內(nèi)容提要：改革開放40年來，隨著中國法治建設(shè)的進(jìn)程不斷加快，中國保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法律體系逐步形成并不斷完善，推動性別平等立法、執(zhí)法、司法的制度機制不斷建立健全，全社會維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識不斷增強。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的新的歷史起點上，婦女權(quán)益的法治保障還面臨諸多挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步將男女平等原則貫徹到法律制定與實施全過程，滿足新時代廣大婦女群眾對美好生活的追求。
關(guān)鍵詞：改革開放 婦女權(quán)益 法治保障
法治是治國理政的基本方式。改革開放開啟了中國依法治國的歷史進(jìn)程，特別是黨的十八大以來，法治在國家治理過程中發(fā)揮著越來越重要的基礎(chǔ)性和全局性作用。維護(hù)婦女權(quán)益是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放40年來，隨著法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，中國婦女權(quán)益法治保障取得巨大成就：保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法律體系逐步形成并不斷完善，推動性別平等立法、執(zhí)法、司法的制度機制不斷建立健全，全社會維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識不斷增強，婦女權(quán)益的法治保障功能更加健全，婦女群眾的幸福感、獲得感、安全感進(jìn)一步增強。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化的新形勢下，如何使法治成為進(jìn)一步保障婦女利益、實現(xiàn)廣大婦女對美好生活向往、促進(jìn)社會公平正義的基石，仍需進(jìn)一步強化保障婦女權(quán)益的法律體系、制度機制以及全社會的法治意識。
一、改革開放40年婦女權(quán)益法治保障的重要進(jìn)展
黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進(jìn)建立中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)①，十九大報告將全面依法治國從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面進(jìn)行部署，繪制了新時代法治建設(shè)的宏偉藍(lán)圖?；仡櫢母镩_放40年來婦女權(quán)益法治保障取得的重要進(jìn)展，我們可以認(rèn)識到國家制度優(yōu)勢為婦女創(chuàng)造了良好發(fā)展環(huán)境。
(一)建立并不斷完善促進(jìn)性別平等、保障婦女權(quán)益的法律體系
改革開放以來，在建設(shè)中國特色社會主義法治體系的進(jìn)程中，保障婦女權(quán)益的各項法律法規(guī)不斷完善，已經(jīng)基本形成以《憲法》為根據(jù)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章在內(nèi)的保障婦女權(quán)益和促進(jìn)性別平等的法律體系，彰顯了男女平等與保障婦女人權(quán)的立法理念，為保障婦女各方面合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。
1.不斷強化男女平等的立法理念
男女平等是近現(xiàn)代人類文明的基本要求，也是我國《憲法》的一項基本原則，推動男女平等和保障婦女權(quán)益也是中國共產(chǎn)黨的一貫主張。男女平等的立法理念體現(xiàn)在保障婦女權(quán)益的專門法律和其他相關(guān)法律法規(guī)之中。1992年制定的《婦女權(quán)益保障法》強調(diào)了男女平等原則，2005年修訂時寫入了“實行男女平等是國家的基本國策” ②，首次明確了男女平等基本國策的法律地位。在這一立法理念的指導(dǎo)下，中國的法律賦予了婦女各方面與男子平等的權(quán)利與機會，消除各領(lǐng)域?qū)D女的歧視；為了加速男女平等的實現(xiàn)，在政治領(lǐng)域提高了婦女的參政比例；為了滿足婦女因生理差異而產(chǎn)生的特殊需求，也注重制定并不斷完善保護(hù)婦女特殊利益的條款。中國秉持的男女平等的立法理念，既體現(xiàn)了國際上推動性別平等、保障婦女人權(quán)的立法趨勢，又具有鮮明的中國特色。
2.構(gòu)建并不斷完善保障婦女權(quán)益法律體系
《憲法》作為根本大法，一直堅持男女平等和保障婦女權(quán)益的原則，為其他法律的制定修改提供了根本依據(jù)。1992年制定、2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》，作為保障婦女權(quán)益的專門法律，為婦女各方面權(quán)益提供了全面保障。2015年全國人大常委會審議通過了中國第一部《反家庭暴力法》，對家庭暴力的范疇、預(yù)防、處置、人身安全保護(hù)令和法律責(zé)任等作出細(xì)致規(guī)定。中國相關(guān)行政法規(guī)也注重體現(xiàn)男女平等原則，各個部門法為婦女各方面權(quán)益提供實體性的和程序性的保障。1988年國務(wù)院通過《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，并于2012年將其修改為《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》，為女性就業(yè)和生育權(quán)益提供了重要的法規(guī)依據(jù)。地方法規(guī)在保障婦女權(quán)益、推進(jìn)性別平等中也起到重要作用，并與國家法律互相促進(jìn)。比如，《婦女權(quán)益保障法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(簡稱《選舉法》)《村民委員會組織法》等法律的省級實施辦法或者細(xì)則，將國家立法中保障婦女權(quán)益的條款進(jìn)一步具體化、精細(xì)化，使法律法規(guī)的貫徹實施更具有可操作性。同時，在保障婦女權(quán)益法律體系的完善中，還呈現(xiàn)出地方立法先行的特點。以反家庭暴力的立法為例，2000年3月，湖南省通過第一部反家暴的地方性法規(guī)《預(yù)防與制止家庭暴力的決議》，此后，先后有29個省市自治區(qū)制定了相應(yīng)的反家庭暴力的地方法規(guī)。這為2015年《反家庭暴力法》的出臺奠定了基礎(chǔ)。另外，國務(wù)院各部委的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，作為中國法律體系的重要組成部分，也是保障婦女權(quán)益法律體系的重要補充。這些由不同層級、不同部門立法所構(gòu)成的法律體系，形成了一張縱橫交織的保障婦女權(quán)益的立法之網(wǎng)。
3.保障婦女各方面權(quán)益的法律規(guī)范體現(xiàn)于各類法律之中
隨著保障婦女各方面權(quán)益的立法不斷完善，婦女的權(quán)利、機會和結(jié)果平等在法律層面得到進(jìn)一步體現(xiàn)。比如，在政治權(quán)利保障方面，《選舉法》《村民委員會組織法》等既保障了婦女平等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與國家社會事務(wù)管理的權(quán)利與機會，還進(jìn)一步明確了保障婦女參政比例的積極措施。民政部2013年印發(fā)的《村民委員會選舉規(guī)程》中就落實村委會中“應(yīng)當(dāng)有婦女成員”的規(guī)定出臺了具體的程序和規(guī)則。③在就業(yè)權(quán)益保障方面，《勞動法》《就業(yè)促進(jìn)法》《社會保險法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等法律法規(guī)，既保障了婦女平等的就業(yè)權(quán)利和機會，又滿足了婦女在懷孕、分娩、哺乳期間的特殊利益和需求。在財產(chǎn)權(quán)益保障方面，《婚姻法》《繼承法》《土地承包法》《物權(quán)法》等對于保障婦女的平等婚姻家庭財產(chǎn)權(quán)益、土地承包權(quán)益等作出具體規(guī)定。在計劃生育與生殖健康領(lǐng)域，2001年《人口和計劃生育法》強調(diào)開展人口與計劃生育工作應(yīng)該與增加婦女就業(yè)和教育機會、增進(jìn)婦女健康、提高婦女地位相結(jié)合。在人身權(quán)利保障方面，《刑法》《反家庭暴力法》等保障了婦女免受強奸、拐賣、性騷擾、家庭暴力等的權(quán)利。2015年修訂的《刑法修正案(九)》廢除了嫖宿幼女罪，加大了對幼女人身權(quán)利的保護(hù)力度。這些法律規(guī)范的不斷完善，是改革開放40年來婦女權(quán)益法治保障成就的集中體現(xiàn)。
(二)逐步建立和完善將性別平等納入法律制定與執(zhí)行的制度機制
