數(shù)[45]等措施，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)民族考生選擇本民族語文試卷參加考試的情形。
(二)少數(shù)民族在就業(yè)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要來自人力資源市場的自發(fā)作用和社會自發(fā)歧視
為了彌補(bǔ)市場自發(fā)作用的片面性，中國政府采取了干預(yù)措施。各級政府通過國有經(jīng)濟(jì)單位挖掘崗位潛力公開招錄、貼息扶持自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵流動就業(yè)、扶持縣域經(jīng)濟(jì)方便農(nóng)牧民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、組織就業(yè)援藏援疆等項目、開發(fā)公益性崗位等措施擴(kuò)大了少數(shù)民族就業(yè)。中國政府還通過加大各級各類教育投入的方式，提高少數(shù)民族勞動者的人力資本水平，努力改善少數(shù)民族勞動者的職業(yè)結(jié)構(gòu)。但是，政府干預(yù)市場有其限度，不可能大包大攬地完全通過公權(quán)力的作用保證少數(shù)民族勞動者獲得工作機(jī)會和令人滿意的崗位。少數(shù)民族勞動者充分享有工作權(quán)，要以國家和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長為后盾，也需要少數(shù)民族公民充分利用國家扶持政策，更好地掌握科學(xué)文化知識和生產(chǎn)經(jīng)營技能。
(三)政府通過法制教育和民族團(tuán)結(jié)教育，努力消除針對少數(shù)民族的社會自發(fā)歧視
這是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不可能一蹴而就。首先，社會自發(fā)歧視在一定程度上并不會像部分研究者預(yù)計的那樣隨民族交往加強(qiáng)而自然消除，相反，在族際交往更加密切的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個體層次的或一定范圍的族際沖突時有發(fā)生，觀察者不應(yīng)將某些單位和人員歧視少數(shù)民族勞動者的個別情況歸結(jié)為系統(tǒng)性歧視。例如，某臺資企業(yè)因其聘用的某少數(shù)民族工人與其他工人發(fā)生口角并迅速升級為群體斗毆，作出了不再招聘該少數(shù)民族工人的決定，這種做法是國家所反對和禁止的，沒有理由根據(jù)這類事例推斷少數(shù)民族在就業(yè)方面“一直普遍受到歧視”。其次，社會自發(fā)歧視不完全是大漢族主義的惡果，狹隘的地方民族主義也是社會自發(fā)歧視的重要誘因。消除社會自發(fā)歧視需要各民族公民共同努力。近年有多個省份出現(xiàn)漢族人員與少數(shù)民族人員共同勸誘老年人高價購買保健品，老年人回家后發(fā)現(xiàn)該保健品的市場通行價格遠(yuǎn)低于購價，因而請求退貨的糾紛。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充的說明是，有的少數(shù)民族勞動者不知法、不守法，對他們的行為依法采取強(qiáng)制措施不屬于歧視。例如，現(xiàn)實(shí)生活中存在少數(shù)民族流動人員在交通要道兜售刀劍弓弩的現(xiàn)象。他們出售的刀劍弓弩屬于禁止買賣的管制器械。公安機(jī)關(guān)對這些少數(shù)民族流動人員進(jìn)行法制教育，要求他們停止違法行為，必要時采取行政強(qiáng)制措施，并非民族歧視，而是正常的執(zhí)法活動。
市場自發(fā)作用、社會自發(fā)歧視、部分少數(shù)民族勞動者缺少法制觀念，都足以對少數(shù)民族就業(yè)形成不利影響。這絕不意味著中國政府在就業(yè)方面縱容對少數(shù)民族的歧視，更不等于中國政府實(shí)行系統(tǒng)性的歧視政策。中國政府試圖通過加強(qiáng)信息公開，遏制和消除謠言。從聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的評價來看，未來應(yīng)當(dāng)更充分地針對謠傳和誤解澄清事實(shí)真相，促成和加強(qiáng)聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與中國政府之間的建設(shè)性對話。對于人權(quán)條約機(jī)構(gòu)籠統(tǒng)斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面“一直普遍受到歧視”，尤其是考慮到這種表述暗示國家實(shí)行系統(tǒng)性歧視，應(yīng)當(dāng)著重通過充分介紹中國的實(shí)踐來消除誤解?，F(xiàn)有新聞報道和官方定期報告尚未充分回應(yīng)不實(shí)報道，為謠言的傳播和強(qiáng)化留下了空間。中國應(yīng)當(dāng)著重完善信息公開工作，增強(qiáng)公信力。在提請人權(quán)條約機(jī)構(gòu)公正評價自身實(shí)踐時，首先應(yīng)當(dāng)注重信息供給的充足性、表述方式的可理解性，不宜也不必采用激烈言辭。即使對中方看來源于誤解甚至偏見的關(guān)切和意見，亦是如此。
五、結(jié)語
城鎮(zhèn)化和西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國少數(shù)民族勞動者享有工作權(quán)的狀況是外部觀察者提出質(zhì)疑的一個關(guān)鍵領(lǐng)域，負(fù)面評論陸續(xù)出現(xiàn)，對聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議中國相關(guān)報告的結(jié)論產(chǎn)生了影響。對此，中國應(yīng)當(dāng)按照負(fù)面意見的具體內(nèi)容是否具備事實(shí)基礎(chǔ)，有區(qū)別地進(jìn)行回應(yīng)，既保持開放性，又保持原則性，把根據(jù)本國實(shí)際切實(shí)保障人權(quán)與富有親和力和建設(shè)性的國際對話結(jié)合起來，為促進(jìn)本國實(shí)踐和國際合作作出更大貢獻(xiàn)。
由于聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對締約國報告的要求較高，報告篇幅和作為審議結(jié)果的結(jié)論性意見篇幅也比較長，目前出現(xiàn)了要求壓縮篇幅的意見。壓縮這些文件的篇幅，并不意味著外部觀察者放棄或放松關(guān)注。相反，從心理規(guī)律看，這些文件的篇幅越短，表述越概括，中國以外的疑問反而會越多、越強(qiáng)烈，中國政府依然需要強(qiáng)化優(yōu)化信息公開。
?。ɡ罾郏拇ù髮W(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。）
注釋：
①《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》締約國在公約對其生效后兩年內(nèi)提交首次履約報告，由聯(lián)合國秘書長交聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議，此后每五年提交一次報告?！断磺行问椒N族歧視國際公約》締約國于公約對其生效后一年內(nèi)，其后每兩年及委員會請求時，就實(shí)施公約各項規(guī)定的立法、司法、行政或其他措施向聯(lián)合國秘書長提出報告，供委員會審議，委員會得請締約國提交進(jìn)一步的信息。
?、趨⒁姟督?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會議事規(guī)則》第69條第1款，2018年8月12日訪問。
③E/C.12/1/Add.107，第38段；E/C.12/CHN/CO/2，第14段。
?、軈⒁婑R戎：《我國部分少數(shù)民族就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與跨地域流動——2010年人口普查數(shù)據(jù)的初步分析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期。
?、軪/C.12/1/Add.107，第38段、第67段；CERD/C/CHN/CO/10-13，第9點(diǎn)、第18點(diǎn)；E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)。
?、轈ERD/C/CHN/CO/1013，第13點(diǎn)、第14點(diǎn)；E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)。
?、逧/C.12/CHN/CO/2，第14點(diǎn)。
?、郋/C.12/1/Add.107，第38段。
?、嵬ⅱ?，第67段。
?、釩ERD/C/CHN/CO/10-13，第9點(diǎn)。
?同上注，第18點(diǎn)。
?E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)第1段。
?同上注，第17點(diǎn)第2段。
?參見《政府信息公開條例》第10條第9項。
?《民族區(qū)域自治法》第23條規(guī)定：“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”。
