內(nèi)容提要：2019年9月3日至7日，由中國(guó)人權(quán)研究會(huì)主辦，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院、新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)在新疆烏魯木齊市召開(kāi)，來(lái)自18個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的60多位專家學(xué)者參加了研討會(huì)。會(huì)議圍繞反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護(hù)，反恐、去極端化的比較研究與國(guó)際合作等議題展開(kāi)深入研討交流。與會(huì)人士分享了對(duì)恐怖主義和極端主義的認(rèn)識(shí)、各國(guó)打擊恐怖主義和極端主義方面的經(jīng)驗(yàn)，積極評(píng)價(jià)中國(guó)的反恐與去極端化工作、打擊恐怖主義與極端主義的國(guó)際合作，探討了打擊恐怖主義與人權(quán)保障的平衡等問(wèn)題。此次研討有助于促進(jìn)反恐、去極端化與人權(quán)保障的理論與實(shí)踐研究的國(guó)際交流與合作。
關(guān)鍵詞：反恐怖主義 去極端化 人權(quán)保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中國(guó)人權(quán)研究會(huì)主辦，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院、新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)在新疆烏魯木齊召開(kāi)。會(huì)議設(shè)置“反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護(hù)”“反恐、去極端化的比較研究與國(guó)際合作”等主要議題。中共中央宣傳部副部長(zhǎng)蔣建國(guó)先生、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府主席雪克來(lái)提·扎克爾先生、塞爾維亞當(dāng)代歷史研究所所長(zhǎng)、塞爾維亞社會(huì)黨副主席普雷德拉格·馬爾科維奇先生、聯(lián)合國(guó)人權(quán)咨詢委員會(huì)專家阿卜杜拉齊茲·阿沙迪先生、新疆大學(xué)副校長(zhǎng)帕里旦·吐?tīng)栠d女士在開(kāi)幕式致辭。來(lái)自18個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的60多位專家學(xué)者出席此次研討會(huì)，就以下問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。
一、對(duì)恐怖主義和極端主義的認(rèn)識(shí)
極端主義①是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，②對(duì)恐怖主義具有催生作用，二者嚴(yán)重威脅世界和平與發(fā)展，嚴(yán)重危害世界人民生命財(cái)產(chǎn)安全。③20世紀(jì)20年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)便已開(kāi)始關(guān)注和應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際范圍內(nèi)恐怖事件不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出國(guó)際規(guī)模擴(kuò)大化、恐怖主義襲擊與圣戰(zhàn)組織之間聯(lián)系密切、受害者人數(shù)飆升這三個(gè)方面的主要變化。④自美國(guó)“9·11”事件后，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)恐怖主義問(wèn)題，對(duì)以種族、民族、宗教為背景的恐怖主義活動(dòng)給予特別關(guān)注，將其視為所有文明社會(huì)的公敵、國(guó)際社會(huì)當(dāng)前面臨的共同挑戰(zhàn)以及共同打擊的對(duì)象。
鑒于恐怖主義具有極強(qiáng)的政治性⑤，恐怖主義與極端主義呈現(xiàn)為一種“社會(huì)建構(gòu)”(social construct)的傾向而非僅僅為一種“殘酷的事實(shí)”(brute fact)，這一觀點(diǎn)當(dāng)前已得到廣泛認(rèn)同。⑥恐怖主義和極端主義的界定在表述上存在差異，各國(guó)政府對(duì)于什么構(gòu)成恐怖主義以及誰(shuí)是恐怖分子的問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成共識(shí)⑦，對(duì)于圍繞“恐怖主義”而存在的“恐怖活動(dòng)”“恐怖(活動(dòng))組織”“恐怖活動(dòng)犯罪”等概念界定不一⑧，僅以列舉方式指出需要共同打擊的恐怖主義犯罪的罪狀⑨。這意味著在前述沒(méi)有達(dá)成共識(shí)問(wèn)題上的國(guó)際反恐合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
即使是聯(lián)合國(guó)，綜合界定恐怖主義也較為困難。聯(lián)合國(guó)于1988年將恐怖主義定義為“所有旨在或打算在公眾、一群人或特定人中挑起恐怖狀態(tài)的犯罪行為”⑩，但后來(lái)沒(méi)有再要求“確立一個(gè)普遍同意的定義”，而是通過(guò)“具體問(wèn)題具體解決”的方式把重點(diǎn)放在研究打擊恐怖主義的措施上，并且把這個(gè)問(wèn)題與人權(quán)保障問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，當(dāng)前已通過(guò)了諸如打擊空中劫持、防止恐怖主義爆炸等19個(gè)國(guó)際法律文件。
盡管厘定恐怖主義、極端主義的內(nèi)涵與外延較為困難，但與會(huì)者對(duì)二者的性質(zhì)有以下幾點(diǎn)共識(shí)性意見(jiàn)。其一，恐怖主義與極端主義具有極強(qiáng)的政治色彩。意大利嘉賓法比奧·馬西莫·帕倫蒂先生對(duì)西方人權(quán)理論進(jìn)行批判，認(rèn)為西方許多學(xué)者和政治家試圖壟斷人權(quán)概念，世界范圍的人權(quán)概念的誤用與濫用對(duì)各國(guó)反恐工作及國(guó)際反恐合作的開(kāi)展造成了負(fù)面影響。以美國(guó)為首的西方國(guó)家大力宣揚(yáng)自身人權(quán)理論，其所發(fā)起的伊拉克、利比亞和敘利亞“人道主義”戰(zhàn)爭(zhēng)便是西方人權(quán)理論的極端表現(xiàn)形式。但這種所謂的“人道主義”戰(zhàn)爭(zhēng)很難排除作為西方國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)這些國(guó)家的統(tǒng)治，干涉、推翻他國(guó)政府的借口的嫌疑。?西北政法大學(xué)的錢錦宇教授認(rèn)為，當(dāng)下西方國(guó)家的基于全球政治經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成了偏激型“政治正確”觀念?，偏激型“政治正確”所塑造的人權(quán)觀，對(duì)中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家赤裸裸地表現(xiàn)為一種人權(quán)的偏見(jiàn)?，不無(wú)催生和助長(zhǎng)恐怖主義和極端主義的可能。塞爾維亞普雷德拉格·馬爾科維奇先生指出，“9·11”事件后，美國(guó)對(duì)其他國(guó)家人權(quán)(狀況)“選擇性表達(dá)憤怒”，把所有反對(duì)美國(guó)及其盟友利益的暴力活動(dòng)都定義為恐怖主義，在反恐實(shí)踐中存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。在爭(zhēng)取人權(quán)和打擊恐怖主義的斗爭(zhēng)中，來(lái)自“華盛頓總部”的指揮是不被需要的。?
其二，恐怖主義和極端主義具有反人類、反文明、反社會(huì)的極端性本質(zhì)。?以暴力、制造恐懼等方式從事反人類活動(dòng)，無(wú)論其表現(xiàn)形式如何不同，其本質(zhì)都是對(duì)現(xiàn)代文明秩序的挑戰(zhàn)，也是最大的人權(quán)侵害行為。中國(guó)人民大學(xué)的韓大元教授認(rèn)為，恐怖主義破壞了憲法秩序，嚴(yán)重危害人類生命、自由與安全，是人權(quán)保障的頭號(hào)敵人。?復(fù)旦大學(xué)的陸志安教授認(rèn)為，宗教極端行為也違背了國(guó)際人權(quán)法中宗教信仰自由的原則。?
其三，恐怖主義、極端主義不與特定地域、民族、宗教掛鉤。由于在當(dāng)代世界的各種極端主義恐怖組織中，信仰伊斯蘭教民族中的極端主義勢(shì)力無(wú)論從數(shù)量、規(guī)模和破壞性影響來(lái)看，都是最突出的，再加上當(dāng)下恐怖主義發(fā)生的地緣特征，人們很容易將伊斯蘭教與恐怖主義聯(lián)系在一起，西方也因而制造了“伊斯蘭威脅”這一概念。但是，恐怖主義與極端主義是一種全球現(xiàn)象，并不是任何一個(gè)地區(qū)或國(guó)籍或宗教所獨(dú)有的。阿富汗朝覲和宗教事務(wù)部部長(zhǎng)高級(jí)顧問(wèn)、阿富汗伊斯蘭革命運(yùn)動(dòng)黨政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯蘭教不為極端主義辯護(hù)，而是將其拒之門外。?阿富汗喀布爾國(guó)際大學(xué)神學(xué)院赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米先生也指出，伊斯蘭教禁止一切會(huì)導(dǎo)致人類滅絕的破壞性工具。?因此，將恐怖主義及極端主義與特定民族或宗教掛鉤的觀念是造成宗教沖突、民族沖突、種族沖突的思想根源，無(wú)益于解決種族歧視、民族矛盾、宗教沖突。?
二、打擊恐怖主義和極端主義的各國(guó)經(jīng)驗(yàn)
恐怖主義與極端主義威脅國(guó)家領(lǐng)土完整和國(guó)家安全，政府的穩(wěn)定、法治和民主，社會(huì)運(yùn)作以及國(guó)際和平與安全，無(wú)視、踐踏了人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。恐怖主義行為所造成的死亡、監(jiān)禁以及恐怖分子大規(guī)模性侵女性的行為，直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者個(gè)人帶來(lái)了災(zāi)難性后果的同時(shí)，也使受害者親屬甚至整個(gè)地區(qū)都生活在恐懼之中，遭受長(zhǎng)期創(chuàng)傷。同時(shí)，恐怖主義、極端主義幾乎完全摧毀了人權(quán)得以保障與實(shí)現(xiàn)的條件與環(huán)境。[21]當(dāng)前，各國(guó)均努力通過(guò)不斷完善立法，打擊恐怖主義和極端主義，但在行動(dòng)的主要努力方向上并不一致。
第一，運(yùn)用軍事力量打擊恐怖主義、極端主義。斯里蘭卡前海軍司令加納什·科倫柏格將軍指出，斯里蘭卡使用軍事手段打敗了恐怖主義“猛虎組織”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里蘭卡針對(duì)“猛虎組織”的軍事勝利和前武裝人員的教化工作都取得了全面勝利，至今未再發(fā)生一起暴力事件，也沒(méi)有發(fā)生任何經(jīng)過(guò)教化的人員再次拿起武器從事非法活動(dòng)。[22]
第二，運(yùn)用預(yù)防性策略鏟除恐怖主義、極端主義滋生的土壤。軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決問(wèn)題的最好辦法。諸如英國(guó)、巴基斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦及中國(guó)等國(guó)均選擇注重采用預(yù)防性反恐措施，推行和加強(qiáng)發(fā)展社會(huì)包容性議程。首先，教育是預(yù)防性反恐的重要方式。英國(guó)從教育領(lǐng)域入手，遏制極端化思想在學(xué)生群體中的傳播[23]；烏茲別克斯坦當(dāng)前致力于在年輕人中傳播伊斯蘭教的真正價(jià)值觀[24]；巴基斯坦也在塑造正確的基于知識(shí)的宗教意識(shí)形態(tài)，以廢除極端主義者的宗教極端思想[25]；土耳其宗教事務(wù)局通過(guò)重新解釋宗教文本，在更現(xiàn)代的框架下進(jìn)行宗教教育，推廣更為溫和的伊斯蘭教。其次，改善生活水準(zhǔn)。如中國(guó)、烏茲別克斯坦等國(guó)便通過(guò)消除貧困、協(xié)助就業(yè)、解決住房問(wèn)題等方式，提高群眾尤其是青年人的生活水平，減少邊際化和由此產(chǎn)生的受害意識(shí)，以減少極端主義、恐怖主義分子的招募。再次，鑒于資金作為恐怖組織賴以生存和發(fā)展的命脈，各國(guó)也掀起了以打擊恐怖融資為目的的“金融反恐戰(zhàn)”，聯(lián)合國(guó)公約、決議等明確規(guī)定公權(quán)力與私立機(jī)構(gòu)各自的義務(wù)，形成了金融反恐較為完善的法律機(jī)制。[26]此外，多國(guó)加快反恐國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程。如印度尼西亞國(guó)際關(guān)系系的阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，印尼的反恐政策主要是通過(guò)行政和立法協(xié)商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如歐洲多國(guó)加快了“罩袍禁令”的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程，嚴(yán)格禁止在公共場(chǎng)所穿戴全身罩袍，中國(guó)新疆地區(qū)《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》等法規(guī)中關(guān)于罩袍的規(guī)定符合國(guó)際潮流和各國(guó)主流做法，體現(xiàn)了對(duì)人性的尊重，保護(hù)了婦女兒童的權(quán)利和民族傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)了反恐并維護(hù)了公眾利益。[28]又如，哈薩克斯坦共和國(guó)阿斯塔納國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中國(guó)和中亞研究中心負(fù)責(zé)人科日洛娃·斯維特拉娜女士指出，哈薩克斯坦通過(guò)了關(guān)于宗教活動(dòng)和宗教協(xié)會(huì)的法律，取得了重要成就，國(guó)家對(duì)宗教協(xié)會(huì)的監(jiān)管維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)的利益平衡，公民也已認(rèn)識(shí)到應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定依法開(kāi)展宗教活動(dòng)。[29]總體看來(lái)，各國(guó)普遍重視打擊恐怖主義與極端主義、堅(jiān)持打擊與防治相結(jié)合、舉辦系統(tǒng)性去極端化教育培訓(xùn)、重視去極端化與增加經(jīng)濟(jì)機(jī)遇相結(jié)合。[30]
縱觀各國(guó)反恐經(jīng)驗(yàn)，除軍事打擊的直接反恐形式外，以教育、改善生活水準(zhǔn)、金融反恐等形式的預(yù)防性反恐受到更大關(guān)注。中國(guó)加大在法治、人權(quán)和善政領(lǐng)域所開(kāi)展的合作與援助規(guī)模，支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展，引起了國(guó)外嘉賓的關(guān)注。如阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，各國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)中國(guó)以穩(wěn)定為中心的、更具國(guó)家導(dǎo)向性的、旨在維持穩(wěn)定的反恐戰(zhàn)略。
三、對(duì)中國(guó)反恐與去極端化工作的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)
在嚴(yán)峻的國(guó)際反恐形勢(shì)下，中國(guó)依法嚴(yán)厲打擊恐怖主義和極端主義，堅(jiān)持把預(yù)防性反恐放在第一位，探索反恐、去極端化的有益經(jīng)驗(yàn)，建立全方位、立體化、現(xiàn)代化的反恐格局，完善反恐工作體系，加強(qiáng)反恐力量建設(shè)，在實(shí)踐中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩成果，受到國(guó)外學(xué)者的高度關(guān)注。
(一)中國(guó)反恐與去極端化工作的理念與原則
第一，堅(jiān)持依法打擊恐怖主義與極端主義。中國(guó)積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》(60/288)的決議，致力于消除恐怖主義蔓延條件，預(yù)防和打擊恐怖主義。在打擊恐怖主義和極端主義的過(guò)程中始終堅(jiān)持依法嚴(yán)懲恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪，根據(jù)《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《宗教事務(wù)條例》《關(guān)于辦理恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等法律法規(guī)及司法解釋，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策相結(jié)合，依法開(kāi)展反恐怖主義、去極端化斗爭(zhēng)。[31]
