內(nèi)容提要：西方自由放任主義的權(quán)利理論中，公民權(quán)利與政府行為之間常常表現(xiàn)為沖突關(guān)系。而從桑斯坦的“權(quán)利成本”理論來看，公民權(quán)利的保障依賴于公共財(cái)政支撐的政府機(jī)制。用“權(quán)利成本”理論來理解新冠肺炎疫情中的公民權(quán)利與政府防控措施的關(guān)系，具有啟發(fā)意義。中國政府的抗疫事例揭示了公民權(quán)利所具有四幅面相：公民“自由”同樣依賴政府行為；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴公共產(chǎn)品的有效供給；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與治理的效能相關(guān)；權(quán)利保障的序列是政府的政治選擇結(jié)果。從社會(huì)成本來看，公民權(quán)利也離不開共同體的社會(huì)規(guī)范與價(jià)值選擇。在后疫情時(shí)代人類健康共同體的構(gòu)建中，中國的權(quán)利保障制度和實(shí)踐具有重要的啟發(fā)意義。
關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生 自由主義 生命權(quán) 積極權(quán)利 國家治理
2020年伊始，中國政府舉全國之力防控新冠肺炎疫情。由于病毒具有較強(qiáng)的傳播性與較高的致死率，中國政府采取了全國動(dòng)員的戰(zhàn)略，及時(shí)遏制住疫情的擴(kuò)散，保障了中國公民的生命健康權(quán)。隨著全球疫情的爆發(fā)，習(xí)近平主席在G20峰會(huì)上提出建立全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制的倡議，“全面加強(qiáng)國際合作，凝聚起戰(zhàn)勝疫情強(qiáng)大合力”，才能“攜手贏得這場(chǎng)人類同重大傳染性疾病的斗爭(zhēng)”。至此，中國抗疫從國內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控階段走向了全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制的新階段。
但是，在疫情之初，一些西方輿論指責(zé)中國政府的防控措施侵犯了公民權(quán)利。究其實(shí)質(zhì)，這些說法采取自由放任主義的權(quán)利理論（libertarian theory of rights），主張公民權(quán)利與政府行為是沖突關(guān)系。在自由放任主義者看來，里根總統(tǒng)的名言“政府不是解決問題的方法，它就是問題”，是“最小政府”原則的最佳實(shí)踐坐標(biāo)。似乎，在全球抗疫的背景中，瑞典的不檢測(cè)、不隔離、不收治、不公布的弱政府表現(xiàn)才符合自由與人權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。自由放任主義的權(quán)利理論抨擊如下政府行為：家長(zhǎng)式立法、為道德立法、再分配立法。居家隔離、交通封鎖、醫(yī)學(xué)觀察等保障生命健康權(quán)的政府措施被視為家長(zhǎng)式立法，甚至在美國疫情嚴(yán)重暴發(fā)期間，也有不少公民拒絕隔離，上街維護(hù)自身的自由。由此，無論是面對(duì)西方輿論的錯(cuò)誤指責(zé)，還是后疫情時(shí)代的全球公共衛(wèi)生秩序，都需要我們對(duì)如下問題給予新的思考與辨析：如何理解公民權(quán)利與政府行為以及治理能力的關(guān)系，如何理解不同的權(quán)利理論與立場(chǎng)背后的價(jià)值分歧。
本文試圖運(yùn)用美國行政法學(xué)家凱斯·桑斯坦（Cass R Sunstein）的“權(quán)利成本”理論，分析中國疫情防控中的公民生命健康權(quán)及其相關(guān)權(quán)利的保障與政府行為之間的關(guān)系。國家能力指的是中央政府貫徹執(zhí)行自身統(tǒng)一意志的能力，它依托政府的各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行，包括強(qiáng)制能力、濡化能力、汲取能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、整合能力、認(rèn)證能力、規(guī)管能力等。本文在不同的語境下采用國家能力、政府能力與政府機(jī)制等表達(dá)。桑斯坦主張所有權(quán)利的保障都依賴于公共財(cái)政支撐的警察、檢察、法院、監(jiān)獄等政府機(jī)制。該理論糾正了政府行為與公民權(quán)利的關(guān)系，認(rèn)為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與政府機(jī)制及治理能力的強(qiáng)弱相關(guān)。從中國與各國抗疫措施的比較來看，公民權(quán)利與政府行為之間存在四種密不可分的關(guān)系：消極權(quán)利依賴政府行為；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴財(cái)政支持的公共產(chǎn)品供給；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與國家治理的效能相關(guān)，權(quán)利保障的序列是政府的政治選擇結(jié)果。
一、消極權(quán)利與政府行為
英國政治學(xué)家以賽亞·柏林（Isaiah Berlin）區(qū)分了消極權(quán)利與積極權(quán)利，這也是自由放任主義者的權(quán)利理論基礎(chǔ)。消極權(quán)利指的是免受政府干預(yù)的權(quán)利，在政治哲學(xué)上來源于洛克等設(shè)想的“天賦人權(quán)”。消極權(quán)利包括言論自由、集會(huì)自由、遷徙自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。這些消極自由只需要限制政府的干預(yù)行為即可實(shí)現(xiàn)。但是，在桑斯坦看來，消極權(quán)利也同積極權(quán)利一樣，公民在行使權(quán)利時(shí)依賴政府行為，否則這些權(quán)利不過是純粹的形式主義而已。例如，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)消極權(quán)利，它的界定、配置、解釋與保護(hù)都依賴公共財(cái)政支持的政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，房屋財(cái)產(chǎn)登記離不開國家機(jī)關(guān)的有效認(rèn)證；遷徙自由本身就需要國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資，缺乏交通警察的規(guī)制，遷徙將寸步難行；刑法中的正當(dāng)程序、免予刑訊逼供的權(quán)利，依賴警察執(zhí)法攝像頭的全覆蓋等高昂的成本支出；社交自由依賴國家建立的一系列社會(huì)機(jī)制，如信用、認(rèn)證等，確保社交的安全。
在常規(guī)狀態(tài)下，政府“隱藏”在遷徙自由、社交自由、集會(huì)自由等所謂的“消極權(quán)利”的行使背后，從而讓人誤解為這些權(quán)利的行使無需政府干預(yù)。但是，在一些破壞社交、遷徙、聚集的社會(huì)條件的特殊時(shí)刻，政府行為是這些權(quán)利得以保障的重要因素。例如，此次新冠肺炎的特點(diǎn)是通過“人傳人”方式高效復(fù)制。病毒具有長(zhǎng)期的潛伏性與隱蔽性。這種特征破壞了社交所需要的信任機(jī)制。當(dāng)公民在進(jìn)行私下社交或群體聚集時(shí)，政府的傳統(tǒng)社會(huì)機(jī)制已經(jīng)無法提供足夠的信任。換言之，因?yàn)楣駸o法獲得完整有效的信息以供其理性判斷，社交自由根本無法順利行使。正是在這樣的特殊時(shí)刻，政府對(duì)社交的干預(yù)恰恰是為了完成社交自由的另一屬性：不與不信任的人社交的自由。中國政府在發(fā)現(xiàn)了病毒的“人傳人”特性后即限制社交距離，實(shí)施一定程度的自覺隔離政策。基于社交距離的原則考慮，各類大型集會(huì)、酒吧商場(chǎng)等高聚集場(chǎng)所紛紛關(guān)閉，最后甚至采取停工、停產(chǎn)、停學(xué)政策。社會(huì)為此付出了巨大的經(jīng)濟(jì)成本。正如世衛(wèi)組織總干事譚塞德所言，中國政府與公民通過部分犧牲為世界爭(zhēng)取到了“機(jī)會(huì)窗口”。
如果說“遷徙自由”“社交自由”等消極權(quán)利的實(shí)現(xiàn)同樣依賴政府的積極行為，那么在復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段如何迅速重建社會(huì)關(guān)系就有賴于政府的積極作為。以政企合作的健康碼機(jī)制為例。健康碼政策指的是以個(gè)人真實(shí)身份信息和實(shí)時(shí)健康數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，通過個(gè)人主動(dòng)申報(bào)，后臺(tái)通過手機(jī)號(hào)碼的軌跡追蹤以及支付寶、微信支付等大數(shù)據(jù)分析自動(dòng)生成，用于新冠肺炎疫情防控期間出行、返崗、復(fù)工顯示個(gè)人健康狀況的二維碼電子憑證。為了實(shí)現(xiàn)全國范圍的遷徙自由、社交自由等權(quán)利，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《個(gè)人健康信息碼》系列國家標(biāo)準(zhǔn)。通過《個(gè)人健康信息碼參考模型》《個(gè)人健康信息碼數(shù)據(jù)格式》和《個(gè)人健康信息碼應(yīng)用接口》三項(xiàng)內(nèi)容，打通個(gè)人健康證明屬地管理限制，建立跨地區(qū)互認(rèn)的技術(shù)機(jī)制。在國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦的指導(dǎo)下，支付寶基于全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，研發(fā)出全國統(tǒng)一的疫情防控健康碼。
概言之，疫情防控所要求的“社交距離”以及復(fù)工復(fù)產(chǎn)所需要的社會(huì)信任關(guān)系重建揭示了公民“自由”背后的政府行為基礎(chǔ)。如果缺乏相應(yīng)的政府機(jī)制，公民的“自由”權(quán)利行使就將付出高昂的個(gè)人成本與社會(huì)成本。例如，2020年4月陸續(xù)發(fā)生在歐美國家的抗議居家隔離令的游行活動(dòng)反而加重疫情的二次爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。
二、權(quán)利的社會(huì)屬性與公共產(chǎn)品供給
權(quán)利的行使依賴政府行為，那么，權(quán)利保障的質(zhì)量就與政府行為的成本相關(guān)，即政府的財(cái)政預(yù)算成本。私人成本的支出對(duì)權(quán)利的保障質(zhì)量也有影響。例如，法庭的抗辯權(quán)，高昂的律師代理費(fèi)用必然給富裕階層帶來更好的權(quán)利保障。但是，這并不意味著權(quán)利如同商品，是個(gè)人與政府之間的私人交易，如美國一些地方實(shí)踐的私人買單式消防安全。權(quán)利更像是政府提供的公共產(chǎn)品，它的成本及其收益由全社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。如公共教育的提供并不以等價(jià)學(xué)費(fèi)的支付為條件，而所有人的教育必然帶來全社會(huì)生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)。婦女權(quán)益的保障換來更多的社會(huì)勞動(dòng)力，也增加了全社會(huì)的收益。正如法哲學(xué)家拉茲所言，權(quán)利的設(shè)定服務(wù)于集體的目標(biāo)。由此，權(quán)利作為一種抽象的公共產(chǎn)品，中央政府的供給能力至關(guān)重要。在一些在財(cái)稅能力和公共行政能力還不完備的國家中，公共產(chǎn)品的供給常常由地方組織、地方議員甚至是鄉(xiāng)村酋長(zhǎng)來組織與協(xié)調(diào)，如贊比亞、烏干達(dá)、利比亞的鄉(xiāng)村酋長(zhǎng)在地方學(xué)校建設(shè)、學(xué)校設(shè)施改善和水源開拓方面發(fā)揮重要的供給作用。