男女平等和保障婦女權(quán)益法律法規(guī)的制定與執(zhí)行，離不開制度機制的保障。改革開放40年來，中國注重性別平等和婦女權(quán)益的制度機制建設(shè)，明確保障婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等的組織機構(gòu)在法律制定和執(zhí)行中的法律地位和作用，探索和完善立法、執(zhí)法、司法中的保障婦女權(quán)益的工作機制，推動將男女平等原則納入相關(guān)法律的制定與執(zhí)行，同時注重暢通婦女有序參與立法、執(zhí)法、司法的渠道，讓婦女群眾充分感受到法律的正義。
1.明確保障婦女權(quán)益相關(guān)機構(gòu)組織的法定職責(zé)
1990年成立的國務(wù)院婦女工作協(xié)調(diào)委員會(1993年更名為國務(wù)院婦女兒童工作委員會，以下簡稱為國務(wù)院婦兒工委)，是國務(wù)院負(fù)責(zé)婦女兒童工作的專門機構(gòu)。2005年修改的《婦女權(quán)益保障法》明確了其保障婦女權(quán)益的法律職責(zé)，規(guī)定“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好婦女權(quán)益的保障工作” ④。為了貫徹落實這一法律職責(zé)，國務(wù)院婦兒工委確定其職責(zé)為“協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門執(zhí)行婦女兒童的各項法律法規(guī)和政策措施，發(fā)展婦女兒童事業(yè)” ⑤。作為黨做好婦女工作最可靠最有力的助手，黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，婦聯(lián)組織在代表和維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等方面的作用受到黨和國家一貫的高度重視?！秼D女權(quán)益保障法》明確規(guī)定，各級婦聯(lián)“依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會章程，代表和維護(hù)各族各界婦女的利益，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作” ⑥。婦聯(lián)組織這一法律地位，賦予其在立法、執(zhí)法、司法、普法中制度化的參與渠道，將婦女的利益訴求反映到法律的制定與實施之中。另外，全國人大社會建設(shè)委員會工青婦室、全國政協(xié)婦聯(lián)界別等，也在制定保障婦女權(quán)益立法、參與男女平等與婦女權(quán)益相關(guān)議題的民主協(xié)商中發(fā)揮了積極作用。
2.建立并不斷完善多部門合作的婦女權(quán)益保障工作機制
改革開放40年來，在中國特色社會主義法治體系建設(shè)的進(jìn)程中，國家注重建立和完善保障婦女權(quán)益的工作機制。20世紀(jì)80年代，全國婦聯(lián)就設(shè)立了權(quán)益部和法律顧問處，推動依法維護(hù)婦女合法權(quán)益的工作。20世紀(jì)90年代以來，婦女權(quán)益保障工作逐漸形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、婦聯(lián)牽頭協(xié)調(diào)、各部門配合，全社會共同維護(hù)婦女權(quán)益的社會化工作格局。婦聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)部建立了五級信訪網(wǎng)絡(luò)，1999年開設(shè)了婦女權(quán)益熱線。在各地建立跨部門的婦女維權(quán)聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，2001年國家成立了由19個部門組成的全國維護(hù)婦女兒童權(quán)益協(xié)調(diào)組，其任務(wù)是溝通婦女兒童權(quán)益保護(hù)工作情況，協(xié)查婦女兒童權(quán)益保護(hù)重點難點問題，查處侵害婦女兒童權(quán)益典型案件，推動保障婦女兒童權(quán)益法律法規(guī)的健全和完善和貫徹實施。
在司法領(lǐng)域，1995年山西省大同市成立全國第一家“維護(hù)婦女兒童權(quán)益法庭”，隨后婦女維權(quán)法庭(合議庭)在各地法院普遍建立。近年來隨著司法審判改革的推行，一些法院試點建立家事法庭，重點審理涉及婦女婚姻家庭權(quán)益的案件。為了保障婦女通過司法途徑有效維護(hù)自身合法權(quán)益，司法部門與婦聯(lián)合作建立了婦女法律援助機構(gòu)，為婦女權(quán)益案件提供法律援助。據(jù)司法部統(tǒng)計，2016年共36.7萬名婦女獲得法律援助，占受援人數(shù)的25.6%。⑦為了更好地保護(hù)家庭暴力受害婦女，20世紀(jì)90年代起，一些地方的法院、公安、民政、婦聯(lián)等部門聯(lián)合建立家庭暴力致傷鑒定中心、受家暴婦女庇護(hù)所等機構(gòu)，并逐步探索建立反家庭暴力多機構(gòu)合作機制，各相關(guān)部門合力推進(jìn)反家庭暴力工作，維護(hù)受暴婦女合法發(fā)權(quán)益。為了推動將性別平等納入法律政策的制定與實施，近年來，各地探索建立政策法規(guī)性別平等評估機制，成立了評估專家委員會，制定相關(guān)工作制度，對涉及婦女權(quán)益保障的相關(guān)法規(guī)政策開展性別評估，提出修改建議。自2012年江蘇建立全國第一家政策法規(guī)性別平等評估機制以來，已有29個省區(qū)市建立了這一機制，為推動在全國層面開展法律政策性別平等評估工作積累了經(jīng)驗。
3.不斷暢通婦女有序參與立法、執(zhí)法、司法的渠道
立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)中任職的女性比例不斷提升，有力保障了婦女參與決策的機會。2013年第十二屆全國人大女性代表的比例為23.4%，比1978年第五屆全國人大提高了2.2個百分點。⑧女性公務(wù)員比例不斷提高，2015年中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)新錄用的女性公務(wù)員占錄用總?cè)藬?shù)的比例達(dá)51.9%，地方新錄用公務(wù)員中女性占總?cè)藬?shù)的比例提高到44.1%。⑨2016年，女性檢察官占檢察官總數(shù)的31.8%，女性法官占法官總數(shù)的338%，人民陪審員中女性占36.2%。⑩隨著科學(xué)立法、民主立法，科學(xué)決策、民主決策進(jìn)程的加快，婦女群眾有序參與立法決策的渠道不斷拓寬。婦聯(lián)組織和婦聯(lián)工作者、婦女權(quán)益領(lǐng)域的專家學(xué)者和實務(wù)工作者、各界普通婦女群眾等，積極通過各種渠道參與法律法規(guī)的制定、執(zhí)行、評估過程，表達(dá)自己的利益訴求，推動將男女平等體現(xiàn)在立法決策之中。比如，制定《反家庭暴力法》的過程中，網(wǎng)上公開征求意見受到各界婦女的關(guān)注，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域的專家學(xué)者、各級婦聯(lián)工作人員、各界普通婦女群眾等紛紛表達(dá)意見訴求。
(三)不斷提升全社會保障婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等的法治意識
改革開放40年來，國家注重法治社會建設(shè)，提升全民守法的觀念，在全社會樹立法治意識。婦女權(quán)益保障法律法規(guī)作為國家法律體系的重要組成部分，從1986年國家“一五”普法規(guī)劃開始，在歷次的普法規(guī)劃中都將其作為重點內(nèi)容進(jìn)行宣傳貫徹。全國婦聯(lián)還制定了專門的普法規(guī)劃，建立普法工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和專業(yè)的普法工作隊伍，創(chuàng)新普法方式和手段，運用包括新媒體在內(nèi)的各種形式，積極在全社會、婦女群眾、相關(guān)部門決策者和婦聯(lián)系統(tǒng)工作人員中宣傳普及男女平等和婦女權(quán)益保障法律知識，推動立法、執(zhí)法、司法人員提升男女平等和保障婦女法權(quán)益的意識與能力，教育引導(dǎo)婦女依法維護(hù)合法權(quán)益，在全社會樹立男女平等的法治意識。
1.提升各級決策部門人員推動男女平等和保障婦女權(quán)益的意識與能力
國家注重對立法、執(zhí)法、司法等部門人員的男女平等和保障婦女權(quán)益相關(guān)知識和能力的培訓(xùn)。尤其是1995年男女平等基本國策正式提出以來，國家在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中開展男女平等基本國策的宣傳貫徹活動，逐步將男女平等基本國策納入各級黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)機構(gòu)的課題和教學(xué)內(nèi)容，還有多位省部級領(lǐng)導(dǎo)干部就男女平等基本國策的貫徹落實在權(quán)威媒體發(fā)表文章。國務(wù)院婦兒工委注重對成員單位的領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員開展相關(guān)培訓(xùn)，提升他們的男女平等和保障婦女權(quán)益的意識和能力。對與保障婦女權(quán)益相關(guān)的司法人員的培訓(xùn)一直受到高度重視，許多地方開展了對法院、公安等系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)，提高他們對開展反家暴等保障婦女權(quán)益工作的認(rèn)識和技能。40年來，中國各級決策部門人員對推動男女平等和保障婦女權(quán)益的認(rèn)識逐步提高，將男女平等原則納入立法、執(zhí)法、司法過程的意識和自覺性不斷增強。