第二，堅(jiān)持反恐以保障人權(quán)為目的。[32]保障各族人民的人權(quán)必須先保障其安全，中國(guó)堅(jiān)持依法打擊恐怖活動(dòng)，保障各族人民生命財(cái)產(chǎn)安全，這是對(duì)人權(quán)的最根本保護(hù)。“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”是中國(guó)憲法的重要價(jià)值追求，這一原則同“維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族風(fēng)俗習(xí)慣”“禁止歧視”等共同構(gòu)成《反恐怖主義法》的反恐基本原則。保障人權(quán)是中國(guó)反恐的根本目的，中國(guó)不僅通過(guò)反恐保障被恐怖主義行為直接侵害的受害者的人權(quán)，保障受到恐怖主義行為直接威脅的廣大人民群眾的人權(quán)，也保障涉嫌犯罪人員的合法權(quán)利。
第三，堅(jiān)持預(yù)防性反恐為主，寬嚴(yán)相濟(jì)與教育挽救相結(jié)合。鑒于恐怖活動(dòng)發(fā)生后，對(duì)社會(huì)和廣大人民群眾造成的負(fù)面影響和損失常難以挽回，同很多國(guó)家一樣，中國(guó)不斷完善預(yù)防性反恐措施，致力于將恐怖活動(dòng)消滅在萌芽狀態(tài)?！斗纯植乐髁x法》第三章對(duì)宣傳教育、網(wǎng)絡(luò)管控、武器彈藥及危險(xiǎn)品的監(jiān)督管理、涉恐融資監(jiān)管、城市反恐的規(guī)劃等方面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，形成了全方位、立體化的安全防范體系。同時(shí)，《刑法修正案(九)》預(yù)防性立法轉(zhuǎn)型趨勢(shì)更加明顯[33]，增設(shè)了“準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”“宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”“利用極端主義破壞法律實(shí)施罪”“強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪”和“非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪”等五種新型犯罪。
第四，致力于形成多部門聯(lián)動(dòng)配合的全民反恐局面。反恐工作的展開(kāi)需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作。按照《反恐怖主義法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)作為反恐工作的主體，聯(lián)動(dòng)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)單位積極性，各司其職、各盡其責(zé)，密切配合、通力合作[34]，堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，切實(shí)共同開(kāi)展反恐怖主義工作。
(二)中國(guó)反恐與去極端化工作的實(shí)踐與成就
中國(guó)的反恐措施在吸收和借鑒國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持把保障各族人民根本利益放在首位，從徹底解決各種深層次矛盾入手，在實(shí)踐中積極探索有效路徑，通過(guò)完善立法，消除貧困、改善民生，向人民群眾普及法律知識(shí)、增強(qiáng)法治意識(shí)，設(shè)立教育培訓(xùn)中心、積極開(kāi)展幫扶教育等方式，形成了行之有效的中國(guó)反恐工作體系。[35]。
第一，完善的反恐立法體系。2015年12月，中國(guó)通過(guò)了歷史上第一部綜合反恐立法《反恐怖主義法》。此外，中國(guó)修改、完善了《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事務(wù)條例》《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見(jiàn)》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布了《關(guān)于辦理恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等關(guān)于反恐、去極端化的法律解釋。[36]有國(guó)外嘉賓評(píng)價(jià)道，中國(guó)在通過(guò)反恐和國(guó)家安全的一系列立法方面取得了很大進(jìn)展。[37]
第二，消除貧困，改善民生。[38]貧困，尤其是缺少糧食和水資源等基本生活需要，會(huì)促成極端主義和恐怖主義的產(chǎn)生和傳播，導(dǎo)致和加速極端暴力的蔓延。[39]中國(guó)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在新疆地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持民生優(yōu)先、民生先動(dòng)，把本級(jí)財(cái)政支出和對(duì)口援疆資金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域[41]取得了豐碩成果，貧困人口生存發(fā)展條件進(jìn)一步改善，人民基本生活保障水平不斷提升，人民群眾的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等得到切實(shí)保障，為反恐工作的開(kāi)展奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。
第三，加強(qiáng)反恐人權(quán)法治教育與宣傳。[42]人民群眾獲得法律知識(shí)、法治意識(shí)增強(qiáng)。法治觀念淡薄、法律知識(shí)貧乏的情況會(huì)使人容易受到恐怖勢(shì)力、極端勢(shì)力的教唆和脅迫走上犯罪道路。[43]新疆出臺(tái)的《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《關(guān)于加強(qiáng)自治區(qū)青少年法治教育實(shí)踐基地建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》等法規(guī)文件，向基層群眾尤其是青少年普及法律知識(shí)、增強(qiáng)法治意識(shí)、弘揚(yáng)法治精神、培育法治信仰、推動(dòng)法治實(shí)踐，以增強(qiáng)人民群眾自覺(jué)抵御宗教極端思想滲透的能力。[44]
第四，設(shè)立教育培訓(xùn)中心，積極開(kāi)展幫扶教育。[45]近些年來(lái)，為應(yīng)對(duì)新疆地區(qū)恐怖襲擊事件頻繁發(fā)生、對(duì)各族人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大危害、嚴(yán)重踐踏了人類尊嚴(yán)的情況，新疆采取果斷措施，制定并修改完善了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》等法規(guī)，依法開(kāi)展反恐怖主義和去極端化斗爭(zhēng)，設(shè)立教育培訓(xùn)中心，開(kāi)展職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作，對(duì)有恐怖主義、極端主義違法、犯罪行為、受行政處罰或被不起訴、被刑滿釋放的人，開(kāi)展學(xué)國(guó)家通用語(yǔ)言文字、學(xué)法律、進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。[46]這一舉措以預(yù)防性反恐為出發(fā)點(diǎn)，有效遏制了恐怖活動(dòng)多發(fā)頻發(fā)勢(shì)頭，保障了新疆各族人民群眾的基本權(quán)利。
中國(guó)反恐以保障人權(quán)為根本目的，以預(yù)防性反恐為原則，建立完善了以憲法為基礎(chǔ)，以《反恐怖主義法》為龍頭的反恐法律體系，多部門聯(lián)動(dòng)配合，通過(guò)改善人民生活水平、增強(qiáng)法律知識(shí)、開(kāi)展教育培訓(xùn)積極預(yù)防恐怖主義行為的發(fā)生。
四、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障的關(guān)系
恐怖主義會(huì)對(duì)人權(quán)和基本自由造成嚴(yán)重侵害，反恐措施是人權(quán)保障的一種方式，是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的手段。[47]反恐措施，尤其是預(yù)防性反恐措施帶來(lái)的是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)化和干預(yù)措施的前置[48]，可能會(huì)侵犯自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、隱私權(quán)等基本人權(quán)。如此，必須注重反恐措施與人權(quán)保障的平衡。
(一)反恐與人權(quán)保障的沖突
反恐措施目的的正當(dāng)性不等同于過(guò)程與結(jié)果的合理性。政府打擊恐怖主義和極端主義的相關(guān)措施雖可促進(jìn)社會(huì)秩序穩(wěn)定和國(guó)家安全，根本上也是對(duì)人權(quán)的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人權(quán)和自由。[49]同時(shí)，反恐過(guò)程中，受恐怖主義行為威脅或侵害的受害人的基本權(quán)利以及恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯的合法權(quán)利也應(yīng)得到保障。
反恐措施因國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的沖突，可能與公民自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、隱私權(quán)等產(chǎn)生一定的張力。如在反恐過(guò)程中，任意逮捕或拘禁等濫用偵查措施的行為可能會(huì)使無(wú)辜平民的人身自由受到限制；反恐中的監(jiān)視行為、交通領(lǐng)域和出入境方面的安全管制、強(qiáng)制措施等，也為人們的行動(dòng)自由設(shè)置了更多障礙。[50]長(zhǎng)期羈押后被證實(shí)是無(wú)辜而釋放的情況也時(shí)有發(fā)生。再如，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行反恐措施時(shí)若將恐怖主義與特定民族、宗教、地域掛鉤，會(huì)不自覺(jué)地在執(zhí)法過(guò)程中加大反恐措施的運(yùn)用，造成對(duì)某一民族、宗教、地域的歧視。此外，在緊急狀況下，反恐怖措施執(zhí)法部門權(quán)力的擴(kuò)大甚至?xí)趾Φ綗o(wú)辜民眾的生命權(quán)與健康權(quán)。巴基斯坦伊斯蘭堡戰(zhàn)略研究所、中國(guó)—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比爾先生指出，巴基斯坦在反恐斗爭(zhēng)中便造成了慘重的包括非戰(zhàn)斗人員或無(wú)辜民眾在內(nèi)的人員傷亡情況。[51]還有，各國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力不斷增強(qiáng)以及反恐中的大規(guī)模數(shù)字監(jiān)控都給個(gè)人隱私帶來(lái)了前所未有的威脅[52]，如美國(guó)的“棱鏡門”事件，以及法國(guó)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商必須保留其用戶使用和瀏覽國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的“痕跡”，以便在檢查機(jī)關(guān)需要時(shí)可以隨時(shí)查詢等。[53]同時(shí)，反恐措施的實(shí)施亦應(yīng)注意保障恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利，獲得公正審判權(quán)等權(quán)利。
(二)反恐與人權(quán)保障的平衡
因國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的沖突問(wèn)題，反恐措施與人權(quán)保障之間可能產(chǎn)生沖突和矛盾。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)、平衡人權(quán)保障與反恐之間的沖突，在秩序、穩(wěn)定與人權(quán)保障之間架起平衡的紐帶，是國(guó)際社會(huì)每個(gè)國(guó)家都面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[54]
第一，尊重基本權(quán)利。[55]首先，在規(guī)定反恐措施時(shí)，應(yīng)將最大限度保障公民基本權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)和目的，并在公民基本權(quán)利受到侵害時(shí)及時(shí)予以救濟(jì)。根據(jù)《反恐怖主義法》第78條，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)在反恐行動(dòng)中維護(hù)公民和組織合法權(quán)益，因開(kāi)展反恐工作而對(duì)單位或個(gè)人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償、補(bǔ)償。有關(guān)單位和個(gè)人有權(quán)依法請(qǐng)求賠償、補(bǔ)償。其次，在依法嚴(yán)懲暴恐犯罪時(shí)，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序辦理案件，堅(jiān)持程序公正，做到懲罰犯罪與人權(quán)司法保障相結(jié)合，依法保障被告人的辯護(hù)權(quán)、使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟、免于任意逮捕、非法羈押或者超期羈押的權(quán)利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利等，明確管轄原則和證據(jù)收集固定原則。[56]
第二，隨著全球恐怖主義形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，反恐需在法律明確授權(quán)的情況下，在法律的限度之內(nèi)，方可對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行必要的限制。韓大元教授指出，面對(duì)嚴(yán)峻的恐怖主義對(duì)人權(quán)價(jià)值的威脅，世界各國(guó)都在重新審視人權(quán)與秩序的價(jià)值，尋求通過(guò)憲法平衡兩者關(guān)系的機(jī)制與程序，將可能出現(xiàn)的安全與人權(quán)沖突納入憲法規(guī)范體系，保持秩序與人權(quán)規(guī)范的和諧，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其憲法職能提供基礎(chǔ)。同時(shí)，各國(guó)當(dāng)前不斷修訂本國(guó)反恐怖主義法及相關(guān)的刑事法律，通過(guò)立法限制、克減公民自由權(quán)，加大對(duì)恐怖分子的懲治力度，并采取相應(yīng)的反恐措施加大對(duì)可疑人員的監(jiān)控。[57]以隱私權(quán)為例，根據(jù)國(guó)際人權(quán)法，國(guó)家負(fù)有保障公民隱私權(quán)的義務(wù)，不得非法或任意干涉?zhèn)€人隱私。面對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，各國(guó)政府經(jīng)常以反恐為由要求擴(kuò)大數(shù)字通信監(jiān)控范圍。恐怖主義組織利用信息和通信技術(shù)進(jìn)行招聘的行為確實(shí)存在，但這并沒(méi)有因此削弱或取消各國(guó)承擔(dān)尊重國(guó)際法所載隱私權(quán)的義務(wù)的重要性。中國(guó)政法大學(xué)的張偉教授指出，在平衡反恐與隱私權(quán)的沖突中，國(guó)家應(yīng)依據(jù)國(guó)際人權(quán)法框架，遵循合法性、必要性和相稱性原則或?qū)嵤┛藴p的條件，才能對(duì)隱私權(quán)進(jìn)行合理干涉。[58]
第三，確保反恐程序的規(guī)范化。[59]首先，在政策制定的最初階段即應(yīng)考慮對(duì)人權(quán)的影響問(wèn)題，審查反恐與去極端化的政策和方案侵害人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，就現(xiàn)行反恐政策的人權(quán)影響進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)如何遵守比例原則，以及采取哪些措施防止權(quán)力濫用定期提交方案。正如《反恐怖主義法》規(guī)定，反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，針對(duì)恐怖事件的發(fā)生和應(yīng)對(duì)處置工作進(jìn)行全面分析、總結(jié)評(píng)估，提出防范和應(yīng)對(duì)處置改進(jìn)措施。
