內(nèi)容提要：聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》首次明確、具體地將移徙納入全球發(fā)展議程，確立了有關(guān)促進(jìn)正常移徙、保護(hù)移徙工人權(quán)利等目標(biāo)。這些目標(biāo)都是聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期推動(dòng)“移徙與發(fā)展”議題、加強(qiáng)基于人權(quán)的全球移徙治理所取得的重大成果。但達(dá)成這些目標(biāo)存在諸多困難，尤其當(dāng)正常和非正常移民的權(quán)利觸碰到國(guó)家主權(quán)和安全，或不符合國(guó)家的發(fā)展需求時(shí)。隨著新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延、大國(guó)關(guān)系緊張態(tài)勢(shì)上升、民粹主義和排外主義在西方盛行，移徙與發(fā)展的進(jìn)程受到嚴(yán)重打擊，各國(guó)的立場(chǎng)分歧與利益沖突使移徙目標(biāo)變得更加遙不可及。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，此領(lǐng)域的探索將有助于推動(dòng)后疫情時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，使各方從移徙、發(fā)展、人權(quán)的良性互動(dòng)中受益。
關(guān)鍵詞：2030年可持續(xù)發(fā)展議程；安全、有序和正常移民全球契約；非正常移徙；移徙工人；基于人權(quán)的路徑
在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，國(guó)際移民的數(shù)量在二十年間不斷增長(zhǎng)，并于2019年達(dá)到2.72億，成為國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展中不可忽視的一部分。雖然國(guó)際移徙已逐漸成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，且圍繞移徙與發(fā)展議題的討論越發(fā)豐富，但移民是發(fā)展負(fù)面因素的刻板印象依舊廣泛存在。這主要是早期移徙研究帶來(lái)的影響。
上個(gè)世紀(jì)60年代晚期到80年代，有關(guān)國(guó)際移徙的消極理論盛行，移徙被視為不利于發(fā)展的、由貧困催生的產(chǎn)物。雖然已有相當(dāng)一部分學(xué)術(shù)成果證明移徙在適當(dāng)條件下會(huì)產(chǎn)生積極影響，但移民的負(fù)面形象還是被長(zhǎng)期保留了下來(lái)。并且，因?yàn)橐漆泐I(lǐng)域的研究主要由移民目的地國(guó)的學(xué)者主導(dǎo)，移民通常被簡(jiǎn)單描繪成目的地國(guó)的負(fù)擔(dān)，移民的人權(quán)及國(guó)際移徙對(duì)移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)的影響被忽略了。不過(guò)，近二十年間，無(wú)論是學(xué)術(shù)還是政策層面對(duì)國(guó)際移徙的態(tài)度都發(fā)生了改變，國(guó)際移徙不再被視為發(fā)展的阻礙，而被視為一種解決發(fā)展困境的方案。人權(quán)也不再是移徙與發(fā)展過(guò)程中的附加問(wèn)題，而是中心問(wèn)題。
聯(lián)合國(guó)對(duì)“移徙與發(fā)展”議題的推動(dòng)就是此趨勢(shì)的體現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年通過(guò)《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡(jiǎn)稱(chēng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》)，肯定了移徙對(duì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并首次明確將其納入全球發(fā)展目標(biāo)。植根于此議程的《安全、有序和正常移民全球契約》更是突破性地為相關(guān)目標(biāo)的落實(shí)構(gòu)建了一個(gè)國(guó)際合作平臺(tái)。這兩個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)了人權(quán)的重要性，并將國(guó)際人權(quán)法作為依據(jù)?？梢?jiàn)，移徙與人權(quán)議題無(wú)論是其本身，還是在發(fā)展的語(yǔ)境下都十分重要，因?yàn)闊o(wú)論人作為勞動(dòng)力或發(fā)展參與者的價(jià)值如何，其人權(quán)都應(yīng)得到尊重。但在西方民粹主義和排外主義盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，國(guó)際移徙受到了前所未有的阻礙和打擊。這導(dǎo)致正常跨國(guó)移徙途徑受阻、全球移民匯款驟降、人口販賣(mài)和移民偷運(yùn)等非正常移徙進(jìn)一步惡化。同時(shí)，疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響也使移民的處境更加不利，讓其面臨同時(shí)失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源和正常移民身份的危險(xiǎn)。面對(duì)疫情和發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)就移民人權(quán)所達(dá)成的共識(shí)和目標(biāo)變得岌岌可危。