2.增強社會公眾推動男女平等、維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識
在國家歷次的五年普法規(guī)劃中，都將與婦女權(quán)益密切相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容納入其中，作為各級各類學(xué)校法治教育課程和國家廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體宣傳的重要內(nèi)容。運用法治宣傳教育網(wǎng)絡(luò)，深入開展促進(jìn)性別平等的法律進(jìn)機關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位的主題活動，努力營造尊重和保障婦女權(quán)益的社會氛圍。改革開放以來，社會公眾對男女平等和維護(hù)婦女權(quán)益的認(rèn)知狀況和意識有所提升。第三期中國婦女社會地位調(diào)查顯示，2010年有83.5%的被調(diào)查者知道中國有專門保護(hù)婦女權(quán)益的法律，比10年前提高了9.5個百分點?，有超過70%的人對于何為性別歧視有著明確的認(rèn)知?，有將近90%的人認(rèn)同“男女平等不會自然而然實現(xiàn)，需要積極推動”；愿意孩子隨母姓的比例為33.8%，比10年前提高了6.3個百分點?，在兒女都盡到了贍養(yǎng)義務(wù)的前提下，認(rèn)為兒女應(yīng)該平等繼承父母財產(chǎn)的占76.3%?。
3.提升婦女群眾依法維護(hù)合法權(quán)益的意識和能力
國家在歷次的五年普法宣傳教育中，注重對婦女群眾的法律宣傳普及，重點是普及與婦女群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律，如《婦女權(quán)益保障法》《反家庭暴力法》《婚姻法》《母嬰保健法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等，而且注重針對不同婦女群體，比如進(jìn)城務(wù)工婦女、留守婦女、單親和貧困婦女、老年婦女等的不同需求，開展有針對性的法治宣傳教育和法律幫助活動，一方面使婦女群眾了解相關(guān)法律知識，另一方面提升婦女群眾的依法維權(quán)能力。早在1984年，司法部和全國婦聯(lián)就聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在婦女中加強法制宣傳教育的通知》，要求通過法制宣傳教育，使更多的婦女干部和群眾學(xué)會用法律武器同各種侵犯自身合法權(quán)益的行為作斗爭。近年來，全國婦聯(lián)還開展了“建設(shè)法治中國•巾幗在行動”等活動，引導(dǎo)廣大婦女尊法、學(xué)法、守法和用法，提高婦女依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和能力。婦女群眾的依法維權(quán)意識和能力逐步增強，在遭遇就業(yè)性別歧視、性騷擾、家庭暴力等侵犯自身權(quán)益的行為時，越來越多的婦女拿起法律武器，通過司法救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)益。
二、當(dāng)前婦女權(quán)益法治保障面臨的主要問題
黨的十九大作出中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大判斷，中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代性別平等與婦女發(fā)展呈現(xiàn)出新特點，婦女對美好生活的需求日益多元化，對社會公平正義更加關(guān)注，這對婦女權(quán)益的法治保障提出了新的更高要求。從這個角度看，當(dāng)前保障婦女權(quán)益的法律體系、制度機制以及全社會的法治意識等方面都還面臨一些值得關(guān)注和改進(jìn)的問題。
(一)保障婦女權(quán)益的立法有待進(jìn)一步完善
1.體現(xiàn)結(jié)果平等的立法理念有待提升
《消除對婦女一切形式歧視公約》中明確了“為加速實現(xiàn)男女事實上的平等而采取的暫行特別措施”，也被稱為積極措施，為國際上許多國家所普遍采用。中國立法中也有關(guān)于積極措施的條款，但與《消除對婦女一切形式歧視公約》的規(guī)定還存在差距。如在參政領(lǐng)域雖然出臺關(guān)于婦女參政比例的規(guī)定，但存在比例規(guī)定偏低和缺乏強制性等問題。
2.相關(guān)立法內(nèi)容尚存在明顯空白
相關(guān)立法存在空白的情況還不少見。比如，在法律中缺乏對性別歧視的明確法律定義。聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會在審議歷次中國普遍定期報告的結(jié)論性意見中均“建議并吁請締約國按照《公約》第1條的規(guī)定在本國立法中通過關(guān)于歧視婦女的全面定義，以確保婦女在生活的各個領(lǐng)域不會受到直接和間接的歧視” ?。缺乏對性別歧視的界定，一方面導(dǎo)致法律實施中對于何謂性別歧視理解不一，另一方面也影響對性別歧視行為的懲處。
3.專門立法還有空白
2015年出臺的《反家庭暴力法》是我國保障婦女權(quán)益專門立法的重大進(jìn)步，但保障婦女權(quán)益的專門立法還有待完善。比如，在關(guān)于性騷擾的立法方面，雖然《婦女權(quán)益保障法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等法律法規(guī)中有相關(guān)條款，但這些規(guī)定過于原則，缺乏性騷擾的定義、判定標(biāo)準(zhǔn)、處理程序及處罰措施等。這些都亟待專門立法予以規(guī)范。另外，就業(yè)性別歧視、女童性侵等問題也需要專門立法予以規(guī)制。
4.法律規(guī)范操作性不足
《憲法》《婦女權(quán)益保障法》及其他相關(guān)法律法規(guī)均確立了男女平等的原則。然而，這些原則性的法律規(guī)定往往沒有配套的具有可操作性的執(zhí)行措施，因而影響保障婦女權(quán)益的法律條款真正落實。
5.個別法律政策規(guī)定與男女平等原則相背離
比如，關(guān)于退休年齡的規(guī)定就有違背男女平等原則的嫌疑。在1978年國務(wù)院頒布的《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(國發(fā)［1978］104號)中規(guī)定，男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲退休。這樣的規(guī)定某種程度上是對婦女的直接歧視。
(二)保障婦女權(quán)益的制度機制建設(shè)有待進(jìn)一步加強
1.保障婦女權(quán)益的機構(gòu)組織的作用發(fā)揮存在一定局限
如國務(wù)院婦兒工委的編制、人員、經(jīng)費不足，協(xié)調(diào)推動各成員單位做好婦女權(quán)益保障工作的職能和作用發(fā)揮存在困難。婦聯(lián)組織在法治建設(shè)中維護(hù)婦女權(quán)益的制度保障不充分。《婦女權(quán)益保障法》第10條規(guī)定：“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對涉及婦女權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見。”但對于何為“涉及婦女權(quán)益的重大問題”沒有明確界定，只能由相關(guān)部門人員主觀認(rèn)定，可能會出現(xiàn)有些問題征求意見有些問題不征求意見的情況；另外，征求婦聯(lián)意見的程序、是否采納以及采納情況的反饋等也沒有明確規(guī)定。?可操作性的程序規(guī)則保障的缺乏，影響了婦聯(lián)組織維護(hù)婦女權(quán)益基本職能的有效履行。
2.保障婦女權(quán)益的工作機制有待進(jìn)一步完善
雖然省級普遍建立了政策法規(guī)性別平等評估機制，為將男女平等原則納入法律政策的制定與執(zhí)行提供了制度化的渠道，但各地這項工作的開展情況很不平衡，有些地方工作開展較好，對政策法規(guī)的性別影響評估取得了很好的效果。比如，截至2015年8月，江蘇省性別平等咨詢評估委員會共參與法規(guī)政策制定咨詢評估60余次，參與制定法規(guī)政策30部，提出咨詢建議238條，其中44條建議被采納。?但從整體上看，地方政策法規(guī)性別平等評估機制的工作制度還有待完善，評估能力有待提升，評估效果也有待考察。另外，目前國家層面的法律政策性別平等評估機制還未建立，需要各方合力推進(jìn)這一工作。
(三)全社會的性別平等與法治意識有待提升
1.政府部門保障婦女權(quán)益的責(zé)任意識和性別意識有待加強
政府是保障婦女權(quán)益的首要責(zé)任主體，但是，立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)的一些部門和人員對于這一點缺乏足夠明確的認(rèn)識。部分人仍把男女平等問題看成單純的婦女問題，看成婦聯(lián)組織的工作。另外，相關(guān)部門和人員對有關(guān)婦女權(quán)益一些問題的認(rèn)識不足。比如，將家庭暴力視為私事的觀念仍在政府部門及立法、執(zhí)法人員中存在，使一些現(xiàn)行法律可以解決的問題被推諉或擱置。
2.社會公眾對性別平等和保障婦女權(quán)益的認(rèn)識不足