五、打擊恐怖主義與極端主義的國(guó)際合作
打擊恐怖主義、極端主義需要國(guó)與國(guó)之間的共同努力。目前任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都不可能單獨(dú)應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅[60]，只能通過(guò)涉及所有國(guó)家積極參與和協(xié)作的持久和全面辦法來(lái)鏟除恐怖主義。習(xí)近平總書(shū)記在聯(lián)合國(guó)演講中提出，“反恐是各國(guó)共同義務(wù)，既要治標(biāo)，更要治本。要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國(guó)人民撐起安全傘”[61]。作為世界性國(guó)際組織的聯(lián)合國(guó)高度重視反恐工作，已制定了《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》及近20項(xiàng)約束具體恐怖主義行為的國(guó)際法律文書(shū)；同時(shí)成立反恐怖主義辦公室，加強(qiáng)成員國(guó)之間的反恐工作聯(lián)系，堅(jiān)定不移地致力于加強(qiáng)國(guó)際合作，以預(yù)防和打擊一切形式和表現(xiàn)的恐怖主義和暴力極端主義。歐盟和上海合作組織（簡(jiǎn)稱為上合組織）等區(qū)域性合作組織也根據(jù)本區(qū)域特殊情況制定了相應(yīng)的反恐措施。
(一)聯(lián)合國(guó)反恐框架
聯(lián)合國(guó)就反恐問(wèn)題采取了諸多行動(dòng)，其中最為重要的當(dāng)屬聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2006年9月8日通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》。此外，聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)已制定了制止恐怖行為的多個(gè)國(guó)際法律文書(shū)，內(nèi)容涉及民用航空、保護(hù)國(guó)際工作人員、劫持人質(zhì)、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主義爆炸、向恐怖主義提供資助、核恐怖主義等九個(gè)方面。[62]
曾擔(dān)任過(guò)法國(guó)斯特拉斯堡大學(xué)校長(zhǎng)的克里斯蒂安·梅斯特教授結(jié)合《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》四大支柱及其他所有這些文書(shū)的內(nèi)容，將打擊恐怖主義和宗教極端主義的斗爭(zhēng)的目標(biāo)總結(jié)為以下幾點(diǎn)：防止和打擊恐怖主義的措施，如通過(guò)追蹤可疑的資金流動(dòng)打擊對(duì)恐怖主義的資助；消除可促進(jìn)恐怖主義蔓延的條件，如打擊恐怖主義宣傳，特別是打擊互聯(lián)網(wǎng)上的恐怖主義宣傳和招募；實(shí)施去極端化方案和回到社會(huì)的計(jì)劃；建立并培訓(xùn)警察部隊(duì)，訓(xùn)練反恐專業(yè)人士及所有可能與此相關(guān)的人員；實(shí)施國(guó)家教育計(jì)劃，防止極端化，主要是團(tuán)結(jié)年輕人，以分享國(guó)家價(jià)值觀和社會(huì)原則。[63]
聯(lián)合國(guó)成立了多個(gè)反恐專門機(jī)構(gòu)，除反恐執(zhí)行工作隊(duì)(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、聯(lián)合國(guó)反恐怖主義中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等機(jī)構(gòu)之外，2017年6月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)協(xié)助會(huì)員國(guó)實(shí)施《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》的第71/291號(hào)決議，決定設(shè)立反恐怖主義辦公室。作為聯(lián)合國(guó)反恐機(jī)制的重大改革，反恐怖主義辦公室旨在加強(qiáng)組織能力，協(xié)助成員國(guó)執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》，更好地回應(yīng)國(guó)際社會(huì)在反恐方面日益增長(zhǎng)的需求。[66]
但也要認(rèn)識(shí)到，面對(duì)恐怖主義威脅日益具有跨國(guó)和多層面的特性，國(guó)際社會(huì)在多個(gè)層面上的合作仍顯不足。如國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)恐怖主義挑戰(zhàn)而作出的努力常常因政治原因而陷于困頓，而恐怖主義團(tuán)體正在利用這一點(diǎn)，試圖進(jìn)一步分裂國(guó)際社會(huì)。國(guó)家反恐能力仍需提高，國(guó)家自主、加強(qiáng)治理和制定可持續(xù)政策，以及在反恐斗爭(zhēng)中加強(qiáng)雙邊、次區(qū)域、區(qū)域和國(guó)際層面的努力，通過(guò)邊境和海關(guān)管制防止恐怖行動(dòng)及非法販運(yùn)顯得極為重要。[67]
(二)區(qū)域反恐合作
鑒于因立場(chǎng)、價(jià)值觀存在差異以及其他政治原因的存在，各國(guó)在反恐問(wèn)題上很難達(dá)成全球性一致協(xié)定，恐怖主義及極端主義的治理存在區(qū)域邊界問(wèn)題，使得反恐的區(qū)域治理及區(qū)域間合作模式有其存在之必要。作為區(qū)域性合作組織的典型代表，歐盟和上合組織在反恐區(qū)域治理領(lǐng)域做了有益的嘗試。
歐盟致力于構(gòu)建全方位的反恐政策框架，通過(guò)了若干條約，制定了《歐盟反恐戰(zhàn)略》，出臺(tái)了多項(xiàng)反恐措施，以增強(qiáng)國(guó)家能力、促進(jìn)歐洲合作、發(fā)展集體能力、增進(jìn)國(guó)際合作為目標(biāo)[68]，在全球范圍內(nèi)打擊恐怖主義。同時(shí)，歐盟及其成員國(guó)制定了許多文書(shū)，將反恐條款包括在多個(gè)雙邊和多邊協(xié)定之中?！稓W盟反恐戰(zhàn)略》側(cè)重于以下四個(gè)方面：預(yù)防，即去極端化和減少恐怖分子招募[69]；保護(hù)，即保護(hù)公民和基礎(chǔ)設(shè)施并減少遭受攻擊的脆弱性，包括確保外部邊界，提高運(yùn)輸安全性，保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；追蹤制裁，即努力阻止恐怖分子的計(jì)劃，并將這些恐怖分子繩之以法，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟致力于加強(qiáng)國(guó)家能力、改善警察與司法機(jī)關(guān)之間的合作和信息交流、打擊資助恐怖主義的行為、剝奪恐怖分子的支持和溝通手段；應(yīng)急反應(yīng)，即準(zhǔn)備、管理和最大限度地減少恐怖襲擊的后果。[70]
上合組織針對(duì)中亞及周邊“三股勢(shì)力”問(wèn)題嚴(yán)重威脅中亞地區(qū)共同的安全和穩(wěn)定的情況，制定了強(qiáng)有力的反恐措施和結(jié)構(gòu)。除上合組織秘書(shū)處外，上合組織在塔什干設(shè)立了地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的合作。這是一個(gè)更加完善的結(jié)構(gòu)，在地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的組織下，包括情報(bào)共享和能力建設(shè)等形式在內(nèi)的多邊合作得以穩(wěn)固展開(kāi)。[71]同時(shí)，上合組織與東盟就反恐問(wèn)題展開(kāi)合作，《上合組織秘書(shū)處與東盟秘書(shū)處諒解備忘錄》已確定反恐、打擊毒品和武器走私等優(yōu)先合作領(lǐng)域。在上海合作組織框架下，中國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)了多項(xiàng)文件。[72]馬來(lái)亞大學(xué)學(xué)者建議，中國(guó)可以在加強(qiáng)東盟與上合組織的反恐合作中發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用。[73]
六、形成反恐怖主義與去極端化的有效機(jī)制
打擊恐怖主義與極端主義是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)。但恐怖主義與極端主義的打擊不能僅停留在事后的打擊層面，應(yīng)當(dāng)建立事先預(yù)防與事后打擊相結(jié)合的策略。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)責(zé)任，關(guān)注引導(dǎo)青少年，針對(duì)不同群體制定不同的溝通方案，實(shí)時(shí)評(píng)估反恐措施，建立多主體綜合治理、標(biāo)本兼治的模式，構(gòu)建事前預(yù)防與事后打擊的全方位反恐體系。
第一，構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府。構(gòu)建以公共責(zé)任而非公共權(quán)力為本位的責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府，強(qiáng)調(diào)政府在反恐怖主義與去極端化工作中應(yīng)積極履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。[74]為了實(shí)現(xiàn)反恐的有效性和徹底性，政府應(yīng)制定將公權(quán)力機(jī)關(guān)任務(wù)與民間社會(huì)倡議相結(jié)合[75]，應(yīng)以高度的歷史責(zé)任感和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢龑?dǎo)構(gòu)建公民社會(huì)、執(zhí)法部門、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及利益相關(guān)者全面參與的反恐局面[76]。
第二，建立多主體綜合治理、標(biāo)本兼治的模式，既嚴(yán)厲打擊恐怖主義活動(dòng)，又致力于鏟除滋生恐怖主義的土壤。僅使用軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決這一問(wèn)題的根本辦法?？植乐髁x需要綜合治理、標(biāo)本兼治、打防結(jié)合，構(gòu)建包含文化、行政、刑事、金融、軍事、新聞等多方面結(jié)合的綜合反恐法律機(jī)制。[77]烏茲別克斯坦人權(quán)中心調(diào)研處專家魯斯塔姆·阿圖維洛恩先生指出，烏茲別克斯坦當(dāng)前通過(guò)提高對(duì)年輕人的社會(huì)保護(hù)水平，為年輕人提供就業(yè)、解決住房等來(lái)預(yù)防恐怖主義。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生對(duì)中國(guó)政府每年向新疆大量撥款用于支持發(fā)展項(xiàng)目的措施表示贊賞，認(rèn)為這些措施是相較一些西方國(guó)家而言更為仁慈的反恐方式，也對(duì)反恐戰(zhàn)略的有效性做出了積極貢獻(xiàn)。[79]
第三，構(gòu)建以培養(yǎng)青少年為重點(diǎn)的反恐方案。[80]年輕人除了可能是暴力極端主義的潛在肇事者和受害者之外，也應(yīng)是預(yù)防工作的重要參與者，應(yīng)被納入成為反恐方案的重要組成部分。同時(shí)，年輕人可以與同伴共同參與包括通過(guò)教育、藝術(shù)或體育在內(nèi)的各種活動(dòng)形式，培養(yǎng)沖突管理、團(tuán)隊(duì)合作等生活技能，培養(yǎng)寬容心、同理心和辨別極端思想的批判性思維。這些活動(dòng)以及技能培養(yǎng)的設(shè)計(jì)應(yīng)以促進(jìn)政治、種族、社會(huì)和宗教的寬容，促進(jìn)文化多樣性和性別平等以及增進(jìn)青年人對(duì)人權(quán)知識(shí)的了解為目標(biāo)。
第四，確定與不同群體溝通的方法。[81]如與宗教界進(jìn)行有效溝通，宗教教職人員的正信引導(dǎo)，堅(jiān)持宗教與社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代化發(fā)展。[82]針對(duì)年輕人的反恐方案應(yīng)跟隨新技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，與更加熟悉技術(shù)的年輕人進(jìn)行有效溝通。在社區(qū)和當(dāng)局之間建立以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系，包括安全部隊(duì)、社會(huì)和教育服務(wù)，加強(qiáng)抵御能力和預(yù)防暴力。對(duì)非法武裝分子使用政治或軟性手段，消除極端思想意識(shí)形態(tài)影響，發(fā)展使武裝分子(已有悔意和準(zhǔn)備放棄暴力的武裝分子)重新融入社會(huì)的全面策略。[83]
第五，構(gòu)建評(píng)估機(jī)制。打擊恐怖主義和去極端化過(guò)程中，要制定有效的評(píng)估模式。評(píng)估體系應(yīng)不斷發(fā)展更新，確保跟上時(shí)代變化，并在需要時(shí)進(jìn)行有效的重塑。[84]要培養(yǎng)人權(quán)和法治框架下行事的能力，即承認(rèn)一個(gè)人有權(quán)享有什么權(quán)利，更重要的是認(rèn)識(shí)到保障這些權(quán)利過(guò)程中的個(gè)人責(zé)任。[85]
七、結(jié)語(yǔ)
恐怖主義、極端主義行為嚴(yán)重侵犯基本人權(quán)，打擊恐怖主義、去極端化是當(dāng)前的全球性課題。本次會(huì)議促進(jìn)了各國(guó)在打擊恐怖主義、去極端化領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)交流與成果分享，為國(guó)際社會(huì)就恐怖主義與極端主義在認(rèn)識(shí)上形成共識(shí)、開(kāi)展國(guó)際合作、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障、有效形成打擊恐怖主義與去極端化機(jī)制等方面起到了促進(jìn)作用。同時(shí)，中國(guó)實(shí)施扶貧國(guó)家戰(zhàn)略改善人民生活水平，保障人民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，普及法律知識(shí)、增強(qiáng)公民法律意識(shí)，建立教育培訓(xùn)中心，幫助曾涉恐怖主義、極端主義人員，協(xié)助其重新融入社會(huì)，給出了國(guó)際反恐的中國(guó)方案。
以人權(quán)保障為根本目的、以預(yù)防性措施為主的中國(guó)反恐戰(zhàn)略充分凝聚了中國(guó)智慧、傳遞了中國(guó)信心，展現(xiàn)了中國(guó)擔(dān)當(dāng)和中國(guó)力量，得到了其他國(guó)家的肯定，值得在全世界范圍推廣。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)將繼續(xù)以開(kāi)放、自信、包容的態(tài)度積極探索依法打擊恐怖主義和去極端化的有效路徑，積極參與聯(lián)合國(guó)和區(qū)域反恐工作，突破思想觀念、文化傳統(tǒng)、政治體制的藩籬，與更多國(guó)家增進(jìn)政治互信，凝聚戰(zhàn)略共識(shí)，促進(jìn)交流合作，共同構(gòu)建以保障人權(quán)為根本目的、事前積極預(yù)防與事后嚴(yán)厲打擊相結(jié)合的全方位反恐戰(zhàn)略。
（張永和，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授；張麗，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院博士研究生。）
注釋：
①極端主義與恐怖主義是兩種不同的社會(huì)現(xiàn)象。極端主義指的是“以某種極端的政治觀點(diǎn)或意識(shí)形態(tài)作為信仰，有意選擇以極端的手段特別是暴力手段來(lái)表達(dá)其觀點(diǎn)、引起政治或社會(huì)變革的主張和行為，并不限于宗教極端主義，但本文所說(shuō)的極端主義主要指的是作為恐怖主義思想基礎(chǔ)、對(duì)恐怖主義具有催生作用的宗教極端主義”。參見(jiàn)賈宇：《中國(guó)反恐怖主義法律問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第119頁(yè)。
?、趨⒁?jiàn)［阿富汗］阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德：《反極端主義的斗爭(zhēng)：成功與失敗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》，此次會(huì)議會(huì)務(wù)組印制，下同。
?、蹏?guó)外有些學(xué)者也將極端主義描述為“國(guó)內(nèi)滋生的恐怖主義”或“本土恐怖主義”，認(rèn)為許多國(guó)際恐怖組織是由原來(lái)的宗教極端組織發(fā)展演變而來(lái)的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