?《就業(yè)促進(jìn)法》第28條規(guī)定：“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧”。
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第8條中規(guī)定：“在民族自治地方開采石油、天然氣等資源的，要在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)就業(yè)等方面，對當(dāng)?shù)亟o予支持。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第18條第2款規(guī)定：“民族自治地方各級人民政府引導(dǎo)和組織當(dāng)?shù)厝罕娪行蛲獬鼋?jīng)商務(wù)工。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工的少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第28條第1款規(guī)定：“上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)依法配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他民族領(lǐng)導(dǎo)干部，在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，可以劃出相應(yīng)的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第29條第2款規(guī)定：“國家采取積極措施，加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，擴(kuò)大干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高等院校為民族自治地方培訓(xùn)干部與人才的規(guī)模，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。”
[21]同注⑩，第13點(diǎn)。
[22]參見上注，第14點(diǎn)。
[23]同注?，第17點(diǎn)第1段。
[24]同上注，第17點(diǎn)第2段。
[25]參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(國辦發(fā)〔2003〕1號)。
[26]參見國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)〔2006〕5號)。
[27]參見國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(國發(fā)〔2014〕40號)。
[28]參見《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第18條第2款。
[29]仁真洛色：《一個藏族學(xué)者眼中的達(dá)賴問題》，載《對話西藏：神話與現(xiàn)實(shí)》，法律出版社2010年版，第164-165頁。
[30]《勞動法》第14條規(guī)定：“殘疾人、少數(shù)民族人員、退出現(xiàn)役的軍人的就業(yè)，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。”《就業(yè)促進(jìn)法》第28條第2款規(guī)定：“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧。”
[31]]《民族區(qū)域自治法》第22條第1款、第2款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)錄用工作人員的時候，對實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?rdquo;
[32]《民族區(qū)域自治法》第23條規(guī)定：“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收。”
[33]《民族區(qū)域自治法》第67條第1款規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員。”
[34]《民族區(qū)域自治法》第70條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族中大量培養(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當(dāng)數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營管理人員，參加民族自治地方的工作，對他們的生活待遇給予適當(dāng)照顧。”
[35]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第28條第1款規(guī)定：“上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)依法配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他民族領(lǐng)導(dǎo)干部，在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，可以劃出相應(yīng)的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。”
[36]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第29條第2款規(guī)定：“國家采取積極措施，加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，擴(kuò)大干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高等院校為民族自治地方培訓(xùn)干部與人才的規(guī)模，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。”
[37]參見注?，第14點(diǎn)第1段。
[38]參見上注，第14點(diǎn)第2段。
[39]參見注⑧，第38段。
[40]《憲法》第33條第2款。
[41]《憲法》第4條第1款。
[42]《勞動法》第12條規(guī)定：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”
[43]《就業(yè)促進(jìn)法》第3條第2款。
[44]《民族區(qū)域自治法》第22條、第23條、第67條第1款、第70條；《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第5條、第8條、第28條、第29條第2款。
[45]雙語崗位法官、檢察官等雙語專業(yè)人才培養(yǎng)面臨學(xué)術(shù)積累、師資條件等困難，起步較晚，規(guī)模有限。部分院校的本科層次雙語法律人才即將畢業(yè)，少數(shù)民族地區(qū)的有關(guān)單位迫切需要，短期內(nèi)供不應(yīng)求。隨著培養(yǎng)工作繼續(xù)發(fā)展，雙語法律人才未來除滿足人民法院、人民檢察院需要外，還將逐步滿足公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他單位的需要。
Abstract: The UN Human Rights Treaty Bodies have repeatedly raised negative concerns over Chinese government's fulfillment of its obligations and the right to work of ethnic minorities，covering the sufficiency of materials，the asymmetry ofemployment conditions between the migration of the Han nationality and ethnic minorities，as well as the so-called pervasive discrimination against ethnic minority workers.The UN Human Rights Treaty Bodies raised these concerns based on various facts and the rationality their suggestions differs.China replied accordingly.China should continue to reply discriminately based on facts and should reasonably accept the suggestions with factual ground.When addressing suggestions based on wrong conclusions，we should identify the nature of the problems and eliminate misunderstanding.As for the lopsided suggestions on weak factual basis，we should clarify the facts and encourage friendly dialogues.