從權(quán)利的社會(huì)屬性來看，生命健康權(quán)并非停留在理念、原則之中，而是需要國家通過一系列的政府機(jī)制來提供實(shí)際的公共產(chǎn)品。食物的供給、病毒的檢測(cè)、生活物資的調(diào)配、醫(yī)療資源的供給、抗疫物資的保障都是生命健康權(quán)的物理基礎(chǔ)，而這些物理供給都依賴政府的公共財(cái)政與資源調(diào)配能力。例如，對(duì)于生命保障至關(guān)重要的現(xiàn)代疫苗的普及就是國家公共衛(wèi)生機(jī)制的首個(gè)公共產(chǎn)品。在中國公共衛(wèi)生系統(tǒng)建立早期，全國性的免疫計(jì)劃需要通過向受種者收費(fèi)才得以維持。但是，對(duì)于疾控防疫而言，接種疫苗并非是私人的商品消費(fèi)，只有大規(guī)模的群體接種才能在人群中形成免疫屏障。這些費(fèi)用不僅包括疫苗器材等產(chǎn)品費(fèi)用，還包括運(yùn)輸、存儲(chǔ)、保藏、分發(fā)等管理費(fèi)用，以及注射人員的服務(wù)費(fèi)用等。隨著中央政府的財(cái)政汲取能力與調(diào)控能力的增強(qiáng)，從1989年《傳染病防治法》實(shí)施開始，中國開始實(shí)行有計(jì)劃的預(yù)防接種制度。疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)與冷鏈網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、全社會(huì)覆蓋以及接種監(jiān)控體系都需要中央政府投入大量資源建立復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制。
在政治學(xué)上，公共產(chǎn)品的供給能力與國家財(cái)政汲取、國家統(tǒng)領(lǐng)能力密切相關(guān)。財(cái)政支持是公共產(chǎn)品供給的資源保障。公共衛(wèi)生體系建立之初就體現(xiàn)了公民生命健康權(quán)的社會(huì)屬性。公共財(cái)政依賴全體納稅人，主要提供公共衛(wèi)生與公共健康，包括預(yù)防疫苗的接種，健康促進(jìn)等體現(xiàn)社會(huì)公平、人人都可以享受、無競(jìng)爭(zhēng)性、無排他性的公共物品。傳染病的消除靠的是公共財(cái)政支持的衛(wèi)生防疫、社區(qū)預(yù)防、免疫制品、健康教育。國家的公共財(cái)政能力是生命健康權(quán)的根基。中國的國家醫(yī)療保障局和財(cái)政部在2020年1月22日便聯(lián)合發(fā)文，確保患者和疑似病例不因費(fèi)用問題影響就醫(yī)，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給與補(bǔ)助。按照統(tǒng)計(jì)，新冠肺炎重癥患者人均治療費(fèi)用超15萬元，確診住院患者人均醫(yī)療費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到215萬元，中國政府均按規(guī)定予以報(bào)銷。與此對(duì)比，美國實(shí)施的患者自費(fèi)治療政策造成了許多的悲劇，一些新冠病人遺言竟是“誰來為治療埋單？”
在此次疫情防控中，除了中央財(cái)政支出外，中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力同樣是危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制得以運(yùn)行、公共產(chǎn)品得以及時(shí)供給的重要因素。在湖北出現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療設(shè)備和檢測(cè)能力跟不上需求的危急時(shí)刻，中央政府提出“一省包一市”“對(duì)口支援”政策，即建立16個(gè)省支援武漢以外地市的一一對(duì)口支援關(guān)系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作，維護(hù)好人民群眾的生命安全和身體健康。正是基于中央政府強(qiáng)有力的資源協(xié)調(diào)能力，湖北人民才能夠獲得保障生命的醫(yī)療、食物等公共產(chǎn)品。一方有難、八方支援是中國政府調(diào)配資源，提供“危機(jī)應(yīng)對(duì)”這一公共產(chǎn)品的重要傳統(tǒng)。新中國成立以來，政府調(diào)配能力在國家重大事項(xiàng)和公共危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，如“三線建設(shè)”、三峽水利樞紐、西氣東輸、南水北調(diào)等重大工程。在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，如1998年抗洪、2003年抗擊非典疫情、2008年汶川地震救災(zāi)，調(diào)控的速度與廣度是危機(jī)得以解決的關(guān)鍵。
抗疫物資的調(diào)配考驗(yàn)中央政府對(duì)地方的統(tǒng)領(lǐng)能力。在2020年2月初，云南大理市扣押重慶、浙江等外省市途徑大理市的防疫口罩，引起社會(huì)輿論。一些地方出現(xiàn)的防疫“競(jìng)賽”的現(xiàn)象，將隔離措施上升為斷路、封路的地方保護(hù)主義。全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人臧鐵偉當(dāng)即批評(píng)到，公路是一個(gè)國家的“血管”，關(guān)系國計(jì)民生、千家萬戶。疫情期間食品物資的供給是生命權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。各地應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”的防控措施妨害道路交通，阻礙農(nóng)產(chǎn)品以及患者所需的食品藥品和醫(yī)用物資及時(shí)運(yùn)輸供應(yīng)保障。2020年2月3日，中央提出“全國一盤棋”的戰(zhàn)略部署，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障，對(duì)于不服從指揮和調(diào)度，本位主義嚴(yán)重的主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)。隨后，云南市委依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》做出了問責(zé)處理，落實(shí)中央的抗疫部署，遏制了地方主義的出現(xiàn)。而在美國疫情暴發(fā)期，口罩、呼吸機(jī)等醫(yī)療物資短缺，難以滿足疫情嚴(yán)重區(qū)域的需求，不僅各州之間互相搶奪防疫物資，甚至聯(lián)邦政府與州之間也出現(xiàn)沖突，多個(gè)州的州長(zhǎng)抱怨采購的醫(yī)療物資被聯(lián)邦政府“截走”。東西海岸的一些州政府不滿聯(lián)邦政府的低效，開始互相結(jié)成新的聯(lián)盟防控疫情和有序復(fù)工，不顧聯(lián)邦復(fù)工委員會(huì)的指令。“一盤散沙”的政府治理能力無法有效提供生命安全所需的公共產(chǎn)品，使得人權(quán)流于形式。概言之，公民權(quán)利依賴政府行為行使，而政府行為的有效性依托一整套的公共產(chǎn)品供給機(jī)制的運(yùn)作。在考慮財(cái)政預(yù)算成本的同時(shí)，國家的財(cái)政汲取能力與中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力也決定了供給機(jī)制的效率，從而決定權(quán)利的保障質(zhì)量。
三、國家治理效能與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
考察中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力與權(quán)利保障之間的關(guān)系，讓我們知曉國家治理的效率也是影響公民權(quán)利的重要變量。國家如果不具備高效的治理能力，那么公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度就會(huì)大打折扣。實(shí)質(zhì)而言，如果權(quán)利與政府的預(yù)算成本密切相關(guān)，那么如何有效地“花錢”必然影響權(quán)利的行使質(zhì)量。由此，治理與否和治理效率之間就存在區(qū)別。以更少的成本實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的治理成果，在這樣的社會(huì)中，公民權(quán)利也會(huì)得到高效地實(shí)現(xiàn)。就財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，隨著國家認(rèn)證能力的提升，現(xiàn)代社會(huì)的界權(quán)效率就比古代社會(huì)高得多。在大城市的房產(chǎn)登記中心，高資產(chǎn)房屋的轉(zhuǎn)移登記可以壓縮至半小時(shí)完成，極大地提升了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約自由的行使質(zhì)量。以社會(huì)穩(wěn)定而言，政治學(xué)家亨廷頓在研究第三波民主化浪潮時(shí)得出結(jié)論：統(tǒng)一的政治意志與權(quán)威是發(fā)展中國家政治轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵。而缺乏政治權(quán)威的政府只會(huì)造成一個(gè)無需的社會(huì)。在這樣的動(dòng)亂中，人民的生命權(quán)難以保障，談何政治權(quán)利與言論自由。對(duì)于疫情中的全球民眾同樣如此，“生活中最根本的問題不是能否使用臉書網(wǎng)站，或者投票給某一個(gè)政客；最根本的事情是你在面臨致命威脅時(shí)活下來的真正能力，是擁有體面和不斷提高的生活水平，是擁有醫(yī)療、教育和無數(shù)其他人們真正需要關(guān)注的東西”。社會(huì)秩序的穩(wěn)定是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件。如何能夠高效、低成本地治理社會(huì)考驗(yàn)著各國的現(xiàn)代化治理效能。
正如美國政治學(xué)家福山（Francis Fukuyama）所言，全球抗疫的成功取決于“國家能力強(qiáng)大并擁有高效的衛(wèi)生政策”。作為國家治理體系的重要組成部分，現(xiàn)代疾控體系不僅需要調(diào)動(dòng)以傳統(tǒng)暴力壟斷為內(nèi)容的國家強(qiáng)制能力，而且需要強(qiáng)制能力之外的高效的社會(huì)控制能力。國家強(qiáng)制能力是疾控體系所依托的最重要資源，但并非是唯一的資源。不同于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宵禁令，疫情防控中的社會(huì)控制還依賴正式的國家強(qiáng)制能力之外的治理機(jī)制，如社區(qū)、村莊、志愿者組織、群眾自治組織等。非正式的治理機(jī)制決定了國家治理體系的效率。西方國家一般將軍隊(duì)、警察等正規(guī)強(qiáng)制力量作為國家疾控的主體力量，但都無法在新冠肺炎疫情中做到迅速、高效的防控要求。美國甚至遲遲無法動(dòng)用強(qiáng)制能力來執(zhí)行社交距離措施。當(dāng)美國總統(tǒng)特朗普對(duì)紐約州、新澤西州和康涅狄格州的部分地區(qū)實(shí)行強(qiáng)制隔離時(shí)，得到的卻是紐約州州長(zhǎng)科莫所謂“聯(lián)邦政府向這些州宣戰(zhàn)”的回應(yīng)。在疫情初始，法國總統(tǒng)馬克龍就動(dòng)用軍隊(duì)協(xié)助抗疫，并在全國執(zhí)行嚴(yán)格的隔離措施。法國內(nèi)政部長(zhǎng)卡斯塔納宣布了更嚴(yán)格隔離措施的執(zhí)行方法，動(dòng)用10萬警察和憲兵進(jìn)行管制，在全法國設(shè)置固定和流動(dòng)的檢查點(diǎn)。巴西的國家強(qiáng)制能力之薄弱，在部分地方甚至只能依賴黑社會(huì)的力量來維持隔離措施。究其實(shí)質(zhì)，英國自1848 年《公共衛(wèi)生法案》建立現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系以來，多數(shù)國家都采用了自上而下的垂直管理方式，疾控人員以專業(yè)技術(shù)人員為主，一些國家甚至針對(duì)每一種特殊疾病的控制，單獨(dú)建立一套獨(dú)立的權(quán)力體系，運(yùn)行成本非常高昂。