④參見(jiàn)［法國(guó)］克里斯蒂安·梅斯特：《打擊恐怖主義與宗教極端主義：反思與評(píng)論》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、萑缬袇?huì)嘉賓認(rèn)為，恐怖主義與其他犯罪行為的區(qū)別在于它威脅到國(guó)家的存在（參見(jiàn)［伊朗］馬吉德·托克曼：《走向和平的地理環(huán)境：反恐，保障人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》）。恐怖主義的一般特征是“為達(dá)到某種政治目的，對(duì)第三者使用或威脅使用暴力的行為”（參見(jiàn)韓大元：《論中國(guó)憲法上的國(guó)家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》）。白桂梅指出，國(guó)際恐怖主義的政治性要素是為它下定義的主要困難，這種困難引起了諸如國(guó)家恐怖主義、民族解放運(yùn)動(dòng)及理由和目標(biāo)的正當(dāng)性等多方面、多層次的問(wèn)題，使得那些主張為國(guó)際恐怖主義下一個(gè)客觀、中立和一般同意的綜合性定義的人陷入兩難的境地（參見(jiàn)白桂梅：《從國(guó)際法角度看國(guó)際恐怖主義的界定問(wèn)題》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2002年第10期，第31頁(yè)）。
?、拊袊?guó)外學(xué)者列出了關(guān)于恐怖主義的包括學(xué)術(shù)界、政府及政府間的250余個(gè)定義，并對(duì)這些定義進(jìn)行整合，得出了長(zhǎng)達(dá)580詞的關(guān)于恐怖主義的定義。但這種定義方式并不能確保眾多界定者的認(rèn)同，同時(shí)將會(huì)因缺乏實(shí)用性而被棄置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
?、邊⒁?jiàn)［孟］賽義德·優(yōu)素福·薩達(dá)特：《反恐的國(guó)際合作：一個(gè)戰(zhàn)略性視角》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、鄥⒁?jiàn)張永強(qiáng)、李潔：《預(yù)防性反恐刑法的現(xiàn)象透視與規(guī)范完善》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、釁⒁?jiàn)黃風(fēng)：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增訂本)，第185頁(yè)。轉(zhuǎn)引自張屹：《國(guó)際反恐合作法律機(jī)制研究》，武漢大學(xué)出版社2019年版，第37頁(yè)。
⑩［沙特］阿卜杜拉齊茲·阿沙迪：《反恐與去極端化的國(guó)際合作》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)［意］法比奧·馬西莫·帕倫蒂：《“人道至上主義”：在個(gè)人權(quán)利中的含義與矛盾》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?“政治正確”最初是作為法律術(shù)語(yǔ)而起源于19世紀(jì)的美國(guó)，意指“合乎憲法和法律”。但隨后，“政治正確”的政治性在西歐國(guó)家獲得了持續(xù)不斷的強(qiáng)化。按照西方理論界的看法，“政治正確”最終是為了消除歧視并追求平等。事實(shí)上，當(dāng)下西方國(guó)家的“政治正確”觀，是啟蒙思想、傳統(tǒng)西方中心主義的優(yōu)越感、美蘇爭(zhēng)霸塑造的冷戰(zhàn)思維的固化，以及老牌歐洲國(guó)家對(duì)于全球政治經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成的偏激型政治正確觀念。高度意識(shí)形態(tài)化的偏激型“政治正確”觀念，既是言論自由的直接死敵，又可能成為恐怖主義的潛在盟友。參見(jiàn)錢錦宇：《西方偏激型“政治正確”觀念與國(guó)際恐怖主義》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)同上注。
?參見(jiàn)［塞爾維亞］普雷德拉格·馬爾科維奇：《全球斗爭(zhēng)中“人權(quán)”概念的誤用及其對(duì)反恐的影響》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)注②。
?參見(jiàn)韓大元：《論中國(guó)憲法上的國(guó)家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)陸志安：《宗教信仰自由與去極端化的職業(yè)教育培訓(xùn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)注②。
?參見(jiàn)［阿富汗］赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米：《從伊斯蘭視角看如何在武裝沖突中保護(hù)人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)郝時(shí)遠(yuǎn)：《民族分裂主義與恐怖主義》，載《民族研究》2002年第1期，第11頁(yè)。
[21]參見(jiàn)陳佑武：《中國(guó)反恐的人權(quán)法治保障方案》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[22]參見(jiàn)［斯里蘭卡］加納什·科倫柏格：《反恐主義與去極端化：斯里蘭卡的經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[23]參見(jiàn)舒洪水：《英國(guó)應(yīng)對(duì)極端主義的措施及啟示——基于Prevent戰(zhàn)略》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[24]參見(jiàn)［烏茲別克斯坦］魯斯塔姆·阿圖維洛恩：《反恐、去極端化與人權(quán)保障》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[25]參見(jiàn)［巴基斯坦］塔拉特·沙比爾：《反極端主義與反恐：巴基斯坦的成就與教訓(xùn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[26]參見(jiàn)張萬(wàn)洪：《人權(quán)視角下的中國(guó)金融反恐法律機(jī)制》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[27]參見(jiàn)［印尼］阿里·阿卜杜拉·維比斯諾：《國(guó)家應(yīng)對(duì)恐怖主義：比較中國(guó)與印度尼西亞的做法》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[28]參見(jiàn)張弦：《“頭巾問(wèn)題”與宗教去極端化：歐洲經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[29]參見(jiàn)［哈薩克］科日洛娃·斯維特拉娜：《哈薩克斯坦共和國(guó)打擊宗教極端主義的國(guó)家政策》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[30]同注[26]。
[31]參見(jiàn)李曉：《中國(guó)反恐、去極端化與人權(quán)保障的司法經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[32]同注[21]。
[33]參見(jiàn)注⑧。
[34]參見(jiàn)王愛(ài)立主編：《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法解讀》，中國(guó)法制出版社2016年版，第42頁(yè)。
[35]參見(jiàn)熱合木吐拉·艾山：《標(biāo)本兼治：中國(guó)“去極端化”的新疆經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[36]參見(jiàn)李昌林：《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)是根治恐怖主義、極端主義的有益探索》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[37]參見(jiàn)曾艾玲：《中國(guó)的法律改革和反恐》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[38]參見(jiàn)許建英：《新疆極端化問(wèn)題和去極端化的探索與經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[39]參見(jiàn)［意］加布里埃萊·亞科維諾：《減貧的國(guó)際挑戰(zhàn)：歐洲視角》，載《“2018北京人權(quán)論壇”會(huì)議論文集》。轉(zhuǎn)引自武文揚(yáng)：《消除貧困 保障人權(quán)：共建人類命運(yùn)共同體——“2018·北京人權(quán)論壇”觀點(diǎn)綜述》，載《人權(quán)》2018年第6期，第127頁(yè)。
[40]參見(jiàn)注[35]。
[41]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭(zhēng)與人權(quán)保障》白皮書(shū)，載國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]參見(jiàn)注?。
[46]參見(jiàn)注[36]。
[47]參見(jiàn)何志鵬：《恐怖主義與人權(quán)關(guān)系的理論探究》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[48]參見(jiàn)何榮功：《“預(yù)防性”反恐刑事立法思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期，第145頁(yè)。
[49]參見(jiàn)張偉、張志敏：《反恐措施與隱私權(quán)的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[50]同上注。
[51]參見(jiàn)注[25]。
[52]參見(jiàn)注[49]。
[53]參見(jiàn)劉作翔：《反恐與個(gè)人權(quán)利保護(hù)——以“9·11”后美國(guó)反恐法案和措施為例》，載《法學(xué)》2004年第3期，第37頁(yè)。
[54]參見(jiàn)丁守慶、古麗燕：《論反恐與人權(quán)保障的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[55]參見(jiàn)齊延平、夏雨：《大數(shù)據(jù)反恐中基本權(quán)利的保護(hù)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[56]參見(jiàn)注[31]。
[57]參見(jiàn)注[54]。
[58]參見(jiàn)注[49]。
[59]參見(jiàn)上注。
[60]參見(jiàn)注[24]。
[61]參見(jiàn)習(xí)近平：《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體——在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017年1月，第3頁(yè)。
[62]參見(jiàn)注④。關(guān)于民用航空的公約包括：1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約》、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行動(dòng)的公約》、1988年《補(bǔ)充關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約的制止在為國(guó)際民用航空服務(wù)的機(jī)場(chǎng)上的非法暴力行為的議定書(shū)》、2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》、2010年《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書(shū)》、2014年《關(guān)于修訂〈關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約〉的議定書(shū)》；關(guān)于保護(hù)國(guó)際工作人員的公約包括：1973年《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國(guó)際保護(hù)人員罪行的公約》；關(guān)于劫持人質(zhì)的公約包括：1979年《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》；關(guān)于核材料的公約包括：1980年《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、2005年《核材料實(shí)物保護(hù)公約修正案》；關(guān)于海上航行的公約包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》、2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書(shū)》、1988年《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)》、《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)2005年議定書(shū)》；關(guān)于爆炸材料的公約包括：1991年《關(guān)于在可塑炸藥中添加識(shí)別劑以便偵測(cè)的公約》；關(guān)于恐怖主義爆炸的公約包括：1997年《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》；關(guān)于向恐怖主義提供資助的公約包括：1999年《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》；關(guān)于核恐怖主義的公約包括：2005年《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》。
[63]參見(jiàn)上注；另參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》，載聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[64]反恐執(zhí)行工作隊(duì)的任務(wù)是加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)反恐努力的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。該工作隊(duì)由工作性質(zhì)與多邊反恐努力息息相關(guān)的38個(gè)國(guó)際實(shí)體組成，其主要目標(biāo)是，通過(guò)一體行動(dòng)，最大限度利用每個(gè)實(shí)體的比較優(yōu)勢(shì)，以便幫助會(huì)員國(guó)實(shí)施《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》的四大支柱。參見(jiàn)《反恐執(zhí)行工作隊(duì)》，載聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[65]聯(lián)合國(guó)反恐中心通過(guò)沙特阿拉伯政府的自愿捐款而啟動(dòng)。參見(jiàn)注⑩。
[66]參見(jiàn)上注。
[67]參見(jiàn)上注。
[68]參見(jiàn)李格琴：《歐盟非傳統(tǒng)安全治理：概念、職能與結(jié)構(gòu)》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2008年第2期，第87頁(yè)。
[69]參見(jiàn)注[23]。
[70]參見(jiàn)注⑩。
[71]參見(jiàn)［馬來(lái)西亞］饒兆斌：《反恐中的區(qū)域和跨區(qū)域合作：東盟和上海合作組織》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[72]如《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》《上海合作組織反恐怖主義公約》《上海合作組織反極端主義公約》《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2019-2021年合作綱要》《上海合作組織成員國(guó)和阿富汗伊斯蘭共和國(guó)關(guān)于打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動(dòng)計(jì)劃》等。
[73]參見(jiàn)注[71]。
[74]參見(jiàn)張永和：《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)體現(xiàn)了政府的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[75]參見(jiàn)注[29]。
[76]參見(jiàn)［印度］阿努拉格·夏爾馬：《聯(lián)合國(guó)反恐架構(gòu)及印度的反極端化方式》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[77]參見(jiàn)尹生：《中國(guó)反恐法制的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第3期，第14頁(yè)。
