摘要：中國采用規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路，通過編制和執(zhí)行國家人權(quán)行動計劃，以行政主導(dǎo)的方式推進人權(quán)實質(zhì)進步。在國家人權(quán)行動計劃的編制階段，通過設(shè)立聯(lián)席會議機制、確定人權(quán)優(yōu)先順序、組建起草專家組、吸納社會團體參與等方式，促成國際人權(quán)話語轉(zhuǎn)化為國內(nèi)人權(quán)表達，并使得人權(quán)表達契合國家整體發(fā)展規(guī)劃和政府部門工作職能，確保國家人權(quán)行動計劃具有可操作性和必要發(fā)展空間。國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行和評估階段，突出體現(xiàn)行政主導(dǎo)色彩，即充分發(fā)揮行政科層制、發(fā)包制和項目制的優(yōu)勢，促使各部門和各級政府遵循“各司其職、分工負責(zé)”的原則，把工作職權(quán)與人權(quán)發(fā)展嵌合起來，同時聯(lián)動立法機關(guān)和司法機關(guān)，實現(xiàn)人權(quán)行動計劃確定的目標(biāo)。國家人權(quán)行動計劃中設(shè)置的大量指標(biāo)，使得人權(quán)發(fā)展成為可度量、可檢測、可評估的數(shù)值，為開展人權(quán)行動計劃評估提供了前提條件。在規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路下，籍由編制和執(zhí)行人權(quán)行動計劃，促使人權(quán)目標(biāo)被國家發(fā)展目標(biāo)所吸納，形成“以發(fā)展促人權(quán)”的底層邏輯，回應(yīng)了更高水平的人權(quán)保障訴求。
關(guān)鍵詞：規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路；國家人權(quán)行動計劃；整合性規(guī)劃 ；行政主導(dǎo)
一、提出問題
如何詮釋人權(quán)發(fā)展的中國道路，如何言說人權(quán)發(fā)展的中國特色，成為長期以來中國人權(quán)話語和理論建構(gòu)的核心命題。提出并求解該項核心命題，很大程度上表征了中國人權(quán)主體意識的覺醒，以及必然伴隨著對于西方宰制的人權(quán)話語和理論的反抗。然而這種觀念層面的自覺和抗?fàn)?，在很長時間內(nèi)并非足夠成功。趙汀陽教授指出，過往反抗主要有四種策略：（1）試圖證明自己國家的人權(quán)狀況已經(jīng)逐步得到某些改善，并沒有像西方所批評的那么糟糕；（2）反過來指出西方也同樣存在著尚未解決的人權(quán)問題；（3）提出某些別的人權(quán)項目，試圖通過增加人權(quán)項目來削弱批評；（4）以多元論或相對主義為理由去堅持自己的文化權(quán)利，強調(diào)價值觀從屬于文化，而不同文化之間缺乏可通約性。顯而易見，這四種言說策略或者事實上默認了西方人權(quán)發(fā)展模式的正統(tǒng)性，或者放棄了建構(gòu)普遍主義人權(quán)理論的努力，退守到文化相對主義的保守立場上。關(guān)于中國人權(quán)特殊性的述說，甚至隱含著某種“自我東方化”的傾向，即用中國傳統(tǒng)來類比或填充西方人權(quán)概念，不加反思地接受西方關(guān)于中國人權(quán)的刻板印象和片面論斷，并反過來用其確證中國人權(quán)的特殊之處。
由此觀之，中國自上世紀(jì)八十年代以來的人權(quán)話語和理論建構(gòu)，事實上在爭取“雙重承認”：一方面通過接納和轉(zhuǎn)化國際人權(quán)話語，把中國人權(quán)發(fā)展的現(xiàn)狀、成就和道路展示給外部世界，爭取國際社會的認可和贊許；另一方面通過吸收和調(diào)適人權(quán)理論，把人權(quán)觀念與中國現(xiàn)實發(fā)展結(jié)合起來，盡全力促成具體人權(quán)的實質(zhì)進步。換言之，中國人權(quán)發(fā)展模式是“知行合一”的：在“知”的方面，以多部人權(quán)白皮書、向聯(lián)合國人權(quán)理事會提交的《國家人權(quán)報告》、“北京人權(quán)論壇”、“南南人權(quán)論壇”為代表；而在“行”的方面，則以國家人權(quán)行動計劃及其實施評估報告為代表。通過起草、編制、執(zhí)行和監(jiān)督國家人權(quán)行動計劃，相當(dāng)程度上實現(xiàn)了“知行合一”——人權(quán)與國家中心任務(wù)（經(jīng)濟和社會發(fā)展）實現(xiàn)牽連，即把發(fā)展議題置換為人權(quán)話語，形成“以發(fā)展促人權(quán)”的底層邏輯。因此，人權(quán)行動計劃可以成為觀察和理解中國人權(quán)發(fā)展進路的重要切入點。
具體而言，我國已經(jīng)制定和實施四期國家人權(quán)行動計劃：《國家人權(quán)行動計劃（2009-2010 年）》（以下簡稱“第一期國家人權(quán)行動計劃”），《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015 年）》（以下簡稱“第二期國家人權(quán)行動計劃”），《國家人權(quán)行動計劃（2016-2020 年）》（以下簡稱“第三期國家人權(quán)行動計劃”），《國家人權(quán)行動計劃（2021-2025 年）》（以下簡稱“第四期國家人權(quán)行動計劃”）。本文的基本觀點是，經(jīng)過 2009 年迄今四期國家人權(quán)行動計劃的實施和不斷優(yōu)化，以國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制作為組織與機構(gòu)載體，把中國現(xiàn)實發(fā)展需求和國際人權(quán)話語相結(jié)合，把人權(quán)發(fā)展目標(biāo)與國家五年規(guī)劃相結(jié)合，把人權(quán)發(fā)展任務(wù)與具體部門職能相結(jié)合，采用科層制、動員制、發(fā)包制、項目制、監(jiān)督制等方式，形成了“目標(biāo)—載體—任務(wù)—執(zhí)行—評估”的組織化和行政性的流程。本文將其稱為“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”。規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路以規(guī)劃作為基礎(chǔ)，以發(fā)展作為目標(biāo)，以行政主導(dǎo)為主要實現(xiàn)方式，把人權(quán)議題與國家整體發(fā)展規(guī)劃嵌合在一起，把人權(quán)工作與具體的部門職能聯(lián)結(jié)在一起，從而推動人權(quán)的實質(zhì)進步。在規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路下，經(jīng)由人權(quán)行動計劃和國家整體發(fā)展規(guī)劃的嵌合，人權(quán)改善的目標(biāo)被國家發(fā)展目標(biāo)所吸納，從而達到了人權(quán)改善的效果，也回應(yīng)了更高水平的人權(quán)保障訴求。
二、形成共識：國家人權(quán)行動計劃的起草和編制
（一）人權(quán)的“跨語際實踐”
中國人權(quán)的理論和話語建構(gòu)涉及“雙重承認”，因此國家人權(quán)行動計劃的編制過程首先面臨“跨語際實踐”的問題——把國際人權(quán)條約的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為中國人權(quán)話語，進而促使社會能夠接納和運用這套話語體系。“當(dāng)概念從客方語言走向主方語言時，意義與其說是發(fā)生了‘改變’，不如說是在主方語言的本土環(huán)境中發(fā)明創(chuàng)造出來的。”盡管本文的關(guān)注焦點并不在于第一重意義上的承認，但仍需言明，國際人權(quán)條約對中國國家人權(quán)行動計劃的啟動、體例和表述均產(chǎn)生了明顯影響。（1）中國國家人權(quán)行動系根據(jù) 1993 年聯(lián)合國大會世界人權(quán)會議通過的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》而啟動的，第一期國家人權(quán)行動計劃也明確“遵循《世界人權(quán)宣言》和國際人權(quán)條約的基本精神”。在人權(quán)行動計劃的起草階段，聯(lián)合國人權(quán)高專辦制定的《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》是國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制成員單位和起草專家重點參考文獻。（2）中國國家人權(quán)行動計劃的撰寫體例，以《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》《公民及政治權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)文書為藍本，“基本上囊括了中國承擔(dān)的國際人權(quán)法上的實體義務(wù)和程序義務(wù)” 。與此同時，人權(quán)行動計劃又頗為鮮明地體現(xiàn)了中國特色的人權(quán)觀。比如，第一期國家人權(quán)行動計劃專門增加了“汶川地震災(zāi)后重建中的人權(quán)保障”和“環(huán)境權(quán)利”，“在公民權(quán)利和政治權(quán)利這部分，也是按照聯(lián)合國的目錄走的，只有后面的知情、參與、表達、監(jiān)督四個權(quán)利的表述是根據(jù)中共十七大報告的相關(guān)提法”；第四期國家人權(quán)行動計劃把“個人信息權(quán)益”作為重要人權(quán)單列出來。（3）中國國家人權(quán)行動計劃的表述方式，充分與國際公約的表述相接榫，比如在人權(quán)行動計劃中“兒童最大利益原則”“消除性別歧視”等表述，直接源于相關(guān)國際公約的規(guī)定。在表達方式上的對接，并非只是為了對外傳播的便利需要，更是旨在使相關(guān)表述內(nèi)化為中國人權(quán)發(fā)展的目標(biāo)。“參與起草的專家有一個共識，就是人權(quán)的實現(xiàn)主要依靠國內(nèi)人民和政府的努力，對外交流與合作很重要，但不是根本的因素。”
