內(nèi)容提要：20世紀(jì)90年代，俄羅斯設(shè)立了人權(quán)專員制度。盡管其人權(quán)專員制度歷史不長(zhǎng)，但制度體系已初步建成，并在促進(jìn)俄羅斯人權(quán)保障和社會(huì)發(fā)展，以及回應(yīng)國(guó)際社會(huì)不友好評(píng)價(jià)方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，俄羅斯人權(quán)專員制度在強(qiáng)制執(zhí)行力、職權(quán)劃分、經(jīng)費(fèi)保障、法律地位和實(shí)施效率上都存在一定程度上的不足。這些問(wèn)題既源于制度設(shè)計(jì)的疏漏，也受到歷史條件、現(xiàn)實(shí)政治和國(guó)際政局的影響。未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，俄羅斯需要在充分考慮這些因素的前提下改革和發(fā)展其人權(quán)專員制度。
關(guān)鍵詞：俄羅斯 人權(quán)專員 人權(quán)保障
人權(quán)保護(hù)是現(xiàn)代社會(huì)政治文明發(fā)展的重要結(jié)果，同時(shí)又是衡量社會(huì)政治文明的重要標(biāo)尺之一。國(guó)家立法與司法對(duì)人權(quán)的保護(hù)可以認(rèn)為是公權(quán)力在人權(quán)保護(hù)階段的重要體現(xiàn)，而借助國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的人權(quán)系統(tǒng)性保護(hù)，也基本可以認(rèn)為是最為有效的人權(quán)保障措施。
在世界上領(lǐng)土面積最大、民族情況復(fù)雜(176個(gè)民族，俄羅斯族約占人口總量的82%，少數(shù)民族多集中于聯(lián)邦主體中的各邊疆區(qū)、加盟共和國(guó))的聯(lián)邦制國(guó)家俄羅斯，人權(quán)狀況亦是當(dāng)今俄羅斯最緊迫、高度政治化的問(wèn)題之一。特別是克里米亞事件之后，隨著俄羅斯與歐盟、美國(guó)關(guān)系的愈加復(fù)雜化，俄羅斯人權(quán)問(wèn)題成為了歐洲人權(quán)法院的關(guān)注重點(diǎn)和俄羅斯外交事務(wù)中最常被提及和詬病的問(wèn)題之一。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級(jí)檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄羅斯人權(quán)專員辦公室構(gòu)成了當(dāng)代俄羅斯的三級(jí)公權(quán)力人權(quán)保護(hù)機(jī)制，是其境內(nèi)最權(quán)威的官方人權(quán)保障機(jī)制。作為國(guó)家保護(hù)公民權(quán)利和自由的基層保障機(jī)構(gòu)，俄羅斯人權(quán)專員(下稱“俄人權(quán)專員”)在公民人權(quán)保障中發(fā)揮著重要作用，亦在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)體系中占有特殊地位，其機(jī)動(dòng)性和靈活性為俄基層人權(quán)保障提供了堅(jiān)實(shí)的支持力量。
一、俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員的歷史發(fā)展
1991年11月22日，俄羅斯(當(dāng)時(shí)還是蘇聯(lián)的加盟共和國(guó)之一)最高委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)《關(guān)于人和公民權(quán)利與自由的宣言》，其中第40條決定設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的人權(quán)專員組織，“由最高委員會(huì)任命，任期五年，直接對(duì)最高委員會(huì)負(fù)責(zé)并擁有與全國(guó)蘇維埃人民代表一樣的豁免權(quán)”。不久之后，蘇聯(lián)解體導(dǎo)致這個(gè)制度沒(méi)有真正開(kāi)始實(shí)施。
蘇聯(lián)解體后，1993年的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》再次確認(rèn)了建立這一制度，其中第五章第103條第1款規(guī)定了人權(quán)專員直接向國(guó)家杜馬負(fù)責(zé)。然而，這個(gè)人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展在20世紀(jì)90年代遭遇了很大的阻礙。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄羅斯國(guó)家杜馬任命為第一任聯(lián)邦人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯人權(quán)委員會(huì)。該委員會(huì)有權(quán)審查侵犯他們調(diào)查對(duì)象權(quán)利的申訴。在他被任命之時(shí)，尚且沒(méi)有專門規(guī)定人權(quán)專員職責(zé)的聯(lián)邦憲法性法律。因此，俄人權(quán)專員的責(zé)權(quán)暫由1994年8月4日的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令進(jìn)行規(guī)范，它要求各級(jí)地方官員向人權(quán)專員提供其活動(dòng)所需要的相關(guān)信息，并規(guī)定在通過(guò)相應(yīng)的憲法性法律之前，專員據(jù)此行使其權(quán)力。1995年3月10日，國(guó)家杜馬收回了對(duì)科瓦列夫的任命，并暫時(shí)沒(méi)有任命下一任俄人權(quán)專員的負(fù)責(zé)人。1997年2月26日，俄羅斯聯(lián)邦憲法性法律《俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員法》被聯(lián)邦議院批準(zhǔn)通過(guò)(下稱《俄人權(quán)專員法》)。直到1998年5月20日，新的俄人權(quán)專員負(fù)責(zé)人О.О.米羅諾夫才獲得了任命書。根據(jù)新法，俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)專員由俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬來(lái)指定和任命，并根據(jù)聯(lián)邦憲法賦予的權(quán)利執(zhí)行自己的權(quán)力。專員在行使其權(quán)力時(shí)，獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)和官員?，F(xiàn)任俄人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人為2016年上任的Т.Н.莫斯卡爾科娃，法學(xué)和哲學(xué)博士，曾任教育法律師、內(nèi)政部秘書和國(guó)家杜馬議員。
盡管俄人權(quán)專員制度歷史不長(zhǎng)，但它通過(guò)立法建議等方式在促進(jìn)俄羅斯人權(quán)保障、法律和社會(huì)發(fā)展方面扮演了重要作用，被認(rèn)為是“保護(hù)人權(quán)和加強(qiáng)法治建設(shè)的重要機(jī)制”，其重要性得到了國(guó)際社會(huì)特別是歐洲共同體的廣泛認(rèn)同。誠(chéng)如А.Ю.蘇恩古洛夫所言，“對(duì)人權(quán)的侵犯經(jīng)常是在人們根本不知道他們的權(quán)利受損的情況下發(fā)生的”，因而“普通民眾需要從國(guó)家獲得專業(yè)的救助與咨詢。人權(quán)專員必須由獨(dú)立且值得信任的人擔(dān)任，且爭(zhēng)取公民權(quán)利的斗爭(zhēng)需要果斷和專業(yè)化”。
В П.盧金認(rèn)為，俄人權(quán)專員制度在國(guó)家權(quán)力和社會(huì)之間充當(dāng)著獨(dú)特的橋梁，它解決公共利益和個(gè)人利益之間的沖突。專員重復(fù)性地監(jiān)督人權(quán)保障制度的履行，監(jiān)督政府的錯(cuò)誤，糾正不符合法治要求的行政程序，對(duì)其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的履職過(guò)程予以支持。
二、俄人權(quán)專員的制度體系
由于俄羅斯的法治體系的不完備，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的各種社會(huì)問(wèn)題帶來(lái)的困擾，俄人權(quán)專員制度尚處于探索階段，但總體而言，該制度已初成體系。
(一)俄人權(quán)專員的法律職責(zé)
俄人權(quán)專員的職責(zé)與人權(quán)和自由的國(guó)家保障緊密相關(guān)?！抖砣藱?quán)專員法》第15條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的公民、身處俄羅斯聯(lián)邦的外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人均有權(quán)向俄人權(quán)專員提出申訴。”
俄人權(quán)專員制度是維護(hù)公民權(quán)利和自由的重要機(jī)制。就職時(shí)專員宣誓的誓言是：“捍衛(wèi)人權(quán)與公民的自由，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法忠實(shí)履行自己的義務(wù)，遵從俄羅斯聯(lián)邦法律、正義和良心。”這是根據(jù)憲法內(nèi)容而定。在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中，人權(quán)和公民自由是一個(gè)并列概念，長(zhǎng)期一起被提及。其國(guó)家與法的理論的邏輯中，人權(quán)與公民自由同屬于公民的基本權(quán)利，并且二者互相融合，很難分割開(kāi)來(lái)對(duì)待。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》序言和第45條均記載，保護(hù)人權(quán)與公民自由是其基本國(guó)家職能之一。俄人權(quán)專員被要求為所審查的案件采取獨(dú)立和客觀的調(diào)查方法和法律立場(chǎng)，這反過(guò)來(lái)又賦予了專員在行使權(quán)力時(shí)的獨(dú)立性地位。
《俄人權(quán)專員法》第6條規(guī)定了人權(quán)專員的履職要求：(1)具有俄羅斯聯(lián)邦國(guó)籍；(2)年滿35周歲；(3)在人權(quán)保障方面擁有一定的知識(shí)水平和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)《俄人權(quán)專員法》的規(guī)定，人權(quán)專員活動(dòng)的主要目的是維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦公民的人權(quán)和公民自由。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而需要履行的主要任務(wù)是：
1.恢復(fù)公民被侵犯的權(quán)利和自由，糾正國(guó)家機(jī)關(guān)和地方當(dāng)局的侵害公民權(quán)利和自由的不恰當(dāng)行為；
2.盡可能通過(guò)調(diào)解來(lái)解決申訴的問(wèn)題；
3.主要通過(guò)立法來(lái)改進(jìn)關(guān)于保護(hù)人權(quán)和公民自由的立法，并使其與公認(rèn)的國(guó)際法原則相一致。
俄人權(quán)專員被《俄羅斯聯(lián)邦憲法》賦予的立法與行政方面的職能包括監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府和各級(jí)行政人員對(duì)人權(quán)和公民自由的侵犯行為，并向上述機(jī)構(gòu)提供法律咨詢服務(wù)以保障其行為的合法性，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)在保障俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)和公民自由方面的共同行為。