(責(zé)任編輯朱力宇)
關(guān)鍵詞：人權(quán)條約機(jī)構(gòu) 結(jié)論性意見 少數(shù)民族 工作權(quán)
一、問題的提出
工作權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)乎人的尊嚴(yán)和發(fā)展，是市場經(jīng)濟(jì)條件下極為重要的一項人權(quán)，有關(guān)事項受到《消除一切形式種族歧視國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等聯(lián)合國人權(quán)公約的調(diào)整。中國在加入這些公約后，已經(jīng)按照公約的規(guī)定通過秘書長向相應(yīng)的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)(即消除種族歧視委員會和經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會等)提交了定期報告，接受審議，并以開放、認(rèn)真的態(tài)度積極回應(yīng)了這些機(jī)構(gòu)就中國的定期報告所作的結(jié)論性意見。①
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)是按照人權(quán)公約的規(guī)定選舉產(chǎn)生的專家機(jī)構(gòu)。它們在審議締約國提交的定期報告后，除了肯定締約國的努力與成就，通常也會提出負(fù)面關(guān)切及相應(yīng)建議。締約國如何對待這些關(guān)切與建議，總是受到這些機(jī)構(gòu)和其他多方面的關(guān)注。這些機(jī)構(gòu)會在審議締約國下次提交的定期報告時回顧締約國對上次結(jié)論性意見的回應(yīng)，肯定積極措施，對尚未回應(yīng)、尚未解決的問題繼續(xù)表示關(guān)注，促請改進(jìn)。
此外，媒體、非政府組織等通常會把人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的負(fù)面關(guān)切作為評價締約國人權(quán)狀況的重要依據(jù)。部分關(guān)切甚至是由于媒體、非政府組織等所作的不實(shí)報道和污名化評論引發(fā)的。實(shí)際上，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則允許非政府組織提交書面和口頭信息。②其結(jié)論性意見采用“有報告稱”“中國以外的信息來源”等模糊措辭，實(shí)際上承認(rèn)了部分信息來自媒體、非政府組織等信息源。③這樣，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的結(jié)論性意見可能不同于中國的自我認(rèn)知，有時甚至完全相反，中國當(dāng)然要認(rèn)真對待這個事實(shí)。
中國的實(shí)際情況是，國家千方百計地促進(jìn)少數(shù)民族平等享有工作權(quán)。在改革開放取得初步成果后，中國積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并廣泛采取就業(yè)促進(jìn)措施，使居住在西部地區(qū)的少數(shù)民族勞動者在非農(nóng)部門的就業(yè)持續(xù)增加，但目前還受到當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和人力資本水平等因素的制約。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，僅有朝鮮族等4個少數(shù)民族平均受教育程度高于漢族，其他眾多少數(shù)民族受教育程度普遍較低，在獲得就業(yè)機(jī)會和提升職業(yè)層次方面面臨挑戰(zhàn)。④這是落實(shí)少數(shù)民族工作權(quán)的重要問題，也是國際媒體、非政府組織評論中國人權(quán)狀況的焦點(diǎn)議題，引起了聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的高度重視。
在近幾次審議中，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議中國的有關(guān)定期報告后，既肯定了中國政府在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)的措施，也提出了負(fù)面關(guān)切和否定意見，后者主要涉及三個問題：(1)定期報告的資料充足性問題。條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國的報告沒有提供充分的資料，尤其是分民族的數(shù)據(jù)，以致無法準(zhǔn)確判斷少數(shù)民族享有權(quán)利的狀況。⑤ (2)少數(shù)民族移民和漢族移民就業(yè)狀況不對稱的問題。人權(quán)條約機(jī)構(gòu)認(rèn)為，少數(shù)民族因戶籍制度在就業(yè)領(lǐng)域間接受到歧視，并強(qiáng)調(diào)有“報道”稱“漢族涌入少數(shù)民族地區(qū)”是藏族、維吾爾族、蒙古族等少數(shù)民族失業(yè)率偏高的一個原因。⑥ (3)所謂普遍與持續(xù)的就業(yè)歧視問題。結(jié)論性意見稱中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面“一直普遍受到歧視”，“促請”中國采取措施予以打擊。⑦
在這三項關(guān)切中，第一項具備一定的事實(shí)基礎(chǔ)，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善定期報告。第二項也并非完全脫離事實(shí)，但人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出這項負(fù)面關(guān)切的方式與所謂中國政府謀求改變少數(shù)民族地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的不實(shí)傳聞相呼應(yīng)，足以形成不良暗示，應(yīng)當(dāng)辯明問題的性質(zhì)，說明解決辦法，努力消除誤解。第三項沒有區(qū)分歧視現(xiàn)象的性質(zhì)，未分辨相關(guān)歧視屬于社會自發(fā)現(xiàn)象還是因為公權(quán)力作用形成的現(xiàn)象，并對歧視現(xiàn)象的存在范圍和持續(xù)時間作了夸張表述。中國應(yīng)當(dāng)秉持開放、認(rèn)真的態(tài)度對待這些評論，根據(jù)不同情況作出有區(qū)別的回應(yīng)，促進(jìn)建設(shè)性對話。
二、適當(dāng)回應(yīng)之一：接受合理意見，采取相應(yīng)措施
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)資料充足性問題，是具備事實(shí)基礎(chǔ)的。中國雖然以最大善意積極實(shí)施國際人權(quán)公約，履行報告義務(wù)，但中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人力資源、學(xué)術(shù)資源和財政資源等可用資源有限，只能在實(shí)踐中逐步完善信息資料的搜集辦法，逐步完善定期報告的內(nèi)容，在自身條件許可的范圍內(nèi)努力滿足人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的資料方面的要求。