在解決第一重意義上的承認之后，人權(quán)行動計劃還面臨第二重承認，即如何促使人權(quán)話語嵌入中國發(fā)展進程。畢竟人權(quán)進步不是凌空蹈虛，而是需要務(wù)實發(fā)展才能切實解決現(xiàn)實人權(quán)問題，這又需要國家在資源、信息和能力等方面的調(diào)配。聯(lián)合國開發(fā)計劃署把人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（特別是在經(jīng)濟社會文化權(quán)利方面）定義為三項：（1）可用性：設(shè)施、商品和服務(wù)應(yīng)處于可用狀態(tài)，不僅擁有足夠的數(shù)量，還配備實現(xiàn)正常用途所必需的要素；（2）可獲取性：設(shè)施、商品和服務(wù)應(yīng)可被所有人安全地獲取，尤其對于弱勢群體或邊緣化群體而言；（3）設(shè)施、商品和服務(wù)需要切合實際、在文化上得當(dāng)，且質(zhì)量完好。顯然，要達至這些標(biāo)準(zhǔn)，需要一國政府投入資源，通過持續(xù)發(fā)展和配套制度建設(shè)，使絕大部分社會成員的生活境遇得到真實改善。聯(lián)合國人權(quán)高專辦在《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》也明確指出，“國家人權(quán)行動計劃的概念基于以下觀點：人權(quán)的持續(xù)改善最終取決于特定國家的政府和人民決定采取具體行動，帶來的積極變化”。這些因素共同促成人權(quán)和發(fā)展攜手并進：一方面是“以發(fā)展促人權(quán)”的理念，《發(fā)展權(quán)利宣言》開篇即強調(diào)，“發(fā)展是經(jīng)濟、社會、文化和政治的全面進程，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利”；另一方面是“基于人權(quán)的發(fā)展觀”的理念，其旨在克服“單純以經(jīng)濟總量為中心的發(fā)展觀”，正如聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《2000年人類發(fā)展報告》中所指出的，“人權(quán)能給發(fā)展議程增添價值，使人們關(guān)注一種責(zé)任，即尊重、保護和實現(xiàn)全人類的人權(quán)；人權(quán)也賦予人類發(fā)展目標(biāo)以道德合法性和社會公正原則”。
人權(quán)與發(fā)展的內(nèi)在兼容性，恰好與中國改革開放以來形成的發(fā)展理念完美契合。鄧小平在“南方談話”中明確提出“發(fā)展才是硬道理”。江澤民在 1995年的公開講演中進一步強調(diào)，“確保中國的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，乃是不斷改善人權(quán)狀況的基本條件和重要內(nèi)容”。2022 年 2 月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時的講話中強調(diào)，“我們完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，在發(fā)展中使廣大人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。中國選擇以國家人權(quán)行動計劃的方式，把人權(quán)問題和發(fā)展進程嵌合在一起，既符合聯(lián)合國關(guān)于人權(quán)的倡議，也是中國發(fā)展觀和人權(quán)觀結(jié)合的必然選擇。以國家人權(quán)行動計劃的形式，把抽象人權(quán)議題具化為相對應(yīng)的發(fā)展項目，使人權(quán)行動計劃與“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”相同步，也就成為必然選擇——二者在發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措上實現(xiàn)了“無縫對接”。這個過程實質(zhì)上也可視為“人權(quán)主流化”的過程，即人權(quán)議題進入國家主流政策議程，“人權(quán)很容易被忽略，很容易被認為是奢侈的或不切實際的目標(biāo)，這就需要準(zhǔn)確地界定人權(quán)在整個國家政策體系中的地位和角色，就需要將人權(quán)的目標(biāo)準(zhǔn)確地全面地滲透在其他的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，這是人權(quán)能夠不被其他政策邊緣化的關(guān)鍵所在”。
事實上，中國政府藉由規(guī)劃方式推動實施政策議程，并非單獨適用于人權(quán)領(lǐng)域，而是具有一定普遍性的方法論和工具載體。在經(jīng)濟、社會、文化、法治乃至生態(tài)文明建設(shè)的各個領(lǐng)域，中國政府相繼出臺了大量規(guī)劃性文件。其中，以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”最為典型，實施至今，已經(jīng)進行到“第十四個五年規(guī)劃”。在法治領(lǐng)域，也有一系列重要規(guī)劃，舉其要者，包括《全面推進依法行政實施綱要》（2004年）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（2013年）、《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020 年）》（2015 年）、《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025 年）》（2020 年）、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》（2021年）、《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025 年）》（2021 年）等。馬懷德教授指出，“通過制定實施法治規(guī)劃的方式，來對法治建設(shè)進行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進，已經(jīng)成為中國特色社會主義法治道路的重要經(jīng)驗，成為中國法治建設(shè)能在短短幾十年里實現(xiàn)飛躍式發(fā)展的重要原因”。當(dāng)然，上述在經(jīng)濟、社會、法治等領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，與人權(quán)之間存在緊密聯(lián)系，即在具體領(lǐng)域推動相關(guān)類型人權(quán)的發(fā)展。
通過解析國家人權(quán)行動計劃的起草和編制過程，可以更加清晰地洞察在“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”之下，人權(quán)共識是如何形成的。中國把人權(quán)融入國家整體發(fā)展規(guī)劃，大致經(jīng)歷了以下四個步驟：（1）建立組織化載體，把相關(guān)部門“編織”進人權(quán)議程；（2）確定人權(quán)議程的優(yōu)先事項，集中資源確保優(yōu)先級任務(wù)的落實；（3）由專家學(xué)者把各部門的發(fā)展任務(wù)“翻譯”成人權(quán)話語，凸顯人權(quán)和發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系；（4）根據(jù)各個部門的職能，把其職能與人權(quán)相關(guān)聯(lián)，確定計劃的執(zhí)行和監(jiān)督機制。
（二）設(shè)立機構(gòu)與組織載體
就第一步而言，由于人權(quán)所涉及的領(lǐng)域和部門非常廣泛，編制和執(zhí)行國家人權(quán)行動計劃需要建立組織化的機構(gòu)載體，才能完成職能和資源的整合。“為了整合而可采取的最簡單的組織活動是，促進擁有相同問題或需要交換信息的管理者或員工之間直接溝通。更為具體的（也是代價更高的）做法是：在群體或單元之間設(shè)立專門的聯(lián)絡(luò)員；將人員集中在一起成立臨時工作組，并委派協(xié)調(diào)員；建跨部門團隊或更為持久的矩陣式結(jié)構(gòu)。”中國政府設(shè)立了由國務(wù)院新聞辦公室和外交部牽頭，中央和國家機關(guān)以及人民團體、非政府組織組成的國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制。該聯(lián)席會議的性質(zhì)和地位基本上等同于國務(wù)院設(shè)立的系列“部際聯(lián)席會議”（比如國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度）。“部際聯(lián)席會議沒有正式權(quán)限，不能正式行文。如果要正式行文，只能由牽頭部門使用牽頭部門印章行文，或由有關(guān)成員單位聯(lián)合行文。這種松散的組織聯(lián)系和信息溝通的基本功能使部際聯(lián)席會議具有很強的靈活性，對資源和權(quán)威的依賴程度也較低。”
但是，國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制與其他“部際聯(lián)席會議”又有不同之處。一方面，其參與主體不限于國務(wù)院的組成部門，還包括了中共中央直屬機構(gòu)（中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部、中共中央政策研究室等）、國家立法機關(guān)（全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會法制工作委員會）、中國人民政治協(xié)商會議（全國政協(xié)辦公廳）、國家司法機關(guān)（最高人民法院、最高人民檢察院）、人民團體（中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國殘疾人聯(lián)合會）和非政府組織（中國人權(quán)研究會、中國人權(quán)發(fā)展基金會）。所以，在國務(wù)院公開的正式文件中并不存在關(guān)于建立國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制的批復(fù)。另一方面，與其他“部際聯(lián)席會議”處理某項具體任務(wù)或工作不同，人權(quán)所涉及的工作范圍非常廣泛。誠如中國政府在向聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會提交的報告中所強調(diào)的，“本屆新政府組成部門共 25 個，包括教育部、監(jiān)察部、司法部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、文化部等部委以及國家信訪局等部委管理的國家局，許多機構(gòu)分別承擔(dān)著類似《巴黎原則》意義上的國家人權(quán)機構(gòu)的職責(zé)，為保護人權(quán)提供了組織保障”。這也決定了國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制需要吸納幾乎全部的黨政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)以及相關(guān)的非政府組織參與其中。
就此而言，國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制在某種意義上發(fā)揮了“國家人權(quán)機構(gòu)”的功能。不同于《關(guān)于促進和保護人權(quán)的國家機構(gòu)的地位的原則》（巴黎原則）確定的“應(yīng)賦予國家機構(gòu)盡可能廣泛的授權(quán)，對這種授權(quán)在憲法和立法案文中應(yīng)有明確規(guī)定，并具體規(guī)定其組成和權(quán)限范圍”，國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制擁有編制國家人權(quán)行動計劃、協(xié)調(diào)聯(lián)席會議成員的相關(guān)行動、執(zhí)行行動計劃、監(jiān)督行動計劃實施的職能。在目前憲法所確定的憲制框架內(nèi)、在政府各部門高度專業(yè)分化的行政體系內(nèi)，以聯(lián)席會議機制推動國家人權(quán)行動計劃的編制和落實，是積極的務(wù)實之舉，也是應(yīng)對人權(quán)事務(wù)高度部門分工化的必要之舉。
聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“中軸依附”型組織架構(gòu)。“領(lǐng)導(dǎo)成員、牽頭部門及其相應(yīng)的辦事機構(gòu)承擔(dān)了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)絕大部分的工作，在議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，它們一起構(gòu)成了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在權(quán)力和職責(zé)上的一條中軸線”。在國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制中，國務(wù)院新聞辦公室和外交部作為牽頭單位存在分工，“國務(wù)院新聞辦公室更多地承擔(dān)國家人權(quán)行動計劃起草和評估的組織工作，外交部更多承擔(dān)行動計劃中有關(guān)國際人權(quán)條約和國際交流合作等方面內(nèi)容的起草和實施工作”。兩家牽頭單位分別是新聞部門和外交部門，熟稔人權(quán)的話語表達，但顯然并非具體執(zhí)行人權(quán)行動計劃的機構(gòu)。因而有人建議由國家權(quán)力機關(guān)（全國人大常委會）或者綜合性政府部門（國家發(fā)展和改革委員會）作為牽頭單位。這種建議誤讀了中國國家人權(quán)行動計劃的性質(zhì)，歸根究底，國家人權(quán)行動計劃并非“創(chuàng)制性規(guī)劃”，而是“整合性規(guī)劃”。質(zhì)言之，國家人權(quán)行動計劃并非是一套獨立的發(fā)展規(guī)劃，而是將國家既定的發(fā)展規(guī)劃（主要是“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”）進行人權(quán)視角的整合，把現(xiàn)有規(guī)劃中與人權(quán)有關(guān)的內(nèi)容進行梳理和明確，從而把人權(quán)話語契合到國家整體規(guī)劃和部門現(xiàn)有職能之中。參與人權(quán)行動計劃起草的專家也直言，“我們并不是給各個部委提出一套新的工作計劃，而是在他們自己已有工作計劃基礎(chǔ)上”（進行整合）。因而，國務(wù)院新聞辦公室和外交部長期以來在人權(quán)的國內(nèi)實踐和對外交往領(lǐng)域非?；钴S，熟悉國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，特別在推動國際人權(quán)公約的批準(zhǔn)和實施方面發(fā)揮了獨特作用，由它們牽頭，是務(wù)實和適宜的。國家人權(quán)行動計劃圍繞牽頭單位（國務(wù)院新聞辦公室和外交部）所形成的“中軸依附”，實質(zhì)上也并非權(quán)力性依附（并無整合實施人權(quán)行動計劃的權(quán)力），而是知識性和功能性的依附，即授權(quán)新聞部門和外交部門運用人權(quán)話語來整合現(xiàn)有的國家計劃，以聯(lián)席會議機制為組織化載體，把相關(guān)部門“編織”進人權(quán)議程之中。
（三）確定人權(quán)的優(yōu)先事項
在設(shè)立機構(gòu)和組織載體之后，國家人權(quán)行動計劃確定了各項人權(quán)的優(yōu)先級順序。究其本質(zhì)而言，包括國家人權(quán)行動計劃在內(nèi)的所有政府規(guī)劃，都是在資源有限性前提下的整體性安排，由此需要明確優(yōu)先級事項，并據(jù)此采取傾斜性的資源配置策略。確立優(yōu)先事項并不意味著對于某些權(quán)利不予關(guān)注，而是在資源有限性的約束條件下的策略性安排。聯(lián)合國人權(quán)高專辦在《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》中明確提出“人權(quán)的相互依存性和不可分割性”原則（Interdependence and indivisibility），并要求“國家行動計劃應(yīng)采取全面的人權(quán)方針，同等重視各類權(quán)利。這些權(quán)利包括經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，發(fā)展權(quán)以及公民權(quán)利和政治權(quán)利。該計劃的全面性應(yīng)通過適用于國家管轄范圍內(nèi)的所有人來證明，特別注意婦女，兒童和其他弱勢群體的權(quán)利。”由于各國的發(fā)展階段不同，國民的階段性人權(quán)訴求不盡一致，因而各國選擇的人權(quán)優(yōu)先事項必然有所差別。在資源稟賦和政策注意力有限的前提下，“撒胡椒面式”的人權(quán)規(guī)劃往往流于空泛，因而確立人權(quán)發(fā)展的優(yōu)先事項不僅是合理的，而且是必要的。中國國家人權(quán)行動計劃在編制過程中，也面臨各項人權(quán)的優(yōu)先級排序問題，“也就是著眼于發(fā)展的可行性，從現(xiàn)實的資源和制度出發(fā)，考慮優(yōu)先發(fā)展的有關(guān)事項，制定相應(yīng)的優(yōu)先政策，并通過發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先事項或政策優(yōu)先的實施，促進人權(quán)目標(biāo)的逐步實現(xiàn)”。
1991 年《中國的人權(quán)狀況》白皮書就確認“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”，然而彼時關(guān)于何為“首要人權(quán)”卻存在爭議和討論。對此，《中國的人權(quán)狀況》白皮書頗為詳盡地解釋了為何要把生存權(quán)作為首要人權(quán)：（1）國家不獨立，人民的生命就沒有保障，爭取生存權(quán)首先要爭取國家獨立權(quán)；（2）在國家主權(quán)獨立后，必須在此基礎(chǔ)上使人民享有基本的生活保障，才能真正解決生存權(quán)問題；（3）使全國人民的生活在溫飽的基礎(chǔ)上進一步達到小康水平，從而使人民的生存權(quán)不致受到威脅?！吨袊娜藱?quán)狀況》白皮書確定的生存權(quán)內(nèi)涵包括了層層遞進的三個層面，即從國家獨立到生活溫飽、再到實現(xiàn)小康——生存權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的，其本身就蘊含著發(fā)展的目標(biāo)。“我們不能簡單地把實現(xiàn)和保障生存權(quán)理解為僅僅是維持溫飽的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。生存權(quán)不僅涉及經(jīng)濟生活，同時還包括維持生存所不可缺少的政治、文化等多方面內(nèi)容，它是一種綜合性的基本權(quán)利。生存權(quán)在不同的歷史時期有不同的內(nèi)容，并隨著人類社會的發(fā)展不斷豐富和完善。”1995 年《中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書進一步明確，“1991年以來，中國政府繼續(xù)堅定不移地推行以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上不斷改善人民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本政策”。2022 年 2 月 25 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時的講話更是強調(diào)，“堅持以生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為首要的基本人權(quán)。生存是享有一切人權(quán)的基礎(chǔ)，人民幸福生活是最大的人權(quán)。”
2009 年迄今的四期國家人權(quán)行動計劃，明顯受到“首要人權(quán)觀”的支配和塑造。（1）把經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利置于優(yōu)先位置，以保障和改善民生為重點，以消除貧困作為重中之重。“生存權(quán)和發(fā)展權(quán)都是系統(tǒng)的、動態(tài)的概念，在不同的歷史時期有不同的內(nèi)容，并隨著人類社會的發(fā)展不斷豐富和完善。”以消除貧困為例，四期國家人權(quán)行動計劃確立了動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)：第一期國家人權(quán)行動計劃實施時正值新世紀(jì)經(jīng)濟發(fā)展最困難的時段，我們的扶貧目標(biāo)就是盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽問題；第二期國家人權(quán)行動計劃結(jié)合“十二五”規(guī)劃，貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)；第三期國家人權(quán)行動計劃結(jié)合“十三五”規(guī)劃，貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，規(guī)劃到 2020 年，實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽；第四期國家人權(quán)行動計劃則進一步提出“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，建立完善農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，保持主要幫扶政策和財政投入力度總體穩(wěn)定”。（2）公民權(quán)利與政治權(quán)利旨在為首要人權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的政治和社會環(huán)境，具有明顯的漸進發(fā)展特征。“某些特定權(quán)利在國家人權(quán)事業(yè)中優(yōu)先發(fā)展，不意味著否認或輕視其他人權(quán)的重要性，首要人權(quán)觀同樣體現(xiàn)了公民權(quán)利和政治權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容。倘若沒有獲得政治上的公民權(quán)、經(jīng)濟上的參與權(quán)和社會上的平等權(quán)，就無法享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)或經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利發(fā)展的成果。”區(qū)別于西方政治理論中把政府公權(quán)力視為公民權(quán)利和政治權(quán)利的“天然假想敵”，中國國家人權(quán)行動計劃更多呈現(xiàn)出公民權(quán)利和政治權(quán)利的“非對抗性”。中國政府在公民權(quán)利和政治權(quán)利發(fā)展過程中，扮演了“規(guī)劃師”和“授權(quán)者”的角色。在經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，為保證發(fā)展成果的公正分配，有必要拓展和鞏固民主權(quán)利，“我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權(quán)利”。進一步而言，“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”應(yīng)用于不同人權(quán)類型時，存在一定程度的功能差異：對于經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利，經(jīng)由國家人權(quán)行動計劃提升人權(quán)增量，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要；對于公民權(quán)利和政治權(quán)利，經(jīng)由國家人權(quán)行動計劃釋放人權(quán)存量，不斷發(fā)展全過程人民民主，更好保證人民當(dāng)家作主。（3）充分考慮少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人等特定群體的需求，使發(fā)展成果惠及全體人民。特定群體往往成為人權(quán)進步的短板，由此國家人權(quán)行動計劃在落實“首要人權(quán)”時，尤其注重特定群體獲得平等發(fā)展機會的權(quán)利。簡而言之，國家人權(quán)行動計劃以發(fā)展作為主線，以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為首要人權(quán)，確定了人權(quán)發(fā)展的優(yōu)先事項和實現(xiàn)步驟。