《俄人權(quán)專員法》規(guī)定了兩級(jí)申訴體系：在公民提出申訴后的10日內(nèi)，將安排一名人權(quán)專員負(fù)責(zé)該申訴。該專員將對(duì)申訴內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以確定是否符合相關(guān)法律法規(guī)要求，是否可以受理。一旦申訴被受理，則由分配的人權(quán)專員進(jìn)行審查。但在實(shí)踐中，絕大多數(shù)接受審查的申訴都很難通過(guò)專員的審查并被接受。根據(jù)俄人權(quán)專員官方網(wǎng)站出具的報(bào)告，2016年的所有申訴共計(jì)42,549個(gè)，專員只處理了其中的2,858份申請(qǐng)。未通過(guò)審核的申訴將由人權(quán)專員體系內(nèi)的行政人員進(jìn)行回復(fù)和建議，即為分級(jí)較低的快速處理方式。
但俄人權(quán)專員并不享有司法權(quán)。根據(jù)申訴的處理結(jié)果，人權(quán)專員有權(quán)：
1.以個(gè)人或被侵害人代表人的名義向法院提起侵權(quán)訴訟，以保護(hù)被政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)或各級(jí)國(guó)家公務(wù)人員的決定或行為侵犯的人權(quán)和公民自由；
2.對(duì)國(guó)家各主管部門的負(fù)責(zé)官員侵犯人權(quán)和公民自由的行為提起行政違紀(jì)審查建議、行政訴訟或刑事訴訟；
3.向法院或檢察官辦公室提出審核其決定、命令或裁判的申請(qǐng)；
4.針對(duì)嚴(yán)重違反人權(quán)和公民自由的情況，向負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的官員陳述意見(jiàn)，并向俄羅斯憲法法院提出上訴。
若在俄羅斯境內(nèi)出現(xiàn)對(duì)人權(quán)和公民自由的公然或大規(guī)模的侵犯，人權(quán)專員有權(quán)在國(guó)家杜馬的下一次會(huì)議上進(jìn)行報(bào)告并向國(guó)家杜馬提出建議，成立一個(gè)專門委員會(huì)對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查，舉行聽(tīng)證會(huì)。
(二)俄人權(quán)專員機(jī)構(gòu)體系
根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府公開(kāi)網(wǎng)站的信息，俄人權(quán)專員體系2019年總?cè)藬?shù)是200人左右，普遍受過(guò)高等教育，其中65%有法學(xué)教育背景。其體系的基本結(jié)構(gòu)如下：
1.刑事訴訟程序中的人權(quán)保障部門，下屬負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的人權(quán)保障部門、負(fù)責(zé)刑事調(diào)查的人權(quán)保障部門和針對(duì)受害人的人權(quán)保護(hù)部門；
2.民事人權(quán)保障部門，下屬民事人權(quán)保障部門、勞動(dòng)權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)保障部門、居住權(quán)保障部門和環(huán)境權(quán)及自然資源保障部門；
3.社會(huì)權(quán)利保障部門，下屬婦女兒童和家庭權(quán)保障部門、軍隊(duì)和執(zhí)法部門、服役人員保障部門、移民和無(wú)國(guó)籍人士保障部門、社會(huì)醫(yī)務(wù)人員保障部門；
4.政治權(quán)利保障部門，下屬政治權(quán)利與公民自由保障部門、與國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)組織交流部門、行政審查及戰(zhàn)略反應(yīng)部門；
5.法律專家團(tuán)隊(duì)；
6.信息和國(guó)際合作部；
7.財(cái)政經(jīng)濟(jì)部；
8.組織部。
上述機(jī)構(gòu)也體現(xiàn)了現(xiàn)代俄羅斯政府對(duì)人權(quán)保護(hù)的學(xué)理和實(shí)踐分類的基本形式，即人權(quán)保護(hù)分為刑事案件中的人權(quán)、民事人身權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利四部分。
三、俄人權(quán)專員制度的實(shí)踐作用與問(wèn)題
俄人權(quán)專員是俄羅斯聯(lián)邦自1991年建立以來(lái)最年輕的機(jī)構(gòu)之一，為整個(gè)政治和法律制度的發(fā)展提供了監(jiān)督和幫助。
鑒于俄羅斯民主制度較為“年輕”，且俄羅斯特殊的廣袤國(guó)土和復(fù)雜社會(huì)情況，俄人權(quán)專員制度與許多歐洲國(guó)家已長(zhǎng)期存在的人權(quán)保障制度并不完全相同。
在較早建立這一制度的一些歐洲國(guó)家，人權(quán)專員的主要職能通常是核查行政程序的完整性和正確性以及所適用的法律，審查國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)特定個(gè)人的管轄權(quán)是否合法合規(guī)。這一職能的基礎(chǔ)來(lái)源于，預(yù)先設(shè)定所依據(jù)的國(guó)家現(xiàn)行法律和行政規(guī)章可以充分保障人權(quán)和公民自由，且司法機(jī)構(gòu)始終是獨(dú)立而專業(yè)的。而在像俄羅斯這樣的新興民主國(guó)家中，關(guān)于人的權(quán)利和自由的立法正在確立和發(fā)展，立法進(jìn)程與司法機(jī)關(guān)的行為并非總是保持一致且無(wú)可指責(zé)。因此，人權(quán)專員的職能內(nèi)容需要比歐洲其他國(guó)家典型的人權(quán)專員(如瑞典模式)的職能寬泛且具體。除去《俄人權(quán)專員法》所規(guī)定的職權(quán)，一般認(rèn)為，俄人權(quán)專員可以對(duì)現(xiàn)行的人權(quán)和公民自由的立法保護(hù)機(jī)制進(jìn)行分析，彌補(bǔ)缺陷，并提出完善這一機(jī)制的立法建議，可以對(duì)人權(quán)保障的法律教育內(nèi)容進(jìn)行建議并與其他教育機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行相關(guān)人才培養(yǎng)和教育培訓(xùn)。同時(shí)，俄人權(quán)專員制度作為俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)保護(hù)婦女兒童權(quán)益的最重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在一些俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)分設(shè)了如兒童權(quán)利專員等分工細(xì)化等職位。此外，國(guó)際交流和國(guó)際溝通也是俄人權(quán)專員的重要職能之一。每一年度俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人、各聯(lián)邦主體最高領(lǐng)導(dǎo)人均需發(fā)布相應(yīng)公開(kāi)報(bào)告，針對(duì)過(guò)去一年轄區(qū)內(nèi)的人權(quán)案件進(jìn)行總結(jié)，并發(fā)布下一年度的工作預(yù)案。這些資料長(zhǎng)期被國(guó)際各主流媒體關(guān)注和引用，并成為了國(guó)際社會(huì)對(duì)俄羅斯人權(quán)狀況分析評(píng)估的依據(jù)之一。
(一)人權(quán)專員的實(shí)踐作用
1.涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員2019年年度報(bào)告簡(jiǎn)述
涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員Л.斯維利多娃在當(dāng)?shù)刈h會(huì)上作出了2019年度本轄區(qū)人權(quán)報(bào)告，提出為解決本區(qū)和整個(gè)北極圈地區(qū)一系列社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)實(shí)施包括取消單一住房抵押貸款、調(diào)整最低工資、引入行政過(guò)失犯罪概念、對(duì)誤受刑事審判的公民提起國(guó)家賠償?shù)雀母锎胧?br />
斯維利多娃同時(shí)肯定了2019年度中本區(qū)的優(yōu)秀人權(quán)案例，如患特殊疾病勞動(dòng)者休息權(quán)恢復(fù)的案件、當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民獲得額外交通補(bǔ)貼的問(wèn)題、多子女家庭與相關(guān)政府機(jī)關(guān)居住權(quán)爭(zhēng)端的解決等。
她提出2020年當(dāng)?shù)厝藱?quán)專員的主要任務(wù)仍然是密切關(guān)注弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，切實(shí)履行保護(hù)兒童、單身母親、多子女家庭、退休人員、殘疾兒童、貧困民眾、監(jiān)護(hù)人處于監(jiān)禁狀態(tài)的孤兒家庭的常規(guī)工作。
2019年，涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員所收到的主要申訴中，與住房問(wèn)題相關(guān)的占據(jù)首位，包括應(yīng)急過(guò)渡房分配不公、傷病人員住房過(guò)渡性安置和公寓樓違法改造等問(wèn)題。其次是勞動(dòng)權(quán)問(wèn)題，如勞動(dòng)者的醫(yī)療保障等。與刑事和行政程序相關(guān)的上訴量較2018年有所上升。
年度報(bào)告是聯(lián)邦各級(jí)人權(quán)專員的主要任務(wù)之一，每年在地方議會(huì)就其職權(quán)范圍內(nèi)的轄區(qū)內(nèi)人權(quán)基本狀況、接到申訴的情況及其審查、起訴、判決和執(zhí)行的情況進(jìn)行統(tǒng)一的總結(jié)和報(bào)告，并做下一年的人權(quán)事務(wù)重點(diǎn)分配和改善情況展望。
這一制度有效實(shí)行以來(lái)，對(duì)俄羅斯聯(lián)邦層級(jí)的人權(quán)相關(guān)信息收集和調(diào)研起到了積極的作用。作為地域廣袤的聯(lián)邦制國(guó)家，俄羅斯面臨著基層信息的缺乏，社會(huì)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)缺少注意，這樣的報(bào)告形式等同于同步完成了各行政區(qū)域內(nèi)人權(quán)實(shí)施狀況的數(shù)據(jù)庫(kù)整理和人權(quán)保護(hù)情況基礎(chǔ)分析，對(duì)于基層人權(quán)數(shù)據(jù)收集和后續(xù)政策的調(diào)整制定尤為重要。同時(shí)由于匯報(bào)對(duì)象是各行政區(qū)域的議會(huì)即地方權(quán)力機(jī)關(guān)，這類報(bào)告對(duì)于各地特別是各自治地區(qū)行政權(quán)力了解本轄區(qū)內(nèi)的人權(quán)狀況、針對(duì)必要性狀況進(jìn)行行政管轄和社會(huì)資源傾斜的政策調(diào)整提供了可行性參考。
2.阿爾泰邊疆區(qū)人權(quán)專員公布轄區(qū)內(nèi)被指控的拘留所人權(quán)狀況調(diào)查報(bào)告
阿爾泰邊疆區(qū)人權(quán)專員Б.拉里于2020年初就轄區(qū)內(nèi)備受關(guān)注的拘留中心人權(quán)問(wèn)題發(fā)表調(diào)查報(bào)告。他接到相關(guān)控訴，指控轄區(qū)內(nèi)某拘留所有侵犯人權(quán)的行為后，與阿爾泰邊疆區(qū)檢察院刑事犯罪執(zhí)行監(jiān)督處領(lǐng)導(dǎo)С.基里一同探訪了轄區(qū)內(nèi)在押人員。
在被申訴的拘留所內(nèi)，人權(quán)專員和政府相關(guān)人員一同檢查了被申訴單位的隔離室、拘留室等，查看了其衛(wèi)生和醫(yī)療條件，并與在押人員、拘留所工作人員分別談話。完成上述任務(wù)后Б.拉里認(rèn)為沒(méi)有證據(jù)支持這一指控并作出了公開(kāi)回應(yīng)和報(bào)告。
這一案例后來(lái)披露出控訴方人在境外，因而這一回應(yīng)也被認(rèn)為是對(duì)境外針對(duì)俄羅斯人權(quán)狀況提出質(zhì)疑的媒體或機(jī)構(gòu)的國(guó)家權(quán)力層面的回復(fù)和應(yīng)對(duì)。
眾所周知，俄羅斯人權(quán)狀況一直是歐美媒體的攻擊重點(diǎn)之一，收到的質(zhì)疑車載斗量。俄人權(quán)專員制度通過(guò)直接接受境外申訴、給出具有權(quán)威性的調(diào)查報(bào)告以應(yīng)對(duì)各種非議提供了一個(gè)可行性的方案，即官方可以據(jù)此有針對(duì)性地通過(guò)專門機(jī)構(gòu)和專門程序來(lái)回應(yīng)境外人權(quán)方面的攻訐。