[78]參見(jiàn)注[24]。
[79]參見(jiàn)注②。
[80]參見(jiàn)注[24]。
[81]參見(jiàn)［摩洛哥］艾哈邁德·阿巴迪：《人權(quán)行動(dòng)框架內(nèi)從防范恐怖主義向免除恐怖主義轉(zhuǎn)變》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[82]參見(jiàn)注[23]
[83]參見(jiàn)注[25]。
[84]參見(jiàn)注[81]。
[85]參見(jiàn)注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(責(zé)任編輯劉更銀)
關(guān)鍵詞：反恐怖主義 去極端化 人權(quán)保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中國(guó)人權(quán)研究會(huì)主辦，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院、新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院共同承辦的“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)在新疆烏魯木齊召開(kāi)。會(huì)議設(shè)置“反恐、去極端化中的人道主義與人權(quán)保護(hù)”“反恐、去極端化的比較研究與國(guó)際合作”等主要議題。中共中央宣傳部副部長(zhǎng)蔣建國(guó)先生、新疆維吾爾自治區(qū)人民政府主席雪克來(lái)提·扎克爾先生、塞爾維亞當(dāng)代歷史研究所所長(zhǎng)、塞爾維亞社會(huì)黨副主席普雷德拉格·馬爾科維奇先生、聯(lián)合國(guó)人權(quán)咨詢委員會(huì)專家阿卜杜拉齊茲·阿沙迪先生、新疆大學(xué)副校長(zhǎng)帕里旦·吐?tīng)栠d女士在開(kāi)幕式致辭。來(lái)自18個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的60多位專家學(xué)者出席此次研討會(huì)，就以下問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。
一、對(duì)恐怖主義和極端主義的認(rèn)識(shí)
極端主義①是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，②對(duì)恐怖主義具有催生作用，二者嚴(yán)重威脅世界和平與發(fā)展，嚴(yán)重危害世界人民生命財(cái)產(chǎn)安全。③20世紀(jì)20年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)便已開(kāi)始關(guān)注和應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際范圍內(nèi)恐怖事件不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出國(guó)際規(guī)模擴(kuò)大化、恐怖主義襲擊與圣戰(zhàn)組織之間聯(lián)系密切、受害者人數(shù)飆升這三個(gè)方面的主要變化。④自美國(guó)“9·11”事件后，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)恐怖主義問(wèn)題，對(duì)以種族、民族、宗教為背景的恐怖主義活動(dòng)給予特別關(guān)注，將其視為所有文明社會(huì)的公敵、國(guó)際社會(huì)當(dāng)前面臨的共同挑戰(zhàn)以及共同打擊的對(duì)象。
鑒于恐怖主義具有極強(qiáng)的政治性⑤，恐怖主義與極端主義呈現(xiàn)為一種“社會(huì)建構(gòu)”(social construct)的傾向而非僅僅為一種“殘酷的事實(shí)”(brute fact)，這一觀點(diǎn)當(dāng)前已得到廣泛認(rèn)同。⑥恐怖主義和極端主義的界定在表述上存在差異，各國(guó)政府對(duì)于什么構(gòu)成恐怖主義以及誰(shuí)是恐怖分子的問(wèn)題沒(méi)有達(dá)成共識(shí)⑦，對(duì)于圍繞“恐怖主義”而存在的“恐怖活動(dòng)”“恐怖(活動(dòng))組織”“恐怖活動(dòng)犯罪”等概念界定不一⑧，僅以列舉方式指出需要共同打擊的恐怖主義犯罪的罪狀⑨。這意味著在前述沒(méi)有達(dá)成共識(shí)問(wèn)題上的國(guó)際反恐合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
即使是聯(lián)合國(guó)，綜合界定恐怖主義也較為困難。聯(lián)合國(guó)于1988年將恐怖主義定義為“所有旨在或打算在公眾、一群人或特定人中挑起恐怖狀態(tài)的犯罪行為”⑩，但后來(lái)沒(méi)有再要求“確立一個(gè)普遍同意的定義”，而是通過(guò)“具體問(wèn)題具體解決”的方式把重點(diǎn)放在研究打擊恐怖主義的措施上，并且把這個(gè)問(wèn)題與人權(quán)保障問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，當(dāng)前已通過(guò)了諸如打擊空中劫持、防止恐怖主義爆炸等19個(gè)國(guó)際法律文件。
盡管厘定恐怖主義、極端主義的內(nèi)涵與外延較為困難，但與會(huì)者對(duì)二者的性質(zhì)有以下幾點(diǎn)共識(shí)性意見(jiàn)。其一，恐怖主義與極端主義具有極強(qiáng)的政治色彩。意大利嘉賓法比奧·馬西莫·帕倫蒂先生對(duì)西方人權(quán)理論進(jìn)行批判，認(rèn)為西方許多學(xué)者和政治家試圖壟斷人權(quán)概念，世界范圍的人權(quán)概念的誤用與濫用對(duì)各國(guó)反恐工作及國(guó)際反恐合作的開(kāi)展造成了負(fù)面影響。以美國(guó)為首的西方國(guó)家大力宣揚(yáng)自身人權(quán)理論，其所發(fā)起的伊拉克、利比亞和敘利亞“人道主義”戰(zhàn)爭(zhēng)便是西方人權(quán)理論的極端表現(xiàn)形式。但這種所謂的“人道主義”戰(zhàn)爭(zhēng)很難排除作為西方國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)這些國(guó)家的統(tǒng)治，干涉、推翻他國(guó)政府的借口的嫌疑。?西北政法大學(xué)的錢錦宇教授認(rèn)為，當(dāng)下西方國(guó)家的基于全球政治經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成了偏激型“政治正確”觀念?，偏激型“政治正確”所塑造的人權(quán)觀，對(duì)中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家赤裸裸地表現(xiàn)為一種人權(quán)的偏見(jiàn)?，不無(wú)催生和助長(zhǎng)恐怖主義和極端主義的可能。塞爾維亞普雷德拉格·馬爾科維奇先生指出，“9·11”事件后，美國(guó)對(duì)其他國(guó)家人權(quán)(狀況)“選擇性表達(dá)憤怒”，把所有反對(duì)美國(guó)及其盟友利益的暴力活動(dòng)都定義為恐怖主義，在反恐實(shí)踐中存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。在爭(zhēng)取人權(quán)和打擊恐怖主義的斗爭(zhēng)中，來(lái)自“華盛頓總部”的指揮是不被需要的。?
其二，恐怖主義和極端主義具有反人類、反文明、反社會(huì)的極端性本質(zhì)。?以暴力、制造恐懼等方式從事反人類活動(dòng)，無(wú)論其表現(xiàn)形式如何不同，其本質(zhì)都是對(duì)現(xiàn)代文明秩序的挑戰(zhàn)，也是最大的人權(quán)侵害行為。中國(guó)人民大學(xué)的韓大元教授認(rèn)為，恐怖主義破壞了憲法秩序，嚴(yán)重危害人類生命、自由與安全，是人權(quán)保障的頭號(hào)敵人。?復(fù)旦大學(xué)的陸志安教授認(rèn)為，宗教極端行為也違背了國(guó)際人權(quán)法中宗教信仰自由的原則。?
其三，恐怖主義、極端主義不與特定地域、民族、宗教掛鉤。由于在當(dāng)代世界的各種極端主義恐怖組織中，信仰伊斯蘭教民族中的極端主義勢(shì)力無(wú)論從數(shù)量、規(guī)模和破壞性影響來(lái)看，都是最突出的，再加上當(dāng)下恐怖主義發(fā)生的地緣特征，人們很容易將伊斯蘭教與恐怖主義聯(lián)系在一起，西方也因而制造了“伊斯蘭威脅”這一概念。但是，恐怖主義與極端主義是一種全球現(xiàn)象，并不是任何一個(gè)地區(qū)或國(guó)籍或宗教所獨(dú)有的。阿富汗朝覲和宗教事務(wù)部部長(zhǎng)高級(jí)顧問(wèn)、阿富汗伊斯蘭革命運(yùn)動(dòng)黨政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯蘭教不為極端主義辯護(hù)，而是將其拒之門外。?阿富汗喀布爾國(guó)際大學(xué)神學(xué)院赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米先生也指出，伊斯蘭教禁止一切會(huì)導(dǎo)致人類滅絕的破壞性工具。?因此，將恐怖主義及極端主義與特定民族或宗教掛鉤的觀念是造成宗教沖突、民族沖突、種族沖突的思想根源，無(wú)益于解決種族歧視、民族矛盾、宗教沖突。?
二、打擊恐怖主義和極端主義的各國(guó)經(jīng)驗(yàn)
恐怖主義與極端主義威脅國(guó)家領(lǐng)土完整和國(guó)家安全，政府的穩(wěn)定、法治和民主，社會(huì)運(yùn)作以及國(guó)際和平與安全，無(wú)視、踐踏了人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。恐怖主義行為所造成的死亡、監(jiān)禁以及恐怖分子大規(guī)模性侵女性的行為，直接踐踏了受害者的生命權(quán)、自由權(quán)、安全權(quán)等，給受害者個(gè)人帶來(lái)了災(zāi)難性后果的同時(shí)，也使受害者親屬甚至整個(gè)地區(qū)都生活在恐懼之中，遭受長(zhǎng)期創(chuàng)傷。同時(shí)，恐怖主義、極端主義幾乎完全摧毀了人權(quán)得以保障與實(shí)現(xiàn)的條件與環(huán)境。[21]當(dāng)前，各國(guó)均努力通過(guò)不斷完善立法，打擊恐怖主義和極端主義，但在行動(dòng)的主要努力方向上并不一致。
第一，運(yùn)用軍事力量打擊恐怖主義、極端主義。斯里蘭卡前海軍司令加納什·科倫柏格將軍指出，斯里蘭卡使用軍事手段打敗了恐怖主義“猛虎組織”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里蘭卡針對(duì)“猛虎組織”的軍事勝利和前武裝人員的教化工作都取得了全面勝利，至今未再發(fā)生一起暴力事件，也沒(méi)有發(fā)生任何經(jīng)過(guò)教化的人員再次拿起武器從事非法活動(dòng)。[22]
第二，運(yùn)用預(yù)防性策略鏟除恐怖主義、極端主義滋生的土壤。軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決問(wèn)題的最好辦法。諸如英國(guó)、巴基斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦及中國(guó)等國(guó)均選擇注重采用預(yù)防性反恐措施，推行和加強(qiáng)發(fā)展社會(huì)包容性議程。首先，教育是預(yù)防性反恐的重要方式。英國(guó)從教育領(lǐng)域入手，遏制極端化思想在學(xué)生群體中的傳播[23]；烏茲別克斯坦當(dāng)前致力于在年輕人中傳播伊斯蘭教的真正價(jià)值觀[24]；巴基斯坦也在塑造正確的基于知識(shí)的宗教意識(shí)形態(tài)，以廢除極端主義者的宗教極端思想[25]；土耳其宗教事務(wù)局通過(guò)重新解釋宗教文本，在更現(xiàn)代的框架下進(jìn)行宗教教育，推廣更為溫和的伊斯蘭教。其次，改善生活水準(zhǔn)。如中國(guó)、烏茲別克斯坦等國(guó)便通過(guò)消除貧困、協(xié)助就業(yè)、解決住房問(wèn)題等方式，提高群眾尤其是青年人的生活水平，減少邊際化和由此產(chǎn)生的受害意識(shí)，以減少極端主義、恐怖主義分子的招募。再次，鑒于資金作為恐怖組織賴以生存和發(fā)展的命脈，各國(guó)也掀起了以打擊恐怖融資為目的的“金融反恐戰(zhàn)”，聯(lián)合國(guó)公約、決議等明確規(guī)定公權(quán)力與私立機(jī)構(gòu)各自的義務(wù)，形成了金融反恐較為完善的法律機(jī)制。[26]此外，多國(guó)加快反恐國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程。如印度尼西亞國(guó)際關(guān)系系的阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，印尼的反恐政策主要是通過(guò)行政和立法協(xié)商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如歐洲多國(guó)加快了“罩袍禁令”的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程，嚴(yán)格禁止在公共場(chǎng)所穿戴全身罩袍，中國(guó)新疆地區(qū)《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》等法規(guī)中關(guān)于罩袍的規(guī)定符合國(guó)際潮流和各國(guó)主流做法，體現(xiàn)了對(duì)人性的尊重，保護(hù)了婦女兒童的權(quán)利和民族傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)了反恐并維護(hù)了公眾利益。[28]又如，哈薩克斯坦共和國(guó)阿斯塔納國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中國(guó)和中亞研究中心負(fù)責(zé)人科日洛娃·斯維特拉娜女士指出，哈薩克斯坦通過(guò)了關(guān)于宗教活動(dòng)和宗教協(xié)會(huì)的法律，取得了重要成就，國(guó)家對(duì)宗教協(xié)會(huì)的監(jiān)管維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)的利益平衡，公民也已認(rèn)識(shí)到應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定依法開(kāi)展宗教活動(dòng)。[29]總體看來(lái)，各國(guó)普遍重視打擊恐怖主義與極端主義、堅(jiān)持打擊與防治相結(jié)合、舉辦系統(tǒng)性去極端化教育培訓(xùn)、重視去極端化與增加經(jīng)濟(jì)機(jī)遇相結(jié)合。[30]
縱觀各國(guó)反恐經(jīng)驗(yàn)，除軍事打擊的直接反恐形式外，以教育、改善生活水準(zhǔn)、金融反恐等形式的預(yù)防性反恐受到更大關(guān)注。中國(guó)加大在法治、人權(quán)和善政領(lǐng)域所開(kāi)展的合作與援助規(guī)模，支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展，引起了國(guó)外嘉賓的關(guān)注。如阿里·阿卜杜拉·維比斯諾先生指出，各國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)中國(guó)以穩(wěn)定為中心的、更具國(guó)家導(dǎo)向性的、旨在維持穩(wěn)定的反恐戰(zhàn)略。
三、對(duì)中國(guó)反恐與去極端化工作的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)
在嚴(yán)峻的國(guó)際反恐形勢(shì)下，中國(guó)依法嚴(yán)厲打擊恐怖主義和極端主義，堅(jiān)持把預(yù)防性反恐放在第一位，探索反恐、去極端化的有益經(jīng)驗(yàn)，建立全方位、立體化、現(xiàn)代化的反恐格局，完善反恐工作體系，加強(qiáng)反恐力量建設(shè)，在實(shí)踐中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩成果，受到國(guó)外學(xué)者的高度關(guān)注。
(一)中國(guó)反恐與去極端化工作的理念與原則
第一，堅(jiān)持依法打擊恐怖主義與極端主義。中國(guó)積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》(60/288)的決議，致力于消除恐怖主義蔓延條件，預(yù)防和打擊恐怖主義。在打擊恐怖主義和極端主義的過(guò)程中始終堅(jiān)持依法嚴(yán)懲恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪，根據(jù)《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《宗教事務(wù)條例》《關(guān)于辦理恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等法律法規(guī)及司法解釋，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策相結(jié)合，依法開(kāi)展反恐怖主義、去極端化斗爭(zhēng)。[31]