（四）起草專家組的話語轉(zhuǎn)換
完成組織載體建構(gòu)和確認優(yōu)先事項，只是完成了起草人權(quán)行動計劃的準(zhǔn)備性工作——聯(lián)席會議機制將分散的力量整合起來，優(yōu)先事項確定了資源的傾斜方向，而將人權(quán)發(fā)展嵌入到國家整體規(guī)劃的工作亟需展開。畢竟除了牽頭單位以外的其他聯(lián)席會議機制成員，未必熟稔人權(quán)話語的表達和轉(zhuǎn)換。在此過程中，起草專家組成員發(fā)揮了關(guān)鍵作用，他們把各個部門在國家發(fā)展規(guī)劃中承擔(dān)的職能與人權(quán)話語相對接，完成了由發(fā)展話語到人權(quán)話語、由發(fā)展規(guī)劃綱要到人權(quán)行動計劃的轉(zhuǎn)化。根據(jù)公開報道，在四期國家人權(quán)行動計劃起草過程中，由南開大學(xué)、中國社會科學(xué)院、上海社會科學(xué)院、山東大學(xué)、中國政法大學(xué)、北京大學(xué)、武漢大學(xué)、中國人民大學(xué)、四川大學(xué)、西南政法大學(xué)、中央黨校等高校和研究機構(gòu)的人權(quán)專家組成了起草專家組，其工作要點大概可以拆解為以下三個步驟。
第一步，聯(lián)席會議機制成員單位向起草專家組提供該部門與人權(quán)相關(guān)的基礎(chǔ)資料。該步驟的實質(zhì)是實現(xiàn)部門職能與人權(quán)行動的聯(lián)結(jié)，或者說各部門完成人權(quán)行動計劃的任務(wù)認領(lǐng)。參與首期人權(quán)行動計劃的專家曾指出，“做案頭準(zhǔn)備工作期間，他請相關(guān)部門提供原始資料清單，正反打印足有三頁紙”。因而，國家人權(quán)行動計劃并非聯(lián)席會議機制給成員單位分配任務(wù)，而是由各成員單位在各自職能范圍內(nèi)自主申報和認領(lǐng)任務(wù)。國家人權(quán)行動計劃的編制方式與“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”非常相似，均體現(xiàn)為“部門建議—國家匯總”的模式：規(guī)劃的制定一定程度上被分解到各個部門，由各個部門根據(jù)政府內(nèi)部的工作分工，分別提出各自的五年規(guī)劃，最后匯總形成國家的五年規(guī)劃，成為五年規(guī)劃的各個章節(jié)。
第二步，起草專家組成員按照成員單位提供的基礎(chǔ)資料，完成對其中人權(quán)相關(guān)內(nèi)容的提取和整合。該步驟的實質(zhì)是把部門工作話語轉(zhuǎn)化成為人權(quán)話語，即在工作內(nèi)容大致既定的前提下，從人權(quán)視角重述各部門的工作內(nèi)容。誠如常健教授指出的，“國家人權(quán)行動計劃的起草分為兩個步驟，第一步是聯(lián)席會議機制各成員單位結(jié)合本部門的具體工作，提供促進人權(quán)保障的具體規(guī)劃、目標(biāo)和指標(biāo)。第二步是在匯總聯(lián)席會議機制各成員單位的人權(quán)保障規(guī)劃、目標(biāo)和指標(biāo)的基礎(chǔ)上，由專家小組起草國家人權(quán)行動計劃的初稿。”在該階段，起草專家組成員具有一定的靈活度，雖然不能突破成員單位的既有計劃，但是在用人權(quán)話語表述既定計劃內(nèi)容時，可以賦予其更多的人權(quán)內(nèi)涵。比如在第一期國家人權(quán)行動計劃中，明確提出“兒童權(quán)利最大利益原則”，其發(fā)展了“十一五規(guī)劃綱要”（2006-2010 年）中提出的“兒童優(yōu)先原則”，并為其后頒行的《中國兒童發(fā)展綱要》（2011-2020 年）所沿用，同時契合了國際條約的規(guī)定，使得兒童權(quán)益保障的標(biāo)準(zhǔn)得以實質(zhì)提升。
第三步，起草過程需要重點權(quán)衡“現(xiàn)實情況”和“發(fā)展空間”兩個變量，確保人權(quán)行動計劃兼具可操作性和可期待性?；诂F(xiàn)實情況，起草組專家并不能增加或者拔高人權(quán)發(fā)展的目標(biāo)，而是需要根據(jù)各成員單位提供的部門計劃展開。“在起草的過程中，凡是部委的相關(guān)既定計劃中沒有的措施，這個計劃中就不會寫。或者是部委已有的計劃你給拔高，也不行。必須是已經(jīng)確定要做的事，而且寫完后返回相關(guān)部門，讓它認可了的。”基于發(fā)展空間，起草組專家致力于將一些發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的人權(quán)指標(biāo)，使各項指標(biāo)成為推動人權(quán)發(fā)展的標(biāo)尺。“在行動計劃起草制定過程中，聯(lián)席會議機制及其工作機構(gòu)多次召開會議，就行動計劃的內(nèi)容與聯(lián)席會議機制各成員單位進行認真研究和反復(fù)磋商，力求使行動計劃既充分體現(xiàn)推進人權(quán)事業(yè)發(fā)展的要求，又充分考慮到當(dāng)前中國社會各方面的實際情況和各相關(guān)單位的意見和要求。”
（五）起草過程中的意見吸納
聯(lián)合國人權(quán)高專辦制定的《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》提出，“如果沒有在發(fā)展和實施階段廣泛參與，那么該計劃最終可能只是一種修辭手段，并且在實施階段它將陷入困境。廣泛參與將確保廣泛分享計劃的目標(biāo)，并確保流程透明。”中國國家人權(quán)行動計劃在初稿形成后，通過調(diào)動聯(lián)席會議機制內(nèi)部力量和動員社會外部力量，吸納各方意見，廣泛參與對初稿的修改和完善。（1）在聯(lián)席會議機制內(nèi)部，“先后多次召開聯(lián)席會議、專題研討會和座談會等，組織有關(guān)單位負責(zé)同志和專家學(xué)者深入調(diào)查研究”，確保計劃內(nèi)容契合各單位的法定職責(zé)和能力范圍。（2）在聯(lián)席會議機制外部，廣泛征求相關(guān)人民團體和社會組織的意見，比如在第一期國家人權(quán)行動計劃起草過程中就與中國法學(xué)會、中華全國律師協(xié)會、中國法律援助基金會、中華環(huán)境保護基金會、中國教育學(xué)會、中國婦女發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國殘疾人福利基金會和中國人權(quán)發(fā)展基金會等 20 多個單位進行了座談。如果將聯(lián)席會議機制內(nèi)部分工協(xié)調(diào)視為“職能整合”，那么向相關(guān)人民團體和社會組織征求意見則更多體現(xiàn)了“利益整合”——人民團體和社會組織聯(lián)系相應(yīng)界別群眾，能夠代表和反映相關(guān)職業(yè)或者群體的意見。通過座談會、函件交流等方式，動員聯(lián)席會議機制外部力量參與國家人權(quán)行動計劃的編制和完善，具有兩方面的功能：一是能夠使國家人權(quán)行動計劃反映各方面（尤其是特定群體）的利益和訴求，實現(xiàn)對多元人權(quán)期待的吸納和反饋；二是有利于國家人權(quán)行動計劃在制定后的宣傳和執(zhí)行，促使國家人權(quán)行動計劃更加深度地嵌入國家整體發(fā)展進程。
王紹光和鄢一龍將中國五年規(guī)劃的編制過程描述為“民主、集中，再民主、再集中”五階段模型：屈群策（在政策起草前期動員各方建言獻策）、集眾思（起草人員對征集來的信息進行分析和吸納，起草階段性政策文本）、廣納言（階段性政策草案形成后，向各方征求意見并對草案進行修改）、合議決（在不同決策層面，通過集體商討最終形成正式政策文件）、告四方（將已經(jīng)形成的政策文件向各方傳達，并進行宣傳和動員）。在一定程度上，國家人權(quán)行動計劃的編制過程也大致涵蓋了上述階段，只不過國家人權(quán)行動計劃并非“創(chuàng)制性規(guī)劃”，而是“整合性規(guī)劃”，其中信息搜集和組織動員的壓力較小，更多工作集中于規(guī)劃的行文和表述方面。綜上言之，在國家人權(quán)行動計劃的編制階段，通過設(shè)立聯(lián)席會議機制（建載體）、確定各項人權(quán)的優(yōu)先順序（定策略）、組建行動計劃起草專家組（組團隊）、吸納社會團體參與計劃形成（合眾意）等方式，促使國際人權(quán)話語轉(zhuǎn)化為國內(nèi)人權(quán)表達，進而實現(xiàn)人權(quán)表達嵌入國家發(fā)展議程和部門工作職能，保障國家人權(quán)行動計劃兼具可操作性和必要的發(fā)展空間。
三、行政主導(dǎo)：國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行和監(jiān)督
（一）行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制
國家人權(quán)行動計劃在批準(zhǔn)公布之后（前兩期系由國務(wù)院批準(zhǔn)，第三期和第四期系經(jīng)國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制審核同意），隨即面臨執(zhí)行和監(jiān)督的現(xiàn)實壓力。起草專家曾撰文指出，“計劃的實施及其監(jiān)督是讓起草者傷腦筋的一個問題”。聯(lián)合國人權(quán)高專辦在《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》中也指出，“國家人權(quán)行動計劃也應(yīng)納入監(jiān)測進展和評估計劃成效的機制。人權(quán)問題最終與其他公共行政領(lǐng)域同樣重要。因此，應(yīng)該盡一切避免人權(quán)目標(biāo)大張旗鼓地發(fā)起但由于缺乏后續(xù)行動而陷入枯萎的局面。由此可能產(chǎn)生各種監(jiān)測機制，但無論采用何種機制，都應(yīng)該在政府內(nèi)部提供高層支持和重視，以便政府機構(gòu)對其建議和提案做出響應(yīng)。”進一步而言，能夠“在政府內(nèi)部提供高層支持和重視”的人權(quán)實施機制，在各國主流政治體制框架之下，應(yīng)由具體部門主責(zé)或主導(dǎo)，由此形成了立法主導(dǎo)、司法主導(dǎo)和行政主導(dǎo)三種主要模式。