3.車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員推動(dòng)關(guān)于軍屬撫恤制度的立法
2019年3月13日，俄國(guó)家杜馬議員安德烈•克拉索沃在車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員的提議下，重新提出了一項(xiàng)法律草案，試圖改進(jìn)軍人家屬的一次性撫恤金和每月的現(xiàn)金補(bǔ)償制度。該提案得到了51名俄國(guó)家杜馬議員的支持。
這一草案開(kāi)始于當(dāng)?shù)厝藱?quán)專員所接受的上訴。2013年車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員阿列克謝•科瓦列夫接到申訴稱，在軍隊(duì)犧牲的年輕士兵的獨(dú)居祖母非其直系親屬而無(wú)法獲得其身后的撫恤金，而該士兵父母雙亡，由祖母獨(dú)立撫養(yǎng)長(zhǎng)大，其亡故后祖母再無(wú)生活來(lái)源。人權(quán)專員幫助其向俄羅斯聯(lián)邦法院提起上訴，但因不符合相關(guān)法律規(guī)定的原因該上訴被駁回。因而人權(quán)專員轉(zhuǎn)而尋求杜馬議員的幫助修改立法，要求完善軍人家屬的撫恤制度。該立法草案已于2019年底在俄羅斯國(guó)家杜馬一讀通過(guò)。
這是近年來(lái)由俄人權(quán)專員推動(dòng)的比較成功的人權(quán)立法之一，人權(quán)專員通過(guò)具體案例的代為上訴、聯(lián)合杜馬議員提出修法草案等專門性法律手段來(lái)保障人權(quán)的落實(shí)，彌補(bǔ)人權(quán)立法的漏洞。
綜上可知，俄人權(quán)專員在其實(shí)踐之中，關(guān)注和督促社會(huì)弱勢(shì)群體如婦女兒童、低收入者權(quán)益保障，針對(duì)國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的相關(guān)人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)接轄區(qū)內(nèi)民眾的意見(jiàn)并給予相應(yīng)幫助，同時(shí)對(duì)于侵犯公民權(quán)益的公權(quán)力履行實(shí)施情況予以反饋和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)立法疏漏，在維系社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、保障公民權(quán)益等方面扮演著重要角色。
(二)人權(quán)專員制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
在其發(fā)展歷程之中，俄人權(quán)專員制度所面臨的最重要問(wèn)題可以概括為以下幾點(diǎn)：
1.缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力
由于俄人權(quán)專員并沒(méi)有行使國(guó)家強(qiáng)制力的權(quán)力，其保障人權(quán)的職能主要通過(guò)監(jiān)督來(lái)執(zhí)行，在確定是否存在侵犯人權(quán)的情況時(shí)，其只能提出建議，但不能命令某一國(guó)家機(jī)構(gòu)糾正已發(fā)生的侵權(quán)行為。因此，俄人權(quán)專員的履職行為有效性直接取決于其在國(guó)內(nèi)的權(quán)威和社會(huì)對(duì)其的支持。這也成為了制約俄羅斯國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)機(jī)制發(fā)展的最主要問(wèn)題之一。
俄人權(quán)專員制度的主要特點(diǎn)是獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)和公職人員。這就意味著，俄羅斯聯(lián)邦各主體的人權(quán)專員，由每一個(gè)聯(lián)邦主體按照自己的地區(qū)法律而非聯(lián)邦法來(lái)任命，這一程序可能不完全符合俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定。這些專員履職時(shí)的活動(dòng)有可能與國(guó)內(nèi)其他聯(lián)邦主體和國(guó)際通行的人權(quán)專員制度的規(guī)定有一定差別。如在韃靼斯坦共和國(guó)，人權(quán)專員可以參與立法進(jìn)程，但并非每一個(gè)加盟共和國(guó)的人權(quán)專員都有權(quán)提出立法草案，部分聯(lián)邦主體規(guī)定人權(quán)專員只能借由杜馬議員行使這一權(quán)利。
筆者認(rèn)為，法理上俄人權(quán)專員的地位不明確是與俄羅斯轉(zhuǎn)型期的國(guó)家改制相關(guān)的。在1991年蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯學(xué)習(xí)歐美制度進(jìn)行國(guó)家改制和社會(huì)轉(zhuǎn)型，但因社會(huì)和歷史因素又沿用多年蘇聯(lián)的法律體系和一些社會(huì)制度，導(dǎo)致了其部分法律和政治制度移植出現(xiàn)了水土不服，未能充分考慮自己國(guó)家的發(fā)展水平和社會(huì)需求。當(dāng)今俄羅斯經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型陣痛和社會(huì)反思之后，也漸漸從一味拋棄蘇聯(lián)制度、學(xué)習(xí)西方，而開(kāi)始針對(duì)自身社會(huì)和國(guó)家需求多方面探索法治和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新方向，并學(xué)習(xí)接納包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。
2.職權(quán)范圍劃分問(wèn)題
俄羅斯各地區(qū)的人權(quán)專員機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)共同的重要問(wèn)題是，如何處理公民對(duì)國(guó)家的決定或作為(不作為)提出的申訴。俄人權(quán)專員處理申訴的方式應(yīng)與其他行政機(jī)構(gòu)處理公民申訴的方式明確區(qū)別開(kāi)來(lái)，以體現(xiàn)其職能特殊性和國(guó)家人權(quán)保護(hù)重要性。然而，現(xiàn)有的《俄人權(quán)專員法》未詳細(xì)規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦全國(guó)范圍內(nèi)的具體申訴程序及與行政復(fù)議的區(qū)別和不同作用。在某些聯(lián)邦主體，向人權(quán)專員提出申訴的程序與《俄羅斯聯(lián)邦公民申訴程序法》規(guī)定的程序相同，即“在缺失具體的符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的有效性制度情況下，我們的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)正在使用著不符合人權(quán)保障的相關(guān)國(guó)家規(guī)定的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。
此外，在俄羅斯聯(lián)邦主體中，人權(quán)專員機(jī)制保障的是人權(quán)和公民自由不受聯(lián)邦各主體的警察、司法、內(nèi)務(wù)等行政部門的干涉。在這種情況下，向俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員提出的申訴中有很大一部分涉及到這些部門侵犯公民權(quán)利的行為。在這方面，地方人權(quán)專員所能做的，大部分僅僅是向聯(lián)邦一級(jí)的人權(quán)專員尋求幫助，共同合作保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土范圍內(nèi)的公民權(quán)利和人權(quán)事務(wù)。
3.經(jīng)費(fèi)受制于各聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算
根據(jù)《俄人權(quán)專員法》第8條，各聯(lián)邦主體可以(而非必須)設(shè)立人權(quán)專員，其經(jīng)費(fèi)由各聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算支付。
在俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)設(shè)立全權(quán)代表機(jī)構(gòu)，然后任命人權(quán)專員這一過(guò)程，所涉及的機(jī)構(gòu)與程序均相對(duì)復(fù)雜。但由各個(gè)不同聯(lián)邦主體自己進(jìn)行任命，則面臨新的問(wèn)題：各地人權(quán)專員獨(dú)立于各聯(lián)邦主體而直接向位于莫斯科的人權(quán)專員辦公室總部進(jìn)行匯報(bào)，內(nèi)容涉及該區(qū)域尊重和保障人權(quán)與自由的情況，一些俄聯(lián)邦主體的行政官員勢(shì)必對(duì)其持警惕態(tài)度，人權(quán)專員的財(cái)政問(wèn)題容易受地方行政的制約。在這種情況下，不管人權(quán)專員個(gè)人的履職情況和職業(yè)操守如何，其實(shí)際工作都將受到影響甚至面臨嚴(yán)重干涉。
4.人權(quán)專員的權(quán)屬和地位模糊
雖然《俄羅斯聯(lián)邦憲法》對(duì)人權(quán)專員的權(quán)力來(lái)源有所提及，但是對(duì)于俄人權(quán)專員到底是否屬于俄羅斯國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)甚或是否為國(guó)家機(jī)關(guān)的問(wèn)題，在俄羅斯仍然尚無(wú)官方定論。在俄羅斯法學(xué)界，存在多種關(guān)于俄人權(quán)專員地位界定的觀點(diǎn)。一些法學(xué)家認(rèn)為，“國(guó)家機(jī)關(guān)”和“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的概念是相同的，另一些則認(rèn)為這是兩個(gè)相互獨(dú)立的觀點(diǎn)。在俄羅斯一般認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，借以履行國(guó)家職能，完成國(guó)家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。А.А.貝魯格拉夫認(rèn)為俄人權(quán)專員行使的是行政權(quán)管轄。齊爾金認(rèn)為，在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的發(fā)展演化過(guò)程中，從立法、司法和行政三個(gè)傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力之中逐漸分化出了第四個(gè)權(quán)力，即獨(dú)立的人權(quán)專員，它從立法權(quán)中演化而來(lái)，并作為保護(hù)人權(quán)這個(gè)現(xiàn)代性概念的保護(hù)機(jī)構(gòu)，有其獨(dú)立性和特殊性。
地位的不明確導(dǎo)致俄人權(quán)專員作出的裁決缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的支持，很多情況下只能在相關(guān)裁決文書上寫明“建議履行該裁決”。同時(shí)，無(wú)授權(quán)也表明這些專員的行為并不被國(guó)家權(quán)力所監(jiān)督和管控。
《俄人權(quán)專員法》中并未明確定性人權(quán)專員審查所受理的申訴的行為到底是何性質(zhì)，是調(diào)查還是監(jiān)督。這個(gè)問(wèn)題在學(xué)術(shù)上也沒(méi)有定論。如果是調(diào)查，則其行為或缺乏具體的法律后果，沒(méi)有實(shí)效；如果是監(jiān)督，則可以產(chǎn)生比較嚴(yán)肅的法律后果，但有監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)需經(jīng)法律明確授權(quán)，履行權(quán)力過(guò)程中出現(xiàn)非法行為可能招致違反具體法條的法律后果，而這又是《俄人權(quán)專員法》中未明確規(guī)定的。依據(jù)《俄人權(quán)專員法》第22、23條關(guān)于“審查”的規(guī)定，該概念并未對(duì)應(yīng)強(qiáng)制性的措施，僅規(guī)定了在何種情況下人權(quán)專員有權(quán)進(jìn)行何種審查，根據(jù)該法，“審查”也是俄人權(quán)專員在俄羅斯人權(quán)保障實(shí)踐中主要的法律手段。