受傳統(tǒng)性別文化規(guī)范及男女行為評價雙重標(biāo)準(zhǔn)的影響，社會公眾將性騷擾、強奸、性侵害歸咎女性受害者自身的看法仍一定程度地存在。這使得一些實施家庭暴力、性騷擾、強奸等暴力行為的施暴者未能及時受到法律的懲處，同時使得女性受害者遭受更為嚴(yán)重的二次傷害。另外，以村規(guī)民約和傳統(tǒng)慣俗為代表的民間法與保障婦女權(quán)益的國家法律之間存在沖突，使得以民間法侵害婦女合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。比如，通過村民代表會議決議、村委會決定等侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益等問題，成為婦女權(quán)益保障的重點難點問題之一。
三、在新的歷史起點上不斷推進(jìn)新時代婦女權(quán)益法治保障
黨的十九大報告強調(diào)，堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益，對婦女權(quán)益保障工作提出明確要求。在2018年10月召開的中國婦女十二大會議上，黨中央致詞中再次重申，要堅決貫徹男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益，制定有利于消除婦女發(fā)展不平等、不充分的發(fā)展戰(zhàn)略，使男女平等真正體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、社會生活各方面。站在新的歷史起點上，推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)中的婦女權(quán)益保障工作，需要進(jìn)一步完善中國特色婦女權(quán)益保障的法律體系和制度機制，推動將男女平等原則貫徹到立法、執(zhí)法、司法及普法的全過程，讓廣大婦女群眾感受到公平正義。
(一)進(jìn)一步加強婦女權(quán)益立法，完善保障婦女權(quán)益的法律體系
建議將《婦女權(quán)益保障法》的修改納入全國人大立法規(guī)劃，根據(jù)新時代婦女權(quán)益保障的特點，進(jìn)一步完善婦女各方面權(quán)益的法律保障；制定預(yù)防和制止性騷擾的專門立法，明確界定“性騷擾”“職場性騷擾”，明確用人單位責(zé)任、懲罰性條款及對受害人的賠償范圍和數(shù)額，確定性騷擾案件的證據(jù)規(guī)則，加強校園、企事業(yè)單位中預(yù)防性騷擾教育和制度建設(shè)；制定專門的反就業(yè)性別歧視法，明確就業(yè)性別歧視的概念與范圍，規(guī)定雇主的侵權(quán)責(zé)任和預(yù)防責(zé)任，設(shè)立專門的機構(gòu)對男女就業(yè)平等制度的實施加以監(jiān)督檢查。建議參照《消除對婦女一切形式歧視公約》規(guī)定，在相關(guān)法律的制定和修訂中明確對婦女歧視(包括直接歧視和間接歧視)的定義；修改《選舉法》《村民委員會組織法》等，將人大代表中有適當(dāng)比例女代表、村委會中應(yīng)當(dāng)有女性成員等原則性規(guī)定，修改為具體量化比例規(guī)定，以充分體現(xiàn)結(jié)果平等的立法理念。
(二)進(jìn)一步加強制度建設(shè)，健全保障婦女權(quán)益的制度機制
建議在修訂《婦女權(quán)益保障法》時，就國家和地方各級婦女兒童工作委員會的設(shè)立、職責(zé)、權(quán)限、資源等予以明確規(guī)定，注重強化婦女兒童工作委員會對成員單位的考核、監(jiān)督，增強其行政能力和工作權(quán)威，從而提高協(xié)調(diào)職能，推動政府部門各司其職；參照《工會法》的相關(guān)內(nèi)容，將婦聯(lián)組織在維護(hù)婦女權(quán)益方面的職責(zé)進(jìn)一步具體化，明確婦聯(lián)在法律、規(guī)劃、政策制定中的參與和建議權(quán)，在相關(guān)法律、規(guī)劃、政策實施中的監(jiān)督權(quán)。建議對各省法規(guī)政策性別平等評估機制的建立和運行情況進(jìn)行深入研究，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，推動省級層面法規(guī)政策性別平等評估機制進(jìn)一步完善；在國家層面探索建立法律政策性別平等評估機制，建立評估機構(gòu)、制定評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，將男女平等原則納入法律政策制定和實施的全過程。
(三)進(jìn)一步加強宣傳教育，提升全社會維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識
建議將對政府各部門決策者及相關(guān)工作人員的性別平等意識和婦女權(quán)益知識培訓(xùn)納入組織部門和各職能部門系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃，使他們了解男女平等基本國策和保障婦女權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，增強其性別平等觀念與人權(quán)、法律意識，強化性別平等法律政策的制定與執(zhí)行能力。建議在全社會大力開展弘揚先進(jìn)性別文化和反性別歧視的法制宣傳教育，批判和澄清傳統(tǒng)偏見、性別角色定型和陳規(guī)舊俗對婦女的歧視；加強對村規(guī)民約中違反男女平等原則內(nèi)容的清理工作，修正侵害婦女合法權(quán)益的規(guī)約、決議等，在全社會營造推動男女平等、保障婦女權(quán)益的良好環(huán)境。
關(guān)鍵詞：改革開放 婦女權(quán)益 法治保障
法治是治國理政的基本方式。改革開放開啟了中國依法治國的歷史進(jìn)程，特別是黨的十八大以來，法治在國家治理過程中發(fā)揮著越來越重要的基礎(chǔ)性和全局性作用。維護(hù)婦女權(quán)益是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放40年來，隨著法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，中國婦女權(quán)益法治保障取得巨大成就：保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法律體系逐步形成并不斷完善，推動性別平等立法、執(zhí)法、司法的制度機制不斷建立健全，全社會維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識不斷增強，婦女權(quán)益的法治保障功能更加健全，婦女群眾的幸福感、獲得感、安全感進(jìn)一步增強。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化的新形勢下，如何使法治成為進(jìn)一步保障婦女利益、實現(xiàn)廣大婦女對美好生活向往、促進(jìn)社會公平正義的基石，仍需進(jìn)一步強化保障婦女權(quán)益的法律體系、制度機制以及全社會的法治意識。
一、改革開放40年婦女權(quán)益法治保障的重要進(jìn)展
黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進(jìn)建立中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)①，十九大報告將全面依法治國從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面進(jìn)行部署，繪制了新時代法治建設(shè)的宏偉藍(lán)圖?；仡櫢母镩_放40年來婦女權(quán)益法治保障取得的重要進(jìn)展，我們可以認(rèn)識到國家制度優(yōu)勢為婦女創(chuàng)造了良好發(fā)展環(huán)境。
(一)建立并不斷完善促進(jìn)性別平等、保障婦女權(quán)益的法律體系
改革開放以來，在建設(shè)中國特色社會主義法治體系的進(jìn)程中，保障婦女權(quán)益的各項法律法規(guī)不斷完善，已經(jīng)基本形成以《憲法》為根據(jù)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章在內(nèi)的保障婦女權(quán)益和促進(jìn)性別平等的法律體系，彰顯了男女平等與保障婦女人權(quán)的立法理念，為保障婦女各方面合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。
1.不斷強化男女平等的立法理念
男女平等是近現(xiàn)代人類文明的基本要求，也是我國《憲法》的一項基本原則，推動男女平等和保障婦女權(quán)益也是中國共產(chǎn)黨的一貫主張。男女平等的立法理念體現(xiàn)在保障婦女權(quán)益的專門法律和其他相關(guān)法律法規(guī)之中。1992年制定的《婦女權(quán)益保障法》強調(diào)了男女平等原則，2005年修訂時寫入了“實行男女平等是國家的基本國策” ②，首次明確了男女平等基本國策的法律地位。在這一立法理念的指導(dǎo)下，中國的法律賦予了婦女各方面與男子平等的權(quán)利與機會，消除各領(lǐng)域?qū)D女的歧視；為了加速男女平等的實現(xiàn)，在政治領(lǐng)域提高了婦女的參政比例；為了滿足婦女因生理差異而產(chǎn)生的特殊需求，也注重制定并不斷完善保護(hù)婦女特殊利益的條款。中國秉持的男女平等的立法理念，既體現(xiàn)了國際上推動性別平等、保障婦女人權(quán)的立法趨勢，又具有鮮明的中國特色。