與此相比，中國疾控體系對(duì)國家強(qiáng)制能力的調(diào)動(dòng)并非局限于自上到下的集權(quán)型模式，而是中央主導(dǎo)，靈活放權(quán)、統(tǒng)分結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)地方資源的簡(jiǎn)約治理原則。簡(jiǎn)約治理是中國傳統(tǒng)以來的重要治理經(jīng)驗(yàn)。黃宗智將傳統(tǒng)中國的治理能力總結(jié)為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，以非正式的機(jī)制處理社會(huì)事務(wù)，作為政府維持整個(gè)體系高效率、低成本的辦法。此次疫情防控中，國家治理能力也不再局限于西方主流的警察、軍隊(duì)等暴力壟斷機(jī)構(gòu)的范疇，而是充分動(dòng)員社會(huì)力量，將社會(huì)各部門——從企事業(yè)單位、學(xué)校、到街道/社區(qū)——轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫眢w系中的重要環(huán)節(jié)，滲透到社會(huì)的每個(gè)毛細(xì)血孔，從而高效地落實(shí)疫情跟蹤、人口流動(dòng)管控、社交隔離措施等。換言之，散落在社會(huì)各個(gè)層級(jí)的“非正式治理結(jié)構(gòu)”提高了新冠肺炎防控的效率。
以傳染者排查為例。“排查”是疫情阻隔的基礎(chǔ)性工作，尤其是在“發(fā)現(xiàn)—隔離—收治”的防控閉環(huán)可以有效阻斷病毒傳播，挽救人民的生命。在2020年2月17日至19日武漢市開展為期3天的拉網(wǎng)大排查中，按照“應(yīng)下盡下、就近就便”原則，市、區(qū)、街道各級(jí)黨員干部下沉社區(qū)、編入網(wǎng)格。武漢市機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位共計(jì)36萬名干部黨員職工下沉一線，成為基層戰(zhàn)“疫”的生力軍。與此相比，一些國家只是憑借自上而下的國家強(qiáng)制能力根本難以完成排查任務(wù)與追蹤任務(wù)。日本多地出現(xiàn)無法確認(rèn)感染路徑的病例成為了病毒迅速蔓延的根源。在社會(huì)控制階段，全民動(dòng)員與參與也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。中國政府一直將此次疫情防控應(yīng)對(duì)比喻為一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。作為戰(zhàn)爭(zhēng)，疫情防控不再是一場(chǎng)法律意義上的傳染病防控，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化的多維度的全面動(dòng)員。無論是居家隔離、停工停業(yè)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、居家辦公、復(fù)學(xué)網(wǎng)課還是海外防疫，都需要中國公民的自覺參與。如果缺乏統(tǒng)一意志，缺乏全民對(duì)生命權(quán)的尊重，即使是強(qiáng)有力的國家強(qiáng)制力也無法維持如此廣泛的社會(huì)秩序。這也正是澳籍華人拒絕隔離外出跑步，引起強(qiáng)烈的民意譴責(zé)的原因。
如果說，中國在短時(shí)間內(nèi)取得抗疫成效所依賴的高效社會(huì)控制能力來自長(zhǎng)久以來形成的“簡(jiǎn)約治理”傳統(tǒng)，那么，在“復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)”階段提供有效的方式來重建被疫情所損害的社會(huì)信任關(guān)系，就是國家治理創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)。復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)的有效恢復(fù)與公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、雇主的財(cái)產(chǎn)權(quán)、學(xué)生的教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度休戚相關(guān)。首先，這要求地方政府走向分區(qū)、分級(jí)的精細(xì)化治理。2020年2月12日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議指出，以縣域?yàn)閱卧?，確定不同縣域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分區(qū)分級(jí)制定差異化防控策略。2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，要求分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)。分區(qū)分級(jí)防控機(jī)制給予最小的防控單元——社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)——以信息采取與決策權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方實(shí)踐積極性。中央部委紛紛出臺(tái)分區(qū)分級(jí)復(fù)工政策，如住建部要求地方分類管理各類工程項(xiàng)目，優(yōu)先民生類項(xiàng)目；交通部要求分區(qū)恢復(fù)交通運(yùn)輸，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)包車、聯(lián)程運(yùn)輸農(nóng)民工復(fù)工。此外，一些地方在復(fù)工復(fù)產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵺`出許多創(chuàng)新政策，幫助企業(yè)獲得金融貸款，度過疫情難關(guān)。新的社會(huì)情勢(shì)需要?jiǎng)?chuàng)新的制度，精細(xì)化治理即是將權(quán)限下放到各縣級(jí)政府手中，由其判斷本地具體的社會(huì)情勢(shì)，在不同的權(quán)利之間更為優(yōu)質(zhì)、高效地提供政府支持。
四、權(quán)利序列的政治選擇
精細(xì)化治理將權(quán)衡公民權(quán)利行使序列的權(quán)限下放到基層政府。權(quán)利有其成本，而國家財(cái)政的資源在一定時(shí)間段內(nèi)是有限的，由此，權(quán)利不存在絕對(duì)性，權(quán)利與權(quán)利之間必然存在著沖突。權(quán)利的實(shí)施意味著政府資源的分配。誰的權(quán)利先實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)到什么程度？這都要求我們從投資者的角度來對(duì)權(quán)利進(jìn)行“成本收益”的分析。換言之，任何權(quán)利的行使都需要配套的政府機(jī)制運(yùn)作，而政府的財(cái)政資源是有限的，那么何種權(quán)利得以優(yōu)先行使就是政府做出的政治選擇與價(jià)值判斷行為。在有限的資源與價(jià)值中，哪些權(quán)利得到優(yōu)先配置意味著哪些人能夠得到政府資源。自由放任主義者主張“自由”權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮。而且，任何追求經(jīng)濟(jì)平等而侵犯了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的政府行為都具有壓迫性，并對(duì)自由的社會(huì)產(chǎn)生損害，政府的任何再分配機(jī)制都是對(duì)公民權(quán)利的損害。
在諸多權(quán)利中，中國政府在疫情中的選擇是平等優(yōu)先自由。正如英國倫敦市經(jīng)濟(jì)與商業(yè)政策署前署長(zhǎng)羅思義對(duì)中西方人權(quán)所做的對(duì)比，中國從對(duì)人權(quán)的實(shí)際理解出發(fā)，而西方是從純粹的形式主義出發(fā)。在一場(chǎng)致命的疫情大流行中，最關(guān)鍵的人權(quán)是“活下來”。在新冠肺炎的防控中，中國政府的一系列舉措顯示生命權(quán)是更為普遍的公民權(quán)利。2020年2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部就明確提出確保疑似和確診病例“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”，確保一個(gè)都不放過。中央政府提出，不折不扣落實(shí)“四類人員”分類集中管理措施，真正做到應(yīng)收盡收、不漏一人。生命權(quán)的平等保護(hù)在于不區(qū)分患者的重癥與輕癥，確診與疑似。方艙醫(yī)院的措施正是基于此種權(quán)利理念。從2月初以來，武漢14座方艙醫(yī)院在短短10多天內(nèi)紛紛建設(shè)啟用。方艙醫(yī)院來自非典的小湯山模式，而該模式的基礎(chǔ)正是中國長(zhǎng)期以來的“預(yù)防為主”的公共衛(wèi)生服務(wù)。早在1977年，世衛(wèi)組織就提出了“人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略目標(biāo)。這樣的戰(zhàn)略方向既成本低廉，又能保障在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)保障人人都平等享有基本的醫(yī)療保健服務(wù)。其廣泛性與平等性極大地提升了中國居民的健康水平，在上世紀(jì)60年代和70年代內(nèi)大幅提升了中國人的壽命，保障了生命權(quán)。
與此不同，困于權(quán)利的政治選擇，美國有限的重癥醫(yī)療資源只能用于重癥患者，醫(yī)院不得不篩選重癥與輕癥，要求輕癥患者自行回家隔離自愈。有限的呼吸機(jī)資源使得醫(yī)護(hù)人員不得不面臨倫理困境：“在兩個(gè)病人和一臺(tái)呼吸機(jī)之間，我必須做出決定，或者說其他人必須做出決定。而誰會(huì)得到那臺(tái)呼吸機(jī)？”。紐約在2015年的一份醫(yī)療指導(dǎo)手冊(cè)甚至將隨機(jī)選擇——其中還包括了抽簽——的方法用于公民的生命權(quán)保障上。英國政府以犧牲老弱人群而獲得“群體免疫”（herd immunity）政策更是在實(shí)質(zhì)意義上對(duì)不同群體公民的生命權(quán)做出了選擇。
同樣，如果沒有政府的政策限制，工人、雇員的生命權(quán)將不得不受制于雇主的財(cái)產(chǎn)權(quán)。基于自由主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，雇主在有限的勞工合同之外并不具有保障員工防疫物資，保留員工帶薪長(zhǎng)假的義務(wù)。美國政府在疫情暴發(fā)初期甚至并無保障警察、醫(yī)護(hù)人員等抗疫主體足夠的防疫物資。對(duì)于失業(yè)人口只能依托原有的社會(huì)保障體系救濟(jì)，而無力指導(dǎo)勞動(dòng)關(guān)系的重構(gòu)。印度政府在2020年3月中旬執(zhí)行的封城措施致使農(nóng)民工流離失所，面臨饑餓的威脅。與此不同，中國政府選擇生命權(quán)高于財(cái)產(chǎn)權(quán)的原則。人力資源和社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于《妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系問題的通知》要求，企業(yè)因受疫情影響導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營困難的，可以通過與職工協(xié)商一致采取調(diào)整薪酬、輪崗輪休、縮短工時(shí)等方式穩(wěn)定工作崗位，盡量不裁員或者少裁員。職工沒有提供正常勞動(dòng)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)放生活費(fèi)，生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的辦法執(zhí)行。