第二，堅(jiān)持反恐以保障人權(quán)為目的。[32]保障各族人民的人權(quán)必須先保障其安全，中國(guó)堅(jiān)持依法打擊恐怖活動(dòng)，保障各族人民生命財(cái)產(chǎn)安全，這是對(duì)人權(quán)的最根本保護(hù)。“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”是中國(guó)憲法的重要價(jià)值追求，這一原則同“維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族風(fēng)俗習(xí)慣”“禁止歧視”等共同構(gòu)成《反恐怖主義法》的反恐基本原則。保障人權(quán)是中國(guó)反恐的根本目的，中國(guó)不僅通過(guò)反恐保障被恐怖主義行為直接侵害的受害者的人權(quán)，保障受到恐怖主義行為直接威脅的廣大人民群眾的人權(quán)，也保障涉嫌犯罪人員的合法權(quán)利。
第三，堅(jiān)持預(yù)防性反恐為主，寬嚴(yán)相濟(jì)與教育挽救相結(jié)合。鑒于恐怖活動(dòng)發(fā)生后，對(duì)社會(huì)和廣大人民群眾造成的負(fù)面影響和損失常難以挽回，同很多國(guó)家一樣，中國(guó)不斷完善預(yù)防性反恐措施，致力于將恐怖活動(dòng)消滅在萌芽狀態(tài)?！斗纯植乐髁x法》第三章對(duì)宣傳教育、網(wǎng)絡(luò)管控、武器彈藥及危險(xiǎn)品的監(jiān)督管理、涉恐融資監(jiān)管、城市反恐的規(guī)劃等方面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，形成了全方位、立體化的安全防范體系。同時(shí)，《刑法修正案(九)》預(yù)防性立法轉(zhuǎn)型趨勢(shì)更加明顯[33]，增設(shè)了“準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”“宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”“利用極端主義破壞法律實(shí)施罪”“強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪”和“非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪”等五種新型犯罪。
第四，致力于形成多部門聯(lián)動(dòng)配合的全民反恐局面。反恐工作的展開(kāi)需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作。按照《反恐怖主義法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)作為反恐工作的主體，聯(lián)動(dòng)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)單位積極性，各司其職、各盡其責(zé)，密切配合、通力合作[34]，堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，切實(shí)共同開(kāi)展反恐怖主義工作。
(二)中國(guó)反恐與去極端化工作的實(shí)踐與成就
中國(guó)的反恐措施在吸收和借鑒國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，堅(jiān)持把保障各族人民根本利益放在首位，從徹底解決各種深層次矛盾入手，在實(shí)踐中積極探索有效路徑，通過(guò)完善立法，消除貧困、改善民生，向人民群眾普及法律知識(shí)、增強(qiáng)法治意識(shí)，設(shè)立教育培訓(xùn)中心、積極開(kāi)展幫扶教育等方式，形成了行之有效的中國(guó)反恐工作體系。[35]。
第一，完善的反恐立法體系。2015年12月，中國(guó)通過(guò)了歷史上第一部綜合反恐立法《反恐怖主義法》。此外，中國(guó)修改、完善了《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事務(wù)條例》《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見(jiàn)》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布了《關(guān)于辦理恐怖活動(dòng)和極端主義犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等關(guān)于反恐、去極端化的法律解釋。[36]有國(guó)外嘉賓評(píng)價(jià)道，中國(guó)在通過(guò)反恐和國(guó)家安全的一系列立法方面取得了很大進(jìn)展。[37]
第二，消除貧困，改善民生。[38]貧困，尤其是缺少糧食和水資源等基本生活需要，會(huì)促成極端主義和恐怖主義的產(chǎn)生和傳播，導(dǎo)致和加速極端暴力的蔓延。[39]中國(guó)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在新疆地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持民生優(yōu)先、民生先動(dòng)，把本級(jí)財(cái)政支出和對(duì)口援疆資金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域[41]取得了豐碩成果，貧困人口生存發(fā)展條件進(jìn)一步改善，人民基本生活保障水平不斷提升，人民群眾的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等得到切實(shí)保障，為反恐工作的開(kāi)展奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。
第三，加強(qiáng)反恐人權(quán)法治教育與宣傳。[42]人民群眾獲得法律知識(shí)、法治意識(shí)增強(qiáng)。法治觀念淡薄、法律知識(shí)貧乏的情況會(huì)使人容易受到恐怖勢(shì)力、極端勢(shì)力的教唆和脅迫走上犯罪道路。[43]新疆出臺(tái)的《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《關(guān)于加強(qiáng)自治區(qū)青少年法治教育實(shí)踐基地建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》等法規(guī)文件，向基層群眾尤其是青少年普及法律知識(shí)、增強(qiáng)法治意識(shí)、弘揚(yáng)法治精神、培育法治信仰、推動(dòng)法治實(shí)踐，以增強(qiáng)人民群眾自覺(jué)抵御宗教極端思想滲透的能力。[44]
第四，設(shè)立教育培訓(xùn)中心，積極開(kāi)展幫扶教育。[45]近些年來(lái)，為應(yīng)對(duì)新疆地區(qū)恐怖襲擊事件頻繁發(fā)生、對(duì)各族人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大危害、嚴(yán)重踐踏了人類尊嚴(yán)的情況，新疆采取果斷措施，制定并修改完善了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》等法規(guī)，依法開(kāi)展反恐怖主義和去極端化斗爭(zhēng)，設(shè)立教育培訓(xùn)中心，開(kāi)展職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作，對(duì)有恐怖主義、極端主義違法、犯罪行為、受行政處罰或被不起訴、被刑滿釋放的人，開(kāi)展學(xué)國(guó)家通用語(yǔ)言文字、學(xué)法律、進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。[46]這一舉措以預(yù)防性反恐為出發(fā)點(diǎn)，有效遏制了恐怖活動(dòng)多發(fā)頻發(fā)勢(shì)頭，保障了新疆各族人民群眾的基本權(quán)利。
中國(guó)反恐以保障人權(quán)為根本目的，以預(yù)防性反恐為原則，建立完善了以憲法為基礎(chǔ)，以《反恐怖主義法》為龍頭的反恐法律體系，多部門聯(lián)動(dòng)配合，通過(guò)改善人民生活水平、增強(qiáng)法律知識(shí)、開(kāi)展教育培訓(xùn)積極預(yù)防恐怖主義行為的發(fā)生。
四、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障的關(guān)系
恐怖主義會(huì)對(duì)人權(quán)和基本自由造成嚴(yán)重侵害，反恐措施是人權(quán)保障的一種方式，是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的手段。[47]反恐措施，尤其是預(yù)防性反恐措施帶來(lái)的是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)化和干預(yù)措施的前置[48]，可能會(huì)侵犯自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、隱私權(quán)等基本人權(quán)。如此，必須注重反恐措施與人權(quán)保障的平衡。
(一)反恐與人權(quán)保障的沖突
反恐措施目的的正當(dāng)性不等同于過(guò)程與結(jié)果的合理性。政府打擊恐怖主義和極端主義的相關(guān)措施雖可促進(jìn)社會(huì)秩序穩(wěn)定和國(guó)家安全，根本上也是對(duì)人權(quán)的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人權(quán)和自由。[49]同時(shí)，反恐過(guò)程中，受恐怖主義行為威脅或侵害的受害人的基本權(quán)利以及恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯的合法權(quán)利也應(yīng)得到保障。
反恐措施因國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的沖突，可能與公民自由權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)、隱私權(quán)等產(chǎn)生一定的張力。如在反恐過(guò)程中，任意逮捕或拘禁等濫用偵查措施的行為可能會(huì)使無(wú)辜平民的人身自由受到限制；反恐中的監(jiān)視行為、交通領(lǐng)域和出入境方面的安全管制、強(qiáng)制措施等，也為人們的行動(dòng)自由設(shè)置了更多障礙。[50]長(zhǎng)期羈押后被證實(shí)是無(wú)辜而釋放的情況也時(shí)有發(fā)生。再如，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行反恐措施時(shí)若將恐怖主義與特定民族、宗教、地域掛鉤，會(huì)不自覺(jué)地在執(zhí)法過(guò)程中加大反恐措施的運(yùn)用，造成對(duì)某一民族、宗教、地域的歧視。此外，在緊急狀況下，反恐怖措施執(zhí)法部門權(quán)力的擴(kuò)大甚至?xí)趾Φ綗o(wú)辜民眾的生命權(quán)與健康權(quán)。巴基斯坦伊斯蘭堡戰(zhàn)略研究所、中國(guó)—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比爾先生指出，巴基斯坦在反恐斗爭(zhēng)中便造成了慘重的包括非戰(zhàn)斗人員或無(wú)辜民眾在內(nèi)的人員傷亡情況。[51]還有，各國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力不斷增強(qiáng)以及反恐中的大規(guī)模數(shù)字監(jiān)控都給個(gè)人隱私帶來(lái)了前所未有的威脅[52]，如美國(guó)的“棱鏡門”事件，以及法國(guó)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商必須保留其用戶使用和瀏覽國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的“痕跡”，以便在檢查機(jī)關(guān)需要時(shí)可以隨時(shí)查詢等。[53]同時(shí)，反恐措施的實(shí)施亦應(yīng)注意保障恐怖活動(dòng)罪犯和極端主義罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利，獲得公正審判權(quán)等權(quán)利。
(二)反恐與人權(quán)保障的平衡
因國(guó)家利益、集體利益與個(gè)人利益的沖突問(wèn)題，反恐措施與人權(quán)保障之間可能產(chǎn)生沖突和矛盾。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)、平衡人權(quán)保障與反恐之間的沖突，在秩序、穩(wěn)定與人權(quán)保障之間架起平衡的紐帶，是國(guó)際社會(huì)每個(gè)國(guó)家都面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[54]
第一，尊重基本權(quán)利。[55]首先，在規(guī)定反恐措施時(shí)，應(yīng)將最大限度保障公民基本權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)和目的，并在公民基本權(quán)利受到侵害時(shí)及時(shí)予以救濟(jì)。根據(jù)《反恐怖主義法》第78條，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)在反恐行動(dòng)中維護(hù)公民和組織合法權(quán)益，因開(kāi)展反恐工作而對(duì)單位或個(gè)人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償、補(bǔ)償。有關(guān)單位和個(gè)人有權(quán)依法請(qǐng)求賠償、補(bǔ)償。其次，在依法嚴(yán)懲暴恐犯罪時(shí)，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序辦理案件，堅(jiān)持程序公正，做到懲罰犯罪與人權(quán)司法保障相結(jié)合，依法保障被告人的辯護(hù)權(quán)、使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟、免于任意逮捕、非法羈押或者超期羈押的權(quán)利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的權(quán)利等，明確管轄原則和證據(jù)收集固定原則。[56]
第二，隨著全球恐怖主義形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，反恐需在法律明確授權(quán)的情況下，在法律的限度之內(nèi)，方可對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行必要的限制。韓大元教授指出，面對(duì)嚴(yán)峻的恐怖主義對(duì)人權(quán)價(jià)值的威脅，世界各國(guó)都在重新審視人權(quán)與秩序的價(jià)值，尋求通過(guò)憲法平衡兩者關(guān)系的機(jī)制與程序，將可能出現(xiàn)的安全與人權(quán)沖突納入憲法規(guī)范體系，保持秩序與人權(quán)規(guī)范的和諧，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其憲法職能提供基礎(chǔ)。同時(shí)，各國(guó)當(dāng)前不斷修訂本國(guó)反恐怖主義法及相關(guān)的刑事法律，通過(guò)立法限制、克減公民自由權(quán)，加大對(duì)恐怖分子的懲治力度，并采取相應(yīng)的反恐措施加大對(duì)可疑人員的監(jiān)控。[57]以隱私權(quán)為例，根據(jù)國(guó)際人權(quán)法，國(guó)家負(fù)有保障公民隱私權(quán)的義務(wù)，不得非法或任意干涉?zhèn)€人隱私。面對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，各國(guó)政府經(jīng)常以反恐為由要求擴(kuò)大數(shù)字通信監(jiān)控范圍。恐怖主義組織利用信息和通信技術(shù)進(jìn)行招聘的行為確實(shí)存在，但這并沒(méi)有因此削弱或取消各國(guó)承擔(dān)尊重國(guó)際法所載隱私權(quán)的義務(wù)的重要性。中國(guó)政法大學(xué)的張偉教授指出，在平衡反恐與隱私權(quán)的沖突中，國(guó)家應(yīng)依據(jù)國(guó)際人權(quán)法框架，遵循合法性、必要性和相稱性原則或?qū)嵤┛藴p的條件，才能對(duì)隱私權(quán)進(jìn)行合理干涉。[58]
第三，確保反恐程序的規(guī)范化。[59]首先，在政策制定的最初階段即應(yīng)考慮對(duì)人權(quán)的影響問(wèn)題，審查反恐與去極端化的政策和方案侵害人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，就現(xiàn)行反恐政策的人權(quán)影響進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)如何遵守比例原則，以及采取哪些措施防止權(quán)力濫用定期提交方案。正如《反恐怖主義法》規(guī)定，反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，針對(duì)恐怖事件的發(fā)生和應(yīng)對(duì)處置工作進(jìn)行全面分析、總結(jié)評(píng)估，提出防范和應(yīng)對(duì)處置改進(jìn)措施。
五、打擊恐怖主義與極端主義的國(guó)際合作