2.構(gòu)建并不斷完善保障婦女權(quán)益法律體系
《憲法》作為根本大法，一直堅持男女平等和保障婦女權(quán)益的原則，為其他法律的制定修改提供了根本依據(jù)。1992年制定、2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》，作為保障婦女權(quán)益的專門法律，為婦女各方面權(quán)益提供了全面保障。2015年全國人大常委會審議通過了中國第一部《反家庭暴力法》，對家庭暴力的范疇、預(yù)防、處置、人身安全保護(hù)令和法律責(zé)任等作出細(xì)致規(guī)定。中國相關(guān)行政法規(guī)也注重體現(xiàn)男女平等原則，各個部門法為婦女各方面權(quán)益提供實體性的和程序性的保障。1988年國務(wù)院通過《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，并于2012年將其修改為《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》，為女性就業(yè)和生育權(quán)益提供了重要的法規(guī)依據(jù)。地方法規(guī)在保障婦女權(quán)益、推進(jìn)性別平等中也起到重要作用，并與國家法律互相促進(jìn)。比如，《婦女權(quán)益保障法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(簡稱《選舉法》)《村民委員會組織法》等法律的省級實施辦法或者細(xì)則，將國家立法中保障婦女權(quán)益的條款進(jìn)一步具體化、精細(xì)化，使法律法規(guī)的貫徹實施更具有可操作性。同時，在保障婦女權(quán)益法律體系的完善中，還呈現(xiàn)出地方立法先行的特點。以反家庭暴力的立法為例，2000年3月，湖南省通過第一部反家暴的地方性法規(guī)《預(yù)防與制止家庭暴力的決議》，此后，先后有29個省市自治區(qū)制定了相應(yīng)的反家庭暴力的地方法規(guī)。這為2015年《反家庭暴力法》的出臺奠定了基礎(chǔ)。另外，國務(wù)院各部委的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，作為中國法律體系的重要組成部分，也是保障婦女權(quán)益法律體系的重要補充。這些由不同層級、不同部門立法所構(gòu)成的法律體系，形成了一張縱橫交織的保障婦女權(quán)益的立法之網(wǎng)。
3.保障婦女各方面權(quán)益的法律規(guī)范體現(xiàn)于各類法律之中
隨著保障婦女各方面權(quán)益的立法不斷完善，婦女的權(quán)利、機會和結(jié)果平等在法律層面得到進(jìn)一步體現(xiàn)。比如，在政治權(quán)利保障方面，《選舉法》《村民委員會組織法》等既保障了婦女平等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與國家社會事務(wù)管理的權(quán)利與機會，還進(jìn)一步明確了保障婦女參政比例的積極措施。民政部2013年印發(fā)的《村民委員會選舉規(guī)程》中就落實村委會中“應(yīng)當(dāng)有婦女成員”的規(guī)定出臺了具體的程序和規(guī)則。③在就業(yè)權(quán)益保障方面，《勞動法》《就業(yè)促進(jìn)法》《社會保險法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等法律法規(guī)，既保障了婦女平等的就業(yè)權(quán)利和機會，又滿足了婦女在懷孕、分娩、哺乳期間的特殊利益和需求。在財產(chǎn)權(quán)益保障方面，《婚姻法》《繼承法》《土地承包法》《物權(quán)法》等對于保障婦女的平等婚姻家庭財產(chǎn)權(quán)益、土地承包權(quán)益等作出具體規(guī)定。在計劃生育與生殖健康領(lǐng)域，2001年《人口和計劃生育法》強調(diào)開展人口與計劃生育工作應(yīng)該與增加婦女就業(yè)和教育機會、增進(jìn)婦女健康、提高婦女地位相結(jié)合。在人身權(quán)利保障方面，《刑法》《反家庭暴力法》等保障了婦女免受強奸、拐賣、性騷擾、家庭暴力等的權(quán)利。2015年修訂的《刑法修正案(九)》廢除了嫖宿幼女罪，加大了對幼女人身權(quán)利的保護(hù)力度。這些法律規(guī)范的不斷完善，是改革開放40年來婦女權(quán)益法治保障成就的集中體現(xiàn)。
(二)逐步建立和完善將性別平等納入法律制定與執(zhí)行的制度機制
男女平等和保障婦女權(quán)益法律法規(guī)的制定與執(zhí)行，離不開制度機制的保障。改革開放40年來，中國注重性別平等和婦女權(quán)益的制度機制建設(shè)，明確保障婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等的組織機構(gòu)在法律制定和執(zhí)行中的法律地位和作用，探索和完善立法、執(zhí)法、司法中的保障婦女權(quán)益的工作機制，推動將男女平等原則納入相關(guān)法律的制定與執(zhí)行，同時注重暢通婦女有序參與立法、執(zhí)法、司法的渠道，讓婦女群眾充分感受到法律的正義。
1.明確保障婦女權(quán)益相關(guān)機構(gòu)組織的法定職責(zé)
1990年成立的國務(wù)院婦女工作協(xié)調(diào)委員會(1993年更名為國務(wù)院婦女兒童工作委員會，以下簡稱為國務(wù)院婦兒工委)，是國務(wù)院負(fù)責(zé)婦女兒童工作的專門機構(gòu)。2005年修改的《婦女權(quán)益保障法》明確了其保障婦女權(quán)益的法律職責(zé)，規(guī)定“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好婦女權(quán)益的保障工作” ④。為了貫徹落實這一法律職責(zé)，國務(wù)院婦兒工委確定其職責(zé)為“協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門執(zhí)行婦女兒童的各項法律法規(guī)和政策措施，發(fā)展婦女兒童事業(yè)” ⑤。作為黨做好婦女工作最可靠最有力的助手，黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，婦聯(lián)組織在代表和維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等方面的作用受到黨和國家一貫的高度重視?！秼D女權(quán)益保障法》明確規(guī)定，各級婦聯(lián)“依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會章程，代表和維護(hù)各族各界婦女的利益，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作” ⑥。婦聯(lián)組織這一法律地位，賦予其在立法、執(zhí)法、司法、普法中制度化的參與渠道，將婦女的利益訴求反映到法律的制定與實施之中。另外，全國人大社會建設(shè)委員會工青婦室、全國政協(xié)婦聯(lián)界別等，也在制定保障婦女權(quán)益立法、參與男女平等與婦女權(quán)益相關(guān)議題的民主協(xié)商中發(fā)揮了積極作用。
2.建立并不斷完善多部門合作的婦女權(quán)益保障工作機制
改革開放40年來，在中國特色社會主義法治體系建設(shè)的進(jìn)程中，國家注重建立和完善保障婦女權(quán)益的工作機制。20世紀(jì)80年代，全國婦聯(lián)就設(shè)立了權(quán)益部和法律顧問處，推動依法維護(hù)婦女合法權(quán)益的工作。20世紀(jì)90年代以來，婦女權(quán)益保障工作逐漸形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、婦聯(lián)牽頭協(xié)調(diào)、各部門配合，全社會共同維護(hù)婦女權(quán)益的社會化工作格局。婦聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)部建立了五級信訪網(wǎng)絡(luò)，1999年開設(shè)了婦女權(quán)益熱線。在各地建立跨部門的婦女維權(quán)聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，2001年國家成立了由19個部門組成的全國維護(hù)婦女兒童權(quán)益協(xié)調(diào)組，其任務(wù)是溝通婦女兒童權(quán)益保護(hù)工作情況，協(xié)查婦女兒童權(quán)益保護(hù)重點難點問題，查處侵害婦女兒童權(quán)益典型案件，推動保障婦女兒童權(quán)益法律法規(guī)的健全和完善和貫徹實施。
在司法領(lǐng)域，1995年山西省大同市成立全國第一家“維護(hù)婦女兒童權(quán)益法庭”，隨后婦女維權(quán)法庭(合議庭)在各地法院普遍建立。近年來隨著司法審判改革的推行，一些法院試點建立家事法庭，重點審理涉及婦女婚姻家庭權(quán)益的案件。為了保障婦女通過司法途徑有效維護(hù)自身合法權(quán)益，司法部門與婦聯(lián)合作建立了婦女法律援助機構(gòu)，為婦女權(quán)益案件提供法律援助。據(jù)司法部統(tǒng)計，2016年共36.7萬名婦女獲得法律援助，占受援人數(shù)的25.6%。⑦為了更好地保護(hù)家庭暴力受害婦女，20世紀(jì)90年代起，一些地方的法院、公安、民政、婦聯(lián)等部門聯(lián)合建立家庭暴力致傷鑒定中心、受家暴婦女庇護(hù)所等機構(gòu)，并逐步探索建立反家庭暴力多機構(gòu)合作機制，各相關(guān)部門合力推進(jìn)反家庭暴力工作，維護(hù)受暴婦女合法發(fā)權(quán)益。為了推動將性別平等納入法律政策的制定與實施，近年來，各地探索建立政策法規(guī)性別平等評估機制，成立了評估專家委員會，制定相關(guān)工作制度，對涉及婦女權(quán)益保障的相關(guān)法規(guī)政策開展性別評估，提出修改建議。自2012年江蘇建立全國第一家政策法規(guī)性別平等評估機制以來，已有29個省區(qū)市建立了這一機制，為推動在全國層面開展法律政策性別平等評估工作積累了經(jīng)驗。