中國政府對(duì)生命權(quán)的保障貫徹了平等的政治價(jià)值選擇。生命權(quán)的平等保障不僅是選擇每一個(gè)中國人的生命價(jià)值，還是多數(shù)人的生命價(jià)值，乃至全人類的生命價(jià)值。這是人類健康共同體的價(jià)值基礎(chǔ)：人人平等享有生命健康權(quán)。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮特蒂（Thamas Piketty）提醒到，各國在新冠肺炎的抗疫措施將改變?nèi)藗兊慕?jīng)濟(jì)觀念，并形成新的政治意識(shí)形態(tài)，即只要政府愿意，就具有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)控制能力來改變不平等加劇的問題。在后疫情時(shí)代建構(gòu)的全球公共衛(wèi)生機(jī)制中，中國的權(quán)利保障中所體現(xiàn)的平等價(jià)值應(yīng)有一席之地。
五、社會(huì)成本與價(jià)值選擇
權(quán)利的行使受制于成本而不得不面臨各項(xiàng)政治選擇，這也是權(quán)利話語成為美國各項(xiàng)政治爭(zhēng)議的焦點(diǎn)議題。桑斯坦提出權(quán)利的成本，實(shí)際上將美國的政治思想派系之爭(zhēng)擺上了共同體決斷者的位置。自由主義希望當(dāng)代美國延續(xù)新政傳統(tǒng)，將社會(huì)保障權(quán)普及給所有公民，在道德領(lǐng)域秉持放任態(tài)度，尊重墮胎權(quán)、隱私權(quán)與同性戀權(quán)；保守主義希望抨擊福利權(quán)敗壞了公民德行，只會(huì)制造越來越多的懶漢，道德領(lǐng)域的權(quán)利更是無視美國的社會(huì)規(guī)范。正是在道德權(quán)利與社會(huì)福利權(quán)議題上，公民與政府的關(guān)系也變得緊張。支持相關(guān)公民權(quán)利的創(chuàng)設(shè)者也支持新政政府，反對(duì)新創(chuàng)設(shè)的公民權(quán)利者隨即投向有限政府的懷抱。政府資源有限的現(xiàn)實(shí)逼迫所有人做出權(quán)利的選擇。
如何對(duì)言論自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、道德權(quán)、福利權(quán)進(jìn)行“成本收益”分析呢？成本有三種類型：私人成本、社會(huì)成本與預(yù)算成本。桑斯坦界定其分析的成本為預(yù)算成本。除了實(shí)證研究數(shù)據(jù)的可獲取性外，預(yù)算成本的界定與桑斯坦的權(quán)利概念的界定密切相關(guān)。權(quán)利分為道德哲學(xué)家的道德性權(quán)利與法律現(xiàn)實(shí)主義的實(shí)證權(quán)利。實(shí)證權(quán)利就是法律條文所規(guī)定的，或者普通法法官所解釋的權(quán)利。但實(shí)證權(quán)利的行使離不開社會(huì)成本，政府預(yù)算成本的考量也離不開社會(huì)收益因素。如果沒有社會(huì)規(guī)范的支持，政府即使把宣言變?yōu)榉傻钠降葯?quán)也將遭遇巨大的預(yù)算成本，甚至是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。社會(huì)規(guī)范的最終變化取決于共同體的政治決斷與價(jià)值選擇。如果政府行為與社會(huì)規(guī)范處于同一價(jià)值判斷上，那么，國家治理能力就會(huì)以高效的方式實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公民權(quán)利。
疫情中的政府行為與權(quán)利抉擇同樣體現(xiàn)了政治共同體的價(jià)值偏好。根據(jù)中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書，中國政府在抗疫中付出了巨大的預(yù)算成本，自1月24日除夕至3月8日，全國共調(diào)集346支國家醫(yī)療隊(duì)、4.26萬名醫(yī)務(wù)人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，承擔(dān)確診患者人均醫(yī)療費(fèi)用約2.3萬元。在社會(huì)成本方面同樣如此，不僅是公民自由等權(quán)利縮減，還有配合政府防疫的主動(dòng)付出。全國參與疫情防控的注冊(cè)志愿者達(dá)到881萬人，累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)間超過2.9億小時(shí)。
正是基于同一價(jià)值選擇，政府的抗疫措施能夠在中國社會(huì)中順利實(shí)施。自覺居家隔離政策在中國的嚴(yán)格實(shí)施包含著兩方面因素：一是基于家庭倫理的“社交自由”能夠讓中國公民“自覺”執(zhí)行；二是基于公民生命健康權(quán)的考量而需要政府的積極行為，保持全社會(huì)的“居家”隔離。社交自由在中國語境下還擁有倫理意涵。權(quán)利內(nèi)涵需要與其所處的環(huán)境相關(guān)聯(lián)，甚至是一種“地方性知識(shí)”。在臨近春節(jié)的時(shí)間里，社交與遷徙自由具有人倫意義，意味著中國人的團(tuán)圓與親情。在以儒家倫理為主的中國社會(huì)，家庭團(tuán)圓象征著人的生存意義。在古典傳統(tǒng)方面，中華文明數(shù)千年形成的古典傳統(tǒng)以儒家文化為主，在中國人日常生活當(dāng)中以孝悌、人情、鄉(xiāng)情為主要情感。以此為中心，推己及人，形成一個(gè)差序格局的網(wǎng)絡(luò)。古典傳統(tǒng)價(jià)值貫穿于中國人的生活、政治與外交實(shí)踐。換言之，對(duì)于中國人的倫理生活而言，春節(jié)期間的遷徙與社交是中國人的意義世界中最為重要的權(quán)利。中央政府年復(fù)一年地調(diào)動(dòng)全國資源完成人口流動(dòng)的意義正在于此。在海外疫情暴發(fā)時(shí)期，中國政府才會(huì)不惜成本接回海外僑胞，組織轉(zhuǎn)機(jī)接回留學(xué)人員以及在英國的小留學(xué)生。與其他國家相比，中國自始至終沒有徹底停航封國，始終為歸國人員保留通道。
在此次疫情中，隔離之所以能夠被中國公民“自覺”遵守，不僅是國家強(qiáng)制能力所致，還是因?yàn)樾鹿诓《?ldquo;人傳人”的特性與中國人的親情、鄉(xiāng)情形成沖突。新冠病毒使得親朋好友之間的社交、聚會(huì)極具危險(xiǎn)。社交自由正是在生命與生存的意義上受到拷問。正是出于親情價(jià)值觀，湖北臨近省市才會(huì)以親情為由對(duì)返鄉(xiāng)人員進(jìn)行勸阻。2020年1月25日，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布通用、旅游、家庭、公共場(chǎng)所、公共交通工具、居家觀察等6個(gè)公眾預(yù)防指南，強(qiáng)調(diào)春節(jié)期間減少走親訪友和聚餐。在地方層面，各地政府出臺(tái)更為嚴(yán)格的強(qiáng)制措施，減少人員扎堆聚集，嚴(yán)格落實(shí)體溫檢測(cè)、出入登記、消毒通風(fēng)、環(huán)境整治等措施，切實(shí)控制傳染源、切斷傳播途徑。但是，居家隔離以家庭為單位，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中國人社交與遷徙所要實(shí)現(xiàn)的家庭團(tuán)聚。此外，政府通過網(wǎng)格化的管理，保障了居家隔離措施的執(zhí)行。他人的“居家”隔離正是自我生命權(quán)的保障。這也正是中國防疫措施能夠得到全面參與的重要基礎(chǔ)。最后，“集中隔離”措施不僅僅是科學(xué)醫(yī)療對(duì)于輕癥患者和疑似患者的分類治療方案，同樣是基于以家庭為單位的生命權(quán)考量，阻斷病毒在家庭成員間的擴(kuò)散。概言之，生命權(quán)、遷徙自由、社交自由在中國人的精神生活中飽含著人倫價(jià)值，政府也正是基于此開展疫情防控措施。
不僅如此，中國政府的全球抗疫行為同樣是由共同的價(jià)值選擇所推動(dòng)。2020年1月23日武漢疫情防控指揮部發(fā)布1號(hào)通告，暫時(shí)關(guān)閉機(jī)場(chǎng)、火車站等離漢通道，意味著中國政府優(yōu)先選擇全國人民的生命權(quán)。當(dāng)中國政府選擇全民休假，停工停產(chǎn)，全力阻擊病毒傳播，以經(jīng)濟(jì)損失來換取世界人民的“機(jī)會(huì)窗口”時(shí)，全人類的生命權(quán)優(yōu)先于中國人的自由。權(quán)利的政治選擇一直與該國的政治傳統(tǒng)相關(guān)。中國古典傳統(tǒng)中，儒家的人倫關(guān)系推至天下形成了“天下觀”，在政治實(shí)踐上表達(dá)為“朝貢體系”，在價(jià)值倫理上體現(xiàn)為“心懷天下”的天下中心觀（“仁”）與“以天下為己任”“為萬世開太平”的政治責(zé)任感（“義”），即“仁義”價(jià)值。正是基于這種政治道義責(zé)任的驅(qū)動(dòng)，在世界疫情蔓延時(shí)，中國積極馳援各國。截至3月底，中國已經(jīng)向100個(gè)國家提供了抗疫物資與援助，并分三批向10國派出12支醫(yī)療團(tuán)隊(duì)。
揭示“權(quán)利成本”理論背后繞不開的社會(huì)成本，讓我們注意實(shí)證權(quán)利與道德權(quán)利不可分離的現(xiàn)實(shí)。權(quán)利成本下的權(quán)利呈現(xiàn)出了利益及其稀缺性的一面，但是，權(quán)利不只是可供“成本收益”分析的商品，其道德意涵也區(qū)分出了憲法權(quán)利與私法權(quán)利、基本權(quán)利與普通權(quán)利。由此，權(quán)利的考量不僅要結(jié)合政府的預(yù)算成本，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史背景與文化土壤所孕育的社會(huì)成本。對(duì)公民權(quán)利的理解與行使離不開社會(huì)規(guī)范。從這個(gè)意義上來看，政府行為與公民權(quán)利的關(guān)系不僅在于財(cái)政意義上的支持，而在于共同體的善與公民德性的培養(yǎng)。
六、結(jié)語
桑斯坦的“權(quán)利成本”理論揭示了現(xiàn)代政府與公民權(quán)利的關(guān)系。公民權(quán)利的行使依賴公共財(cái)政所支持的一系列政府機(jī)制的構(gòu)建。政府治理能力的強(qiáng)弱決定了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)然，權(quán)利依賴政府并不意味著否定公民批評(píng)政府、改良政府的權(quán)利。政府治理效能不斷提升的目的正是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。公民的言論自由、憲法所保護(hù)的公民對(duì)國家的批評(píng)和建議的權(quán)利等是政府不斷自我糾偏與治理能力提升的重要推動(dòng)力。正是公民的積極參與、建言獻(xiàn)策才使得中國政府在抗疫過程中及時(shí)糾正了基層服務(wù)方式、阻止了封路、封戶等侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的行為。權(quán)利成本理論采取了建構(gòu)主義態(tài)度，批評(píng)放任自由主義的解構(gòu)主義視角，將國家從公民的對(duì)立拉回到現(xiàn)實(shí)中的相互依賴關(guān)系。
“權(quán)利成本”理論能夠幫助我們清楚地梳理公民權(quán)利與政府能力之間的關(guān)系。在中國抗疫的敘事中，每一位公民的生命權(quán)平等地受到政府的保護(hù)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于政府的積極行為，強(qiáng)有力的國家財(cái)政汲取能力與資源統(tǒng)籌調(diào)配能力才能為公民提供公共產(chǎn)品。高效的國家治理能力能夠更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。在此過程中，中國政府與社會(huì)選擇將平等、法治、秩序、親情等價(jià)值融入到公共衛(wèi)生突發(fā)危機(jī)的公民權(quán)利中，豐富了人權(quán)的內(nèi)涵。在后疫情時(shí)代的全球秩序建構(gòu)中，中國的權(quán)利敘事也應(yīng)以一種建構(gòu)主義的視角參與其中，將全人類的命運(yùn)與中國人對(duì)權(quán)利的理解結(jié)合起來。