打擊恐怖主義、極端主義需要國(guó)與國(guó)之間的共同努力。目前任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都不可能單獨(dú)應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅[60]，只能通過(guò)涉及所有國(guó)家積極參與和協(xié)作的持久和全面辦法來(lái)鏟除恐怖主義。習(xí)近平總書(shū)記在聯(lián)合國(guó)演講中提出，“反恐是各國(guó)共同義務(wù)，既要治標(biāo)，更要治本。要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立全球反恐統(tǒng)一戰(zhàn)線，為各國(guó)人民撐起安全傘”[61]。作為世界性國(guó)際組織的聯(lián)合國(guó)高度重視反恐工作，已制定了《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》及近20項(xiàng)約束具體恐怖主義行為的國(guó)際法律文書(shū)；同時(shí)成立反恐怖主義辦公室，加強(qiáng)成員國(guó)之間的反恐工作聯(lián)系，堅(jiān)定不移地致力于加強(qiáng)國(guó)際合作，以預(yù)防和打擊一切形式和表現(xiàn)的恐怖主義和暴力極端主義。歐盟和上海合作組織（簡(jiǎn)稱為上合組織）等區(qū)域性合作組織也根據(jù)本區(qū)域特殊情況制定了相應(yīng)的反恐措施。
(一)聯(lián)合國(guó)反恐框架
聯(lián)合國(guó)就反恐問(wèn)題采取了諸多行動(dòng)，其中最為重要的當(dāng)屬聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2006年9月8日通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》。此外，聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)已制定了制止恐怖行為的多個(gè)國(guó)際法律文書(shū)，內(nèi)容涉及民用航空、保護(hù)國(guó)際工作人員、劫持人質(zhì)、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主義爆炸、向恐怖主義提供資助、核恐怖主義等九個(gè)方面。[62]
曾擔(dān)任過(guò)法國(guó)斯特拉斯堡大學(xué)校長(zhǎng)的克里斯蒂安·梅斯特教授結(jié)合《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》四大支柱及其他所有這些文書(shū)的內(nèi)容，將打擊恐怖主義和宗教極端主義的斗爭(zhēng)的目標(biāo)總結(jié)為以下幾點(diǎn)：防止和打擊恐怖主義的措施，如通過(guò)追蹤可疑的資金流動(dòng)打擊對(duì)恐怖主義的資助；消除可促進(jìn)恐怖主義蔓延的條件，如打擊恐怖主義宣傳，特別是打擊互聯(lián)網(wǎng)上的恐怖主義宣傳和招募；實(shí)施去極端化方案和回到社會(huì)的計(jì)劃；建立并培訓(xùn)警察部隊(duì)，訓(xùn)練反恐專業(yè)人士及所有可能與此相關(guān)的人員；實(shí)施國(guó)家教育計(jì)劃，防止極端化，主要是團(tuán)結(jié)年輕人，以分享國(guó)家價(jià)值觀和社會(huì)原則。[63]
聯(lián)合國(guó)成立了多個(gè)反恐專門機(jī)構(gòu)，除反恐執(zhí)行工作隊(duì)(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、聯(lián)合國(guó)反恐怖主義中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等機(jī)構(gòu)之外，2017年6月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)協(xié)助會(huì)員國(guó)實(shí)施《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》的第71/291號(hào)決議，決定設(shè)立反恐怖主義辦公室。作為聯(lián)合國(guó)反恐機(jī)制的重大改革，反恐怖主義辦公室旨在加強(qiáng)組織能力，協(xié)助成員國(guó)執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》，更好地回應(yīng)國(guó)際社會(huì)在反恐方面日益增長(zhǎng)的需求。[66]
但也要認(rèn)識(shí)到，面對(duì)恐怖主義威脅日益具有跨國(guó)和多層面的特性，國(guó)際社會(huì)在多個(gè)層面上的合作仍顯不足。如國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)恐怖主義挑戰(zhàn)而作出的努力常常因政治原因而陷于困頓，而恐怖主義團(tuán)體正在利用這一點(diǎn)，試圖進(jìn)一步分裂國(guó)際社會(huì)。國(guó)家反恐能力仍需提高，國(guó)家自主、加強(qiáng)治理和制定可持續(xù)政策，以及在反恐斗爭(zhēng)中加強(qiáng)雙邊、次區(qū)域、區(qū)域和國(guó)際層面的努力，通過(guò)邊境和海關(guān)管制防止恐怖行動(dòng)及非法販運(yùn)顯得極為重要。[67]
(二)區(qū)域反恐合作
鑒于因立場(chǎng)、價(jià)值觀存在差異以及其他政治原因的存在，各國(guó)在反恐問(wèn)題上很難達(dá)成全球性一致協(xié)定，恐怖主義及極端主義的治理存在區(qū)域邊界問(wèn)題，使得反恐的區(qū)域治理及區(qū)域間合作模式有其存在之必要。作為區(qū)域性合作組織的典型代表，歐盟和上合組織在反恐區(qū)域治理領(lǐng)域做了有益的嘗試。
歐盟致力于構(gòu)建全方位的反恐政策框架，通過(guò)了若干條約，制定了《歐盟反恐戰(zhàn)略》，出臺(tái)了多項(xiàng)反恐措施，以增強(qiáng)國(guó)家能力、促進(jìn)歐洲合作、發(fā)展集體能力、增進(jìn)國(guó)際合作為目標(biāo)[68]，在全球范圍內(nèi)打擊恐怖主義。同時(shí)，歐盟及其成員國(guó)制定了許多文書(shū)，將反恐條款包括在多個(gè)雙邊和多邊協(xié)定之中?！稓W盟反恐戰(zhàn)略》側(cè)重于以下四個(gè)方面：預(yù)防，即去極端化和減少恐怖分子招募[69]；保護(hù)，即保護(hù)公民和基礎(chǔ)設(shè)施并減少遭受攻擊的脆弱性，包括確保外部邊界，提高運(yùn)輸安全性，保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；追蹤制裁，即努力阻止恐怖分子的計(jì)劃，并將這些恐怖分子繩之以法，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟致力于加強(qiáng)國(guó)家能力、改善警察與司法機(jī)關(guān)之間的合作和信息交流、打擊資助恐怖主義的行為、剝奪恐怖分子的支持和溝通手段；應(yīng)急反應(yīng)，即準(zhǔn)備、管理和最大限度地減少恐怖襲擊的后果。[70]
上合組織針對(duì)中亞及周邊“三股勢(shì)力”問(wèn)題嚴(yán)重威脅中亞地區(qū)共同的安全和穩(wěn)定的情況，制定了強(qiáng)有力的反恐措施和結(jié)構(gòu)。除上合組織秘書(shū)處外，上合組織在塔什干設(shè)立了地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的合作。這是一個(gè)更加完善的結(jié)構(gòu)，在地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的組織下，包括情報(bào)共享和能力建設(shè)等形式在內(nèi)的多邊合作得以穩(wěn)固展開(kāi)。[71]同時(shí)，上合組織與東盟就反恐問(wèn)題展開(kāi)合作，《上合組織秘書(shū)處與東盟秘書(shū)處諒解備忘錄》已確定反恐、打擊毒品和武器走私等優(yōu)先合作領(lǐng)域。在上海合作組織框架下，中國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)了多項(xiàng)文件。[72]馬來(lái)亞大學(xué)學(xué)者建議，中國(guó)可以在加強(qiáng)東盟與上合組織的反恐合作中發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)作用。[73]
六、形成反恐怖主義與去極端化的有效機(jī)制
打擊恐怖主義與極端主義是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)。但恐怖主義與極端主義的打擊不能僅停留在事后的打擊層面，應(yīng)當(dāng)建立事先預(yù)防與事后打擊相結(jié)合的策略。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)責(zé)任，關(guān)注引導(dǎo)青少年，針對(duì)不同群體制定不同的溝通方案，實(shí)時(shí)評(píng)估反恐措施，建立多主體綜合治理、標(biāo)本兼治的模式，構(gòu)建事前預(yù)防與事后打擊的全方位反恐體系。
第一，構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府。構(gòu)建以公共責(zé)任而非公共權(quán)力為本位的責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府，強(qiáng)調(diào)政府在反恐怖主義與去極端化工作中應(yīng)積極履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。[74]為了實(shí)現(xiàn)反恐的有效性和徹底性，政府應(yīng)制定將公權(quán)力機(jī)關(guān)任務(wù)與民間社會(huì)倡議相結(jié)合[75]，應(yīng)以高度的歷史責(zé)任感和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢龑?dǎo)構(gòu)建公民社會(huì)、執(zhí)法部門、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及利益相關(guān)者全面參與的反恐局面[76]。
第二，建立多主體綜合治理、標(biāo)本兼治的模式，既嚴(yán)厲打擊恐怖主義活動(dòng)，又致力于鏟除滋生恐怖主義的土壤。僅使用軍事手段打擊極端主義和恐怖主義并不是解決這一問(wèn)題的根本辦法?？植乐髁x需要綜合治理、標(biāo)本兼治、打防結(jié)合，構(gòu)建包含文化、行政、刑事、金融、軍事、新聞等多方面結(jié)合的綜合反恐法律機(jī)制。[77]烏茲別克斯坦人權(quán)中心調(diào)研處專家魯斯塔姆·阿圖維洛恩先生指出，烏茲別克斯坦當(dāng)前通過(guò)提高對(duì)年輕人的社會(huì)保護(hù)水平，為年輕人提供就業(yè)、解決住房等來(lái)預(yù)防恐怖主義。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生對(duì)中國(guó)政府每年向新疆大量撥款用于支持發(fā)展項(xiàng)目的措施表示贊賞，認(rèn)為這些措施是相較一些西方國(guó)家而言更為仁慈的反恐方式，也對(duì)反恐戰(zhàn)略的有效性做出了積極貢獻(xiàn)。[79]
第三，構(gòu)建以培養(yǎng)青少年為重點(diǎn)的反恐方案。[80]年輕人除了可能是暴力極端主義的潛在肇事者和受害者之外，也應(yīng)是預(yù)防工作的重要參與者，應(yīng)被納入成為反恐方案的重要組成部分。同時(shí)，年輕人可以與同伴共同參與包括通過(guò)教育、藝術(shù)或體育在內(nèi)的各種活動(dòng)形式，培養(yǎng)沖突管理、團(tuán)隊(duì)合作等生活技能，培養(yǎng)寬容心、同理心和辨別極端思想的批判性思維。這些活動(dòng)以及技能培養(yǎng)的設(shè)計(jì)應(yīng)以促進(jìn)政治、種族、社會(huì)和宗教的寬容，促進(jìn)文化多樣性和性別平等以及增進(jìn)青年人對(duì)人權(quán)知識(shí)的了解為目標(biāo)。
第四，確定與不同群體溝通的方法。[81]如與宗教界進(jìn)行有效溝通，宗教教職人員的正信引導(dǎo)，堅(jiān)持宗教與社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代化發(fā)展。[82]針對(duì)年輕人的反恐方案應(yīng)跟隨新技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，與更加熟悉技術(shù)的年輕人進(jìn)行有效溝通。在社區(qū)和當(dāng)局之間建立以信任為基礎(chǔ)的關(guān)系，包括安全部隊(duì)、社會(huì)和教育服務(wù)，加強(qiáng)抵御能力和預(yù)防暴力。對(duì)非法武裝分子使用政治或軟性手段，消除極端思想意識(shí)形態(tài)影響，發(fā)展使武裝分子(已有悔意和準(zhǔn)備放棄暴力的武裝分子)重新融入社會(huì)的全面策略。[83]
第五，構(gòu)建評(píng)估機(jī)制。打擊恐怖主義和去極端化過(guò)程中，要制定有效的評(píng)估模式。評(píng)估體系應(yīng)不斷發(fā)展更新，確保跟上時(shí)代變化，并在需要時(shí)進(jìn)行有效的重塑。[84]要培養(yǎng)人權(quán)和法治框架下行事的能力，即承認(rèn)一個(gè)人有權(quán)享有什么權(quán)利，更重要的是認(rèn)識(shí)到保障這些權(quán)利過(guò)程中的個(gè)人責(zé)任。[85]
七、結(jié)語(yǔ)
恐怖主義、極端主義行為嚴(yán)重侵犯基本人權(quán)，打擊恐怖主義、去極端化是當(dāng)前的全球性課題。本次會(huì)議促進(jìn)了各國(guó)在打擊恐怖主義、去極端化領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)交流與成果分享，為國(guó)際社會(huì)就恐怖主義與極端主義在認(rèn)識(shí)上形成共識(shí)、開(kāi)展國(guó)際合作、平衡打擊恐怖主義與人權(quán)保障、有效形成打擊恐怖主義與去極端化機(jī)制等方面起到了促進(jìn)作用。同時(shí)，中國(guó)實(shí)施扶貧國(guó)家戰(zhàn)略改善人民生活水平，保障人民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，普及法律知識(shí)、增強(qiáng)公民法律意識(shí)，建立教育培訓(xùn)中心，幫助曾涉恐怖主義、極端主義人員，協(xié)助其重新融入社會(huì)，給出了國(guó)際反恐的中國(guó)方案。
以人權(quán)保障為根本目的、以預(yù)防性措施為主的中國(guó)反恐戰(zhàn)略充分凝聚了中國(guó)智慧、傳遞了中國(guó)信心，展現(xiàn)了中國(guó)擔(dān)當(dāng)和中國(guó)力量，得到了其他國(guó)家的肯定，值得在全世界范圍推廣。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)將繼續(xù)以開(kāi)放、自信、包容的態(tài)度積極探索依法打擊恐怖主義和去極端化的有效路徑，積極參與聯(lián)合國(guó)和區(qū)域反恐工作，突破思想觀念、文化傳統(tǒng)、政治體制的藩籬，與更多國(guó)家增進(jìn)政治互信，凝聚戰(zhàn)略共識(shí)，促進(jìn)交流合作，共同構(gòu)建以保障人權(quán)為根本目的、事前積極預(yù)防與事后嚴(yán)厲打擊相結(jié)合的全方位反恐戰(zhàn)略。
（張永和，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授；張麗，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院博士研究生。）
注釋：
①極端主義與恐怖主義是兩種不同的社會(huì)現(xiàn)象。極端主義指的是“以某種極端的政治觀點(diǎn)或意識(shí)形態(tài)作為信仰，有意選擇以極端的手段特別是暴力手段來(lái)表達(dá)其觀點(diǎn)、引起政治或社會(huì)變革的主張和行為，并不限于宗教極端主義，但本文所說(shuō)的極端主義主要指的是作為恐怖主義思想基礎(chǔ)、對(duì)恐怖主義具有催生作用的宗教極端主義”。參見(jiàn)賈宇：《中國(guó)反恐怖主義法律問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第119頁(yè)。
?、趨⒁?jiàn)［阿富汗］阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德：《反極端主義的斗爭(zhēng)：成功與失敗》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》，此次會(huì)議會(huì)務(wù)組印制，下同。
?、蹏?guó)外有些學(xué)者也將極端主義描述為“國(guó)內(nèi)滋生的恐怖主義”或“本土恐怖主義”，認(rèn)為許多國(guó)際恐怖組織是由原來(lái)的宗教極端組織發(fā)展演變而來(lái)的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
④參見(jiàn)［法國(guó)］克里斯蒂安·梅斯特：《打擊恐怖主義與宗教極端主義：反思與評(píng)論》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、萑缬袇?huì)嘉賓認(rèn)為，恐怖主義與其他犯罪行為的區(qū)別在于它威脅到國(guó)家的存在（參見(jiàn)［伊朗］馬吉德·托克曼：《走向和平的地理環(huán)境：反恐，保障人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》）。恐怖主義的一般特征是“為達(dá)到某種政治目的，對(duì)第三者使用或威脅使用暴力的行為”（參見(jiàn)韓大元：《論中國(guó)憲法上的國(guó)家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》）。白桂梅指出，國(guó)際恐怖主義的政治性要素是為它下定義的主要困難，這種困難引起了諸如國(guó)家恐怖主義、民族解放運(yùn)動(dòng)及理由和目標(biāo)的正當(dāng)性等多方面、多層次的問(wèn)題，使得那些主張為國(guó)際恐怖主義下一個(gè)客觀、中立和一般同意的綜合性定義的人陷入兩難的境地（參見(jiàn)白桂梅：《從國(guó)際法角度看國(guó)際恐怖主義的界定問(wèn)題》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2002年第10期，第31頁(yè)）。