3.不斷暢通婦女有序參與立法、執(zhí)法、司法的渠道
立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)中任職的女性比例不斷提升，有力保障了婦女參與決策的機會。2013年第十二屆全國人大女性代表的比例為23.4%，比1978年第五屆全國人大提高了2.2個百分點。⑧女性公務(wù)員比例不斷提高，2015年中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)新錄用的女性公務(wù)員占錄用總?cè)藬?shù)的比例達(dá)51.9%，地方新錄用公務(wù)員中女性占總?cè)藬?shù)的比例提高到44.1%。⑨2016年，女性檢察官占檢察官總數(shù)的31.8%，女性法官占法官總數(shù)的338%，人民陪審員中女性占36.2%。⑩隨著科學(xué)立法、民主立法，科學(xué)決策、民主決策進(jìn)程的加快，婦女群眾有序參與立法決策的渠道不斷拓寬。婦聯(lián)組織和婦聯(lián)工作者、婦女權(quán)益領(lǐng)域的專家學(xué)者和實務(wù)工作者、各界普通婦女群眾等，積極通過各種渠道參與法律法規(guī)的制定、執(zhí)行、評估過程，表達(dá)自己的利益訴求，推動將男女平等體現(xiàn)在立法決策之中。比如，制定《反家庭暴力法》的過程中，網(wǎng)上公開征求意見受到各界婦女的關(guān)注，婦女權(quán)益保障領(lǐng)域的專家學(xué)者、各級婦聯(lián)工作人員、各界普通婦女群眾等紛紛表達(dá)意見訴求。
(三)不斷提升全社會保障婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等的法治意識
改革開放40年來，國家注重法治社會建設(shè)，提升全民守法的觀念，在全社會樹立法治意識。婦女權(quán)益保障法律法規(guī)作為國家法律體系的重要組成部分，從1986年國家“一五”普法規(guī)劃開始，在歷次的普法規(guī)劃中都將其作為重點內(nèi)容進(jìn)行宣傳貫徹。全國婦聯(lián)還制定了專門的普法規(guī)劃，建立普法工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和專業(yè)的普法工作隊伍，創(chuàng)新普法方式和手段，運用包括新媒體在內(nèi)的各種形式，積極在全社會、婦女群眾、相關(guān)部門決策者和婦聯(lián)系統(tǒng)工作人員中宣傳普及男女平等和婦女權(quán)益保障法律知識，推動立法、執(zhí)法、司法人員提升男女平等和保障婦女法權(quán)益的意識與能力，教育引導(dǎo)婦女依法維護(hù)合法權(quán)益，在全社會樹立男女平等的法治意識。
1.提升各級決策部門人員推動男女平等和保障婦女權(quán)益的意識與能力
國家注重對立法、執(zhí)法、司法等部門人員的男女平等和保障婦女權(quán)益相關(guān)知識和能力的培訓(xùn)。尤其是1995年男女平等基本國策正式提出以來，國家在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中開展男女平等基本國策的宣傳貫徹活動，逐步將男女平等基本國策納入各級黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)機構(gòu)的課題和教學(xué)內(nèi)容，還有多位省部級領(lǐng)導(dǎo)干部就男女平等基本國策的貫徹落實在權(quán)威媒體發(fā)表文章。國務(wù)院婦兒工委注重對成員單位的領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員開展相關(guān)培訓(xùn)，提升他們的男女平等和保障婦女權(quán)益的意識和能力。對與保障婦女權(quán)益相關(guān)的司法人員的培訓(xùn)一直受到高度重視，許多地方開展了對法院、公安等系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)，提高他們對開展反家暴等保障婦女權(quán)益工作的認(rèn)識和技能。40年來，中國各級決策部門人員對推動男女平等和保障婦女權(quán)益的認(rèn)識逐步提高，將男女平等原則納入立法、執(zhí)法、司法過程的意識和自覺性不斷增強。
2.增強社會公眾推動男女平等、維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識
在國家歷次的五年普法規(guī)劃中，都將與婦女權(quán)益密切相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容納入其中，作為各級各類學(xué)校法治教育課程和國家廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體宣傳的重要內(nèi)容。運用法治宣傳教育網(wǎng)絡(luò)，深入開展促進(jìn)性別平等的法律進(jìn)機關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位的主題活動，努力營造尊重和保障婦女權(quán)益的社會氛圍。改革開放以來，社會公眾對男女平等和維護(hù)婦女權(quán)益的認(rèn)知狀況和意識有所提升。第三期中國婦女社會地位調(diào)查顯示，2010年有83.5%的被調(diào)查者知道中國有專門保護(hù)婦女權(quán)益的法律，比10年前提高了9.5個百分點?，有超過70%的人對于何為性別歧視有著明確的認(rèn)知?，有將近90%的人認(rèn)同“男女平等不會自然而然實現(xiàn)，需要積極推動”；愿意孩子隨母姓的比例為33.8%，比10年前提高了6.3個百分點?，在兒女都盡到了贍養(yǎng)義務(wù)的前提下，認(rèn)為兒女應(yīng)該平等繼承父母財產(chǎn)的占76.3%?。
3.提升婦女群眾依法維護(hù)合法權(quán)益的意識和能力
國家在歷次的五年普法宣傳教育中，注重對婦女群眾的法律宣傳普及，重點是普及與婦女群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律，如《婦女權(quán)益保障法》《反家庭暴力法》《婚姻法》《母嬰保健法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等，而且注重針對不同婦女群體，比如進(jìn)城務(wù)工婦女、留守婦女、單親和貧困婦女、老年婦女等的不同需求，開展有針對性的法治宣傳教育和法律幫助活動，一方面使婦女群眾了解相關(guān)法律知識，另一方面提升婦女群眾的依法維權(quán)能力。早在1984年，司法部和全國婦聯(lián)就聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在婦女中加強法制宣傳教育的通知》，要求通過法制宣傳教育，使更多的婦女干部和群眾學(xué)會用法律武器同各種侵犯自身合法權(quán)益的行為作斗爭。近年來，全國婦聯(lián)還開展了“建設(shè)法治中國•巾幗在行動”等活動，引導(dǎo)廣大婦女尊法、學(xué)法、守法和用法，提高婦女依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和能力。婦女群眾的依法維權(quán)意識和能力逐步增強，在遭遇就業(yè)性別歧視、性騷擾、家庭暴力等侵犯自身權(quán)益的行為時，越來越多的婦女拿起法律武器，通過司法救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)益。
二、當(dāng)前婦女權(quán)益法治保障面臨的主要問題
黨的十九大作出中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大判斷，中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代性別平等與婦女發(fā)展呈現(xiàn)出新特點，婦女對美好生活的需求日益多元化，對社會公平正義更加關(guān)注，這對婦女權(quán)益的法治保障提出了新的更高要求。從這個角度看，當(dāng)前保障婦女權(quán)益的法律體系、制度機制以及全社會的法治意識等方面都還面臨一些值得關(guān)注和改進(jìn)的問題。
(一)保障婦女權(quán)益的立法有待進(jìn)一步完善
1.體現(xiàn)結(jié)果平等的立法理念有待提升
《消除對婦女一切形式歧視公約》中明確了“為加速實現(xiàn)男女事實上的平等而采取的暫行特別措施”，也被稱為積極措施，為國際上許多國家所普遍采用。中國立法中也有關(guān)于積極措施的條款，但與《消除對婦女一切形式歧視公約》的規(guī)定還存在差距。如在參政領(lǐng)域雖然出臺關(guān)于婦女參政比例的規(guī)定，但存在比例規(guī)定偏低和缺乏強制性等問題。
2.相關(guān)立法內(nèi)容尚存在明顯空白