美國安全中心高級(jí)研究員羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）稱，新型冠狀病毒大流行是一種經(jīng)濟(jì)和地緣政治的沖擊。疫情過后如何理解與重塑這一段歷史也將是一場(chǎng)文明的沖擊。誠如基辛格所言，各國領(lǐng)導(dǎo)人在疫情之后面臨著歷史性的挑戰(zhàn)與世界秩序的重建。當(dāng)然，基辛格仍然期望美國捍衛(wèi)和維護(hù)啟蒙價(jià)值觀，繼續(xù)發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)力，在世界經(jīng)濟(jì)、全球抗疫、人口流動(dòng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在啟蒙價(jià)值之外，中國抗疫能否講述不同的權(quán)利敘事，維護(hù)中國人對(duì)人權(quán)的理解與實(shí)踐，將決定人類健康共同體秩序的倫理基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生 自由主義 生命權(quán) 積極權(quán)利 國家治理
2020年伊始，中國政府舉全國之力防控新冠肺炎疫情。由于病毒具有較強(qiáng)的傳播性與較高的致死率，中國政府采取了全國動(dòng)員的戰(zhàn)略，及時(shí)遏制住疫情的擴(kuò)散，保障了中國公民的生命健康權(quán)。隨著全球疫情的爆發(fā)，習(xí)近平主席在G20峰會(huì)上提出建立全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制的倡議，“全面加強(qiáng)國際合作，凝聚起戰(zhàn)勝疫情強(qiáng)大合力”，才能“攜手贏得這場(chǎng)人類同重大傳染性疾病的斗爭(zhēng)”。至此，中國抗疫從國內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控階段走向了全球公共衛(wèi)生合作機(jī)制的新階段。
但是，在疫情之初，一些西方輿論指責(zé)中國政府的防控措施侵犯了公民權(quán)利。究其實(shí)質(zhì)，這些說法采取自由放任主義的權(quán)利理論（libertarian theory of rights），主張公民權(quán)利與政府行為是沖突關(guān)系。在自由放任主義者看來，里根總統(tǒng)的名言“政府不是解決問題的方法，它就是問題”，是“最小政府”原則的最佳實(shí)踐坐標(biāo)。似乎，在全球抗疫的背景中，瑞典的不檢測(cè)、不隔離、不收治、不公布的弱政府表現(xiàn)才符合自由與人權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。自由放任主義的權(quán)利理論抨擊如下政府行為：家長(zhǎng)式立法、為道德立法、再分配立法。居家隔離、交通封鎖、醫(yī)學(xué)觀察等保障生命健康權(quán)的政府措施被視為家長(zhǎng)式立法，甚至在美國疫情嚴(yán)重暴發(fā)期間，也有不少公民拒絕隔離，上街維護(hù)自身的自由。由此，無論是面對(duì)西方輿論的錯(cuò)誤指責(zé)，還是后疫情時(shí)代的全球公共衛(wèi)生秩序，都需要我們對(duì)如下問題給予新的思考與辨析：如何理解公民權(quán)利與政府行為以及治理能力的關(guān)系，如何理解不同的權(quán)利理論與立場(chǎng)背后的價(jià)值分歧。
本文試圖運(yùn)用美國行政法學(xué)家凱斯·桑斯坦（Cass R Sunstein）的“權(quán)利成本”理論，分析中國疫情防控中的公民生命健康權(quán)及其相關(guān)權(quán)利的保障與政府行為之間的關(guān)系。國家能力指的是中央政府貫徹執(zhí)行自身統(tǒng)一意志的能力，它依托政府的各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行，包括強(qiáng)制能力、濡化能力、汲取能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、整合能力、認(rèn)證能力、規(guī)管能力等。本文在不同的語境下采用國家能力、政府能力與政府機(jī)制等表達(dá)。桑斯坦主張所有權(quán)利的保障都依賴于公共財(cái)政支撐的警察、檢察、法院、監(jiān)獄等政府機(jī)制。該理論糾正了政府行為與公民權(quán)利的關(guān)系，認(rèn)為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與政府機(jī)制及治理能力的強(qiáng)弱相關(guān)。從中國與各國抗疫措施的比較來看，公民權(quán)利與政府行為之間存在四種密不可分的關(guān)系：消極權(quán)利依賴政府行為；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴財(cái)政支持的公共產(chǎn)品供給；權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度與國家治理的效能相關(guān)，權(quán)利保障的序列是政府的政治選擇結(jié)果。
一、消極權(quán)利與政府行為
英國政治學(xué)家以賽亞·柏林（Isaiah Berlin）區(qū)分了消極權(quán)利與積極權(quán)利，這也是自由放任主義者的權(quán)利理論基礎(chǔ)。消極權(quán)利指的是免受政府干預(yù)的權(quán)利，在政治哲學(xué)上來源于洛克等設(shè)想的“天賦人權(quán)”。消極權(quán)利包括言論自由、集會(huì)自由、遷徙自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。這些消極自由只需要限制政府的干預(yù)行為即可實(shí)現(xiàn)。但是，在桑斯坦看來，消極權(quán)利也同積極權(quán)利一樣，公民在行使權(quán)利時(shí)依賴政府行為，否則這些權(quán)利不過是純粹的形式主義而已。例如，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)消極權(quán)利，它的界定、配置、解釋與保護(hù)都依賴公共財(cái)政支持的政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，房屋財(cái)產(chǎn)登記離不開國家機(jī)關(guān)的有效認(rèn)證；遷徙自由本身就需要國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資，缺乏交通警察的規(guī)制，遷徙將寸步難行；刑法中的正當(dāng)程序、免予刑訊逼供的權(quán)利，依賴警察執(zhí)法攝像頭的全覆蓋等高昂的成本支出；社交自由依賴國家建立的一系列社會(huì)機(jī)制，如信用、認(rèn)證等，確保社交的安全。
在常規(guī)狀態(tài)下，政府“隱藏”在遷徙自由、社交自由、集會(huì)自由等所謂的“消極權(quán)利”的行使背后，從而讓人誤解為這些權(quán)利的行使無需政府干預(yù)。但是，在一些破壞社交、遷徙、聚集的社會(huì)條件的特殊時(shí)刻，政府行為是這些權(quán)利得以保障的重要因素。例如，此次新冠肺炎的特點(diǎn)是通過“人傳人”方式高效復(fù)制。病毒具有長(zhǎng)期的潛伏性與隱蔽性。這種特征破壞了社交所需要的信任機(jī)制。當(dāng)公民在進(jìn)行私下社交或群體聚集時(shí)，政府的傳統(tǒng)社會(huì)機(jī)制已經(jīng)無法提供足夠的信任。換言之，因?yàn)楣駸o法獲得完整有效的信息以供其理性判斷，社交自由根本無法順利行使。正是在這樣的特殊時(shí)刻，政府對(duì)社交的干預(yù)恰恰是為了完成社交自由的另一屬性：不與不信任的人社交的自由。中國政府在發(fā)現(xiàn)了病毒的“人傳人”特性后即限制社交距離，實(shí)施一定程度的自覺隔離政策。基于社交距離的原則考慮，各類大型集會(huì)、酒吧商場(chǎng)等高聚集場(chǎng)所紛紛關(guān)閉，最后甚至采取停工、停產(chǎn)、停學(xué)政策。社會(huì)為此付出了巨大的經(jīng)濟(jì)成本。正如世衛(wèi)組織總干事譚塞德所言，中國政府與公民通過部分犧牲為世界爭(zhēng)取到了“機(jī)會(huì)窗口”。
如果說“遷徙自由”“社交自由”等消極權(quán)利的實(shí)現(xiàn)同樣依賴政府的積極行為，那么在復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段如何迅速重建社會(huì)關(guān)系就有賴于政府的積極作為。以政企合作的健康碼機(jī)制為例。健康碼政策指的是以個(gè)人真實(shí)身份信息和實(shí)時(shí)健康數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，通過個(gè)人主動(dòng)申報(bào)，后臺(tái)通過手機(jī)號(hào)碼的軌跡追蹤以及支付寶、微信支付等大數(shù)據(jù)分析自動(dòng)生成，用于新冠肺炎疫情防控期間出行、返崗、復(fù)工顯示個(gè)人健康狀況的二維碼電子憑證。為了實(shí)現(xiàn)全國范圍的遷徙自由、社交自由等權(quán)利，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《個(gè)人健康信息碼》系列國家標(biāo)準(zhǔn)。通過《個(gè)人健康信息碼參考模型》《個(gè)人健康信息碼數(shù)據(jù)格式》和《個(gè)人健康信息碼應(yīng)用接口》三項(xiàng)內(nèi)容，打通個(gè)人健康證明屬地管理限制，建立跨地區(qū)互認(rèn)的技術(shù)機(jī)制。在國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦的指導(dǎo)下，支付寶基于全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，研發(fā)出全國統(tǒng)一的疫情防控健康碼。
概言之，疫情防控所要求的“社交距離”以及復(fù)工復(fù)產(chǎn)所需要的社會(huì)信任關(guān)系重建揭示了公民“自由”背后的政府行為基礎(chǔ)。如果缺乏相應(yīng)的政府機(jī)制，公民的“自由”權(quán)利行使就將付出高昂的個(gè)人成本與社會(huì)成本。例如，2020年4月陸續(xù)發(fā)生在歐美國家的抗議居家隔離令的游行活動(dòng)反而加重疫情的二次爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。
二、權(quán)利的社會(huì)屬性與公共產(chǎn)品供給
權(quán)利的行使依賴政府行為，那么，權(quán)利保障的質(zhì)量就與政府行為的成本相關(guān)，即政府的財(cái)政預(yù)算成本。私人成本的支出對(duì)權(quán)利的保障質(zhì)量也有影響。例如，法庭的抗辯權(quán)，高昂的律師代理費(fèi)用必然給富裕階層帶來更好的權(quán)利保障。但是，這并不意味著權(quán)利如同商品，是個(gè)人與政府之間的私人交易，如美國一些地方實(shí)踐的私人買單式消防安全。權(quán)利更像是政府提供的公共產(chǎn)品，它的成本及其收益由全社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。如公共教育的提供并不以等價(jià)學(xué)費(fèi)的支付為條件，而所有人的教育必然帶來全社會(huì)生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)。婦女權(quán)益的保障換來更多的社會(huì)勞動(dòng)力，也增加了全社會(huì)的收益。正如法哲學(xué)家拉茲所言，權(quán)利的設(shè)定服務(wù)于集體的目標(biāo)。由此，權(quán)利作為一種抽象的公共產(chǎn)品，中央政府的供給能力至關(guān)重要。在一些在財(cái)稅能力和公共行政能力還不完備的國家中，公共產(chǎn)品的供給常常由地方組織、地方議員甚至是鄉(xiāng)村酋長(zhǎng)來組織與協(xié)調(diào)，如贊比亞、烏干達(dá)、利比亞的鄉(xiāng)村酋長(zhǎng)在地方學(xué)校建設(shè)、學(xué)校設(shè)施改善和水源開拓方面發(fā)揮重要的供給作用。