值得說(shuō)明的是，俄人權(quán)專員的法律地位雖然并不明確，但具有國(guó)家機(jī)關(guān)的同等權(quán)力，包括：從法律上得到了國(guó)家基本大法《憲法》的承認(rèn)；雖然沒(méi)有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，但具有國(guó)家機(jī)關(guān)的組成要件之一，即作出決定的機(jī)關(guān)擁有不被質(zhì)疑的權(quán)威性；人權(quán)專員在保障人權(quán)與公民自由方面擁有全權(quán)。俄人權(quán)專員審查與處理針對(duì)政府機(jī)構(gòu)、地方政府、公職人員的決議或作為(不作為)的申訴。盡管人權(quán)專員所做出的決定只具有建議執(zhí)行力而沒(méi)有強(qiáng)制力保障，但國(guó)家層面上仍將其認(rèn)定為有指導(dǎo)性和溯及性的判例。
現(xiàn)行司法實(shí)踐之中，俄人權(quán)專員最主要的任務(wù)是審查俄羅斯國(guó)家人權(quán)事務(wù)，受理并審核關(guān)于人權(quán)的投訴。但無(wú)論從法理上還是從實(shí)踐上，俄羅斯的法學(xué)專家都認(rèn)為人權(quán)專員的地位與職權(quán)尚需完善。
5.人權(quán)專員制度的實(shí)踐效果仍不理想
由于經(jīng)費(fèi)及專業(yè)人員的短缺，以及相關(guān)立法的匱乏，在俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)專員人數(shù)顯著不足，在俄羅斯聯(lián)邦一些主體中這一機(jī)制尚未完全覆蓋，迄今為止仍有些邊遠(yuǎn)地區(qū)未能享有該機(jī)制的保護(hù)。此外，人權(quán)專員制度因其本身存在上述諸項(xiàng)問(wèn)題，在實(shí)踐中的效果仍不盡理想。2016年，訴至俄聯(lián)邦法院的人權(quán)案件申訴人的權(quán)利恢復(fù)率約為6%-12%。此外，根據(jù)俄羅斯政府年度人權(quán)問(wèn)題報(bào)告，到2018年，俄羅斯人權(quán)專員一年受理的申訴已從2010年的57，000件大幅上漲到184，797件，但同年參與投票的公民對(duì)本國(guó)人權(quán)保護(hù)狀況的滿意率僅為17%。
四、俄人權(quán)專員制度面臨的問(wèn)題成因與未來(lái)發(fā)展
俄人權(quán)專員制度亟待解決的問(wèn)題如上文所述，與俄羅斯聯(lián)邦本身的各種歷史和政治的客觀因素直接相關(guān)。
其一，很少有歐洲國(guó)家有如俄羅斯一般遼闊的疆域和復(fù)雜的行政機(jī)制，作為世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家，俄羅斯的聯(lián)邦主體劃分為四個(gè)類別，即加盟共和國(guó)、邊疆區(qū)、州和具有聯(lián)邦意義的市，不同的聯(lián)邦主體享有不同的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，其下設(shè)的行政區(qū)劃也有一定的不同，這樣復(fù)雜的構(gòu)架對(duì)引進(jìn)包括人權(quán)專員制度在內(nèi)的外來(lái)制度具有一定的阻礙，這一問(wèn)題的解決需要充分考慮俄羅斯本身的特殊政治環(huán)境。
其二，蘇聯(lián)解體混亂時(shí)期行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)和司法權(quán)的弱化極大影響了俄羅斯所有具有執(zhí)法功能的國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。時(shí)至今日，普京作為行政首腦仍然具有輕易影響司法改革和立法改革的權(quán)力。具有監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)職能的人權(quán)專員制度如果在俄羅斯需要繼續(xù)不斷完善，則必然需要從立法層面給予更強(qiáng)有力的支持。
其三，俄人權(quán)專員制度還擔(dān)負(fù)著人權(quán)外宣的職能和作用，包括接受境外申訴、定期公開(kāi)審查報(bào)告等。其國(guó)際評(píng)價(jià)經(jīng)常受制于掌握人權(quán)話語(yǔ)權(quán)的歐美大國(guó)，被國(guó)際政治形勢(shì)左右和影響。隨著烏克蘭危機(jī)和與美國(guó)關(guān)系的尖銳化，俄羅斯的人權(quán)狀況被國(guó)際人權(quán)組織批評(píng)也是發(fā)展中國(guó)家所面臨的常見(jiàn)問(wèn)題。
在當(dāng)今復(fù)雜的社會(huì)和國(guó)際形勢(shì)之下，為應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)外的不同人權(quán)問(wèn)題的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，俄人權(quán)專員制度需要在充分考慮上述因素的基礎(chǔ)上在如下方面進(jìn)行調(diào)整。
1.爭(zhēng)取俄人權(quán)專員的立法提案權(quán)，提高其法律地位
2015年，俄羅斯總統(tǒng)發(fā)起了一場(chǎng)關(guān)于提高人權(quán)專員監(jiān)察效率的討論，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的民調(diào)和個(gè)別專家意見(jiàn)均顯示，俄人權(quán)專員履職能力欠缺的主要原因是其缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力和修正已發(fā)現(xiàn)的人權(quán)保障缺陷問(wèn)題的權(quán)力。
俄羅斯民調(diào)普遍認(rèn)為，俄人權(quán)專員的履職能力和法律地位均應(yīng)獲得提升，而最快速而有效的方法之一就是賦予它立法提案權(quán)。這將極大地提高人權(quán)專員的地位，維護(hù)其保護(hù)人權(quán)和公民自由的權(quán)威性。俄現(xiàn)行立法機(jī)制下，立法提案權(quán)歸屬于杜馬議員、俄最高法、最高檢等，人權(quán)專員尚未普遍性地享有立法提案權(quán)(雖然在某些聯(lián)邦主體這一權(quán)利已經(jīng)實(shí)現(xiàn))，現(xiàn)有的由俄人權(quán)專員享有用以彌補(bǔ)人權(quán)立法漏洞的方式主要是，由人權(quán)專員聯(lián)合地方或聯(lián)邦一級(jí)的杜馬議員，共同提出立法草案。這一局面明顯不利于俄人權(quán)專員在人權(quán)保護(hù)實(shí)踐中快速填補(bǔ)立法漏洞、健全人權(quán)立法體系。
同時(shí)，2020年俄羅斯新憲法修正案對(duì)于促進(jìn)和保障國(guó)家人權(quán)的立法與司法實(shí)踐的問(wèn)題專門規(guī)定，其實(shí)施后俄憲法法院可在窮盡其他國(guó)內(nèi)法律保護(hù)手段后，接受俄羅斯公民、法人、俄人權(quán)專員、社會(huì)組織和其他符合憲法規(guī)定的機(jī)構(gòu)，對(duì)違反憲法權(quán)利和公民自由的案件提起的申訴，對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。
2.加強(qiáng)俄人權(quán)專員的體系化建設(shè)
作為世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家，通過(guò)俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級(jí)檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄人權(quán)專員辦公室構(gòu)成了當(dāng)代俄羅斯的三級(jí)公權(quán)力人權(quán)保護(hù)機(jī)制。但是由于設(shè)置人權(quán)專員的權(quán)力歸屬于各聯(lián)邦主體，俄羅斯尚未完成全面的人權(quán)專員體系的建設(shè)。
人權(quán)專員體系化建設(shè)的發(fā)展內(nèi)容基本可以分為三類，即增加現(xiàn)有的人權(quán)專員人數(shù)，建設(shè)覆蓋全俄各地區(qū)的人權(quán)專員體系和增加其內(nèi)部分工的明確性，組建更專業(yè)化的法律咨詢團(tuán)隊(duì)。
俄人權(quán)專員收到申訴量逐年遞增，但其審查效率和解決效率受其人員不足的制約。現(xiàn)有的俄人權(quán)專員總?cè)藬?shù)共200人左右，這對(duì)于幅員遼闊、行政等級(jí)復(fù)雜的俄羅斯而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。
就其體系分布和專業(yè)化分工而言，目前，俄羅斯85個(gè)聯(lián)邦主體中有81個(gè)有自己的人權(quán)專員，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市則單獨(dú)加設(shè)了兒童權(quán)利專員的職位，建成覆蓋全俄的人權(quán)專員體系和其內(nèi)部的專業(yè)化分工體系仍有許多工作要做。
同時(shí)，為了解決人權(quán)保護(hù)涉及的不同部門法交叉領(lǐng)域的專業(yè)性問(wèn)題，人權(quán)專員辦公室專門組建了不同法律領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)，包括各部門法專家、國(guó)家機(jī)構(gòu)代表和科研人員，以幫助提起申訴的公民在法律咨詢中得到專業(yè)指導(dǎo)并獲知保護(hù)其權(quán)利的可能選擇。但由于經(jīng)費(fèi)的不足和法律地位的缺陷，其很難吸引一流法律人才的加入。如何獲得更多的財(cái)政投入、建立更加專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，是俄人權(quán)專員制度亟待解決的發(fā)展障礙。
3.建立更加有效的國(guó)際輿論回應(yīng)機(jī)制
俄人權(quán)專員的年度報(bào)告制度和公開(kāi)報(bào)告機(jī)制，作為俄羅斯最重要的人權(quán)外宣手段之一，將其國(guó)內(nèi)人權(quán)案件的受理數(shù)量、內(nèi)容、解決形式等進(jìn)行統(tǒng)一公開(kāi)，接受國(guó)內(nèi)外社會(huì)監(jiān)督，這給飽受質(zhì)疑的俄羅斯人權(quán)法律制度提供了一個(gè)正式的進(jìn)行申辯和回復(fù)爭(zhēng)議的官方渠道。發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)人權(quán)保障制度長(zhǎng)期為國(guó)際輿論所關(guān)注和抨擊，主動(dòng)公開(kāi)人權(quán)申訴內(nèi)容、引導(dǎo)國(guó)際輿論，更容易獲得主動(dòng)話語(yǔ)權(quán)。
“隨著人類面臨的跨國(guó)性和全球性人權(quán)問(wèn)題日益增多，很多人權(quán)問(wèn)題不再局限于一國(guó)內(nèi)部，也不再是一國(guó)之力所能應(yīng)對(duì)，”張文顯：《新時(shí)代的人權(quán)法理》，載《人權(quán)》2019年第3期。加強(qiáng)與國(guó)際輿論的互動(dòng)與合作，保持公開(kāi)暢通的受訴渠道和應(yīng)對(duì)質(zhì)疑的權(quán)威平臺(tái)，成為了俄人權(quán)專員的新的時(shí)代使命之一。
俄羅斯的發(fā)展實(shí)踐表明，雖然人權(quán)專員制度實(shí)踐效果還有提升空間，但其對(duì)于架構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的橋梁，保障公民權(quán)利與自由，為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提供人權(quán)方面的咨詢和立法建議提供了有力的支持。特別是對(duì)擁有廣袤國(guó)土的國(guó)家而言，如何設(shè)立人權(quán)保障機(jī)構(gòu)并設(shè)定這一機(jī)構(gòu)的層級(jí)、權(quán)限及運(yùn)作機(jī)制，以確保整個(gè)國(guó)土上人權(quán)保障問(wèn)題的申訴渠道與溝通渠道的暢通，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與持續(xù)健康發(fā)展，俄羅斯人權(quán)專員制度提供了解決問(wèn)題的思路參考，具有實(shí)踐和理論的雙重價(jià)值。