2000年以來，聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)至少三次提出這一問題，其中一次概括提到經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，兩次專門提到工作權(quán)。(1)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議中國按期提交的首次定期報告后，于2005年對中國“未能提供充分資料，說明少數(shù)民族地區(qū)人民享受《公約》規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的情況表示遺憾” ⑧。“請締約國在下次定期報告中提供詳細(xì)資料，包括可比較的分類統(tǒng)計數(shù)字，對少數(shù)民族地區(qū)，尤其是新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)，在落實(shí)《公約》各項規(guī)定方面取得的進(jìn)展和遇到的障礙進(jìn)行評估。” ⑨ (2)消除種族歧視委員會2009年合并審議中國第十至第十三次定期報告后，強(qiáng)調(diào)中國沒有提供有關(guān)少數(shù)民族人員等群體的社會經(jīng)濟(jì)狀況的分列統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“請締約國在其下次定期報告中列入有關(guān)人口社會經(jīng)濟(jì)狀況的最新的和詳細(xì)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并按族裔群體和民族分列”⑩；“請締約國在下次定期報告中提供更為詳細(xì)的資料，說明少數(shù)民族在公共生活中代表性的情況，同時說明他們擔(dān)任較高級別職位的情況。” ? (3)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議中國的第二次定期報告后，于2014年強(qiáng)調(diào)“目前沒有按民族分類的失業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這限制了對少數(shù)民族享有工作權(quán)情況的評估” ?。“委員會根據(jù)以前的建議(E/C.12/1/Add.107，第67段)，促請締約國加強(qiáng)失業(yè)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，以便更好地評估少數(shù)民族的狀況。” ?
上述評論有一定的事實(shí)依據(jù)。中國政府按條約規(guī)定提交定期報告，需要各部門提供必要信息，但相關(guān)機(jī)制尚有不足。例如，(1)《中國統(tǒng)計年鑒》僅有分城鄉(xiāng)、分地區(qū)的就業(yè)信息，沒有分民族的就業(yè)信息?！吨袊褡褰y(tǒng)計年鑒》包含民族自治地方分地區(qū)的就業(yè)信息，同樣沒有分民族的就業(yè)信息。(2)《西藏統(tǒng)計年鑒》僅在2003年之前發(fā)布國有經(jīng)濟(jì)單位藏族職工人數(shù)。四川、青海統(tǒng)計年鑒發(fā)布了分市州的就業(yè)數(shù)據(jù)，沒有發(fā)布分民族的就業(yè)數(shù)據(jù)?！肚嗪＝y(tǒng)計年鑒》中“民族自治地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”部分僅有部分年份單列藏區(qū)數(shù)據(jù)，無法從中析出藏族就業(yè)數(shù)據(jù)?！陡誓辖y(tǒng)計年鑒》也缺少分民族的就業(yè)信息。(3)每十年進(jìn)行一次的人口普查采用了分民族的指標(biāo)，按民族統(tǒng)計“黨政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”“專業(yè)技術(shù)人員”“辦事人員”“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”“農(nóng)林牧漁勞動者”“生產(chǎn)、運(yùn)輸工人”和“其他”人數(shù)，但人口普查的時間間隔長，不利于及時判斷少數(shù)民族的就業(yè)狀況。(4)《政府信息公開條例》明確要求縣級以上各級人民政府及其工作部門將促進(jìn)就業(yè)(以及扶貧、教育、醫(yī)療)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況作為重點(diǎn)公開的政府信息。?但是，現(xiàn)有的政府工作報告、統(tǒng)計年鑒、地方志等資料僅涉及少數(shù)指標(biāo)，信息不充分。(5)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位優(yōu)先招收少數(shù)民族人員?，《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定用人單位招錄人員時適當(dāng)照顧少數(shù)民族勞動者。?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》要求，在民族自治地方開采自然資源，要支持當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)就業(yè)?；民族自治地方各級政府引導(dǎo)和組織群眾外出經(jīng)商務(wù)工，有關(guān)的地方政府切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益?；上級人民政府及其工作部門、民族自治地方人民政府及其工作部門按規(guī)定配備少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人員，按公開選拔、競爭上崗機(jī)制選拔領(lǐng)導(dǎo)人員時為少數(shù)民族保留名額和崗位。?國家加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。?目前，這些數(shù)據(jù)并未被普遍納入政府信息公開的范圍。
中國政府內(nèi)負(fù)責(zé)按人權(quán)條約的規(guī)定準(zhǔn)備定期報告的部門顯然無從超越現(xiàn)有機(jī)制，組織有關(guān)部門提供符合人權(quán)條約機(jī)構(gòu)較高要求的資料。中國應(yīng)當(dāng)接受人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的合理意見，在財政資源、人力資源、學(xué)術(shù)積累許可的范圍內(nèi)，盡最大努力接近人權(quán)條約機(jī)構(gòu)所期待的信息披露方式。其關(guān)鍵在于利用現(xiàn)有資源，盡快組織相關(guān)部門和地方政府制訂可行方案，搜集整理必要的資料。
三、適當(dāng)回應(yīng)之二：辨明問題性質(zhì)，說明解決途徑
聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)提出的漢族到少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)影響當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族就業(yè)、少數(shù)民族移民異地就業(yè)遭遇困難的問題，有一定事實(shí)基礎(chǔ)，但人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對問題的性質(zhì)作了值得商榷的判斷。導(dǎo)致這個問題的決定性力量是市場自發(fā)的資源配置機(jī)制，而不是國家的人口與就業(yè)政策。實(shí)際上，國家的政策是盡一切可能促進(jìn)少數(shù)民族勞動者在當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)從事適宜的工作。中國方面除了對內(nèi)對外作出充分說明，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性地調(diào)查處理落實(shí)政策法律規(guī)定的具體問題，防止誤解延續(xù)和擴(kuò)大。