從權(quán)利的社會(huì)屬性來看，生命健康權(quán)并非停留在理念、原則之中，而是需要國家通過一系列的政府機(jī)制來提供實(shí)際的公共產(chǎn)品。食物的供給、病毒的檢測(cè)、生活物資的調(diào)配、醫(yī)療資源的供給、抗疫物資的保障都是生命健康權(quán)的物理基礎(chǔ)，而這些物理供給都依賴政府的公共財(cái)政與資源調(diào)配能力。例如，對(duì)于生命保障至關(guān)重要的現(xiàn)代疫苗的普及就是國家公共衛(wèi)生機(jī)制的首個(gè)公共產(chǎn)品。在中國公共衛(wèi)生系統(tǒng)建立早期，全國性的免疫計(jì)劃需要通過向受種者收費(fèi)才得以維持。但是，對(duì)于疾控防疫而言，接種疫苗并非是私人的商品消費(fèi)，只有大規(guī)模的群體接種才能在人群中形成免疫屏障。這些費(fèi)用不僅包括疫苗器材等產(chǎn)品費(fèi)用，還包括運(yùn)輸、存儲(chǔ)、保藏、分發(fā)等管理費(fèi)用，以及注射人員的服務(wù)費(fèi)用等。隨著中央政府的財(cái)政汲取能力與調(diào)控能力的增強(qiáng)，從1989年《傳染病防治法》實(shí)施開始，中國開始實(shí)行有計(jì)劃的預(yù)防接種制度。疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)與冷鏈網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、全社會(huì)覆蓋以及接種監(jiān)控體系都需要中央政府投入大量資源建立復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制。
在政治學(xué)上，公共產(chǎn)品的供給能力與國家財(cái)政汲取、國家統(tǒng)領(lǐng)能力密切相關(guān)。財(cái)政支持是公共產(chǎn)品供給的資源保障。公共衛(wèi)生體系建立之初就體現(xiàn)了公民生命健康權(quán)的社會(huì)屬性。公共財(cái)政依賴全體納稅人，主要提供公共衛(wèi)生與公共健康，包括預(yù)防疫苗的接種，健康促進(jìn)等體現(xiàn)社會(huì)公平、人人都可以享受、無競(jìng)爭(zhēng)性、無排他性的公共物品。傳染病的消除靠的是公共財(cái)政支持的衛(wèi)生防疫、社區(qū)預(yù)防、免疫制品、健康教育。國家的公共財(cái)政能力是生命健康權(quán)的根基。中國的國家醫(yī)療保障局和財(cái)政部在2020年1月22日便聯(lián)合發(fā)文，確保患者和疑似病例不因費(fèi)用問題影響就醫(yī)，個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給與補(bǔ)助。按照統(tǒng)計(jì)，新冠肺炎重癥患者人均治療費(fèi)用超15萬元，確診住院患者人均醫(yī)療費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到215萬元，中國政府均按規(guī)定予以報(bào)銷。與此對(duì)比，美國實(shí)施的患者自費(fèi)治療政策造成了許多的悲劇，一些新冠病人遺言竟是“誰來為治療埋單？”
在此次疫情防控中，除了中央財(cái)政支出外，中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力同樣是危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制得以運(yùn)行、公共產(chǎn)品得以及時(shí)供給的重要因素。在湖北出現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療設(shè)備和檢測(cè)能力跟不上需求的危急時(shí)刻，中央政府提出“一省包一市”“對(duì)口支援”政策，即建立16個(gè)省支援武漢以外地市的一一對(duì)口支援關(guān)系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作，維護(hù)好人民群眾的生命安全和身體健康。正是基于中央政府強(qiáng)有力的資源協(xié)調(diào)能力，湖北人民才能夠獲得保障生命的醫(yī)療、食物等公共產(chǎn)品。一方有難、八方支援是中國政府調(diào)配資源，提供“危機(jī)應(yīng)對(duì)”這一公共產(chǎn)品的重要傳統(tǒng)。新中國成立以來，政府調(diào)配能力在國家重大事項(xiàng)和公共危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，如“三線建設(shè)”、三峽水利樞紐、西氣東輸、南水北調(diào)等重大工程。在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，如1998年抗洪、2003年抗擊非典疫情、2008年汶川地震救災(zāi)，調(diào)控的速度與廣度是危機(jī)得以解決的關(guān)鍵。
抗疫物資的調(diào)配考驗(yàn)中央政府對(duì)地方的統(tǒng)領(lǐng)能力。在2020年2月初，云南大理市扣押重慶、浙江等外省市途徑大理市的防疫口罩，引起社會(huì)輿論。一些地方出現(xiàn)的防疫“競(jìng)賽”的現(xiàn)象，將隔離措施上升為斷路、封路的地方保護(hù)主義。全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人臧鐵偉當(dāng)即批評(píng)到，公路是一個(gè)國家的“血管”，關(guān)系國計(jì)民生、千家萬戶。疫情期間食品物資的供給是生命權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。各地應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”的防控措施妨害道路交通，阻礙農(nóng)產(chǎn)品以及患者所需的食品藥品和醫(yī)用物資及時(shí)運(yùn)輸供應(yīng)保障。2020年2月3日，中央提出“全國一盤棋”的戰(zhàn)略部署，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障，對(duì)于不服從指揮和調(diào)度，本位主義嚴(yán)重的主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)。隨后，云南市委依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》做出了問責(zé)處理，落實(shí)中央的抗疫部署，遏制了地方主義的出現(xiàn)。而在美國疫情暴發(fā)期，口罩、呼吸機(jī)等醫(yī)療物資短缺，難以滿足疫情嚴(yán)重區(qū)域的需求，不僅各州之間互相搶奪防疫物資，甚至聯(lián)邦政府與州之間也出現(xiàn)沖突，多個(gè)州的州長(zhǎng)抱怨采購的醫(yī)療物資被聯(lián)邦政府“截走”。東西海岸的一些州政府不滿聯(lián)邦政府的低效，開始互相結(jié)成新的聯(lián)盟防控疫情和有序復(fù)工，不顧聯(lián)邦復(fù)工委員會(huì)的指令。“一盤散沙”的政府治理能力無法有效提供生命安全所需的公共產(chǎn)品，使得人權(quán)流于形式。概言之，公民權(quán)利依賴政府行為行使，而政府行為的有效性依托一整套的公共產(chǎn)品供給機(jī)制的運(yùn)作。在考慮財(cái)政預(yù)算成本的同時(shí)，國家的財(cái)政汲取能力與中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力也決定了供給機(jī)制的效率，從而決定權(quán)利的保障質(zhì)量。
三、國家治理效能與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
考察中央政府的統(tǒng)領(lǐng)能力與權(quán)利保障之間的關(guān)系，讓我們知曉國家治理的效率也是影響公民權(quán)利的重要變量。國家如果不具備高效的治理能力，那么公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度就會(huì)大打折扣。實(shí)質(zhì)而言，如果權(quán)利與政府的預(yù)算成本密切相關(guān)，那么如何有效地“花錢”必然影響權(quán)利的行使質(zhì)量。由此，治理與否和治理效率之間就存在區(qū)別。以更少的成本實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的治理成果，在這樣的社會(huì)中，公民權(quán)利也會(huì)得到高效地實(shí)現(xiàn)。就財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，隨著國家認(rèn)證能力的提升，現(xiàn)代社會(huì)的界權(quán)效率就比古代社會(huì)高得多。在大城市的房產(chǎn)登記中心，高資產(chǎn)房屋的轉(zhuǎn)移登記可以壓縮至半小時(shí)完成，極大地提升了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約自由的行使質(zhì)量。以社會(huì)穩(wěn)定而言，政治學(xué)家亨廷頓在研究第三波民主化浪潮時(shí)得出結(jié)論：統(tǒng)一的政治意志與權(quán)威是發(fā)展中國家政治轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵。而缺乏政治權(quán)威的政府只會(huì)造成一個(gè)無需的社會(huì)。在這樣的動(dòng)亂中，人民的生命權(quán)難以保障，談何政治權(quán)利與言論自由。對(duì)于疫情中的全球民眾同樣如此，“生活中最根本的問題不是能否使用臉書網(wǎng)站，或者投票給某一個(gè)政客；最根本的事情是你在面臨致命威脅時(shí)活下來的真正能力，是擁有體面和不斷提高的生活水平，是擁有醫(yī)療、教育和無數(shù)其他人們真正需要關(guān)注的東西”。社會(huì)秩序的穩(wěn)定是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提條件。如何能夠高效、低成本地治理社會(huì)考驗(yàn)著各國的現(xiàn)代化治理效能。
正如美國政治學(xué)家福山（Francis Fukuyama）所言，全球抗疫的成功取決于“國家能力強(qiáng)大并擁有高效的衛(wèi)生政策”。作為國家治理體系的重要組成部分，現(xiàn)代疾控體系不僅需要調(diào)動(dòng)以傳統(tǒng)暴力壟斷為內(nèi)容的國家強(qiáng)制能力，而且需要強(qiáng)制能力之外的高效的社會(huì)控制能力。國家強(qiáng)制能力是疾控體系所依托的最重要資源，但并非是唯一的資源。不同于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宵禁令，疫情防控中的社會(huì)控制還依賴正式的國家強(qiáng)制能力之外的治理機(jī)制，如社區(qū)、村莊、志愿者組織、群眾自治組織等。非正式的治理機(jī)制決定了國家治理體系的效率。西方國家一般將軍隊(duì)、警察等正規(guī)強(qiáng)制力量作為國家疾控的主體力量，但都無法在新冠肺炎疫情中做到迅速、高效的防控要求。美國甚至遲遲無法動(dòng)用強(qiáng)制能力來執(zhí)行社交距離措施。當(dāng)美國總統(tǒng)特朗普對(duì)紐約州、新澤西州和康涅狄格州的部分地區(qū)實(shí)行強(qiáng)制隔離時(shí)，得到的卻是紐約州州長(zhǎng)科莫所謂“聯(lián)邦政府向這些州宣戰(zhàn)”的回應(yīng)。在疫情初始，法國總統(tǒng)馬克龍就動(dòng)用軍隊(duì)協(xié)助抗疫，并在全國執(zhí)行嚴(yán)格的隔離措施。法國內(nèi)政部長(zhǎng)卡斯塔納宣布了更嚴(yán)格隔離措施的執(zhí)行方法，動(dòng)用10萬警察和憲兵進(jìn)行管制，在全法國設(shè)置固定和流動(dòng)的檢查點(diǎn)。巴西的國家強(qiáng)制能力之薄弱，在部分地方甚至只能依賴黑社會(huì)的力量來維持隔離措施。究其實(shí)質(zhì)，英國自1848 年《公共衛(wèi)生法案》建立現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系以來，多數(shù)國家都采用了自上而下的垂直管理方式，疾控人員以專業(yè)技術(shù)人員為主，一些國家甚至針對(duì)每一種特殊疾病的控制，單獨(dú)建立一套獨(dú)立的權(quán)力體系，運(yùn)行成本非常高昂。
與此相比，中國疾控體系對(duì)國家強(qiáng)制能力的調(diào)動(dòng)并非局限于自上到下的集權(quán)型模式，而是中央主導(dǎo)，靈活放權(quán)、統(tǒng)分結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)地方資源的簡(jiǎn)約治理原則。簡(jiǎn)約治理是中國傳統(tǒng)以來的重要治理經(jīng)驗(yàn)。黃宗智將傳統(tǒng)中國的治理能力總結(jié)為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，以非正式的機(jī)制處理社會(huì)事務(wù)，作為政府維持整個(gè)體系高效率、低成本的辦法。此次疫情防控中，國家治理能力也不再局限于西方主流的警察、軍隊(duì)等暴力壟斷機(jī)構(gòu)的范疇，而是充分動(dòng)員社會(huì)力量，將社會(huì)各部門——從企事業(yè)單位、學(xué)校、到街道/社區(qū)——轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫眢w系中的重要環(huán)節(jié)，滲透到社會(huì)的每個(gè)毛細(xì)血孔，從而高效地落實(shí)疫情跟蹤、人口流動(dòng)管控、社交隔離措施等。換言之，散落在社會(huì)各個(gè)層級(jí)的“非正式治理結(jié)構(gòu)”提高了新冠肺炎防控的效率。