?、拊袊?guó)外學(xué)者列出了關(guān)于恐怖主義的包括學(xué)術(shù)界、政府及政府間的250余個(gè)定義，并對(duì)這些定義進(jìn)行整合，得出了長(zhǎng)達(dá)580詞的關(guān)于恐怖主義的定義。但這種定義方式并不能確保眾多界定者的認(rèn)同，同時(shí)將會(huì)因缺乏實(shí)用性而被棄置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
?、邊⒁?jiàn)［孟］賽義德·優(yōu)素福·薩達(dá)特：《反恐的國(guó)際合作：一個(gè)戰(zhàn)略性視角》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、鄥⒁?jiàn)張永強(qiáng)、李潔：《預(yù)防性反恐刑法的現(xiàn)象透視與規(guī)范完善》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?、釁⒁?jiàn)黃風(fēng)：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增訂本)，第185頁(yè)。轉(zhuǎn)引自張屹：《國(guó)際反恐合作法律機(jī)制研究》，武漢大學(xué)出版社2019年版，第37頁(yè)。
⑩［沙特］阿卜杜拉齊茲·阿沙迪：《反恐與去極端化的國(guó)際合作》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)［意］法比奧·馬西莫·帕倫蒂：《“人道至上主義”：在個(gè)人權(quán)利中的含義與矛盾》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?“政治正確”最初是作為法律術(shù)語(yǔ)而起源于19世紀(jì)的美國(guó)，意指“合乎憲法和法律”。但隨后，“政治正確”的政治性在西歐國(guó)家獲得了持續(xù)不斷的強(qiáng)化。按照西方理論界的看法，“政治正確”最終是為了消除歧視并追求平等。事實(shí)上，當(dāng)下西方國(guó)家的“政治正確”觀，是啟蒙思想、傳統(tǒng)西方中心主義的優(yōu)越感、美蘇爭(zhēng)霸塑造的冷戰(zhàn)思維的固化，以及老牌歐洲國(guó)家對(duì)于全球政治經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)而產(chǎn)生的憂慮所共同練成的偏激型政治正確觀念。高度意識(shí)形態(tài)化的偏激型“政治正確”觀念，既是言論自由的直接死敵，又可能成為恐怖主義的潛在盟友。參見(jiàn)錢錦宇：《西方偏激型“政治正確”觀念與國(guó)際恐怖主義》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)同上注。
?參見(jiàn)［塞爾維亞］普雷德拉格·馬爾科維奇：《全球斗爭(zhēng)中“人權(quán)”概念的誤用及其對(duì)反恐的影響》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)注②。
?參見(jiàn)韓大元：《論中國(guó)憲法上的國(guó)家安全與人權(quán)的關(guān)系》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)陸志安：《宗教信仰自由與去極端化的職業(yè)教育培訓(xùn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)注②。
?參見(jiàn)［阿富汗］赫瓦賈·穆罕默德·埃薩米：《從伊斯蘭視角看如何在武裝沖突中保護(hù)人權(quán)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
?參見(jiàn)郝時(shí)遠(yuǎn)：《民族分裂主義與恐怖主義》，載《民族研究》2002年第1期，第11頁(yè)。
[21]參見(jiàn)陳佑武：《中國(guó)反恐的人權(quán)法治保障方案》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[22]參見(jiàn)［斯里蘭卡］加納什·科倫柏格：《反恐主義與去極端化：斯里蘭卡的經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[23]參見(jiàn)舒洪水：《英國(guó)應(yīng)對(duì)極端主義的措施及啟示——基于Prevent戰(zhàn)略》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[24]參見(jiàn)［烏茲別克斯坦］魯斯塔姆·阿圖維洛恩：《反恐、去極端化與人權(quán)保障》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[25]參見(jiàn)［巴基斯坦］塔拉特·沙比爾：《反極端主義與反恐：巴基斯坦的成就與教訓(xùn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[26]參見(jiàn)張萬(wàn)洪：《人權(quán)視角下的中國(guó)金融反恐法律機(jī)制》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[27]參見(jiàn)［印尼］阿里·阿卜杜拉·維比斯諾：《國(guó)家應(yīng)對(duì)恐怖主義：比較中國(guó)與印度尼西亞的做法》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[28]參見(jiàn)張弦：《“頭巾問(wèn)題”與宗教去極端化：歐洲經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[29]參見(jiàn)［哈薩克］科日洛娃·斯維特拉娜：《哈薩克斯坦共和國(guó)打擊宗教極端主義的國(guó)家政策》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[30]同注[26]。
[31]參見(jiàn)李曉：《中國(guó)反恐、去極端化與人權(quán)保障的司法經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[32]同注[21]。
[33]參見(jiàn)注⑧。
[34]參見(jiàn)王愛(ài)立主編：《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法解讀》，中國(guó)法制出版社2016年版，第42頁(yè)。
[35]參見(jiàn)熱合木吐拉·艾山：《標(biāo)本兼治：中國(guó)“去極端化”的新疆經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[36]參見(jiàn)李昌林：《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)是根治恐怖主義、極端主義的有益探索》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[37]參見(jiàn)曾艾玲：《中國(guó)的法律改革和反恐》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[38]參見(jiàn)許建英：《新疆極端化問(wèn)題和去極端化的探索與經(jīng)驗(yàn)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[39]參見(jiàn)［意］加布里埃萊·亞科維諾：《減貧的國(guó)際挑戰(zhàn)：歐洲視角》，載《“2018北京人權(quán)論壇”會(huì)議論文集》。轉(zhuǎn)引自武文揚(yáng)：《消除貧困 保障人權(quán)：共建人類命運(yùn)共同體——“2018·北京人權(quán)論壇”觀點(diǎn)綜述》，載《人權(quán)》2018年第6期，第127頁(yè)。
[40]參見(jiàn)注[35]。
[41]參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭(zhēng)與人權(quán)保障》白皮書(shū)，載國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]參見(jiàn)注?。
[46]參見(jiàn)注[36]。
[47]參見(jiàn)何志鵬：《恐怖主義與人權(quán)關(guān)系的理論探究》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[48]參見(jiàn)何榮功：《“預(yù)防性”反恐刑事立法思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期，第145頁(yè)。
[49]參見(jiàn)張偉、張志敏：《反恐措施與隱私權(quán)的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[50]同上注。
[51]參見(jiàn)注[25]。
[52]參見(jiàn)注[49]。
[53]參見(jiàn)劉作翔：《反恐與個(gè)人權(quán)利保護(hù)——以“9·11”后美國(guó)反恐法案和措施為例》，載《法學(xué)》2004年第3期，第37頁(yè)。
[54]參見(jiàn)丁守慶、古麗燕：《論反恐與人權(quán)保障的沖突與平衡》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[55]參見(jiàn)齊延平、夏雨：《大數(shù)據(jù)反恐中基本權(quán)利的保護(hù)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[56]參見(jiàn)注[31]。
[57]參見(jiàn)注[54]。
[58]參見(jiàn)注[49]。
[59]參見(jiàn)上注。
[60]參見(jiàn)注[24]。
[61]參見(jiàn)習(xí)近平：《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體——在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017年1月，第3頁(yè)。
[62]參見(jiàn)注④。關(guān)于民用航空的公約包括：1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約》、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行動(dòng)的公約》、1988年《補(bǔ)充關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約的制止在為國(guó)際民用航空服務(wù)的機(jī)場(chǎng)上的非法暴力行為的議定書(shū)》、2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》、2010年《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書(shū)》、2014年《關(guān)于修訂〈關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和某些其他行為的公約〉的議定書(shū)》；關(guān)于保護(hù)國(guó)際工作人員的公約包括：1973年《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國(guó)際保護(hù)人員罪行的公約》；關(guān)于劫持人質(zhì)的公約包括：1979年《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》；關(guān)于核材料的公約包括：1980年《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、2005年《核材料實(shí)物保護(hù)公約修正案》；關(guān)于海上航行的公約包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》、2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書(shū)》、1988年《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)》、《制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書(shū)2005年議定書(shū)》；關(guān)于爆炸材料的公約包括：1991年《關(guān)于在可塑炸藥中添加識(shí)別劑以便偵測(cè)的公約》；關(guān)于恐怖主義爆炸的公約包括：1997年《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》；關(guān)于向恐怖主義提供資助的公約包括：1999年《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》；關(guān)于核恐怖主義的公約包括：2005年《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》。
[63]參見(jiàn)上注；另參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》，載聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[64]反恐執(zhí)行工作隊(duì)的任務(wù)是加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)反恐努力的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。該工作隊(duì)由工作性質(zhì)與多邊反恐努力息息相關(guān)的38個(gè)國(guó)際實(shí)體組成，其主要目標(biāo)是，通過(guò)一體行動(dòng)，最大限度利用每個(gè)實(shí)體的比較優(yōu)勢(shì)，以便幫助會(huì)員國(guó)實(shí)施《聯(lián)合國(guó)全球反恐戰(zhàn)略》的四大支柱。參見(jiàn)《反恐執(zhí)行工作隊(duì)》，載聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日訪問(wèn)。
[65]聯(lián)合國(guó)反恐中心通過(guò)沙特阿拉伯政府的自愿捐款而啟動(dòng)。參見(jiàn)注⑩。
[66]參見(jiàn)上注。
[67]參見(jiàn)上注。
[68]參見(jiàn)李格琴：《歐盟非傳統(tǒng)安全治理：概念、職能與結(jié)構(gòu)》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2008年第2期，第87頁(yè)。
[69]參見(jiàn)注[23]。
[70]參見(jiàn)注⑩。
[71]參見(jiàn)［馬來(lái)西亞］饒兆斌：《反恐中的區(qū)域和跨區(qū)域合作：東盟和上海合作組織》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[72]如《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》《上海合作組織反恐怖主義公約》《上海合作組織反極端主義公約》《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2019-2021年合作綱要》《上海合作組織成員國(guó)和阿富汗伊斯蘭共和國(guó)關(guān)于打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動(dòng)計(jì)劃》等。
[73]參見(jiàn)注[71]。
[74]參見(jiàn)張永和：《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)體現(xiàn)了政府的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[75]參見(jiàn)注[29]。
[76]參見(jiàn)［印度］阿努拉格·夏爾馬：《聯(lián)合國(guó)反恐架構(gòu)及印度的反極端化方式》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[77]參見(jiàn)尹生：《中國(guó)反恐法制的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第3期，第14頁(yè)。
[78]參見(jiàn)注[24]。
[79]參見(jiàn)注②。
[80]參見(jiàn)注[24]。
[81]參見(jiàn)［摩洛哥］艾哈邁德·阿巴迪：《人權(quán)行動(dòng)框架內(nèi)從防范恐怖主義向免除恐怖主義轉(zhuǎn)變》，載《“反恐、去極端化與人權(quán)保障”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文集》。
[82]參見(jiàn)注[23]
[83]參見(jiàn)注[25]。
[84]參見(jiàn)注[81]。
[85]參見(jiàn)注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(責(zé)任編輯劉更銀)
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