消除種族歧視委員會2009年的結(jié)論性意見說，“有報告稱，對于到少數(shù)民族自治區(qū)工作和定居給予獎勵的制度可能會導(dǎo)致人口構(gòu)成發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化”，建議“可能引起少數(shù)民族自治區(qū)域人口構(gòu)成重大變化的任何政策或獎勵措施應(yīng)加以審查”[21]。該意見還提出，戶口登記制度在就業(yè)方面間接導(dǎo)致對國內(nèi)移民的歧視，影響少數(shù)民族人員[22]，建議中國落實(shí)有關(guān)決策，“改革戶口制度，確保國內(nèi)移民，尤其是少數(shù)民族人員能夠與城鎮(zhèn)常住居民享有同樣的工作”。經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會2014年的結(jié)論性意見提出：“據(jù)報道，少數(shù)民族人員，特別是藏族、維吾爾族和蒙古族的失業(yè)率偏高，其部分原因是漢族涌入少數(shù)民族地區(qū)。”[23] “建議締約國特別注意少數(shù)民族，針對失業(yè)最嚴(yán)重的地區(qū)，加強(qiáng)現(xiàn)有方案，采取有效的戰(zhàn)略，以降低失業(yè)率。”[24]把這些表述綜合起來，就會形成一個圖像，即少數(shù)民族地區(qū)向外流出的移民和進(jìn)入少數(shù)民族地區(qū)的移民在就業(yè)方面處于不對稱的狀態(tài)：一方面，少數(shù)民族地區(qū)流出的移民，尤其是外出經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)牧民，因戶籍制度難以真正融入流入地；另一方面，外來移民卻在少數(shù)民族地區(qū)的民營和個體經(jīng)濟(jì)單位、國有經(jīng)濟(jì)單位、其他經(jīng)濟(jì)單位獲得許多工作崗位。
少數(shù)民族移民因戶籍制度而在就業(yè)方面間接受到不利影響，是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中制度變革滯后的表現(xiàn)，這個問題已經(jīng)在改革中逐步得到解決。國家首先取消了專門針對農(nóng)民工的登記項目、職業(yè)工種限制、不符合國務(wù)院規(guī)定的收費(fèi)項目，禁止在技術(shù)資格、健康條件等方面歧視農(nóng)民工，禁止流入地向農(nóng)民工及其所在企業(yè)攤派治安管理等事項所需費(fèi)用[25]；隨后又禁止以解決城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)為由清退和排斥農(nóng)民工[26]；最后還決定逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬[27]。不僅如此，中國政府還采取了鼓勵少數(shù)民族外出經(jīng)商務(wù)工的政策?！秶鴦?wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》提出了民族自治地方各級政府引導(dǎo)和組織群眾外出經(jīng)商務(wù)工、有關(guān)的地方政府切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益的要求。[28]
外來移民在少數(shù)民族地區(qū)獲得較多工作崗位，是市場自發(fā)配置勞動力的結(jié)果。有藏族學(xué)者指出，“選擇雇傭移民的，許多還是那些靠優(yōu)惠政策拿到土地、政府合同、銀行貸款等的藏人公司和雇主”[29]。觀察者不應(yīng)將不同地域來源、不同民族來源的勞動者完全對立起來，他們具有互補(bǔ)性，共同參與了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展并從中受益。在拉薩市城關(guān)區(qū)經(jīng)營S酒店的藏族企業(yè)家告訴本文作者，他是從20世紀(jì)90年代跟隨漢族前輩學(xué)做導(dǎo)游而成長起來的。在該酒店，來自不同民族和不同地域的員工顯示出互補(bǔ)共生的關(guān)系。2015年年底，該酒店有藏族員工34人，漢族員工20人，分別占63%和37%。藏族員工中有7人具有S酒店所在地戶籍，其余27人為區(qū)內(nèi)外流動就業(yè)人員，多為客房和餐廳服務(wù)員。漢族員工均為跨省區(qū)流動的移民，多在銷售部、財務(wù)部、工程部、后廚等部門工作。不同民族的員工分布在不同崗位上，但都是當(dāng)?shù)鼐频陿I(yè)發(fā)展的受益者。當(dāng)然，未來仍需著力提高少數(shù)民族勞動者的人力資本水平，幫助他們向較高層次的崗位流動。
中國政府重視市場自發(fā)機(jī)制對少數(shù)民族勞動者帶來的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)向聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)作出更詳盡的說明，減少和消除誤解。例如，《就業(yè)促進(jìn)法》要求用人單位適當(dāng)照顧少數(shù)民族求職者。[30]《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治機(jī)關(guān)從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)干部、專業(yè)人才、技術(shù)工人，自治機(jī)關(guān)按照適當(dāng)照顧的原則錄用實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員[31]；企事業(yè)單位優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，可從農(nóng)村、牧區(qū)招用少數(shù)民族勞動者[32]；隸屬于上級國家機(jī)關(guān)、在民族自治地方從事業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族勞動者[33]；上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方大量培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族干部、專業(yè)人才、技術(shù)工人。[34]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》要求上級人民政府及其工作部門、民族自治地方人民政府及其工作部門按規(guī)定配備少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人員，按公開選拔、競爭上崗機(jī)制選拔領(lǐng)導(dǎo)人員時為少數(shù)民族保留名額和崗位[35]；國家加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。[36]