本文試圖從移徙與發(fā)展的角度出發(fā)，分析《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相關(guān)移徙目標(biāo)所面臨的人權(quán)困境，尤其是各國(guó)在進(jìn)行非正常移民治理時(shí)，對(duì)被偷運(yùn)者、人口販運(yùn)受害者和非正常移徙工人等群體人權(quán)問(wèn)題的回避與排斥。本文采用移民的廣義解釋?zhuān)⑽淳腿缂倨凇⒃L(fǎng)問(wèn)、就醫(yī)等移徙原因，及移徙時(shí)間長(zhǎng)短作出區(qū)分。這些困境表明，雖然發(fā)展能在一些移徙問(wèn)題上促成國(guó)際社會(huì)的合力，但難以吸引各國(guó)就“發(fā)展價(jià)值”較小的脆弱群體進(jìn)行保護(hù)。只有將移徙、發(fā)展與人權(quán)相結(jié)合，才能確保移徙與發(fā)展的進(jìn)程不會(huì)脫離人權(quán)的軌道。
中國(guó)作為移民輸出和僑匯匯入大國(guó)、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的積極落實(shí)者、“一帶一路”的倡導(dǎo)者和踐行者，其對(duì)移徙與發(fā)展領(lǐng)域的影響力正逐漸上升，也在全球移民治理和人權(quán)治理中發(fā)揮越發(fā)重要的作用。因此，移徙與發(fā)展的研究，將有助于中國(guó)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際移徙形勢(shì)和治理環(huán)境，參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，探索國(guó)際移徙、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)的正向互動(dòng)模式，充分發(fā)揮移民對(duì)發(fā)展的積極作用，使各方從中受益。
一、將人權(quán)納入“移徙與發(fā)展”議題
在聯(lián)合國(guó)及其他利益攸關(guān)方的推動(dòng)下，“移徙與發(fā)展”成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)議題，國(guó)際移徙也被逐漸納入全球發(fā)展議程之中。國(guó)際社會(huì)越發(fā)意識(shí)到，在全球化背景下，將跨境人口流動(dòng)完全視為一個(gè)問(wèn)題或麻煩的陳舊眼光需要改變，移徙對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)和潛力應(yīng)被承認(rèn)和開(kāi)發(fā)。而隨著“移徙與發(fā)展”議題被納入人權(quán)視角，以及“基于人權(quán)的路徑”(human rights-based approach)的提出，移民的人權(quán)不僅成為此議題的重要內(nèi)容，也成為衡量其進(jìn)展的標(biāo)志和最終目標(biāo)之一。繼千年發(fā)展目標(biāo)之后，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》突破性地將移徙納入全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并將“尊重人權(quán)”作為這些目標(biāo)后續(xù)落實(shí)和評(píng)估的原則。此議程將“移徙與發(fā)展”議題推向了一個(gè)新的高度，但也受到了一定質(zhì)疑。
?。ㄒ唬?ldquo;移徙與發(fā)展”議題的形成與人權(quán)
聯(lián)合國(guó)自建立之初，就將移徙與經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入大會(huì)和經(jīng)社理事會(huì)的議程，陸續(xù)通過(guò)決議和文件，以解決移民的就業(yè)、福利和融入等問(wèn)題。這些文件雖然從發(fā)展出發(fā)，但已關(guān)注到移民權(quán)利和非歧視原則的重要性。1952年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)“移徙與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”決議，建議各國(guó)通過(guò)雙邊或多邊協(xié)定轉(zhuǎn)移和安置各移民群，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，并在此過(guò)程中杜絕“種族或宗教的歧視”。
20世紀(jì)90年代后，一系列聚焦發(fā)展的國(guó)際會(huì)議與文件開(kāi)始對(duì)移民的生存狀況、權(quán)利保障和社會(huì)融入等問(wèn)題表示關(guān)切。1992年，178個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上通過(guò)《21世紀(jì)發(fā)展議程》。此議程指出，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的計(jì)劃應(yīng)將移民和難民考慮在內(nèi)，要關(guān)注包括移民和難民在內(nèi)的脆弱群體的人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的特定影響。1994年召開(kāi)的國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)首次通過(guò)一項(xiàng)全面的行動(dòng)綱領(lǐng)，督促各國(guó)就移民的權(quán)利保護(hù)、本地融合、減少非正常移徙等問(wèn)題進(jìn)行合作，并將“移徙問(wèn)題納入其政策和經(jīng)濟(jì)議程”。此綱領(lǐng)已認(rèn)識(shí)到，要想長(zhǎng)期處理好移徙問(wèn)題，需要“可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和與此目的相符合的發(fā)展戰(zhàn)略”。1995年，聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議通過(guò)《哥本哈根社會(huì)發(fā)展問(wèn)題宣言》和《社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議行動(dòng)綱領(lǐng)》，承諾要確保移徙工人免受剝削，確保移民和其家屬的人權(quán)得到尊重和保護(hù)。因?yàn)闊o(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展還是環(huán)境保護(hù)，其終歸是為了提升人的生活質(zhì)量，而移民顯然也在其中。
隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)移徙與發(fā)展議題愈發(fā)關(guān)注，聯(lián)合國(guó)框架下的相關(guān)機(jī)制和交流平臺(tái)也得以逐步建立，有力推動(dòng)了后千年發(fā)展目標(biāo)時(shí)代的全球發(fā)展議程將移徙納入其中。2003年年底，基于聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)和若干國(guó)家的提議，國(guó)際移徙全球委員會(huì)(Global Commission on International Migration)成立。此委員會(huì)專(zhuān)門(mén)關(guān)注移徙與發(fā)展等議題，是首個(gè)應(yīng)對(duì)國(guó)際移徙的全球?qū)＜倚〗M。其研究指出，國(guó)際移民對(duì)發(fā)展和減貧作出了貢獻(xiàn)，國(guó)際移徙應(yīng)成為國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的部分。在國(guó)際移徙全球委員會(huì)的建議下，全球移徙小組(Global Migration Group)于2006年成立，就保障國(guó)際移民的人權(quán)、促進(jìn)人的安全與發(fā)展、為脆弱移民提供保護(hù)等問(wèn)題開(kāi)展工作。同年，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定設(shè)立的“全球移徙和發(fā)展問(wèn)題的高級(jí)別對(duì)話(huà)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“高級(jí)別對(duì)話(huà)”)首次召開(kāi)，為探索移徙對(duì)發(fā)展的利益最大化提供了平臺(tái)。2013年第二次高級(jí)別對(duì)話(huà)更是直接將“保護(hù)移民的人權(quán)”列入行動(dòng)議程八大重點(diǎn)。正是在此次對(duì)話(huà)中，全球移徙小組表示，人權(quán)與發(fā)展是同一枚硬幣的兩面，未來(lái)的移徙治理是以移民為中心的治理，應(yīng)有一份新的全球發(fā)展文件彌補(bǔ)千年發(fā)展目標(biāo)在移徙議題上的沉默。此次對(duì)話(huà)最終形成了《國(guó)際移徙與發(fā)展高級(jí)別對(duì)話(huà)宣言》，指出移徙要與發(fā)展結(jié)合起來(lái)，要尊重人權(quán)，2015年后的全球發(fā)展議程應(yīng)將移徙考慮在內(nèi)。
?。ǘ┗谌藱?quán)路徑的發(fā)展與移徙治理
移徙與發(fā)展議題對(duì)人權(quán)的關(guān)注，離不開(kāi)“基于人權(quán)的路徑”。此理念不僅在發(fā)展領(lǐng)域得以推廣，也被用于移徙治理領(lǐng)域，為移徙、發(fā)展、人權(quán)三者的結(jié)合提供了契機(jī)。人權(quán)與發(fā)展本就同屬聯(lián)合國(guó)三大支柱，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1986年通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》更是明確提出“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)”，人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。因此，聯(lián)合國(guó)在《發(fā)展權(quán)利宣言》之上提出了“基于人權(quán)的路徑”。此路徑是針對(duì)人的發(fā)展進(jìn)程提出的概念框架，將人放在發(fā)展的中心，以確保人的發(fā)展進(jìn)程在規(guī)則層面符合國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐層面能促進(jìn)和保障人權(quán)。在此路徑下，發(fā)展的計(jì)劃、政策與進(jìn)程都要基于國(guó)際法所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，包括所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，勞工權(quán)利和發(fā)展權(quán)。
“基于人權(quán)的路徑”可以追溯到1997年聯(lián)合國(guó)改革和人權(quán)主流化的提出。1997年，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南在其《革新聯(lián)合國(guó)：改革方案》報(bào)告中提出，聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)主要任務(wù)是加強(qiáng)它的人權(quán)方案，并將其納入聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)活動(dòng)。人權(quán)主流化要求聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)及專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、基金和方案將人權(quán)納入其活動(dòng)和議程，以更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方式共同應(yīng)對(duì)人權(quán)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。雖然各機(jī)構(gòu)對(duì)此提議的接受態(tài)度不盡相同，但部分機(jī)構(gòu)仍于2003年達(dá)成了一項(xiàng)基于人權(quán)路徑發(fā)展合作的共識(shí)。共識(shí)提出，所有發(fā)展合作、政策和技術(shù)支持都應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)《世界人權(quán)宣言》和其他國(guó)際人權(quán)文件中的權(quán)利落實(shí)；以上宣言和文件中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和原則，應(yīng)作為所有部門(mén)及所有發(fā)展合作階段的指導(dǎo)；發(fā)展合作應(yīng)促進(jìn)“責(zé)任主體”落實(shí)其責(zé)任和/或“權(quán)利持有人”主張權(quán)利的能力。