?。▌⑶镝?，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，莫斯科國(guó)立大學(xué)法學(xué)博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(責(zé)任編輯 劉更銀)
關(guān)鍵詞：俄羅斯 人權(quán)專員 人權(quán)保障
人權(quán)保護(hù)是現(xiàn)代社會(huì)政治文明發(fā)展的重要結(jié)果，同時(shí)又是衡量社會(huì)政治文明的重要標(biāo)尺之一。國(guó)家立法與司法對(duì)人權(quán)的保護(hù)可以認(rèn)為是公權(quán)力在人權(quán)保護(hù)階段的重要體現(xiàn)，而借助國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的人權(quán)系統(tǒng)性保護(hù)，也基本可以認(rèn)為是最為有效的人權(quán)保障措施。
在世界上領(lǐng)土面積最大、民族情況復(fù)雜(176個(gè)民族，俄羅斯族約占人口總量的82%，少數(shù)民族多集中于聯(lián)邦主體中的各邊疆區(qū)、加盟共和國(guó))的聯(lián)邦制國(guó)家俄羅斯，人權(quán)狀況亦是當(dāng)今俄羅斯最緊迫、高度政治化的問(wèn)題之一。特別是克里米亞事件之后，隨著俄羅斯與歐盟、美國(guó)關(guān)系的愈加復(fù)雜化，俄羅斯人權(quán)問(wèn)題成為了歐洲人權(quán)法院的關(guān)注重點(diǎn)和俄羅斯外交事務(wù)中最常被提及和詬病的問(wèn)題之一。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級(jí)檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄羅斯人權(quán)專員辦公室構(gòu)成了當(dāng)代俄羅斯的三級(jí)公權(quán)力人權(quán)保護(hù)機(jī)制，是其境內(nèi)最權(quán)威的官方人權(quán)保障機(jī)制。作為國(guó)家保護(hù)公民權(quán)利和自由的基層保障機(jī)構(gòu)，俄羅斯人權(quán)專員(下稱“俄人權(quán)專員”)在公民人權(quán)保障中發(fā)揮著重要作用，亦在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)體系中占有特殊地位，其機(jī)動(dòng)性和靈活性為俄基層人權(quán)保障提供了堅(jiān)實(shí)的支持力量。
一、俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員的歷史發(fā)展
1991年11月22日，俄羅斯(當(dāng)時(shí)還是蘇聯(lián)的加盟共和國(guó)之一)最高委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)《關(guān)于人和公民權(quán)利與自由的宣言》，其中第40條決定設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的人權(quán)專員組織，“由最高委員會(huì)任命，任期五年，直接對(duì)最高委員會(huì)負(fù)責(zé)并擁有與全國(guó)蘇維埃人民代表一樣的豁免權(quán)”。不久之后，蘇聯(lián)解體導(dǎo)致這個(gè)制度沒(méi)有真正開(kāi)始實(shí)施。
蘇聯(lián)解體后，1993年的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》再次確認(rèn)了建立這一制度，其中第五章第103條第1款規(guī)定了人權(quán)專員直接向國(guó)家杜馬負(fù)責(zé)。然而，這個(gè)人權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展在20世紀(jì)90年代遭遇了很大的阻礙。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄羅斯國(guó)家杜馬任命為第一任聯(lián)邦人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯人權(quán)委員會(huì)。該委員會(huì)有權(quán)審查侵犯他們調(diào)查對(duì)象權(quán)利的申訴。在他被任命之時(shí)，尚且沒(méi)有專門規(guī)定人權(quán)專員職責(zé)的聯(lián)邦憲法性法律。因此，俄人權(quán)專員的責(zé)權(quán)暫由1994年8月4日的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令進(jìn)行規(guī)范，它要求各級(jí)地方官員向人權(quán)專員提供其活動(dòng)所需要的相關(guān)信息，并規(guī)定在通過(guò)相應(yīng)的憲法性法律之前，專員據(jù)此行使其權(quán)力。1995年3月10日，國(guó)家杜馬收回了對(duì)科瓦列夫的任命，并暫時(shí)沒(méi)有任命下一任俄人權(quán)專員的負(fù)責(zé)人。1997年2月26日，俄羅斯聯(lián)邦憲法性法律《俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員法》被聯(lián)邦議院批準(zhǔn)通過(guò)(下稱《俄人權(quán)專員法》)。直到1998年5月20日，新的俄人權(quán)專員負(fù)責(zé)人О.О.米羅諾夫才獲得了任命書。根據(jù)新法，俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)專員由俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬來(lái)指定和任命，并根據(jù)聯(lián)邦憲法賦予的權(quán)利執(zhí)行自己的權(quán)力。專員在行使其權(quán)力時(shí)，獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)和官員?，F(xiàn)任俄人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人為2016年上任的Т.Н.莫斯卡爾科娃，法學(xué)和哲學(xué)博士，曾任教育法律師、內(nèi)政部秘書和國(guó)家杜馬議員。
盡管俄人權(quán)專員制度歷史不長(zhǎng)，但它通過(guò)立法建議等方式在促進(jìn)俄羅斯人權(quán)保障、法律和社會(huì)發(fā)展方面扮演了重要作用，被認(rèn)為是“保護(hù)人權(quán)和加強(qiáng)法治建設(shè)的重要機(jī)制”，其重要性得到了國(guó)際社會(huì)特別是歐洲共同體的廣泛認(rèn)同。誠(chéng)如А.Ю.蘇恩古洛夫所言，“對(duì)人權(quán)的侵犯經(jīng)常是在人們根本不知道他們的權(quán)利受損的情況下發(fā)生的”，因而“普通民眾需要從國(guó)家獲得專業(yè)的救助與咨詢。人權(quán)專員必須由獨(dú)立且值得信任的人擔(dān)任，且爭(zhēng)取公民權(quán)利的斗爭(zhēng)需要果斷和專業(yè)化”。
В П.盧金認(rèn)為，俄人權(quán)專員制度在國(guó)家權(quán)力和社會(huì)之間充當(dāng)著獨(dú)特的橋梁，它解決公共利益和個(gè)人利益之間的沖突。專員重復(fù)性地監(jiān)督人權(quán)保障制度的履行，監(jiān)督政府的錯(cuò)誤，糾正不符合法治要求的行政程序，對(duì)其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的履職過(guò)程予以支持。
二、俄人權(quán)專員的制度體系
由于俄羅斯的法治體系的不完備，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的各種社會(huì)問(wèn)題帶來(lái)的困擾，俄人權(quán)專員制度尚處于探索階段，但總體而言，該制度已初成體系。
(一)俄人權(quán)專員的法律職責(zé)
俄人權(quán)專員的職責(zé)與人權(quán)和自由的國(guó)家保障緊密相關(guān)?！抖砣藱?quán)專員法》第15條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的公民、身處俄羅斯聯(lián)邦的外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人均有權(quán)向俄人權(quán)專員提出申訴。”
俄人權(quán)專員制度是維護(hù)公民權(quán)利和自由的重要機(jī)制。就職時(shí)專員宣誓的誓言是：“捍衛(wèi)人權(quán)與公民的自由，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法忠實(shí)履行自己的義務(wù)，遵從俄羅斯聯(lián)邦法律、正義和良心。”這是根據(jù)憲法內(nèi)容而定。在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》中，人權(quán)和公民自由是一個(gè)并列概念，長(zhǎng)期一起被提及。其國(guó)家與法的理論的邏輯中，人權(quán)與公民自由同屬于公民的基本權(quán)利，并且二者互相融合，很難分割開(kāi)來(lái)對(duì)待。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》序言和第45條均記載，保護(hù)人權(quán)與公民自由是其基本國(guó)家職能之一。俄人權(quán)專員被要求為所審查的案件采取獨(dú)立和客觀的調(diào)查方法和法律立場(chǎng)，這反過(guò)來(lái)又賦予了專員在行使權(quán)力時(shí)的獨(dú)立性地位。
《俄人權(quán)專員法》第6條規(guī)定了人權(quán)專員的履職要求：(1)具有俄羅斯聯(lián)邦國(guó)籍；(2)年滿35周歲；(3)在人權(quán)保障方面擁有一定的知識(shí)水平和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)《俄人權(quán)專員法》的規(guī)定，人權(quán)專員活動(dòng)的主要目的是維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦公民的人權(quán)和公民自由。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而需要履行的主要任務(wù)是：
1.恢復(fù)公民被侵犯的權(quán)利和自由，糾正國(guó)家機(jī)關(guān)和地方當(dāng)局的侵害公民權(quán)利和自由的不恰當(dāng)行為；
2.盡可能通過(guò)調(diào)解來(lái)解決申訴的問(wèn)題；
3.主要通過(guò)立法來(lái)改進(jìn)關(guān)于保護(hù)人權(quán)和公民自由的立法，并使其與公認(rèn)的國(guó)際法原則相一致。
俄人權(quán)專員被《俄羅斯聯(lián)邦憲法》賦予的立法與行政方面的職能包括監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府和各級(jí)行政人員對(duì)人權(quán)和公民自由的侵犯行為，并向上述機(jī)構(gòu)提供法律咨詢服務(wù)以保障其行為的合法性，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)在保障俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)和公民自由方面的共同行為。
《俄人權(quán)專員法》規(guī)定了兩級(jí)申訴體系：在公民提出申訴后的10日內(nèi)，將安排一名人權(quán)專員負(fù)責(zé)該申訴。該專員將對(duì)申訴內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以確定是否符合相關(guān)法律法規(guī)要求，是否可以受理。一旦申訴被受理，則由分配的人權(quán)專員進(jìn)行審查。但在實(shí)踐中，絕大多數(shù)接受審查的申訴都很難通過(guò)專員的審查并被接受。根據(jù)俄人權(quán)專員官方網(wǎng)站出具的報(bào)告，2016年的所有申訴共計(jì)42,549個(gè)，專員只處理了其中的2,858份申請(qǐng)。未通過(guò)審核的申訴將由人權(quán)專員體系內(nèi)的行政人員進(jìn)行回復(fù)和建議，即為分級(jí)較低的快速處理方式。