以傳染者排查為例。“排查”是疫情阻隔的基礎(chǔ)性工作，尤其是在“發(fā)現(xiàn)—隔離—收治”的防控閉環(huán)可以有效阻斷病毒傳播，挽救人民的生命。在2020年2月17日至19日武漢市開展為期3天的拉網(wǎng)大排查中，按照“應(yīng)下盡下、就近就便”原則，市、區(qū)、街道各級(jí)黨員干部下沉社區(qū)、編入網(wǎng)格。武漢市機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位共計(jì)36萬名干部黨員職工下沉一線，成為基層戰(zhàn)“疫”的生力軍。與此相比，一些國家只是憑借自上而下的國家強(qiáng)制能力根本難以完成排查任務(wù)與追蹤任務(wù)。日本多地出現(xiàn)無法確認(rèn)感染路徑的病例成為了病毒迅速蔓延的根源。在社會(huì)控制階段，全民動(dòng)員與參與也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。中國政府一直將此次疫情防控應(yīng)對(duì)比喻為一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。作為戰(zhàn)爭(zhēng)，疫情防控不再是一場(chǎng)法律意義上的傳染病防控，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化的多維度的全面動(dòng)員。無論是居家隔離、停工停業(yè)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、居家辦公、復(fù)學(xué)網(wǎng)課還是海外防疫，都需要中國公民的自覺參與。如果缺乏統(tǒng)一意志，缺乏全民對(duì)生命權(quán)的尊重，即使是強(qiáng)有力的國家強(qiáng)制力也無法維持如此廣泛的社會(huì)秩序。這也正是澳籍華人拒絕隔離外出跑步，引起強(qiáng)烈的民意譴責(zé)的原因。
如果說，中國在短時(shí)間內(nèi)取得抗疫成效所依賴的高效社會(huì)控制能力來自長(zhǎng)久以來形成的“簡(jiǎn)約治理”傳統(tǒng)，那么，在“復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)”階段提供有效的方式來重建被疫情所損害的社會(huì)信任關(guān)系，就是國家治理創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)。復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)的有效恢復(fù)與公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、雇主的財(cái)產(chǎn)權(quán)、學(xué)生的教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度休戚相關(guān)。首先，這要求地方政府走向分區(qū)、分級(jí)的精細(xì)化治理。2020年2月12日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議指出，以縣域?yàn)閱卧?，確定不同縣域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分區(qū)分級(jí)制定差異化防控策略。2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，要求分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)。分區(qū)分級(jí)防控機(jī)制給予最小的防控單元——社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)——以信息采取與決策權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方實(shí)踐積極性。中央部委紛紛出臺(tái)分區(qū)分級(jí)復(fù)工政策，如住建部要求地方分類管理各類工程項(xiàng)目，優(yōu)先民生類項(xiàng)目；交通部要求分區(qū)恢復(fù)交通運(yùn)輸，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)包車、聯(lián)程運(yùn)輸農(nóng)民工復(fù)工。此外，一些地方在復(fù)工復(fù)產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵺`出許多創(chuàng)新政策，幫助企業(yè)獲得金融貸款，度過疫情難關(guān)。新的社會(huì)情勢(shì)需要?jiǎng)?chuàng)新的制度，精細(xì)化治理即是將權(quán)限下放到各縣級(jí)政府手中，由其判斷本地具體的社會(huì)情勢(shì)，在不同的權(quán)利之間更為優(yōu)質(zhì)、高效地提供政府支持。
四、權(quán)利序列的政治選擇
精細(xì)化治理將權(quán)衡公民權(quán)利行使序列的權(quán)限下放到基層政府。權(quán)利有其成本，而國家財(cái)政的資源在一定時(shí)間段內(nèi)是有限的，由此，權(quán)利不存在絕對(duì)性，權(quán)利與權(quán)利之間必然存在著沖突。權(quán)利的實(shí)施意味著政府資源的分配。誰的權(quán)利先實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)到什么程度？這都要求我們從投資者的角度來對(duì)權(quán)利進(jìn)行“成本收益”的分析。換言之，任何權(quán)利的行使都需要配套的政府機(jī)制運(yùn)作，而政府的財(cái)政資源是有限的，那么何種權(quán)利得以優(yōu)先行使就是政府做出的政治選擇與價(jià)值判斷行為。在有限的資源與價(jià)值中，哪些權(quán)利得到優(yōu)先配置意味著哪些人能夠得到政府資源。自由放任主義者主張“自由”權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮。而且，任何追求經(jīng)濟(jì)平等而侵犯了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的政府行為都具有壓迫性，并對(duì)自由的社會(huì)產(chǎn)生損害，政府的任何再分配機(jī)制都是對(duì)公民權(quán)利的損害。
在諸多權(quán)利中，中國政府在疫情中的選擇是平等優(yōu)先自由。正如英國倫敦市經(jīng)濟(jì)與商業(yè)政策署前署長(zhǎng)羅思義對(duì)中西方人權(quán)所做的對(duì)比，中國從對(duì)人權(quán)的實(shí)際理解出發(fā)，而西方是從純粹的形式主義出發(fā)。在一場(chǎng)致命的疫情大流行中，最關(guān)鍵的人權(quán)是“活下來”。在新冠肺炎的防控中，中國政府的一系列舉措顯示生命權(quán)是更為普遍的公民權(quán)利。2020年2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部就明確提出確保疑似和確診病例“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”，確保一個(gè)都不放過。中央政府提出，不折不扣落實(shí)“四類人員”分類集中管理措施，真正做到應(yīng)收盡收、不漏一人。生命權(quán)的平等保護(hù)在于不區(qū)分患者的重癥與輕癥，確診與疑似。方艙醫(yī)院的措施正是基于此種權(quán)利理念。從2月初以來，武漢14座方艙醫(yī)院在短短10多天內(nèi)紛紛建設(shè)啟用。方艙醫(yī)院來自非典的小湯山模式，而該模式的基礎(chǔ)正是中國長(zhǎng)期以來的“預(yù)防為主”的公共衛(wèi)生服務(wù)。早在1977年，世衛(wèi)組織就提出了“人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略目標(biāo)。這樣的戰(zhàn)略方向既成本低廉，又能保障在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)保障人人都平等享有基本的醫(yī)療保健服務(wù)。其廣泛性與平等性極大地提升了中國居民的健康水平，在上世紀(jì)60年代和70年代內(nèi)大幅提升了中國人的壽命，保障了生命權(quán)。
與此不同，困于權(quán)利的政治選擇，美國有限的重癥醫(yī)療資源只能用于重癥患者，醫(yī)院不得不篩選重癥與輕癥，要求輕癥患者自行回家隔離自愈。有限的呼吸機(jī)資源使得醫(yī)護(hù)人員不得不面臨倫理困境：“在兩個(gè)病人和一臺(tái)呼吸機(jī)之間，我必須做出決定，或者說其他人必須做出決定。而誰會(huì)得到那臺(tái)呼吸機(jī)？”。紐約在2015年的一份醫(yī)療指導(dǎo)手冊(cè)甚至將隨機(jī)選擇——其中還包括了抽簽——的方法用于公民的生命權(quán)保障上。英國政府以犧牲老弱人群而獲得“群體免疫”（herd immunity）政策更是在實(shí)質(zhì)意義上對(duì)不同群體公民的生命權(quán)做出了選擇。
同樣，如果沒有政府的政策限制，工人、雇員的生命權(quán)將不得不受制于雇主的財(cái)產(chǎn)權(quán)。基于自由主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，雇主在有限的勞工合同之外并不具有保障員工防疫物資，保留員工帶薪長(zhǎng)假的義務(wù)。美國政府在疫情暴發(fā)初期甚至并無保障警察、醫(yī)護(hù)人員等抗疫主體足夠的防疫物資。對(duì)于失業(yè)人口只能依托原有的社會(huì)保障體系救濟(jì)，而無力指導(dǎo)勞動(dòng)關(guān)系的重構(gòu)。印度政府在2020年3月中旬執(zhí)行的封城措施致使農(nóng)民工流離失所，面臨饑餓的威脅。與此不同，中國政府選擇生命權(quán)高于財(cái)產(chǎn)權(quán)的原則。人力資源和社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于《妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系問題的通知》要求，企業(yè)因受疫情影響導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營困難的，可以通過與職工協(xié)商一致采取調(diào)整薪酬、輪崗輪休、縮短工時(shí)等方式穩(wěn)定工作崗位，盡量不裁員或者少裁員。職工沒有提供正常勞動(dòng)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)放生活費(fèi)，生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的辦法執(zhí)行。
中國政府對(duì)生命權(quán)的保障貫徹了平等的政治價(jià)值選擇。生命權(quán)的平等保障不僅是選擇每一個(gè)中國人的生命價(jià)值，還是多數(shù)人的生命價(jià)值，乃至全人類的生命價(jià)值。這是人類健康共同體的價(jià)值基礎(chǔ)：人人平等享有生命健康權(quán)。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·皮特蒂（Thamas Piketty）提醒到，各國在新冠肺炎的抗疫措施將改變?nèi)藗兊慕?jīng)濟(jì)觀念，并形成新的政治意識(shí)形態(tài)，即只要政府愿意，就具有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)控制能力來改變不平等加劇的問題。在后疫情時(shí)代建構(gòu)的全球公共衛(wèi)生機(jī)制中，中國的權(quán)利保障中所體現(xiàn)的平等價(jià)值應(yīng)有一席之地。
五、社會(huì)成本與價(jià)值選擇