受人權(quán)主流化的影響，關(guān)注勞工、發(fā)展等不同領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)進(jìn)一步將人權(quán)視角納入國(guó)際移徙領(lǐng)域。國(guó)際勞工組織和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署就是范例。前者的成功建立在自身的結(jié)構(gòu)設(shè)置和長(zhǎng)期實(shí)踐之上，后者則是積極響應(yīng)并及時(shí)調(diào)整政策推動(dòng)人權(quán)主流化的代表。國(guó)際勞工組織通過(guò)的一系列國(guó)際公約和建議成為“基于人權(quán)的路徑”所依據(jù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也是全球移徙治理規(guī)范的重要組成部分。其還通過(guò)締約國(guó)報(bào)告機(jī)制、申訴和控訴機(jī)制、結(jié)社自由委員會(huì)程序、提供技術(shù)支持與培訓(xùn)等多種方式推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。雖然國(guó)際勞工組織的三方架構(gòu)難以為其他機(jī)構(gòu)所復(fù)制，但這種明確國(guó)際法義務(wù)，搭配以多種監(jiān)督體系、針對(duì)性的技術(shù)支持和非政府行為體的參與，避免經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利分割的整體性路徑，都可為其他機(jī)構(gòu)的人權(quán)主流化所借鑒。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署則是人權(quán)主流化提出后最先作出響應(yīng)的機(jī)構(gòu)之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步構(gòu)建出一條適用于可持續(xù)發(fā)展的、基于人權(quán)的路徑。2009年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的“人類(lèi)發(fā)展報(bào)告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻礙并提高移民待遇能為人類(lèi)發(fā)展帶來(lái)巨大收益。這份報(bào)告也被視為聯(lián)合國(guó)開(kāi)始以積極視角看待移徙與發(fā)展關(guān)系的代表性文件。
隨著人權(quán)主流化和“基于人權(quán)的路徑”的發(fā)展，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織開(kāi)始推動(dòng)基于人權(quán)路徑的移徙治理。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦的報(bào)告《移徙和人權(quán)：推動(dòng)基于人權(quán)的國(guó)際移徙治理》，“基于人權(quán)的路徑”意味著在治理中將移民作為人的待遇放在所有討論的最前面，其特征是識(shí)別出責(zé)任主體和權(quán)利主體，促使國(guó)家的政策和實(shí)踐達(dá)到國(guó)際規(guī)范和原則，履行其尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的義務(wù)。這些規(guī)范包括《世界人權(quán)宣言》、聯(lián)合國(guó)九項(xiàng)核心人權(quán)公約、國(guó)際勞工組織的相關(guān)公約等，原則包括不歧視、賦權(quán)、問(wèn)責(zé)等。“基于人權(quán)的路徑”的另一個(gè)特點(diǎn)是，意識(shí)到移民身份和其所面臨困境的復(fù)雜性。雖然移徙工人、人口販運(yùn)受害者、難民等群體依據(jù)國(guó)際公約有不同的保護(hù)體系，但隨著被迫移徙和自愿移徙的邊界越發(fā)模糊，且這些群體通常共用移徙路徑和生活空間，對(duì)其進(jìn)行明確區(qū)分并不實(shí)際?；谌藱?quán)路徑的移徙治理重視的是保障所有人的權(quán)利，避免因分類(lèi)使部分群體受到忽視。雖然受疫情影響，全球移徙治理的挑戰(zhàn)從應(yīng)對(duì)移徙的影響轉(zhuǎn)為移徙受阻的影響，但其同樣關(guān)系到這些群體的人權(quán)，需要保障其獲取基本權(quán)利的途徑。在此背景下，遵循“基于人權(quán)的路徑”更加重要，這與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的“絕不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”的精神也相互契合。
（三）《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的移徙目標(biāo)及人權(quán)考量