但俄人權(quán)專員并不享有司法權(quán)。根據(jù)申訴的處理結(jié)果，人權(quán)專員有權(quán)：
1.以個(gè)人或被侵害人代表人的名義向法院提起侵權(quán)訴訟，以保護(hù)被政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)或各級(jí)國(guó)家公務(wù)人員的決定或行為侵犯的人權(quán)和公民自由；
2.對(duì)國(guó)家各主管部門的負(fù)責(zé)官員侵犯人權(quán)和公民自由的行為提起行政違紀(jì)審查建議、行政訴訟或刑事訴訟；
3.向法院或檢察官辦公室提出審核其決定、命令或裁判的申請(qǐng)；
4.針對(duì)嚴(yán)重違反人權(quán)和公民自由的情況，向負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的官員陳述意見(jiàn)，并向俄羅斯憲法法院提出上訴。
若在俄羅斯境內(nèi)出現(xiàn)對(duì)人權(quán)和公民自由的公然或大規(guī)模的侵犯，人權(quán)專員有權(quán)在國(guó)家杜馬的下一次會(huì)議上進(jìn)行報(bào)告并向國(guó)家杜馬提出建議，成立一個(gè)專門委員會(huì)對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查，舉行聽(tīng)證會(huì)。
(二)俄人權(quán)專員機(jī)構(gòu)體系
根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府公開(kāi)網(wǎng)站的信息，俄人權(quán)專員體系2019年總?cè)藬?shù)是200人左右，普遍受過(guò)高等教育，其中65%有法學(xué)教育背景。其體系的基本結(jié)構(gòu)如下：
1.刑事訴訟程序中的人權(quán)保障部門，下屬負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的人權(quán)保障部門、負(fù)責(zé)刑事調(diào)查的人權(quán)保障部門和針對(duì)受害人的人權(quán)保護(hù)部門；
2.民事人權(quán)保障部門，下屬民事人權(quán)保障部門、勞動(dòng)權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)保障部門、居住權(quán)保障部門和環(huán)境權(quán)及自然資源保障部門；
3.社會(huì)權(quán)利保障部門，下屬婦女兒童和家庭權(quán)保障部門、軍隊(duì)和執(zhí)法部門、服役人員保障部門、移民和無(wú)國(guó)籍人士保障部門、社會(huì)醫(yī)務(wù)人員保障部門；
4.政治權(quán)利保障部門，下屬政治權(quán)利與公民自由保障部門、與國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)組織交流部門、行政審查及戰(zhàn)略反應(yīng)部門；
5.法律專家團(tuán)隊(duì)；
6.信息和國(guó)際合作部；
7.財(cái)政經(jīng)濟(jì)部；
8.組織部。
上述機(jī)構(gòu)也體現(xiàn)了現(xiàn)代俄羅斯政府對(duì)人權(quán)保護(hù)的學(xué)理和實(shí)踐分類的基本形式，即人權(quán)保護(hù)分為刑事案件中的人權(quán)、民事人身權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利四部分。
三、俄人權(quán)專員制度的實(shí)踐作用與問(wèn)題
俄人權(quán)專員是俄羅斯聯(lián)邦自1991年建立以來(lái)最年輕的機(jī)構(gòu)之一，為整個(gè)政治和法律制度的發(fā)展提供了監(jiān)督和幫助。
鑒于俄羅斯民主制度較為“年輕”，且俄羅斯特殊的廣袤國(guó)土和復(fù)雜社會(huì)情況，俄人權(quán)專員制度與許多歐洲國(guó)家已長(zhǎng)期存在的人權(quán)保障制度并不完全相同。
在較早建立這一制度的一些歐洲國(guó)家，人權(quán)專員的主要職能通常是核查行政程序的完整性和正確性以及所適用的法律，審查國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)特定個(gè)人的管轄權(quán)是否合法合規(guī)。這一職能的基礎(chǔ)來(lái)源于，預(yù)先設(shè)定所依據(jù)的國(guó)家現(xiàn)行法律和行政規(guī)章可以充分保障人權(quán)和公民自由，且司法機(jī)構(gòu)始終是獨(dú)立而專業(yè)的。而在像俄羅斯這樣的新興民主國(guó)家中，關(guān)于人的權(quán)利和自由的立法正在確立和發(fā)展，立法進(jìn)程與司法機(jī)關(guān)的行為并非總是保持一致且無(wú)可指責(zé)。因此，人權(quán)專員的職能內(nèi)容需要比歐洲其他國(guó)家典型的人權(quán)專員(如瑞典模式)的職能寬泛且具體。除去《俄人權(quán)專員法》所規(guī)定的職權(quán)，一般認(rèn)為，俄人權(quán)專員可以對(duì)現(xiàn)行的人權(quán)和公民自由的立法保護(hù)機(jī)制進(jìn)行分析，彌補(bǔ)缺陷，并提出完善這一機(jī)制的立法建議，可以對(duì)人權(quán)保障的法律教育內(nèi)容進(jìn)行建議并與其他教育機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行相關(guān)人才培養(yǎng)和教育培訓(xùn)。同時(shí)，俄人權(quán)專員制度作為俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)保護(hù)婦女兒童權(quán)益的最重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在一些俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)分設(shè)了如兒童權(quán)利專員等分工細(xì)化等職位。此外，國(guó)際交流和國(guó)際溝通也是俄人權(quán)專員的重要職能之一。每一年度俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員最高領(lǐng)導(dǎo)人、各聯(lián)邦主體最高領(lǐng)導(dǎo)人均需發(fā)布相應(yīng)公開(kāi)報(bào)告，針對(duì)過(guò)去一年轄區(qū)內(nèi)的人權(quán)案件進(jìn)行總結(jié)，并發(fā)布下一年度的工作預(yù)案。這些資料長(zhǎng)期被國(guó)際各主流媒體關(guān)注和引用，并成為了國(guó)際社會(huì)對(duì)俄羅斯人權(quán)狀況分析評(píng)估的依據(jù)之一。
(一)人權(quán)專員的實(shí)踐作用
1.涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員2019年年度報(bào)告簡(jiǎn)述
涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員Л.斯維利多娃在當(dāng)?shù)刈h會(huì)上作出了2019年度本轄區(qū)人權(quán)報(bào)告，提出為解決本區(qū)和整個(gè)北極圈地區(qū)一系列社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)實(shí)施包括取消單一住房抵押貸款、調(diào)整最低工資、引入行政過(guò)失犯罪概念、對(duì)誤受刑事審判的公民提起國(guó)家賠償?shù)雀母锎胧?br />
斯維利多娃同時(shí)肯定了2019年度中本區(qū)的優(yōu)秀人權(quán)案例，如患特殊疾病勞動(dòng)者休息權(quán)恢復(fù)的案件、當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民獲得額外交通補(bǔ)貼的問(wèn)題、多子女家庭與相關(guān)政府機(jī)關(guān)居住權(quán)爭(zhēng)端的解決等。
她提出2020年當(dāng)?shù)厝藱?quán)專員的主要任務(wù)仍然是密切關(guān)注弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，切實(shí)履行保護(hù)兒童、單身母親、多子女家庭、退休人員、殘疾兒童、貧困民眾、監(jiān)護(hù)人處于監(jiān)禁狀態(tài)的孤兒家庭的常規(guī)工作。
2019年，涅涅茨自治區(qū)人權(quán)專員所收到的主要申訴中，與住房問(wèn)題相關(guān)的占據(jù)首位，包括應(yīng)急過(guò)渡房分配不公、傷病人員住房過(guò)渡性安置和公寓樓違法改造等問(wèn)題。其次是勞動(dòng)權(quán)問(wèn)題，如勞動(dòng)者的醫(yī)療保障等。與刑事和行政程序相關(guān)的上訴量較2018年有所上升。
年度報(bào)告是聯(lián)邦各級(jí)人權(quán)專員的主要任務(wù)之一，每年在地方議會(huì)就其職權(quán)范圍內(nèi)的轄區(qū)內(nèi)人權(quán)基本狀況、接到申訴的情況及其審查、起訴、判決和執(zhí)行的情況進(jìn)行統(tǒng)一的總結(jié)和報(bào)告，并做下一年的人權(quán)事務(wù)重點(diǎn)分配和改善情況展望。
這一制度有效實(shí)行以來(lái)，對(duì)俄羅斯聯(lián)邦層級(jí)的人權(quán)相關(guān)信息收集和調(diào)研起到了積極的作用。作為地域廣袤的聯(lián)邦制國(guó)家，俄羅斯面臨著基層信息的缺乏，社會(huì)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)缺少注意，這樣的報(bào)告形式等同于同步完成了各行政區(qū)域內(nèi)人權(quán)實(shí)施狀況的數(shù)據(jù)庫(kù)整理和人權(quán)保護(hù)情況基礎(chǔ)分析，對(duì)于基層人權(quán)數(shù)據(jù)收集和后續(xù)政策的調(diào)整制定尤為重要。同時(shí)由于匯報(bào)對(duì)象是各行政區(qū)域的議會(huì)即地方權(quán)力機(jī)關(guān)，這類報(bào)告對(duì)于各地特別是各自治地區(qū)行政權(quán)力了解本轄區(qū)內(nèi)的人權(quán)狀況、針對(duì)必要性狀況進(jìn)行行政管轄和社會(huì)資源傾斜的政策調(diào)整提供了可行性參考。
2.阿爾泰邊疆區(qū)人權(quán)專員公布轄區(qū)內(nèi)被指控的拘留所人權(quán)狀況調(diào)查報(bào)告
阿爾泰邊疆區(qū)人權(quán)專員Б.拉里于2020年初就轄區(qū)內(nèi)備受關(guān)注的拘留中心人權(quán)問(wèn)題發(fā)表調(diào)查報(bào)告。他接到相關(guān)控訴，指控轄區(qū)內(nèi)某拘留所有侵犯人權(quán)的行為后，與阿爾泰邊疆區(qū)檢察院刑事犯罪執(zhí)行監(jiān)督處領(lǐng)導(dǎo)С.基里一同探訪了轄區(qū)內(nèi)在押人員。
在被申訴的拘留所內(nèi)，人權(quán)專員和政府相關(guān)人員一同檢查了被申訴單位的隔離室、拘留室等，查看了其衛(wèi)生和醫(yī)療條件，并與在押人員、拘留所工作人員分別談話。完成上述任務(wù)后Б.拉里認(rèn)為沒(méi)有證據(jù)支持這一指控并作出了公開(kāi)回應(yīng)和報(bào)告。
這一案例后來(lái)披露出控訴方人在境外，因而這一回應(yīng)也被認(rèn)為是對(duì)境外針對(duì)俄羅斯人權(quán)狀況提出質(zhì)疑的媒體或機(jī)構(gòu)的國(guó)家權(quán)力層面的回復(fù)和應(yīng)對(duì)。
眾所周知，俄羅斯人權(quán)狀況一直是歐美媒體的攻擊重點(diǎn)之一，收到的質(zhì)疑車載斗量。俄人權(quán)專員制度通過(guò)直接接受境外申訴、給出具有權(quán)威性的調(diào)查報(bào)告以應(yīng)對(duì)各種非議提供了一個(gè)可行性的方案，即官方可以據(jù)此有針對(duì)性地通過(guò)專門機(jī)構(gòu)和專門程序來(lái)回應(yīng)境外人權(quán)方面的攻訐。
3.車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員推動(dòng)關(guān)于軍屬撫恤制度的立法