四、適當(dāng)回應(yīng)之三：澄清事實(shí)真相，促進(jìn)善意對話
經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會在2014年審議中國定期報告的結(jié)論性意見中提出，中國少數(shù)民族在就業(yè)方面遭遇普遍及持續(xù)的歧視。該委員會稱，雖然中國憲法和法律納入了不歧視原則，卻沒有完整的反歧視法，不利于保護(hù)所有邊緣化和弱勢的個人和群體享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利[37]；少數(shù)民族，尤其是西部省份和地區(qū)的少數(shù)民族，在就業(yè)等領(lǐng)域“一直普遍受到歧視”，“促請”中國通過全面的反歧視法律，建議中國著重在西部省份和地區(qū)打擊對少數(shù)民族的一切形式的歧視，確保他們享有所有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，包括取得合法工作的權(quán)利。[38]此前，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會在2005年的結(jié)論性意見中較為謹(jǐn)慎地提出，“有報告稱”中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面受到歧視，委員會對于中國沒有提供充分的資料說明少數(shù)民族享有權(quán)利的情況表示遺憾。[39] 2014年的評論表述為委員會自身斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等領(lǐng)域遭到歧視，2005年表述為委員會注意到存在此類報道。兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)委員會對中國現(xiàn)有實(shí)踐的看法從存有懷疑走到了斷然否定。委員會2014年以絕對化表述作出的否定性評價，與事實(shí)存在很大出入?？梢哉f，對少數(shù)民族勞動者的歧視在某種范圍和程度上依然存在，并不違背事實(shí)。但是，如果概括地斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等領(lǐng)域“一直普遍受到歧視”，則是值得商榷的。
(一)雖然沒有統(tǒng)一的反歧視法典，但《憲法》和法律要求國家承擔(dān)防止民族歧視的消極義務(wù)和促進(jìn)民族平等的積極義務(wù)
我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前人人平等”[40]；“中華人民共和國各民族一律平等”；“禁止對任何民族的歧視和壓迫”。[41]《勞動法》規(guī)定了禁止基于民族、宗教信仰等因素的就業(yè)歧視[42]，《就業(yè)促進(jìn)法》重申了這項規(guī)定[43]?！秳趧臃ā反_認(rèn)法律、法規(guī)可對少數(shù)民族就業(yè)事項作特別(有利的)規(guī)定。《就業(yè)促進(jìn)法》要求用人單位適當(dāng)照顧少數(shù)民族求職者?！睹褡鍏^(qū)域自治法》《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》作出了促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的多項規(guī)定。[44]尤其值得注意的是，在國有經(jīng)濟(jì)單位的招錄招聘中，對少數(shù)民族考生實(shí)行了加分、降低錄取分?jǐn)?shù)線、設(shè)置雙語崗位并根據(jù)生源情況增加雙語崗位計劃數(shù)[45]等措施，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)民族考生選擇本民族語文試卷參加考試的情形。
(二)少數(shù)民族在就業(yè)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要來自人力資源市場的自發(fā)作用和社會自發(fā)歧視
為了彌補(bǔ)市場自發(fā)作用的片面性，中國政府采取了干預(yù)措施。各級政府通過國有經(jīng)濟(jì)單位挖掘崗位潛力公開招錄、貼息扶持自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵流動就業(yè)、扶持縣域經(jīng)濟(jì)方便農(nóng)牧民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、組織就業(yè)援藏援疆等項目、開發(fā)公益性崗位等措施擴(kuò)大了少數(shù)民族就業(yè)。中國政府還通過加大各級各類教育投入的方式，提高少數(shù)民族勞動者的人力資本水平，努力改善少數(shù)民族勞動者的職業(yè)結(jié)構(gòu)。但是，政府干預(yù)市場有其限度，不可能大包大攬地完全通過公權(quán)力的作用保證少數(shù)民族勞動者獲得工作機(jī)會和令人滿意的崗位。少數(shù)民族勞動者充分享有工作權(quán)，要以國家和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長為后盾，也需要少數(shù)民族公民充分利用國家扶持政策，更好地掌握科學(xué)文化知識和生產(chǎn)經(jīng)營技能。
(三)政府通過法制教育和民族團(tuán)結(jié)教育，努力消除針對少數(shù)民族的社會自發(fā)歧視
這是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不可能一蹴而就。首先，社會自發(fā)歧視在一定程度上并不會像部分研究者預(yù)計的那樣隨民族交往加強(qiáng)而自然消除，相反，在族際交往更加密切的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個體層次的或一定范圍的族際沖突時有發(fā)生，觀察者不應(yīng)將某些單位和人員歧視少數(shù)民族勞動者的個別情況歸結(jié)為系統(tǒng)性歧視。例如，某臺資企業(yè)因其聘用的某少數(shù)民族工人與其他工人發(fā)生口角并迅速升級為群體斗毆，作出了不再招聘該少數(shù)民族工人的決定，這種做法是國家所反對和禁止的，沒有理由根據(jù)這類事例推斷少數(shù)民族在就業(yè)方面“一直普遍受到歧視”。其次，社會自發(fā)歧視不完全是大漢族主義的惡果，狹隘的地方民族主義也是社會自發(fā)歧視的重要誘因。消除社會自發(fā)歧視需要各民族公民共同努力。近年有多個省份出現(xiàn)漢族人員與少數(shù)民族人員共同勸誘老年人高價購買保健品，老年人回家后發(fā)現(xiàn)該保健品的市場通行價格遠(yuǎn)低于購價，因而請求退貨的糾紛。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充的說明是，有的少數(shù)民族勞動者不知法、不守法，對他們的行為依法采取強(qiáng)制措施不屬于歧視。例如，現(xiàn)實(shí)生活中存在少數(shù)民族流動人員在交通要道兜售刀劍弓弩的現(xiàn)象。他們出售的刀劍弓弩屬于禁止買賣的管制器械。公安機(jī)關(guān)對這些少數(shù)民族流動人員進(jìn)行法制教育，要求他們停止違法行為，必要時采取行政強(qiáng)制措施，并非民族歧視，而是正常的執(zhí)法活動。