立法主導(dǎo)的人權(quán)實施機制，強調(diào)通過“人權(quán)的憲法化、法律化和法規(guī)化，使之進入國家法律保障制度體系，成為依法保護的對象”。立法主導(dǎo)的優(yōu)勢在于其權(quán)威性和穩(wěn)定性——立法機關(guān)將人權(quán)保障的措施制度化為法律，并確定各權(quán)力分支承擔(dān)的人權(quán)保障義務(wù)，此舉顯然可以鞏固和提升人權(quán)保障水平。不過，立法主導(dǎo)的人權(quán)實施機制的短板也較為明顯，一則是限于立法程序，立法的實質(zhì)是利益權(quán)衡的過程，程序較為復(fù)雜和繁瑣，難以適應(yīng)迅速發(fā)展的人權(quán)（特別是在經(jīng)濟社會文化權(quán)利方面）保障新需求；二則限于立法技術(shù)，立法內(nèi)容難以具體和翔實，過于原則性的人權(quán)立法也會給執(zhí)行部門留下寬泛的裁量空間。劉志剛主張“從應(yīng)然的角度來看，人權(quán)立法義務(wù)應(yīng)該結(jié)構(gòu)性地由全國人大及其常委會來承擔(dān)，國務(wù)院和其他國家機關(guān)不宜承擔(dān)人權(quán)立法保障義務(wù)，而且，無論是創(chuàng)制性的、還是執(zhí)行性的人權(quán)立法均不宜由全國人大及其常委會之外的國家機關(guān)承擔(dān)”——這種過于嚴(yán)格的“人權(quán)立法保留”勢必會影響其他權(quán)力分支（尤其是行政機關(guān)）在人權(quán)保障方面的積極性和能動性，其可行性值得推敲。
司法主導(dǎo)的人權(quán)實施機制，強調(diào)通過司法機關(guān)的個案裁決，發(fā)揮人權(quán)保障功能。甚至法院在某些場合下需要扮演“公共政策機構(gòu)”的角色，適時創(chuàng)設(shè)或承認一些新興人權(quán)。毋庸置疑的是，法院在人權(quán)保障領(lǐng)域具有不可替代的關(guān)鍵地位，《中國司法領(lǐng)域人權(quán)保障的新進展》白皮書也明確提出“司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法領(lǐng)域的人權(quán)保障是人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要方面”。汪習(xí)根認為，人權(quán)的司法保障要求“從人權(quán)上升為訴權(quán)，以保障知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)；從人權(quán)法律原則細化為人權(quán)法律規(guī)則，以落實罪刑法定、疑罪從無和非法證據(jù)排除制度”。但仍需注意到，司法的消極性和謙抑性使其在個案中能夠發(fā)揮人權(quán)保障功能，但是在促進整體人權(quán)發(fā)展方面，司法顯然無力承擔(dān)起主導(dǎo)作用。特別是在經(jīng)濟社會文化權(quán)利領(lǐng)域，司法保障的局限更為明顯，其可訴性一直存在爭議。“經(jīng)濟和社會權(quán)利與公民和政治權(quán)利是兩類差異很大的權(quán)利類型，后者適合于進行司法保障，而前者的權(quán)利性質(zhì)則決定了它們并不適合由法院進行適用。”
行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制，即以行政機關(guān)作為保障和實施人權(quán)的主要機構(gòu)，強調(diào)經(jīng)由行政的科層制、主動性來推動人權(quán)進步。在經(jīng)典的人權(quán)理論中，國家權(quán)力（特別是行政權(quán)）是人權(quán)的天然威脅，二者處于長期對峙、此消彼長的緊張關(guān)系。特別是自上世紀(jì)八十年代以來，“人權(quán)不再僅僅象征著殖民地的解放和獨立國家的建立，如今它們更多地意味著保護個體免受國家的侵犯”。然而如果僅僅是把行政權(quán)力視為人權(quán)的對立面，則可能會失去人權(quán)保障的更多可能性。事實上，現(xiàn)代國家人權(quán)保障的國家義務(wù)更多是由行政機關(guān)來承擔(dān)，換言之，行政機關(guān)最有能力和資源來保障人權(quán)。盡管行政權(quán)力和人權(quán)保障存在一定程度的緊張關(guān)系，但是已經(jīng)被代議政治和司法審查所馴化的行政權(quán)力，能夠為人權(quán)保障提供更多方案。特別是在行政科層制下，行政機關(guān)具有完備的組織動員體系和績效評價機制，中央政府的人權(quán)決策能夠被分解為各部門和各級地方政府的職能，從而使人權(quán)決策得到貫徹和執(zhí)行。反過來，人權(quán)保障的水平也成為檢驗政府治理水平的重要指標(biāo)，政府保證和實現(xiàn)人權(quán)的能力是國家治理能力的重要方面，高水平的人權(quán)保障成為政府“績效合法性”的重要來源。由此，行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制與經(jīng)典人權(quán)理論在目標(biāo)上并不存在根本分歧，只不過二者對于政府的期待和預(yù)設(shè)存在差別。
（二）實現(xiàn)行政主導(dǎo)的前提條件
緩和人權(quán)保障和行政權(quán)力之間的緊張關(guān)系，防止行政權(quán)力的濫用和恣意對于人權(quán)的損害，進而利用行政能力和行政資源，發(fā)揮行政科層制的優(yōu)勢，用以推動人權(quán)進步，這需要滿足較為苛刻的前提條件。首先，中央政府具有制定人權(quán)發(fā)展規(guī)劃的意愿和能力。一個能夠真實改善人權(quán)狀況（特別是改善勞工和社會弱勢群體人權(quán)狀況）的政府必然是超脫既得利益、局部利益和短期利益的政府。只有一個政府對待社會各方采取不偏不倚的態(tài)度，不和任何一個利益集團結(jié)盟，追求整個社會的經(jīng)濟增長而不是增加它所代表或與之相結(jié)盟的特定集團的利益，以超脫性和自主性關(guān)注整體社會的全局利益和長遠利益，才能制定和執(zhí)行務(wù)實可行的人權(quán)行動計劃，帶來人權(quán)的真實改善。進一步而言，即便中性政府有推動人權(quán)改善的良好意愿，也未必能夠具有全面落實的能力，這需要中央政府具有統(tǒng)籌安排、組織動員和貫徹執(zhí)行的能力。誠如王紹光所強調(diào)的，“國家以動員、分配、使用各種資源的方式實現(xiàn)其既定目標(biāo)的能力”構(gòu)成“國家能力”的重要組成部分。在人權(quán)領(lǐng)域，當(dāng)國家人權(quán)行動計劃與部門利益、地方政績發(fā)生沖突和矛盾時，中央政府也應(yīng)有能力確保國家人權(quán)行動計劃得到全面執(zhí)行。
其次，中央政府各部門具有相對清晰的職權(quán)界限，能夠?qū)⒆陨砺氊?zé)與人權(quán)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。在行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制中，中央政府的各個職能部門承擔(dān)了主要的任務(wù)。在中國國家人權(quán)行動計劃中，能夠清晰地觀察到人權(quán)清單與具體部門及其工作職能的對應(yīng)關(guān)系。比如，工作權(quán)利主要對應(yīng)人力資源和社會保障部門，健康權(quán)利與衛(wèi)生健康委員會直接相關(guān)，受教育權(quán)則主要由教育部門落實，人身自由主要由公安機關(guān)和司法機關(guān)予以保障。不過，一些綜合性的人權(quán)則可能需要多部門協(xié)同承擔(dān)，比如基本生活水準(zhǔn)權(quán)利涉及國務(wù)院扶貧辦公室（脫貧）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（住房安全）、衛(wèi)生健康委員會（用水安全）、國家市場監(jiān)督管理總局（食品安全）、交通運輸部（城鄉(xiāng)居民出行條件）等多個部門。因而，相對清晰的職權(quán)劃分可以避免因職權(quán)重疊、模糊導(dǎo)致的“九龍治水”，解決政出多門導(dǎo)致的監(jiān)管空白問題，也成為行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制有效運作的必要前提。
再次，地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行中央政府在人權(quán)方面的規(guī)劃安排，并可因地制宜發(fā)展出地方人權(quán)保障的創(chuàng)新之舉。無需諱言的是，地方政府在人權(quán)保障方面存在某種特殊性，“當(dāng)中央政府把人權(quán)作為社會發(fā)展的一個重要標(biāo)準(zhǔn)時，很難與地方政府發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)協(xié)調(diào)一致，譬如，在某企業(yè)的職工希望留存更多的社保醫(yī)?；穑髽I(yè)希望有更多的發(fā)展資金，當(dāng)勞資發(fā)生矛盾時，地方政府常常處于被動的境地，政府對任何一方的偏護都會引起一些預(yù)想不到的后果”。因而，行政主導(dǎo)型的人權(quán)實施機制需要對地方政府形成有效約束，把地方政府納入到國家人權(quán)行動計劃之中，限制和糾正地方政府施政中可能出現(xiàn)的對于人權(quán)的輕忽或侵犯。
最后，中央政府應(yīng)建立一套確保國家人權(quán)行動計劃得到貫徹執(zhí)行的監(jiān)督機制。第一期國家人權(quán)行動計劃將其明確表述為“各司其職、分工負責(zé)”八字原則，并要求將國家人權(quán)行動計劃納入各地區(qū)和各部門的工作職責(zé)積極認真地予以落實；后三期國家人權(quán)行動計劃更是增加了“實施和監(jiān)督”專章，規(guī)定了各部門和各級政府在實施國家人權(quán)行動計劃中的責(zé)任。在克服部門利益和地方利益至上的基礎(chǔ)上，中央政府把人權(quán)作為衡量各黨政機關(guān)的指標(biāo)。習(xí)近平總書記要求“各級黨委（黨組）要擔(dān)負起推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的歷史責(zé)任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，主動擔(dān)當(dāng)作為，切實把國家人權(quán)行動計劃落實好。各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺學(xué)習(xí)馬克思主義人權(quán)觀、當(dāng)代中國人權(quán)觀，提高認識，增強自信，主動做好尊重和保障人權(quán)各項工作。各地區(qū)各部門各行業(yè)要增強尊重和保障人權(quán)意識，形成推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的合力。”由此可見，行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制需要中央政府進一步增強改善人權(quán)狀況的能力，能夠充分調(diào)動各部門和各級地方政府的資源，把人權(quán)行動計劃嵌入到政府的職權(quán)體系之中，同時輔以人權(quán)的立法保障和司法保障措施，善用行政權(quán)的能動性、單方性，實現(xiàn)“以發(fā)展促人權(quán)”的目標(biāo)。