權(quán)利的行使受制于成本而不得不面臨各項(xiàng)政治選擇，這也是權(quán)利話語成為美國各項(xiàng)政治爭(zhēng)議的焦點(diǎn)議題。桑斯坦提出權(quán)利的成本，實(shí)際上將美國的政治思想派系之爭(zhēng)擺上了共同體決斷者的位置。自由主義希望當(dāng)代美國延續(xù)新政傳統(tǒng)，將社會(huì)保障權(quán)普及給所有公民，在道德領(lǐng)域秉持放任態(tài)度，尊重墮胎權(quán)、隱私權(quán)與同性戀權(quán)；保守主義希望抨擊福利權(quán)敗壞了公民德行，只會(huì)制造越來越多的懶漢，道德領(lǐng)域的權(quán)利更是無視美國的社會(huì)規(guī)范。正是在道德權(quán)利與社會(huì)福利權(quán)議題上，公民與政府的關(guān)系也變得緊張。支持相關(guān)公民權(quán)利的創(chuàng)設(shè)者也支持新政政府，反對(duì)新創(chuàng)設(shè)的公民權(quán)利者隨即投向有限政府的懷抱。政府資源有限的現(xiàn)實(shí)逼迫所有人做出權(quán)利的選擇。
如何對(duì)言論自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、道德權(quán)、福利權(quán)進(jìn)行“成本收益”分析呢？成本有三種類型：私人成本、社會(huì)成本與預(yù)算成本。桑斯坦界定其分析的成本為預(yù)算成本。除了實(shí)證研究數(shù)據(jù)的可獲取性外，預(yù)算成本的界定與桑斯坦的權(quán)利概念的界定密切相關(guān)。權(quán)利分為道德哲學(xué)家的道德性權(quán)利與法律現(xiàn)實(shí)主義的實(shí)證權(quán)利。實(shí)證權(quán)利就是法律條文所規(guī)定的，或者普通法法官所解釋的權(quán)利。但實(shí)證權(quán)利的行使離不開社會(huì)成本，政府預(yù)算成本的考量也離不開社會(huì)收益因素。如果沒有社會(huì)規(guī)范的支持，政府即使把宣言變?yōu)榉傻钠降葯?quán)也將遭遇巨大的預(yù)算成本，甚至是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。社會(huì)規(guī)范的最終變化取決于共同體的政治決斷與價(jià)值選擇。如果政府行為與社會(huì)規(guī)范處于同一價(jià)值判斷上，那么，國家治理能力就會(huì)以高效的方式實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公民權(quán)利。
疫情中的政府行為與權(quán)利抉擇同樣體現(xiàn)了政治共同體的價(jià)值偏好。根據(jù)中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書，中國政府在抗疫中付出了巨大的預(yù)算成本，自1月24日除夕至3月8日，全國共調(diào)集346支國家醫(yī)療隊(duì)、4.26萬名醫(yī)務(wù)人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，承擔(dān)確診患者人均醫(yī)療費(fèi)用約2.3萬元。在社會(huì)成本方面同樣如此，不僅是公民自由等權(quán)利縮減，還有配合政府防疫的主動(dòng)付出。全國參與疫情防控的注冊(cè)志愿者達(dá)到881萬人，累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)間超過2.9億小時(shí)。
正是基于同一價(jià)值選擇，政府的抗疫措施能夠在中國社會(huì)中順利實(shí)施。自覺居家隔離政策在中國的嚴(yán)格實(shí)施包含著兩方面因素：一是基于家庭倫理的“社交自由”能夠讓中國公民“自覺”執(zhí)行；二是基于公民生命健康權(quán)的考量而需要政府的積極行為，保持全社會(huì)的“居家”隔離。社交自由在中國語境下還擁有倫理意涵。權(quán)利內(nèi)涵需要與其所處的環(huán)境相關(guān)聯(lián)，甚至是一種“地方性知識(shí)”。在臨近春節(jié)的時(shí)間里，社交與遷徙自由具有人倫意義，意味著中國人的團(tuán)圓與親情。在以儒家倫理為主的中國社會(huì)，家庭團(tuán)圓象征著人的生存意義。在古典傳統(tǒng)方面，中華文明數(shù)千年形成的古典傳統(tǒng)以儒家文化為主，在中國人日常生活當(dāng)中以孝悌、人情、鄉(xiāng)情為主要情感。以此為中心，推己及人，形成一個(gè)差序格局的網(wǎng)絡(luò)。古典傳統(tǒng)價(jià)值貫穿于中國人的生活、政治與外交實(shí)踐。換言之，對(duì)于中國人的倫理生活而言，春節(jié)期間的遷徙與社交是中國人的意義世界中最為重要的權(quán)利。中央政府年復(fù)一年地調(diào)動(dòng)全國資源完成人口流動(dòng)的意義正在于此。在海外疫情暴發(fā)時(shí)期，中國政府才會(huì)不惜成本接回海外僑胞，組織轉(zhuǎn)機(jī)接回留學(xué)人員以及在英國的小留學(xué)生。與其他國家相比，中國自始至終沒有徹底停航封國，始終為歸國人員保留通道。
在此次疫情中，隔離之所以能夠被中國公民“自覺”遵守，不僅是國家強(qiáng)制能力所致，還是因?yàn)樾鹿诓《?ldquo;人傳人”的特性與中國人的親情、鄉(xiāng)情形成沖突。新冠病毒使得親朋好友之間的社交、聚會(huì)極具危險(xiǎn)。社交自由正是在生命與生存的意義上受到拷問。正是出于親情價(jià)值觀，湖北臨近省市才會(huì)以親情為由對(duì)返鄉(xiāng)人員進(jìn)行勸阻。2020年1月25日，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布通用、旅游、家庭、公共場(chǎng)所、公共交通工具、居家觀察等6個(gè)公眾預(yù)防指南，強(qiáng)調(diào)春節(jié)期間減少走親訪友和聚餐。在地方層面，各地政府出臺(tái)更為嚴(yán)格的強(qiáng)制措施，減少人員扎堆聚集，嚴(yán)格落實(shí)體溫檢測(cè)、出入登記、消毒通風(fēng)、環(huán)境整治等措施，切實(shí)控制傳染源、切斷傳播途徑。但是，居家隔離以家庭為單位，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中國人社交與遷徙所要實(shí)現(xiàn)的家庭團(tuán)聚。此外，政府通過網(wǎng)格化的管理，保障了居家隔離措施的執(zhí)行。他人的“居家”隔離正是自我生命權(quán)的保障。這也正是中國防疫措施能夠得到全面參與的重要基礎(chǔ)。最后，“集中隔離”措施不僅僅是科學(xué)醫(yī)療對(duì)于輕癥患者和疑似患者的分類治療方案，同樣是基于以家庭為單位的生命權(quán)考量，阻斷病毒在家庭成員間的擴(kuò)散。概言之，生命權(quán)、遷徙自由、社交自由在中國人的精神生活中飽含著人倫價(jià)值，政府也正是基于此開展疫情防控措施。
不僅如此，中國政府的全球抗疫行為同樣是由共同的價(jià)值選擇所推動(dòng)。2020年1月23日武漢疫情防控指揮部發(fā)布1號(hào)通告，暫時(shí)關(guān)閉機(jī)場(chǎng)、火車站等離漢通道，意味著中國政府優(yōu)先選擇全國人民的生命權(quán)。當(dāng)中國政府選擇全民休假，停工停產(chǎn)，全力阻擊病毒傳播，以經(jīng)濟(jì)損失來換取世界人民的“機(jī)會(huì)窗口”時(shí)，全人類的生命權(quán)優(yōu)先于中國人的自由。權(quán)利的政治選擇一直與該國的政治傳統(tǒng)相關(guān)。中國古典傳統(tǒng)中，儒家的人倫關(guān)系推至天下形成了“天下觀”，在政治實(shí)踐上表達(dá)為“朝貢體系”，在價(jià)值倫理上體現(xiàn)為“心懷天下”的天下中心觀（“仁”）與“以天下為己任”“為萬世開太平”的政治責(zé)任感（“義”），即“仁義”價(jià)值。正是基于這種政治道義責(zé)任的驅(qū)動(dòng)，在世界疫情蔓延時(shí)，中國積極馳援各國。截至3月底，中國已經(jīng)向100個(gè)國家提供了抗疫物資與援助，并分三批向10國派出12支醫(yī)療團(tuán)隊(duì)。
揭示“權(quán)利成本”理論背后繞不開的社會(huì)成本，讓我們注意實(shí)證權(quán)利與道德權(quán)利不可分離的現(xiàn)實(shí)。權(quán)利成本下的權(quán)利呈現(xiàn)出了利益及其稀缺性的一面，但是，權(quán)利不只是可供“成本收益”分析的商品，其道德意涵也區(qū)分出了憲法權(quán)利與私法權(quán)利、基本權(quán)利與普通權(quán)利。由此，權(quán)利的考量不僅要結(jié)合政府的預(yù)算成本，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史背景與文化土壤所孕育的社會(huì)成本。對(duì)公民權(quán)利的理解與行使離不開社會(huì)規(guī)范。從這個(gè)意義上來看，政府行為與公民權(quán)利的關(guān)系不僅在于財(cái)政意義上的支持，而在于共同體的善與公民德性的培養(yǎng)。
六、結(jié)語
桑斯坦的“權(quán)利成本”理論揭示了現(xiàn)代政府與公民權(quán)利的關(guān)系。公民權(quán)利的行使依賴公共財(cái)政所支持的一系列政府機(jī)制的構(gòu)建。政府治理能力的強(qiáng)弱決定了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)然，權(quán)利依賴政府并不意味著否定公民批評(píng)政府、改良政府的權(quán)利。政府治理效能不斷提升的目的正是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。公民的言論自由、憲法所保護(hù)的公民對(duì)國家的批評(píng)和建議的權(quán)利等是政府不斷自我糾偏與治理能力提升的重要推動(dòng)力。正是公民的積極參與、建言獻(xiàn)策才使得中國政府在抗疫過程中及時(shí)糾正了基層服務(wù)方式、阻止了封路、封戶等侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的行為。權(quán)利成本理論采取了建構(gòu)主義態(tài)度，批評(píng)放任自由主義的解構(gòu)主義視角，將國家從公民的對(duì)立拉回到現(xiàn)實(shí)中的相互依賴關(guān)系。
“權(quán)利成本”理論能夠幫助我們清楚地梳理公民權(quán)利與政府能力之間的關(guān)系。在中國抗疫的敘事中，每一位公民的生命權(quán)平等地受到政府的保護(hù)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于政府的積極行為，強(qiáng)有力的國家財(cái)政汲取能力與資源統(tǒng)籌調(diào)配能力才能為公民提供公共產(chǎn)品。高效的國家治理能力能夠更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。在此過程中，中國政府與社會(huì)選擇將平等、法治、秩序、親情等價(jià)值融入到公共衛(wèi)生突發(fā)危機(jī)的公民權(quán)利中，豐富了人權(quán)的內(nèi)涵。在后疫情時(shí)代的全球秩序建構(gòu)中，中國的權(quán)利敘事也應(yīng)以一種建構(gòu)主義的視角參與其中，將全人類的命運(yùn)與中國人對(duì)權(quán)利的理解結(jié)合起來。
美國安全中心高級(jí)研究員羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）稱，新型冠狀病毒大流行是一種經(jīng)濟(jì)和地緣政治的沖擊。疫情過后如何理解與重塑這一段歷史也將是一場(chǎng)文明的沖擊。誠如基辛格所言，各國領(lǐng)導(dǎo)人在疫情之后面臨著歷史性的挑戰(zhàn)與世界秩序的重建。當(dāng)然，基辛格仍然期望美國捍衛(wèi)和維護(hù)啟蒙價(jià)值觀，繼續(xù)發(fā)揮國際領(lǐng)導(dǎo)力，在世界經(jīng)濟(jì)、全球抗疫、人口流動(dòng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在啟蒙價(jià)值之外，中國抗疫能否講述不同的權(quán)利敘事，維護(hù)中國人對(duì)人權(quán)的理解與實(shí)踐，將決定人類健康共同體秩序的倫理基礎(chǔ)。
?。ㄐ毂?，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士。 ）
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