2019年3月13日，俄國(guó)家杜馬議員安德烈•克拉索沃在車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員的提議下，重新提出了一項(xiàng)法律草案，試圖改進(jìn)軍人家屬的一次性撫恤金和每月的現(xiàn)金補(bǔ)償制度。該提案得到了51名俄國(guó)家杜馬議員的支持。
這一草案開(kāi)始于當(dāng)?shù)厝藱?quán)專員所接受的上訴。2013年車?yán)镅刨e斯克州人權(quán)專員阿列克謝•科瓦列夫接到申訴稱，在軍隊(duì)犧牲的年輕士兵的獨(dú)居祖母非其直系親屬而無(wú)法獲得其身后的撫恤金，而該士兵父母雙亡，由祖母獨(dú)立撫養(yǎng)長(zhǎng)大，其亡故后祖母再無(wú)生活來(lái)源。人權(quán)專員幫助其向俄羅斯聯(lián)邦法院提起上訴，但因不符合相關(guān)法律規(guī)定的原因該上訴被駁回。因而人權(quán)專員轉(zhuǎn)而尋求杜馬議員的幫助修改立法，要求完善軍人家屬的撫恤制度。該立法草案已于2019年底在俄羅斯國(guó)家杜馬一讀通過(guò)。
這是近年來(lái)由俄人權(quán)專員推動(dòng)的比較成功的人權(quán)立法之一，人權(quán)專員通過(guò)具體案例的代為上訴、聯(lián)合杜馬議員提出修法草案等專門性法律手段來(lái)保障人權(quán)的落實(shí)，彌補(bǔ)人權(quán)立法的漏洞。
綜上可知，俄人權(quán)專員在其實(shí)踐之中，關(guān)注和督促社會(huì)弱勢(shì)群體如婦女兒童、低收入者權(quán)益保障，針對(duì)國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的相關(guān)人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)接轄區(qū)內(nèi)民眾的意見(jiàn)并給予相應(yīng)幫助，同時(shí)對(duì)于侵犯公民權(quán)益的公權(quán)力履行實(shí)施情況予以反饋和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)立法疏漏，在維系社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、保障公民權(quán)益等方面扮演著重要角色。
(二)人權(quán)專員制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
在其發(fā)展歷程之中，俄人權(quán)專員制度所面臨的最重要問(wèn)題可以概括為以下幾點(diǎn)：
1.缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力
由于俄人權(quán)專員并沒(méi)有行使國(guó)家強(qiáng)制力的權(quán)力，其保障人權(quán)的職能主要通過(guò)監(jiān)督來(lái)執(zhí)行，在確定是否存在侵犯人權(quán)的情況時(shí)，其只能提出建議，但不能命令某一國(guó)家機(jī)構(gòu)糾正已發(fā)生的侵權(quán)行為。因此，俄人權(quán)專員的履職行為有效性直接取決于其在國(guó)內(nèi)的權(quán)威和社會(huì)對(duì)其的支持。這也成為了制約俄羅斯國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)機(jī)制發(fā)展的最主要問(wèn)題之一。
俄人權(quán)專員制度的主要特點(diǎn)是獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)和公職人員。這就意味著，俄羅斯聯(lián)邦各主體的人權(quán)專員，由每一個(gè)聯(lián)邦主體按照自己的地區(qū)法律而非聯(lián)邦法來(lái)任命，這一程序可能不完全符合俄羅斯聯(lián)邦憲法的規(guī)定。這些專員履職時(shí)的活動(dòng)有可能與國(guó)內(nèi)其他聯(lián)邦主體和國(guó)際通行的人權(quán)專員制度的規(guī)定有一定差別。如在韃靼斯坦共和國(guó)，人權(quán)專員可以參與立法進(jìn)程，但并非每一個(gè)加盟共和國(guó)的人權(quán)專員都有權(quán)提出立法草案，部分聯(lián)邦主體規(guī)定人權(quán)專員只能借由杜馬議員行使這一權(quán)利。
筆者認(rèn)為，法理上俄人權(quán)專員的地位不明確是與俄羅斯轉(zhuǎn)型期的國(guó)家改制相關(guān)的。在1991年蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯學(xué)習(xí)歐美制度進(jìn)行國(guó)家改制和社會(huì)轉(zhuǎn)型，但因社會(huì)和歷史因素又沿用多年蘇聯(lián)的法律體系和一些社會(huì)制度，導(dǎo)致了其部分法律和政治制度移植出現(xiàn)了水土不服，未能充分考慮自己國(guó)家的發(fā)展水平和社會(huì)需求。當(dāng)今俄羅斯經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型陣痛和社會(huì)反思之后，也漸漸從一味拋棄蘇聯(lián)制度、學(xué)習(xí)西方，而開(kāi)始針對(duì)自身社會(huì)和國(guó)家需求多方面探索法治和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新方向，并學(xué)習(xí)接納包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。
2.職權(quán)范圍劃分問(wèn)題
俄羅斯各地區(qū)的人權(quán)專員機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)共同的重要問(wèn)題是，如何處理公民對(duì)國(guó)家的決定或作為(不作為)提出的申訴。俄人權(quán)專員處理申訴的方式應(yīng)與其他行政機(jī)構(gòu)處理公民申訴的方式明確區(qū)別開(kāi)來(lái)，以體現(xiàn)其職能特殊性和國(guó)家人權(quán)保護(hù)重要性。然而，現(xiàn)有的《俄人權(quán)專員法》未詳細(xì)規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦全國(guó)范圍內(nèi)的具體申訴程序及與行政復(fù)議的區(qū)別和不同作用。在某些聯(lián)邦主體，向人權(quán)專員提出申訴的程序與《俄羅斯聯(lián)邦公民申訴程序法》規(guī)定的程序相同，即“在缺失具體的符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的有效性制度情況下，我們的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)正在使用著不符合人權(quán)保障的相關(guān)國(guó)家規(guī)定的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。
此外，在俄羅斯聯(lián)邦主體中，人權(quán)專員機(jī)制保障的是人權(quán)和公民自由不受聯(lián)邦各主體的警察、司法、內(nèi)務(wù)等行政部門的干涉。在這種情況下，向俄羅斯聯(lián)邦人權(quán)專員提出的申訴中有很大一部分涉及到這些部門侵犯公民權(quán)利的行為。在這方面，地方人權(quán)專員所能做的，大部分僅僅是向聯(lián)邦一級(jí)的人權(quán)專員尋求幫助，共同合作保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土范圍內(nèi)的公民權(quán)利和人權(quán)事務(wù)。
3.經(jīng)費(fèi)受制于各聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算
根據(jù)《俄人權(quán)專員法》第8條，各聯(lián)邦主體可以(而非必須)設(shè)立人權(quán)專員，其經(jīng)費(fèi)由各聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算支付。
在俄羅斯聯(lián)邦主體內(nèi)設(shè)立全權(quán)代表機(jī)構(gòu)，然后任命人權(quán)專員這一過(guò)程，所涉及的機(jī)構(gòu)與程序均相對(duì)復(fù)雜。但由各個(gè)不同聯(lián)邦主體自己進(jìn)行任命，則面臨新的問(wèn)題：各地人權(quán)專員獨(dú)立于各聯(lián)邦主體而直接向位于莫斯科的人權(quán)專員辦公室總部進(jìn)行匯報(bào)，內(nèi)容涉及該區(qū)域尊重和保障人權(quán)與自由的情況，一些俄聯(lián)邦主體的行政官員勢(shì)必對(duì)其持警惕態(tài)度，人權(quán)專員的財(cái)政問(wèn)題容易受地方行政的制約。在這種情況下，不管人權(quán)專員個(gè)人的履職情況和職業(yè)操守如何，其實(shí)際工作都將受到影響甚至面臨嚴(yán)重干涉。
4.人權(quán)專員的權(quán)屬和地位模糊
雖然《俄羅斯聯(lián)邦憲法》對(duì)人權(quán)專員的權(quán)力來(lái)源有所提及，但是對(duì)于俄人權(quán)專員到底是否屬于俄羅斯國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)甚或是否為國(guó)家機(jī)關(guān)的問(wèn)題，在俄羅斯仍然尚無(wú)官方定論。在俄羅斯法學(xué)界，存在多種關(guān)于俄人權(quán)專員地位界定的觀點(diǎn)。一些法學(xué)家認(rèn)為，“國(guó)家機(jī)關(guān)”和“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的概念是相同的，另一些則認(rèn)為這是兩個(gè)相互獨(dú)立的觀點(diǎn)。在俄羅斯一般認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，借以履行國(guó)家職能，完成國(guó)家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。А.А.貝魯格拉夫認(rèn)為俄人權(quán)專員行使的是行政權(quán)管轄。齊爾金認(rèn)為，在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的發(fā)展演化過(guò)程中，從立法、司法和行政三個(gè)傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力之中逐漸分化出了第四個(gè)權(quán)力，即獨(dú)立的人權(quán)專員，它從立法權(quán)中演化而來(lái)，并作為保護(hù)人權(quán)這個(gè)現(xiàn)代性概念的保護(hù)機(jī)構(gòu)，有其獨(dú)立性和特殊性。
地位的不明確導(dǎo)致俄人權(quán)專員作出的裁決缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的支持，很多情況下只能在相關(guān)裁決文書上寫明“建議履行該裁決”。同時(shí)，無(wú)授權(quán)也表明這些專員的行為并不被國(guó)家權(quán)力所監(jiān)督和管控。
《俄人權(quán)專員法》中并未明確定性人權(quán)專員審查所受理的申訴的行為到底是何性質(zhì)，是調(diào)查還是監(jiān)督。這個(gè)問(wèn)題在學(xué)術(shù)上也沒(méi)有定論。如果是調(diào)查，則其行為或缺乏具體的法律后果，沒(méi)有實(shí)效；如果是監(jiān)督，則可以產(chǎn)生比較嚴(yán)肅的法律后果，但有監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)需經(jīng)法律明確授權(quán)，履行權(quán)力過(guò)程中出現(xiàn)非法行為可能招致違反具體法條的法律后果，而這又是《俄人權(quán)專員法》中未明確規(guī)定的。依據(jù)《俄人權(quán)專員法》第22、23條關(guān)于“審查”的規(guī)定，該概念并未對(duì)應(yīng)強(qiáng)制性的措施，僅規(guī)定了在何種情況下人權(quán)專員有權(quán)進(jìn)行何種審查，根據(jù)該法，“審查”也是俄人權(quán)專員在俄羅斯人權(quán)保障實(shí)踐中主要的法律手段。