（三）行政主導(dǎo)在人權(quán)行動中的展開
中國國家人權(quán)行動計劃很大程度上也屬于行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制。在國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制成員中，大部分的成員為國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)、國務(wù)院部委管理的國家局，行政機關(guān)成為落實國家人權(quán)行動計劃的主要承擔(dān)者。這意味著，“我國的人權(quán)保障主要是通過政府行政手段，即通過行政機關(guān)依法執(zhí)法以及貫徹落實公共政策進行”。
在我國四期國家人權(quán)行動計劃中確定的實施和監(jiān)督的機制中，也具有明顯的行政主導(dǎo)色彩。第一期國家人權(quán)行動計劃明確要求，各級政府以及政府各部門將依照“各司其職、分工負責(zé)”的原則，將本行動計劃納入本地區(qū)和本部門的工作職責(zé)積極認真地予以落實。第二期國家人權(quán)行動計劃明確把“實施和監(jiān)督”列為一章，要求中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府應(yīng)高度重視，結(jié)合各部門工作職責(zé)和各地區(qū)特點，采取切實有效的措施完成《行動計劃》確定的各項目標(biāo)任務(wù)。第三期和第四期國家人權(quán)行動計劃在“實施和監(jiān)督”一章進一步提出各級地方政府、中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合各地區(qū)特點和各部門工作職責(zé)，制定《行動計劃》實施方案，確?！缎袆佑媱潯犯黜椖繕?biāo)任務(wù)順利完成。因而，國家人權(quán)行動計劃把主要職責(zé)落實到各級政府及其工作部門。在具體表述上從原則性規(guī)定“各司其職、分工負責(zé)”到“采取切實有效措施”，再到“制定實施方案”，其任務(wù)指向和目標(biāo)指向愈發(fā)切實和具體。需要說明的是，行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制并沒有排除立法機關(guān)和司法機關(guān)的責(zé)任，立法機關(guān)和司法機關(guān)在其中也發(fā)揮了重要功能（主要指向公民權(quán)利和政治權(quán)利）。
在這層意義上，中國國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行機制兼具政策和法律的雙重屬性，可以視作政策和法律的連接點——進一步而言，國家人權(quán)行動計劃呈現(xiàn)“強政策性”和“弱法律性”的特征：當(dāng)體現(xiàn)行政主導(dǎo)面向時，具有很強的政策屬性；而當(dāng)涉及立法和司法面向時，又具有一定的法律屬性。首先，就國家人權(quán)行動計劃的實施效力而言，其更多體現(xiàn)政策效力。盡管改革開放以來的治理轉(zhuǎn)型經(jīng)常被描述為“從政策社會到法治社會”的變遷，但是政策之治從未退場，也不會因為法治的繁盛而退縮。政策彌補了法律制度的罅隙，給政府留下必要且受限的裁量空間，也為后續(xù)立法探索了經(jīng)驗。在人權(quán)領(lǐng)域亦是如此，國家人權(quán)行動計劃雖然沒有經(jīng)過立法機關(guān)表決通過，也不具有法律效力，但是其經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)（前兩期行動計劃明確是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，第三期和第四期經(jīng)國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制審核同意），有了具體的政策和行動依據(jù)。“這些政策措施要求中央和地方各級政府部門予以切實執(zhí)行，它們既具有指導(dǎo)性，又具有較強的可操作性，對促進和保障人權(quán)有重要意義。”柳華文據(jù)此將國家人權(quán)行動計劃認定屬于“軟法”。
其次，就國家人權(quán)行動計劃的實施過程而言，行政主導(dǎo)制進一步落實為行政發(fā)包制和行政項目制。行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制不僅指行政機關(guān)在人權(quán)實施中的中堅作用，還包括發(fā)展人權(quán)的進路是“行政化”的。上文已經(jīng)簡單說明了組織載體、中軸依附、科層制等典型的行政思維在人權(quán)行動計劃編制過程中的基礎(chǔ)作用，而在人權(quán)行動計劃的執(zhí)行過程中也呈現(xiàn)出明顯的行政發(fā)包制和行政項目制色彩。
行政發(fā)包制原本用于描述中央與地方政府之間的分權(quán)關(guān)系，中央政府有正式權(quán)威和控制權(quán)，地方政府有具體的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)。本文在此處借用行政發(fā)包制的概念，意指中央政府在確定人權(quán)發(fā)展的總體目標(biāo)后，通過聯(lián)席會議機制把相關(guān)部門整合在一起，由相關(guān)部門和地方政府具體承擔(dān)各項任務(wù)和指標(biāo)落實。至于具體目標(biāo)的達成標(biāo)準(zhǔn)和時限，各部門和地方政府具有相當(dāng)寬泛的自由裁量空間。盡管在嚴(yán)格意義上，國家人權(quán)行動計劃并不是法律，但中央政府在其執(zhí)行落實過程中，具有監(jiān)督和評估的權(quán)力，從而保證計劃得到貫徹落實。
在具體實現(xiàn)形式上，各部門和地方政府主要以項目制形式來落實國家人權(quán)行動計劃。“項目制是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項資金方式進行資源配置的制度安排。”國家人權(quán)行動計劃確定的各項人權(quán)指標(biāo)，往往通過項目制的方式加以落實。比如，第三期國家人權(quán)行動計劃提出“到 2020 年，累計培訓(xùn)農(nóng)民工 4000 萬人次，基本消除勞動者無技能從業(yè)現(xiàn)象”，對此，國務(wù)院印發(fā)了《職業(yè)技能提升行動方案（2019-2021 年）》，人力資源和社會保障部印發(fā)了《農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)計劃》。針對特定領(lǐng)域和特定人群的人權(quán)專項行動，通常也是通過項目制運作?！稙槿嗣裰\幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展 70年》白皮書明確指出，“國家還制定了經(jīng)濟、文化、社會和環(huán)境等方面的專項行動計劃，以及保障少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等特定群體權(quán)利的專項規(guī)劃，努力促進全體人民共同享有充分權(quán)利”。進一步而言，在我國各類規(guī)劃體系中，國家人權(quán)行動計劃與其他各類計劃之間存在緊密聯(lián)結(jié)，“國家人權(quán)行動計劃的最終效果依賴于相關(guān)規(guī)劃、綱要和計劃的執(zhí)行與落實”。比如，在國家人權(quán)行動計劃和“法治中國建設(shè)規(guī)劃”之間就存在深度互動：第四期國家人權(quán)行動計劃明確以“依法推進，將人權(quán)事業(yè)納入法治軌道”作為首要原則，與之呼應(yīng)，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》在其主要原則中也明確“加強人權(quán)法治保障，非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產(chǎn)和權(quán)利”。就此而言，行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制以科層制、政績評價和升遷激勵為基礎(chǔ)邏輯，在運作上則充分體現(xiàn)了行政發(fā)包制和行政項目制的邏輯。
最后，就國家人權(quán)行動計劃的實施效果而言，行政主導(dǎo)的有效發(fā)揮亟需立法和司法的保障。這意味著，行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制并不是孤立的系統(tǒng)，而是以行政權(quán)力內(nèi)循環(huán)為主，同時也聯(lián)動立法機關(guān)和司法機關(guān)。這些權(quán)力分支之間并不是分權(quán)制衡關(guān)系，而是合作協(xié)同關(guān)系。正如李琦指出的，“《國家人權(quán)行動計劃》并不基于政治系統(tǒng)的功能分化，而是整體性地提出一個幾乎是一攬子的政府人權(quán)行動計劃，涵蓋了立法、行政、司法。這樣一套一攬子的人權(quán)行動計劃，展示了當(dāng)代中國政府體制在弱的和寬泛的意義上存在‘分權(quán)制衡’面相之外的另一面相，即權(quán)力的一體化格局。”因而，在行政主導(dǎo)的格局下，國家人權(quán)行動計劃明確了諸多法律和行政法規(guī)的制定、修改和實施的任務(wù)，在關(guān)于人身權(quán)利、獲得公正審判權(quán)利、知情權(quán)和參與權(quán)等方面也規(guī)定了司法保障舉措。比如，在全國人大民族委員會的會議上，時任全國人大常委會副委員長司馬義·鐵力瓦爾地總結(jié)了《國家人權(quán)行動計劃（2009-2010 年）》中涉及少數(shù)民族權(quán)益保障的七個方面內(nèi)容，提出“在今后工作中，建議人大民委從工作監(jiān)督的角度，督促和檢查有關(guān)部門，切實采取措施，把這七個方面的目標(biāo)和任務(wù)落到實處”。由此可見，人權(quán)的立法和司法保障都是嵌入在行政主導(dǎo)的基礎(chǔ)邏輯之中的。行政機關(guān)主導(dǎo)國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行，立法和司法為行政主導(dǎo)體制提供支撐，從而以國家人權(quán)行動計劃為紐帶，把各權(quán)力分支充分調(diào)動起來，達成“以發(fā)展促人權(quán)”的目標(biāo)。
（四）行政主導(dǎo)下的“弱監(jiān)督模式”