相關(guān)立法存在空白的情況還不少見。比如，在法律中缺乏對性別歧視的明確法律定義。聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會在審議歷次中國普遍定期報告的結(jié)論性意見中均“建議并吁請締約國按照《公約》第1條的規(guī)定在本國立法中通過關(guān)于歧視婦女的全面定義，以確保婦女在生活的各個領(lǐng)域不會受到直接和間接的歧視” ?。缺乏對性別歧視的界定，一方面導(dǎo)致法律實施中對于何謂性別歧視理解不一，另一方面也影響對性別歧視行為的懲處。
3.專門立法還有空白
2015年出臺的《反家庭暴力法》是我國保障婦女權(quán)益專門立法的重大進(jìn)步，但保障婦女權(quán)益的專門立法還有待完善。比如，在關(guān)于性騷擾的立法方面，雖然《婦女權(quán)益保障法》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等法律法規(guī)中有相關(guān)條款，但這些規(guī)定過于原則，缺乏性騷擾的定義、判定標(biāo)準(zhǔn)、處理程序及處罰措施等。這些都亟待專門立法予以規(guī)范。另外，就業(yè)性別歧視、女童性侵等問題也需要專門立法予以規(guī)制。
4.法律規(guī)范操作性不足
《憲法》《婦女權(quán)益保障法》及其他相關(guān)法律法規(guī)均確立了男女平等的原則。然而，這些原則性的法律規(guī)定往往沒有配套的具有可操作性的執(zhí)行措施，因而影響保障婦女權(quán)益的法律條款真正落實。
5.個別法律政策規(guī)定與男女平等原則相背離
比如，關(guān)于退休年齡的規(guī)定就有違背男女平等原則的嫌疑。在1978年國務(wù)院頒布的《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(國發(fā)［1978］104號)中規(guī)定，男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲退休。這樣的規(guī)定某種程度上是對婦女的直接歧視。
(二)保障婦女權(quán)益的制度機制建設(shè)有待進(jìn)一步加強
1.保障婦女權(quán)益的機構(gòu)組織的作用發(fā)揮存在一定局限
如國務(wù)院婦兒工委的編制、人員、經(jīng)費不足，協(xié)調(diào)推動各成員單位做好婦女權(quán)益保障工作的職能和作用發(fā)揮存在困難。婦聯(lián)組織在法治建設(shè)中維護(hù)婦女權(quán)益的制度保障不充分。《婦女權(quán)益保障法》第10條規(guī)定：“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對涉及婦女權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見。”但對于何為“涉及婦女權(quán)益的重大問題”沒有明確界定，只能由相關(guān)部門人員主觀認(rèn)定，可能會出現(xiàn)有些問題征求意見有些問題不征求意見的情況；另外，征求婦聯(lián)意見的程序、是否采納以及采納情況的反饋等也沒有明確規(guī)定。?可操作性的程序規(guī)則保障的缺乏，影響了婦聯(lián)組織維護(hù)婦女權(quán)益基本職能的有效履行。
2.保障婦女權(quán)益的工作機制有待進(jìn)一步完善
雖然省級普遍建立了政策法規(guī)性別平等評估機制，為將男女平等原則納入法律政策的制定與執(zhí)行提供了制度化的渠道，但各地這項工作的開展情況很不平衡，有些地方工作開展較好，對政策法規(guī)的性別影響評估取得了很好的效果。比如，截至2015年8月，江蘇省性別平等咨詢評估委員會共參與法規(guī)政策制定咨詢評估60余次，參與制定法規(guī)政策30部，提出咨詢建議238條，其中44條建議被采納。?但從整體上看，地方政策法規(guī)性別平等評估機制的工作制度還有待完善，評估能力有待提升，評估效果也有待考察。另外，目前國家層面的法律政策性別平等評估機制還未建立，需要各方合力推進(jìn)這一工作。
(三)全社會的性別平等與法治意識有待提升
1.政府部門保障婦女權(quán)益的責(zé)任意識和性別意識有待加強
政府是保障婦女權(quán)益的首要責(zé)任主體，但是，立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)的一些部門和人員對于這一點缺乏足夠明確的認(rèn)識。部分人仍把男女平等問題看成單純的婦女問題，看成婦聯(lián)組織的工作。另外，相關(guān)部門和人員對有關(guān)婦女權(quán)益一些問題的認(rèn)識不足。比如，將家庭暴力視為私事的觀念仍在政府部門及立法、執(zhí)法人員中存在，使一些現(xiàn)行法律可以解決的問題被推諉或擱置。
2.社會公眾對性別平等和保障婦女權(quán)益的認(rèn)識不足
受傳統(tǒng)性別文化規(guī)范及男女行為評價雙重標(biāo)準(zhǔn)的影響，社會公眾將性騷擾、強奸、性侵害歸咎女性受害者自身的看法仍一定程度地存在。這使得一些實施家庭暴力、性騷擾、強奸等暴力行為的施暴者未能及時受到法律的懲處，同時使得女性受害者遭受更為嚴(yán)重的二次傷害。另外，以村規(guī)民約和傳統(tǒng)慣俗為代表的民間法與保障婦女權(quán)益的國家法律之間存在沖突，使得以民間法侵害婦女合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。比如，通過村民代表會議決議、村委會決定等侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益等問題，成為婦女權(quán)益保障的重點難點問題之一。
三、在新的歷史起點上不斷推進(jìn)新時代婦女權(quán)益法治保障
黨的十九大報告強調(diào)，堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益，對婦女權(quán)益保障工作提出明確要求。在2018年10月召開的中國婦女十二大會議上，黨中央致詞中再次重申，要堅決貫徹男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益，制定有利于消除婦女發(fā)展不平等、不充分的發(fā)展戰(zhàn)略，使男女平等真正體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、社會生活各方面。站在新的歷史起點上，推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)中的婦女權(quán)益保障工作，需要進(jìn)一步完善中國特色婦女權(quán)益保障的法律體系和制度機制，推動將男女平等原則貫徹到立法、執(zhí)法、司法及普法的全過程，讓廣大婦女群眾感受到公平正義。
(一)進(jìn)一步加強婦女權(quán)益立法，完善保障婦女權(quán)益的法律體系
建議將《婦女權(quán)益保障法》的修改納入全國人大立法規(guī)劃，根據(jù)新時代婦女權(quán)益保障的特點，進(jìn)一步完善婦女各方面權(quán)益的法律保障；制定預(yù)防和制止性騷擾的專門立法，明確界定“性騷擾”“職場性騷擾”，明確用人單位責(zé)任、懲罰性條款及對受害人的賠償范圍和數(shù)額，確定性騷擾案件的證據(jù)規(guī)則，加強校園、企事業(yè)單位中預(yù)防性騷擾教育和制度建設(shè)；制定專門的反就業(yè)性別歧視法，明確就業(yè)性別歧視的概念與范圍，規(guī)定雇主的侵權(quán)責(zé)任和預(yù)防責(zé)任，設(shè)立專門的機構(gòu)對男女就業(yè)平等制度的實施加以監(jiān)督檢查。建議參照《消除對婦女一切形式歧視公約》規(guī)定，在相關(guān)法律的制定和修訂中明確對婦女歧視(包括直接歧視和間接歧視)的定義；修改《選舉法》《村民委員會組織法》等，將人大代表中有適當(dāng)比例女代表、村委會中應(yīng)當(dāng)有女性成員等原則性規(guī)定，修改為具體量化比例規(guī)定，以充分體現(xiàn)結(jié)果平等的立法理念。
(二)進(jìn)一步加強制度建設(shè)，健全保障婦女權(quán)益的制度機制
建議在修訂《婦女權(quán)益保障法》時，就國家和地方各級婦女兒童工作委員會的設(shè)立、職責(zé)、權(quán)限、資源等予以明確規(guī)定，注重強化婦女兒童工作委員會對成員單位的考核、監(jiān)督，增強其行政能力和工作權(quán)威，從而提高協(xié)調(diào)職能，推動政府部門各司其職；參照《工會法》的相關(guān)內(nèi)容，將婦聯(lián)組織在維護(hù)婦女權(quán)益方面的職責(zé)進(jìn)一步具體化，明確婦聯(lián)在法律、規(guī)劃、政策制定中的參與和建議權(quán)，在相關(guān)法律、規(guī)劃、政策實施中的監(jiān)督權(quán)。建議對各省法規(guī)政策性別平等評估機制的建立和運行情況進(jìn)行深入研究，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，推動省級層面法規(guī)政策性別平等評估機制進(jìn)一步完善；在國家層面探索建立法律政策性別平等評估機制，建立評估機構(gòu)、制定評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，將男女平等原則納入法律政策制定和實施的全過程。
(三)進(jìn)一步加強宣傳教育，提升全社會維護(hù)婦女權(quán)益的法治意識