市場自發(fā)作用、社會自發(fā)歧視、部分少數(shù)民族勞動者缺少法制觀念，都足以對少數(shù)民族就業(yè)形成不利影響。這絕不意味著中國政府在就業(yè)方面縱容對少數(shù)民族的歧視，更不等于中國政府實(shí)行系統(tǒng)性的歧視政策。中國政府試圖通過加強(qiáng)信息公開，遏制和消除謠言。從聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的評價來看，未來應(yīng)當(dāng)更充分地針對謠傳和誤解澄清事實(shí)真相，促成和加強(qiáng)聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與中國政府之間的建設(shè)性對話。對于人權(quán)條約機(jī)構(gòu)籠統(tǒng)斷定中國少數(shù)民族在就業(yè)等方面“一直普遍受到歧視”，尤其是考慮到這種表述暗示國家實(shí)行系統(tǒng)性歧視，應(yīng)當(dāng)著重通過充分介紹中國的實(shí)踐來消除誤解?，F(xiàn)有新聞報道和官方定期報告尚未充分回應(yīng)不實(shí)報道，為謠言的傳播和強(qiáng)化留下了空間。中國應(yīng)當(dāng)著重完善信息公開工作，增強(qiáng)公信力。在提請人權(quán)條約機(jī)構(gòu)公正評價自身實(shí)踐時，首先應(yīng)當(dāng)注重信息供給的充足性、表述方式的可理解性，不宜也不必采用激烈言辭。即使對中方看來源于誤解甚至偏見的關(guān)切和意見，亦是如此。
五、結(jié)語
城鎮(zhèn)化和西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國少數(shù)民族勞動者享有工作權(quán)的狀況是外部觀察者提出質(zhì)疑的一個關(guān)鍵領(lǐng)域，負(fù)面評論陸續(xù)出現(xiàn)，對聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議中國相關(guān)報告的結(jié)論產(chǎn)生了影響。對此，中國應(yīng)當(dāng)按照負(fù)面意見的具體內(nèi)容是否具備事實(shí)基礎(chǔ)，有區(qū)別地進(jìn)行回應(yīng)，既保持開放性，又保持原則性，把根據(jù)本國實(shí)際切實(shí)保障人權(quán)與富有親和力和建設(shè)性的國際對話結(jié)合起來，為促進(jìn)本國實(shí)踐和國際合作作出更大貢獻(xiàn)。
由于聯(lián)合國人權(quán)條約機(jī)構(gòu)對締約國報告的要求較高，報告篇幅和作為審議結(jié)果的結(jié)論性意見篇幅也比較長，目前出現(xiàn)了要求壓縮篇幅的意見。壓縮這些文件的篇幅，并不意味著外部觀察者放棄或放松關(guān)注。相反，從心理規(guī)律看，這些文件的篇幅越短，表述越概括，中國以外的疑問反而會越多、越強(qiáng)烈，中國政府依然需要強(qiáng)化優(yōu)化信息公開。
?。ɡ罾郏拇ù髮W(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。）
注釋：
①《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》締約國在公約對其生效后兩年內(nèi)提交首次履約報告，由聯(lián)合國秘書長交聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會審議，此后每五年提交一次報告?！断磺行问椒N族歧視國際公約》締約國于公約對其生效后一年內(nèi)，其后每兩年及委員會請求時，就實(shí)施公約各項規(guī)定的立法、司法、行政或其他措施向聯(lián)合國秘書長提出報告，供委員會審議，委員會得請締約國提交進(jìn)一步的信息。
?、趨⒁姟督?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會議事規(guī)則》第69條第1款，2018年8月12日訪問。
③E/C.12/1/Add.107，第38段；E/C.12/CHN/CO/2，第14段。
?、軈⒁婑R戎：《我國部分少數(shù)民族就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與跨地域流動——2010年人口普查數(shù)據(jù)的初步分析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期。
?、軪/C.12/1/Add.107，第38段、第67段；CERD/C/CHN/CO/10-13，第9點(diǎn)、第18點(diǎn)；E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)。
?、轈ERD/C/CHN/CO/1013，第13點(diǎn)、第14點(diǎn)；E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)。
?、逧/C.12/CHN/CO/2，第14點(diǎn)。
?、郋/C.12/1/Add.107，第38段。
?、嵬ⅱ?，第67段。
?、釩ERD/C/CHN/CO/10-13，第9點(diǎn)。
?同上注，第18點(diǎn)。
?E/C.12/CHN/CO/2，第17點(diǎn)第1段。
?同上注，第17點(diǎn)第2段。
?參見《政府信息公開條例》第10條第9項。
?《民族區(qū)域自治法》第23條規(guī)定：“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”。
?《就業(yè)促進(jìn)法》第28條規(guī)定：“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧”。
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第8條中規(guī)定：“在民族自治地方開采石油、天然氣等資源的，要在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)就業(yè)等方面，對當(dāng)?shù)亟o予支持。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第18條第2款規(guī)定：“民族自治地方各級人民政府引導(dǎo)和組織當(dāng)?shù)厝罕娪行蛲獬鼋?jīng)商務(wù)工。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障外來經(jīng)商務(wù)工的少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第28條第1款規(guī)定：“上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)依法配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他民族領(lǐng)導(dǎo)干部，在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，可以劃出相應(yīng)的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。”
?《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第29條第2款規(guī)定：“國家采取積極措施，加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，擴(kuò)大干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高等院校為民族自治地方培訓(xùn)干部與人才的規(guī)模，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。”