行政主導(dǎo)的邏輯延伸至國家人權(quán)行動計劃的事后監(jiān)督和評估方面。如果缺少監(jiān)督和評估，人權(quán)行動計劃就可能虛化為“人權(quán)宣言”，行政發(fā)包制和項目制的成果也無法得到檢驗。聯(lián)合國人權(quán)高專辦在《國家人權(quán)行動計劃指導(dǎo)手冊》中直言，“任何組織行動計劃的一個重要組成部分是定期和冷靜的評估過程。許多領(lǐng)域的經(jīng)驗表明，沒有目標(biāo)和評估的活動往往既無效且一成不變。如果沒有評估旨在實施這些目標(biāo)的活動的過程，說明目標(biāo)只不過是夸夸其談。”許堯?qū)⑷藱?quán)行動計劃的評估的意義概括為四個方面：（1）評估能夠促進對行動計劃“政策效用”的全面掌握；（2）評估能夠促進后續(xù)計劃的“質(zhì)量提升”；（3）評估能夠促進計劃實施過程的“實化”；（4）評估有助于向國際社會分享經(jīng)驗和教訓(xùn)。由此可見，監(jiān)督和評估是保證行動計劃實效性的必要舉措。
中國國家人權(quán)行動計劃中設(shè)置的大量指標(biāo)，使得監(jiān)督和評價成為可能。根據(jù)黃仁宇提出的“數(shù)目字管理”理論（mathematical management），現(xiàn)代化具有超越國界的技術(shù)性格，“通過財政稅收幣制諸種改革，使公私互為一體，也使整個國家能在數(shù)目字上管理”。數(shù)目字管理建立在相應(yīng)的經(jīng)濟組織、法律制度和文化觀念基礎(chǔ)之上，便于大型現(xiàn)代化國家的治理。中國政府近年來的治理方式，具有明顯的“數(shù)目字管理”的特征。周雪光認為，從完善稅收體制、量化考核指標(biāo)，到各種電子聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等“數(shù)目字管理”技術(shù)的應(yīng)用，提高了治理的有效性，緩解了治理規(guī)模的壓力。國家人權(quán)行動計劃及其設(shè)置的大量指標(biāo)，正是為了解決大型現(xiàn)代化國家的人權(quán)發(fā)展問題——通過設(shè)置各類具體的人權(quán)指標(biāo)，使得人權(quán)發(fā)展成為可度量、可檢測、可評估的數(shù)值，促使人權(quán)狀況從主觀感受升級為相對客觀性的標(biāo)準(zhǔn)，為人權(quán)評估奠定了前提和基礎(chǔ)。付子堂把這種做法稱之為“運用整體知識對公共事務(wù)進行目標(biāo)治理的有中國特色的人權(quán)事業(yè)發(fā)展模式”，指出“從科學(xué)規(guī)劃目標(biāo)，到全面落實實施，再到嚴(yán)格考核評估，中國政府通過實施國家人權(quán)行動計劃成功創(chuàng)造了一種以目標(biāo)治理的方式全面推進人權(quán)事業(yè)快速穩(wěn)步發(fā)展的模式”。
以第四期國家人權(quán)行動計劃為例，其中既包括了促進型指標(biāo)，也包括了控制型指標(biāo)，前者諸如“每年培訓(xùn)農(nóng)民工 700 萬人次”，后者諸如“青少年體質(zhì)達標(biāo)率不低于 90%，青年學(xué)生近視檢出率初中生不高于 65%、高中生不高于75%”。此外，官方還把相關(guān)指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，針對第三期國家人權(quán)行動計劃，國務(wù)院新聞辦公室負責(zé)人指出“將規(guī)劃中的指標(biāo)與人權(quán)保障的具體目標(biāo)相結(jié)合，加大約束性指標(biāo)的應(yīng)用，增加了可操作性” 。值得注意的是，在四期國家人權(quán)行動計劃中，約束性指標(biāo)多見于經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利部分，而關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的約束性指標(biāo)較少——這事實上也印證了“首要人權(quán)”觀念對于國家人權(quán)行動計劃的支配作用，即國家人權(quán)行動計劃首先致力于改善人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
在評估流程的設(shè)置方面，國家人權(quán)行動計劃設(shè)置了中期評估和終期評估兩個步驟。第一期國家人權(quán)行動計劃的中期評估在 2009 年底舉行，終期評估工作在2010 年 11 月開始；第二期國家人權(quán)行動計劃的中期評估在 2014 年下半年舉行，終期評估工作于 2016 年 7 月啟動；第三期國家人權(quán)行動計劃的中期評估在 2018 年舉行，終期評估工作于 2021 年 9 月結(jié)束。
中期評估以書面審查為主，聯(lián)席會議機制責(zé)成有關(guān)單位對該期國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行情況做出報告；除了書面審查，在中期評估中還會組織專家學(xué)者有針對性地進行調(diào)查研究。書面審查主要是由聯(lián)席會議機制成員單位向牽頭單位提交中期落實情況的報告，比如司法部 2009 年向國務(wù)院新聞辦公室提交了《〈國家人權(quán)行動計劃（2009-2010 年）〉2009 年度落實與評估報告》，國家民委 2014年向國務(wù)院新聞辦公室提交了《〈國家人權(quán)行動計劃（2012-2015 年）〉中期落實與評估報告》。實地調(diào)研則由國務(wù)院新聞辦公室組織專家組，對各項人權(quán)落實情況進行現(xiàn)場考察和評價。根據(jù)現(xiàn)有披露的材料，中期評估中的實地調(diào)研頗具針對性，比如第二期國家人權(quán)行動計劃規(guī)定了“被羈押人的權(quán)利”，國務(wù)院新聞辦組織專家組成員在 2014 年 7 月 23 日和 8 月 11 日分別到北京和上海的公安監(jiān)管場所實地調(diào)研，專家組成員對多個監(jiān)所進行了實地參觀檢查，現(xiàn)場采訪了在押人員，實地感受了看守所日常管理情況及羈押環(huán)境，深入了解了看守所在尊重和保障被監(jiān)管人員合法權(quán)益方面的情況。基于書面審查和實地調(diào)研，聯(lián)席會議機制召開中期評估會議，對前期的落實情況進行檢查、評估《行動計劃》的實施情況，對完成下一階段的目標(biāo)任務(wù)做出部署。
較之于中期評估，國家人權(quán)行動計劃的終期評估更為嚴(yán)格，分為調(diào)研、評估和總結(jié)三個階段，具體又可以拆解為以下程序：（1）牽頭單位組織開展調(diào)研：國務(wù)院新聞辦公室組織新聞單位、人權(quán)專家實地進行調(diào)研，聽取各界人士的意見和建議，形成調(diào)研報告。在第一期國家人權(quán)行動計劃的終期評估時，國務(wù)院新聞辦公室組織人員赴上海、四川等地進行調(diào)研；在第二期國家人權(quán)行動計劃的終期評估時，組織人員赴北京、遼寧、上海、江蘇、江西、廣東、廣西、青海、新疆等地采訪調(diào)研。（2）專業(yè)學(xué)術(shù)團體參與評估：中國人權(quán)研究會組織人權(quán)專家和非政府組織代表，奔赴多地就行動計劃的落實情況進行實地調(diào)研，提出意見和建議。第三期國家人權(quán)行動計劃明確提出“引入第三方評估機制”，最終國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制委托第三方（中國人權(quán)研究會和西南政法大學(xué)人權(quán)研究院）對實施情況進行評估。第四期國家人權(quán)行動計劃進一步提出“逐步完善第三方評估機制，開發(fā)并建立量化評估指標(biāo)體系”。專業(yè)團體和非政府組織介入評估過程，為評估增加了多元視角。（3）自我評估：聯(lián)席會議機制責(zé)成各有關(guān)部門和單位對各自所涉《行動計劃》任務(wù)的執(zhí)行、落實與完成情況進行自我評估，提交書面評估材料。比如司法部 2015 年就《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015 年）》終期評估情況向國務(wù)院新聞辦公室提交了報告。（4）評估小組：聯(lián)席會議機制組織中央國家機關(guān)有關(guān)部門和單位、人民團體、非政府組織以及人權(quán)專家成立了評估小組，匯集各方面資料，對《行動計劃》的執(zhí)行情況進行認真的評估總結(jié)。（5）征詢意見、形成報告：在評估過程中，聯(lián)席會議機制和評估小組多次召開工作會議，對照《行動計劃》中各項指標(biāo)，對各部門、各單位的自我評估情況進行逐條核實和研究，并通過信函、通話等多種方式廣泛征求聯(lián)席會議機制成員單位和社會各界的意見和建議，最后形成了評估報告。以上程序涉及多方主體，既有聯(lián)席會議機制內(nèi)部的成員，也有非政府組織和人權(quán)專家的加入；既有中央政府各部門的橫向關(guān)系，也有中央和地方政府之間的縱向關(guān)系。
究其實質(zhì)而言，監(jiān)督評估可視為行政主導(dǎo)邏輯的延伸和強化。如果說前期國家人權(quán)行動計劃的任務(wù)認領(lǐng)和執(zhí)行貫徹，更多強調(diào)組織和動員，那么末端的監(jiān)督評估階段則側(cè)重于控制和反饋。評估和檢查是行政控制的基本策略，旨在保證既定計劃可以得到有效執(zhí)行。國務(wù)院新聞辦公室負責(zé)人在回答記者關(guān)于國家人權(quán)行動計劃的貫徹實施機制時，提出了五點措施：（1）完善國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制，加強對行動計劃實施情況的監(jiān)督和評估，包括開展階段性調(diào)研、檢查和評估，引入第三方評估機制，并及時公布評估報告；（2）中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府應(yīng)結(jié)合各部門工作職責(zé)和各地區(qū)特點，制定行動計劃實施方案，確保各項目標(biāo)任務(wù)順利完成；（3）創(chuàng)新社會治理機制，發(fā)揮社會組織在實施行動計劃過程中的建設(shè)性作用；（4）將行動計劃作為人權(quán)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，使各級黨政干部充分認識實施行動計劃的重要性；（5）鼓勵新聞媒體廣泛宣傳行動計劃的內(nèi)容，并在行動計劃的實施中發(fā)揮監(jiān)督作用。