值得說(shuō)明的是，俄人權(quán)專員的法律地位雖然并不明確，但具有國(guó)家機(jī)關(guān)的同等權(quán)力，包括：從法律上得到了國(guó)家基本大法《憲法》的承認(rèn)；雖然沒(méi)有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，但具有國(guó)家機(jī)關(guān)的組成要件之一，即作出決定的機(jī)關(guān)擁有不被質(zhì)疑的權(quán)威性；人權(quán)專員在保障人權(quán)與公民自由方面擁有全權(quán)。俄人權(quán)專員審查與處理針對(duì)政府機(jī)構(gòu)、地方政府、公職人員的決議或作為(不作為)的申訴。盡管人權(quán)專員所做出的決定只具有建議執(zhí)行力而沒(méi)有強(qiáng)制力保障，但國(guó)家層面上仍將其認(rèn)定為有指導(dǎo)性和溯及性的判例。
現(xiàn)行司法實(shí)踐之中，俄人權(quán)專員最主要的任務(wù)是審查俄羅斯國(guó)家人權(quán)事務(wù)，受理并審核關(guān)于人權(quán)的投訴。但無(wú)論從法理上還是從實(shí)踐上，俄羅斯的法學(xué)專家都認(rèn)為人權(quán)專員的地位與職權(quán)尚需完善。
5.人權(quán)專員制度的實(shí)踐效果仍不理想
由于經(jīng)費(fèi)及專業(yè)人員的短缺，以及相關(guān)立法的匱乏，在俄羅斯聯(lián)邦的人權(quán)專員人數(shù)顯著不足，在俄羅斯聯(lián)邦一些主體中這一機(jī)制尚未完全覆蓋，迄今為止仍有些邊遠(yuǎn)地區(qū)未能享有該機(jī)制的保護(hù)。此外，人權(quán)專員制度因其本身存在上述諸項(xiàng)問(wèn)題，在實(shí)踐中的效果仍不盡理想。2016年，訴至俄聯(lián)邦法院的人權(quán)案件申訴人的權(quán)利恢復(fù)率約為6%-12%。此外，根據(jù)俄羅斯政府年度人權(quán)問(wèn)題報(bào)告，到2018年，俄羅斯人權(quán)專員一年受理的申訴已從2010年的57，000件大幅上漲到184，797件，但同年參與投票的公民對(duì)本國(guó)人權(quán)保護(hù)狀況的滿意率僅為17%。
四、俄人權(quán)專員制度面臨的問(wèn)題成因與未來(lái)發(fā)展
俄人權(quán)專員制度亟待解決的問(wèn)題如上文所述，與俄羅斯聯(lián)邦本身的各種歷史和政治的客觀因素直接相關(guān)。
其一，很少有歐洲國(guó)家有如俄羅斯一般遼闊的疆域和復(fù)雜的行政機(jī)制，作為世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家，俄羅斯的聯(lián)邦主體劃分為四個(gè)類別，即加盟共和國(guó)、邊疆區(qū)、州和具有聯(lián)邦意義的市，不同的聯(lián)邦主體享有不同的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，其下設(shè)的行政區(qū)劃也有一定的不同，這樣復(fù)雜的構(gòu)架對(duì)引進(jìn)包括人權(quán)專員制度在內(nèi)的外來(lái)制度具有一定的阻礙，這一問(wèn)題的解決需要充分考慮俄羅斯本身的特殊政治環(huán)境。
其二，蘇聯(lián)解體混亂時(shí)期行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)和司法權(quán)的弱化極大影響了俄羅斯所有具有執(zhí)法功能的國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。時(shí)至今日，普京作為行政首腦仍然具有輕易影響司法改革和立法改革的權(quán)力。具有監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)職能的人權(quán)專員制度如果在俄羅斯需要繼續(xù)不斷完善，則必然需要從立法層面給予更強(qiáng)有力的支持。
其三，俄人權(quán)專員制度還擔(dān)負(fù)著人權(quán)外宣的職能和作用，包括接受境外申訴、定期公開(kāi)審查報(bào)告等。其國(guó)際評(píng)價(jià)經(jīng)常受制于掌握人權(quán)話語(yǔ)權(quán)的歐美大國(guó)，被國(guó)際政治形勢(shì)左右和影響。隨著烏克蘭危機(jī)和與美國(guó)關(guān)系的尖銳化，俄羅斯的人權(quán)狀況被國(guó)際人權(quán)組織批評(píng)也是發(fā)展中國(guó)家所面臨的常見(jiàn)問(wèn)題。
在當(dāng)今復(fù)雜的社會(huì)和國(guó)際形勢(shì)之下，為應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)外的不同人權(quán)問(wèn)題的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，俄人權(quán)專員制度需要在充分考慮上述因素的基礎(chǔ)上在如下方面進(jìn)行調(diào)整。
1.爭(zhēng)取俄人權(quán)專員的立法提案權(quán)，提高其法律地位
2015年，俄羅斯總統(tǒng)發(fā)起了一場(chǎng)關(guān)于提高人權(quán)專員監(jiān)察效率的討論，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的民調(diào)和個(gè)別專家意見(jiàn)均顯示，俄人權(quán)專員履職能力欠缺的主要原因是其缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力和修正已發(fā)現(xiàn)的人權(quán)保障缺陷問(wèn)題的權(quán)力。
俄羅斯民調(diào)普遍認(rèn)為，俄人權(quán)專員的履職能力和法律地位均應(yīng)獲得提升，而最快速而有效的方法之一就是賦予它立法提案權(quán)。這將極大地提高人權(quán)專員的地位，維護(hù)其保護(hù)人權(quán)和公民自由的權(quán)威性。俄現(xiàn)行立法機(jī)制下，立法提案權(quán)歸屬于杜馬議員、俄最高法、最高檢等，人權(quán)專員尚未普遍性地享有立法提案權(quán)(雖然在某些聯(lián)邦主體這一權(quán)利已經(jīng)實(shí)現(xiàn))，現(xiàn)有的由俄人權(quán)專員享有用以彌補(bǔ)人權(quán)立法漏洞的方式主要是，由人權(quán)專員聯(lián)合地方或聯(lián)邦一級(jí)的杜馬議員，共同提出立法草案。這一局面明顯不利于俄人權(quán)專員在人權(quán)保護(hù)實(shí)踐中快速填補(bǔ)立法漏洞、健全人權(quán)立法體系。
同時(shí)，2020年俄羅斯新憲法修正案對(duì)于促進(jìn)和保障國(guó)家人權(quán)的立法與司法實(shí)踐的問(wèn)題專門規(guī)定，其實(shí)施后俄憲法法院可在窮盡其他國(guó)內(nèi)法律保護(hù)手段后，接受俄羅斯公民、法人、俄人權(quán)專員、社會(huì)組織和其他符合憲法規(guī)定的機(jī)構(gòu)，對(duì)違反憲法權(quán)利和公民自由的案件提起的申訴，對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。
2.加強(qiáng)俄人權(quán)專員的體系化建設(shè)
作為世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家，通過(guò)俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、各級(jí)檢察官辦公室(隸屬于俄檢察系統(tǒng))和俄人權(quán)專員辦公室構(gòu)成了當(dāng)代俄羅斯的三級(jí)公權(quán)力人權(quán)保護(hù)機(jī)制。但是由于設(shè)置人權(quán)專員的權(quán)力歸屬于各聯(lián)邦主體，俄羅斯尚未完成全面的人權(quán)專員體系的建設(shè)。
人權(quán)專員體系化建設(shè)的發(fā)展內(nèi)容基本可以分為三類，即增加現(xiàn)有的人權(quán)專員人數(shù)，建設(shè)覆蓋全俄各地區(qū)的人權(quán)專員體系和增加其內(nèi)部分工的明確性，組建更專業(yè)化的法律咨詢團(tuán)隊(duì)。
俄人權(quán)專員收到申訴量逐年遞增，但其審查效率和解決效率受其人員不足的制約。現(xiàn)有的俄人權(quán)專員總?cè)藬?shù)共200人左右，這對(duì)于幅員遼闊、行政等級(jí)復(fù)雜的俄羅斯而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。
就其體系分布和專業(yè)化分工而言，目前，俄羅斯85個(gè)聯(lián)邦主體中有81個(gè)有自己的人權(quán)專員，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市則單獨(dú)加設(shè)了兒童權(quán)利專員的職位，建成覆蓋全俄的人權(quán)專員體系和其內(nèi)部的專業(yè)化分工體系仍有許多工作要做。
同時(shí)，為了解決人權(quán)保護(hù)涉及的不同部門法交叉領(lǐng)域的專業(yè)性問(wèn)題，人權(quán)專員辦公室專門組建了不同法律領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)，包括各部門法專家、國(guó)家機(jī)構(gòu)代表和科研人員，以幫助提起申訴的公民在法律咨詢中得到專業(yè)指導(dǎo)并獲知保護(hù)其權(quán)利的可能選擇。但由于經(jīng)費(fèi)的不足和法律地位的缺陷，其很難吸引一流法律人才的加入。如何獲得更多的財(cái)政投入、建立更加專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，是俄人權(quán)專員制度亟待解決的發(fā)展障礙。
3.建立更加有效的國(guó)際輿論回應(yīng)機(jī)制
俄人權(quán)專員的年度報(bào)告制度和公開(kāi)報(bào)告機(jī)制，作為俄羅斯最重要的人權(quán)外宣手段之一，將其國(guó)內(nèi)人權(quán)案件的受理數(shù)量、內(nèi)容、解決形式等進(jìn)行統(tǒng)一公開(kāi)，接受國(guó)內(nèi)外社會(huì)監(jiān)督，這給飽受質(zhì)疑的俄羅斯人權(quán)法律制度提供了一個(gè)正式的進(jìn)行申辯和回復(fù)爭(zhēng)議的官方渠道。發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)人權(quán)保障制度長(zhǎng)期為國(guó)際輿論所關(guān)注和抨擊，主動(dòng)公開(kāi)人權(quán)申訴內(nèi)容、引導(dǎo)國(guó)際輿論，更容易獲得主動(dòng)話語(yǔ)權(quán)。
“隨著人類面臨的跨國(guó)性和全球性人權(quán)問(wèn)題日益增多，很多人權(quán)問(wèn)題不再局限于一國(guó)內(nèi)部，也不再是一國(guó)之力所能應(yīng)對(duì)，”張文顯：《新時(shí)代的人權(quán)法理》，載《人權(quán)》2019年第3期。加強(qiáng)與國(guó)際輿論的互動(dòng)與合作，保持公開(kāi)暢通的受訴渠道和應(yīng)對(duì)質(zhì)疑的權(quán)威平臺(tái)，成為了俄人權(quán)專員的新的時(shí)代使命之一。
俄羅斯的發(fā)展實(shí)踐表明，雖然人權(quán)專員制度實(shí)踐效果還有提升空間，但其對(duì)于架構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的橋梁，保障公民權(quán)利與自由，為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提供人權(quán)方面的咨詢和立法建議提供了有力的支持。特別是對(duì)擁有廣袤國(guó)土的國(guó)家而言，如何設(shè)立人權(quán)保障機(jī)構(gòu)并設(shè)定這一機(jī)構(gòu)的層級(jí)、權(quán)限及運(yùn)作機(jī)制，以確保整個(gè)國(guó)土上人權(quán)保障問(wèn)題的申訴渠道與溝通渠道的暢通，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與持續(xù)健康發(fā)展，俄羅斯人權(quán)專員制度提供了解決問(wèn)題的思路參考，具有實(shí)踐和理論的雙重價(jià)值。
?。▌⑶镝?，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，莫斯科國(guó)立大學(xué)法學(xué)博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(責(zé)任編輯 劉更銀)
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