建議將對政府各部門決策者及相關(guān)工作人員的性別平等意識和婦女權(quán)益知識培訓(xùn)納入組織部門和各職能部門系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃，使他們了解男女平等基本國策和保障婦女權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，增強其性別平等觀念與人權(quán)、法律意識，強化性別平等法律政策的制定與執(zhí)行能力。建議在全社會大力開展弘揚先進(jìn)性別文化和反性別歧視的法制宣傳教育，批判和澄清傳統(tǒng)偏見、性別角色定型和陳規(guī)舊俗對婦女的歧視；加強對村規(guī)民約中違反男女平等原則內(nèi)容的清理工作，修正侵害婦女合法權(quán)益的規(guī)約、決議等，在全社會營造推動男女平等、保障婦女權(quán)益的良好環(huán)境。
（張永英，全國婦聯(lián)婦女研究所副研究員；姜秀花，全國婦聯(lián)婦女研究所副所長、研究員。）
注釋：
①中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法規(guī)實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等五個內(nèi)容。
?、谌珖鴭D聯(lián)權(quán)益部編：《保障婦女兒童權(quán)益法律法規(guī)匯編》，中國婦女出版社2008年版，第4頁。
?、蹍⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室：《中國性別平等與婦女發(fā)展》，人民出版社2015年版，第15-16頁。
?、芡ⅱ?。
?、荨秶鴦?wù)院婦女兒童工作委員會簡介》，載國務(wù)院婦女兒童工作委員會網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?、尥ⅱ?。
⑦參見國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司編：《2017中國婦女兒童狀況統(tǒng)計資料》，內(nèi)部資料，第96頁。
⑧參見上注，第64頁。
⑨國家統(tǒng)計局：《〈中國婦女發(fā)展綱要(20112020年)〉中期統(tǒng)計監(jiān)測報告》，載國務(wù)院婦女兒童工作委員會網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?、鈪⒁娮ⅱ?，第90-91頁。
?宋秀巖主編：《新時期中國婦女社會地位調(diào)查研究》(下卷)，中國婦女出版社2013年版，第457頁。
?參見上注，第471頁。
?參見上注，第463頁。
?參見上注，第466頁。
?消除對婦女歧視委員會：《關(guān)于中國第七和第八次合并定期報告的結(jié)論性意見》，聯(lián)合國人權(quán)高專辦公室網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?參見張永英：《婦聯(lián)組織參與全面依法治國的路徑與策略探討》，載《山東女子學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。
?國務(wù)院婦女工作工作委員會辦公室編：《男女平等基本國策的貫徹與落實》，人民出版社2016年版，第103頁。
Abstract: In the past 40 years of reform and opening up，with the accelerating process of building the rule of law in China，Chinas legal system for safeguarding women's rights and promoting gender equality has gradually formed and continuously improved，and the institutional mechanisms for promoting gender equality legislation，law enforcement，and judicial work have been continuously established and improved.The legal consciousnessof safeguarding women's rights and interests in the whole society is constantly increasing.At the new historical starting point for the entry of socialism with Chinese characteristics into a new era，the legal guarantee for women's rights and interests still faces many challenges.It is necessary to further implement the principle of equality between men and women in the whole process of law making and implementation，and to meet the pursuit of a better life for women in the new era.
(責(zé)任編輯葉傳星)
注釋：
①中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法規(guī)實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等五個內(nèi)容。
?、谌珖鴭D聯(lián)權(quán)益部編：《保障婦女兒童權(quán)益法律法規(guī)匯編》，中國婦女出版社2008年版，第4頁。
?、蹍⒁妵鴦?wù)院新聞辦公室：《中國性別平等與婦女發(fā)展》，人民出版社2015年版，第15-16頁。
?、芡ⅱ?。
?、荨秶鴦?wù)院婦女兒童工作委員會簡介》，載國務(wù)院婦女兒童工作委員會網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?、尥ⅱ?。
⑦參見國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司編：《2017中國婦女兒童狀況統(tǒng)計資料》，內(nèi)部資料，第96頁。
⑧參見上注，第64頁。
⑨國家統(tǒng)計局：《〈中國婦女發(fā)展綱要(20112020年)〉中期統(tǒng)計監(jiān)測報告》，載國務(wù)院婦女兒童工作委員會網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?、鈪⒁娮ⅱ?，第90-91頁。
?宋秀巖主編：《新時期中國婦女社會地位調(diào)查研究》(下卷)，中國婦女出版社2013年版，第457頁。
?參見上注，第471頁。
?參見上注，第463頁。
?參見上注，第466頁。
?消除對婦女歧視委員會：《關(guān)于中國第七和第八次合并定期報告的結(jié)論性意見》，聯(lián)合國人權(quán)高專辦公室網(wǎng)站，2018年8月31日訪問。
?參見張永英：《婦聯(lián)組織參與全面依法治國的路徑與策略探討》，載《山東女子學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。
?國務(wù)院婦女工作工作委員會辦公室編：《男女平等基本國策的貫徹與落實》，人民出版社2016年版，第103頁。
Abstract: In the past 40 years of reform and opening up，with the accelerating process of building the rule of law in China，Chinas legal system for safeguarding women's rights and promoting gender equality has gradually formed and continuously improved，and the institutional mechanisms for promoting gender equality legislation，law enforcement，and judicial work have been continuously established and improved.The legal consciousnessof safeguarding women's rights and interests in the whole society is constantly increasing.At the new historical starting point for the entry of socialism with Chinese characteristics into a new era，the legal guarantee for women's rights and interests still faces many challenges.It is necessary to further implement the principle of equality between men and women in the whole process of law making and implementation，and to meet the pursuit of a better life for women in the new era.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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