就國家人權(quán)行動計劃的后期創(chuàng)新發(fā)展而言，是否會產(chǎn)生新的監(jiān)督方式和評價體系，有待進一步觀察和探索。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時的講話中強調(diào)“堅持把尊重和保障人權(quán)作為治國理政的一項重要工作”，明確要求“各級黨委（黨組）要擔(dān)負起推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的歷史責(zé)任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，主動擔(dān)當(dāng)作為，切實把國家人權(quán)行動計劃落實好”。因而，進一步把人權(quán)進步嵌入治國理政工作，增強國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行和監(jiān)督實效，至少需要進行三個層面的工作：（1）在主體層面，要落實各級黨委（黨組）推動人權(quán)發(fā)展的主體責(zé)任，這意味著實施國家人權(quán)行動計劃，不僅需要中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府積極作為，更需要各級黨委（黨組）總攬全局、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展、尊重和保障人權(quán)；（2）在組織層面，要加強國家人權(quán)行動計劃的組織領(lǐng)導(dǎo)，這意味著要繼續(xù)善用國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制，充分加強聯(lián)席會議機制 40 多個成員單位的制度性聯(lián)系和常態(tài)性協(xié)調(diào)，可以討論是否需要設(shè)立聯(lián)席會議常設(shè)性的辦事機構(gòu)和聯(lián)合行文制度；（3）在行動層面，要持續(xù)提升國家人權(quán)行動計劃的擔(dān)當(dāng)作為，這意味著國家人權(quán)行動計劃的編制、執(zhí)行和監(jiān)督要繼續(xù)精細化，可以考慮是否需要由中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門出臺各自領(lǐng)域的國家人權(quán)行動計劃的子計劃或者分計劃，以及各級地方政府是否可以出臺本地的人權(quán)行動計劃。概而觀之，國家人權(quán)行動計劃的執(zhí)行和評估，延續(xù)和強化了國家人權(quán)行動計劃在起草和編制階段的邏輯，突出體現(xiàn)為行政主導(dǎo)的人權(quán)實施機制，即基于組織化載體（聯(lián)席會議機制）和嵌入性邏輯（與國家發(fā)展規(guī)劃相同步），充分發(fā)揮行政科層制、發(fā)包制和項目制的優(yōu)勢，促使各部門和地方政府遵循“各司其職、分工負責(zé)”的原則，進一步把自身職權(quán)與人權(quán)發(fā)展契合起來，同時聯(lián)動立法機關(guān)和司法機關(guān)，實現(xiàn)人權(quán)行動計劃所確認的人權(quán)發(fā)展目標(biāo)。而人權(quán)行動計劃中的量化指標(biāo)（特別是約束性指標(biāo)），實現(xiàn)了某種程度上的“數(shù)目字管理”的便利，也為監(jiān)督和評估提供了基礎(chǔ)。
四、結(jié)論：規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路的優(yōu)勢
上文對國家人權(quán)行動計劃起草、編制、執(zhí)行和評估的描述和分析，重點揭示了“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”的行政化面向，即基于“以發(fā)展促人權(quán)”的總體目標(biāo)，把人權(quán)發(fā)展規(guī)劃嵌入到國家整體發(fā)展規(guī)劃之中，通過設(shè)立組織載體、確定優(yōu)先事項、進行職能嵌合、完成任務(wù)認領(lǐng)，進而通過科層制、發(fā)包制、項目制和績效評價，促成國家人權(quán)行動計劃的貫徹實施和事后監(jiān)督——這些過程很大程度上都是依賴行政化的組織動員和控制反饋來實現(xiàn)的。
從外部觀察，國家人權(quán)行動計劃在現(xiàn)實中至少發(fā)揮了以下功能：（1）闡釋和傳播：把中國政府的工作轉(zhuǎn)化為國際人權(quán)話語，起到對外傳播、增信釋疑的功能，增加國際社會對中國人權(quán)發(fā)展成就和經(jīng)驗的認可；（2）嵌入和轉(zhuǎn)換：把人權(quán)行動計劃嵌入到國家整體發(fā)展規(guī)劃之中，把政府各部門的職權(quán)與人權(quán)相互聯(lián)結(jié)起來，落實各部門在推動人權(quán)進步中的責(zé)任；（3）協(xié)調(diào)和統(tǒng)合：協(xié)調(diào)中央政府各部門的各項人權(quán)事務(wù)，統(tǒng)合中央與地方之間的人權(quán)觀念。誠如本文開篇提出的“雙重承認”邏輯，上述第一種功能對應(yīng)“外部承認”，而后兩種功能對應(yīng)“內(nèi)部承認”。然而，“內(nèi)部承認”并不只是國家機關(guān)及其工作人員的人權(quán)理念的提升，更重要的是普羅大眾的承認。曾參與人權(quán)行動計劃起草的李云龍教授直言，“我們也不是把相關(guān)問題換套說法而已，通過這個行動計劃本身，對內(nèi)也是一個人權(quán)觀念的宣傳，包括在制定這個計劃過程中，對各個部門在人權(quán)方面的工作也是一次觸動，讓他們把自己部門工作從人權(quán)角度重新檢視一下。過去我們主要是回顧中國在人權(quán)方面做了什么，現(xiàn)在是在沒做之前先把計劃拿出來，這對相關(guān)部門也是一種壓力。因為你要做的事情已經(jīng)公開發(fā)表了，大家都在等著檢驗?zāi)恪?rdquo;因而，行政主導(dǎo)視角雖然可以成為理解“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”的主要面向，但是國家人權(quán)行動計劃一旦發(fā)布，就進入了公共領(lǐng)域，必然會產(chǎn)生溢出行政邏輯的外部效應(yīng)。其中最值得關(guān)注的就是，國家人權(quán)行動計劃撐大了權(quán)利的空間，回應(yīng)了新興權(quán)利的訴求，并進而將權(quán)利訴求傳導(dǎo)至政府系統(tǒng)。通過溢出效應(yīng)，國家人權(quán)行動計劃不再只是體制內(nèi)的話語共識，更成為公民權(quán)利擴張的契機。比如，第二期國家人權(quán)行動計劃明確提出“建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部任免信息向社會公開制度”，據(jù)此有公民在2011年向國土資源部、科技部和教育部申請公開“副部長分管部門、兼職狀況及負責(zé)聯(lián)系的單位”等信息被拒絕后，向法院提起行政訴訟，后該案以部委公開信息，公民申請撤訴而結(jié)案。再比如，有學(xué)者依據(jù)第二期國家人權(quán)行動計劃中關(guān)于“保護兒童免遭一切形式的性侵犯”的規(guī)定，認為刑法第 360 條規(guī)定的嫖宿幼女罪既是對女童的歧視，也不利于國家實現(xiàn)保護兒童免遭一切形式性侵犯的人權(quán)保障目標(biāo)，建議廢除嫖宿幼女罪。由此，國家人權(quán)行動計劃的溢出效應(yīng)在于培植公民的人權(quán)意識，激發(fā)和回應(yīng)新的人權(quán)訴求，促進人權(quán)法治化水平的持續(xù)提高。
以國家人權(quán)行動計劃為切入點，本文初步總結(jié)了規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路的特點和條件。
具體而言，規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路具有以下特點：（1）自上而下的行政主導(dǎo)，即由中央政府規(guī)劃整體和長遠目標(biāo)，各部門和地方政府予以貫徹落實，立法和司法機關(guān)協(xié)同配合；（2）一體多元的嵌入發(fā)展，即以發(fā)展作為一體貫穿的核心命題，把人權(quán)議題嵌入到國家整體發(fā)展進程之中，并把人權(quán)改善的多元任務(wù)配置給具體政府職能部門承擔(dān)；（3）區(qū)分緩急的漸進模式，即在需求迫切度和資源有限性的前提下，確定人權(quán)發(fā)展的優(yōu)先事項，采用傾斜性策略率先滿足優(yōu)先事項，并不斷提高優(yōu)先事項的保障標(biāo)準(zhǔn)；（4）理性設(shè)計的指標(biāo)體系，即將人權(quán)進步具化為可測量的各項指標(biāo)，建立指標(biāo)監(jiān)測和評估體系，采用事中和事后監(jiān)督方式，確保各項指標(biāo)的落實。
目前世界上至少有 57 個國家頒布實施了國家人權(quán)行動計劃，但并不是所有制定了國家人權(quán)行動計劃的國家都在采用“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”。“規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路”需要滿足多個條件，才能發(fā)揮最大效用：（1）該種進路往往適合于人權(quán)后發(fā)國家，在資源有限的前提下，確立人權(quán)發(fā)展的優(yōu)先事項，采用規(guī)劃的形式，傾斜性地集中力量率先滿足優(yōu)先事項；（2）該種進路往往需要中央政府具有迫切的改善人權(quán)現(xiàn)狀的意愿和能力，能夠編制與國家發(fā)展規(guī)劃相契合的人權(quán)行動計劃，并且統(tǒng)合各部門和地方政府的意志，在國家層面上達成人權(quán)共識；（3）該種進路往往與行政主導(dǎo)型人權(quán)實施機制相適應(yīng)，即由行政機關(guān)在推動人權(quán)進步時發(fā)揮主要作用，這要求行政機關(guān)具有較高的社會公信力，公民普遍把人權(quán)改善的希望寄托于政府的主動作為；（4）該種進路之下，行政系統(tǒng)主要依賴于行政科層制的力量，即把人權(quán)行動計劃分解為具體指標(biāo)，由各個職能部門認領(lǐng)和承擔(dān)指標(biāo)任務(wù)，并根據(jù)實施情況進行評價和監(jiān)督，其最終驅(qū)動力歸屬于自上而下的行政壓力和晉升激勵；（5）該種進路需要與立法和司法相配合，不同的部門之間達成良好的配合狀態(tài)，行政主導(dǎo)下的人權(quán)需求能夠很快反饋到立法和司法系統(tǒng)，同時立法和司法也能及時規(guī)范和矯正政府具體人權(quán)舉措的偏差，從而形成不同權(quán)力分支在人權(quán)保障方面的良性互動；（6）在該種進路下，公民和社會組織雖然整體處于被服務(wù)的狀態(tài)，但是由于其能夠感受到人權(quán)狀況的切實改善，從而對人權(quán)行動計劃報以支持和信賴的態(tài)度，并且借助計劃拓展新的人權(quán)空間。
習(xí)近平總書記指出，“中國人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的過程，本質(zhì)上就是實現(xiàn)社會公平正義和不斷推動人權(quán)事業(yè)發(fā)展的進程”。以此展望中國的第四期國家人權(quán)行動計劃的實施，其仍需致力于人權(quán)“雙重承認”的實現(xiàn)，從人權(quán)的“中國之制”到“中國之治”，“堅持走中國人權(quán)發(fā)展道路，積極參與全球人權(quán)治理，推動人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展”，充分發(fā)揮規(guī)劃型人權(quán)發(fā)展進路的制度優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，在更高水平上保障人權(quán)，通過改革和發(fā)展解決人權(quán)保障的現(xiàn)實問題，不斷滿足人民對美好生活的向往。
（王理萬：中國政法大學(xué)人權(quán)研究院副教授，錢端升青年學(xué)者）
（本文發(fā)表于《人權(quán)法學(xué)》2022年第6期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時信息。本文轉(zhuǎn)自人權(quán)法學(xué)微信公眾號）
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