[21]同注⑩，第13點(diǎn)。
[22]參見上注，第14點(diǎn)。
[23]同注?，第17點(diǎn)第1段。
[24]同上注，第17點(diǎn)第2段。
[25]參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(國辦發(fā)〔2003〕1號)。
[26]參見國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)〔2006〕5號)。
[27]參見國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》(國發(fā)〔2014〕40號)。
[28]參見《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第18條第2款。
[29]仁真洛色：《一個藏族學(xué)者眼中的達(dá)賴問題》，載《對話西藏：神話與現(xiàn)實(shí)》，法律出版社2010年版，第164-165頁。
[30]《勞動法》第14條規(guī)定：“殘疾人、少數(shù)民族人員、退出現(xiàn)役的軍人的就業(yè)，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。”《就業(yè)促進(jìn)法》第28條第2款規(guī)定：“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧。”
[31]]《民族區(qū)域自治法》第22條第1款、第2款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)錄用工作人員的時候，對實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?rdquo;
[32]《民族區(qū)域自治法》第23條規(guī)定：“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收。”
[33]《民族區(qū)域自治法》第67條第1款規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員。”
[34]《民族區(qū)域自治法》第70條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族中大量培養(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當(dāng)數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營管理人員，參加民族自治地方的工作，對他們的生活待遇給予適當(dāng)照顧。”
[35]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第28條第1款規(guī)定：“上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)依法配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他民族領(lǐng)導(dǎo)干部，在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，可以劃出相應(yīng)的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。”
[36]《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第29條第2款規(guī)定：“國家采取積極措施，加大對少數(shù)民族和民族自治地方干部的培訓(xùn)力度，擴(kuò)大干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高等院校為民族自治地方培訓(xùn)干部與人才的規(guī)模，建立和完善民族自治地方與中央國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)干部交流制度。”
[37]參見注?，第14點(diǎn)第1段。
[38]參見上注，第14點(diǎn)第2段。
[39]參見注⑧，第38段。
[40]《憲法》第33條第2款。
[41]《憲法》第4條第1款。
[42]《勞動法》第12條規(guī)定：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”
[43]《就業(yè)促進(jìn)法》第3條第2款。
[44]《民族區(qū)域自治法》第22條、第23條、第67條第1款、第70條；《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第5條、第8條、第28條、第29條第2款。
[45]雙語崗位法官、檢察官等雙語專業(yè)人才培養(yǎng)面臨學(xué)術(shù)積累、師資條件等困難，起步較晚，規(guī)模有限。部分院校的本科層次雙語法律人才即將畢業(yè)，少數(shù)民族地區(qū)的有關(guān)單位迫切需要，短期內(nèi)供不應(yīng)求。隨著培養(yǎng)工作繼續(xù)發(fā)展，雙語法律人才未來除滿足人民法院、人民檢察院需要外，還將逐步滿足公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他單位的需要。
Abstract: The UN Human Rights Treaty Bodies have repeatedly raised negative concerns over Chinese government's fulfillment of its obligations and the right to work of ethnic minorities，covering the sufficiency of materials，the asymmetry ofemployment conditions between the migration of the Han nationality and ethnic minorities，as well as the so-called pervasive discrimination against ethnic minority workers.The UN Human Rights Treaty Bodies raised these concerns based on various facts and the rationality their suggestions differs.China replied accordingly.China should continue to reply discriminately based on facts and should reasonably accept the suggestions with factual ground.When addressing suggestions based on wrong conclusions，we should identify the nature of the problems and eliminate misunderstanding.As for the lopsided suggestions on weak factual basis，we should clarify the facts and encourage friendly dialogues.
(責(zé)任編輯朱力宇)
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