繼千年發(fā)展目標(biāo)之后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年9月25日通過(guò)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和其下169個(gè)具體目標(biāo)，覆蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大領(lǐng)域，并將人權(quán)貫穿于其制定依據(jù)、目標(biāo)和評(píng)估原則之中。此議程表示，2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以《世界人權(quán)宣言》、國(guó)際人權(quán)條約為依據(jù)，以《發(fā)展權(quán)利宣言》為參照，目標(biāo)的后續(xù)評(píng)估工作要以人為本，其目的是“要讓所有人享有人權(quán)”“尊重人權(quán)，尤其重點(diǎn)關(guān)注最貧困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在移徙領(lǐng)域也作出了突破，首次明確將移徙納入目標(biāo)，并重申了對(duì)移民人權(quán)的關(guān)注。議程承諾，“我們將在國(guó)際上開(kāi)展合作，確保安全、有序的定期移民，充分尊重人權(quán)，不論移民狀況如何都人道地對(duì)待移民，并人道地對(duì)待難民和流離失所者”。概括起來(lái)，此議程著重強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：應(yīng)充分發(fā)揮移民在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的積極作用；尊重和保障移民的權(quán)利，人道地對(duì)待所有正常和非正常移民；促進(jìn)安全、有序的正常移徙，增強(qiáng)全球移徙治理。在具體目標(biāo)中，與移徙最直接相關(guān)的包括目標(biāo)8.7(根除販賣(mài)人口)、目標(biāo)8.8(為移徙工人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境)、目標(biāo)10.c(降低移民匯款手續(xù)費(fèi))、目標(biāo)10.7(促進(jìn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移民和人口流動(dòng)，執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策)。這些目標(biāo)體現(xiàn)出對(duì)保護(hù)移徙工人、降低移民匯款成本、使移民從更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的移民政策與合作中受益的愿景，與移民的工作、生活與安全緊密相關(guān)。其中目標(biāo)10.7被認(rèn)為是呼吁加強(qiáng)移徙治理的集中體現(xiàn)，從一定程度上覆蓋了其他移徙目標(biāo)的部分內(nèi)容，并包含了對(duì)移民人權(quán)保障的要求。國(guó)際移民組織于2015年專(zhuān)門(mén)圍繞目標(biāo)10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解釋國(guó)家層面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三個(gè)原則和三個(gè)目標(biāo)，包括遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并落實(shí)移民權(quán)利的原則，及推動(dòng)移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉的目標(biāo)，由此可見(jiàn)人權(quán)在其中的重要性。
移徙相關(guān)目標(biāo)的提出被視為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的新突破，彌補(bǔ)了千年發(fā)展目標(biāo)對(duì)移徙，尤其是對(duì)移民人權(quán)的忽視。國(guó)際移民組織認(rèn)為，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將移徙視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑而非威脅，其所設(shè)置的目標(biāo)采取了有利于移民的人權(quán)路徑，這將有利于促進(jìn)更有效且有性別視角的移徙。不過(guò)也有觀點(diǎn)認(rèn)為此議程的實(shí)際作用被高估了。雖然其看似反映了移民、移民來(lái)源國(guó)和接收國(guó)等各方的利益，但沒(méi)能闡述如何及“誰(shuí)”來(lái)應(yīng)對(duì)相關(guān)的移徙問(wèn)題。還有學(xué)者認(rèn)為，此議程仍將移民的權(quán)利和其是否能帶來(lái)積極、可測(cè)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展掛鉤，這是對(duì)移民和發(fā)展的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，并不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、公平的移徙。還有學(xué)者指出，此議程沒(méi)能充分考慮移民自身的發(fā)展和福祉，及戰(zhàn)爭(zhēng)、軍事化等因素帶來(lái)的影響。此外，鑒于西方勢(shì)力不僅沒(méi)能促進(jìn)發(fā)展，還阻礙了世界最窮困地區(qū)的發(fā)展，各國(guó)是否能通過(guò)伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)令人質(zhì)疑。
另一個(gè)圍繞這些移徙目標(biāo)的質(zhì)疑是，如何評(píng)判其進(jìn)展，以及如何體現(xiàn)以人為本。根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)和評(píng)估工作由各國(guó)主導(dǎo)、自愿進(jìn)行，國(guó)家一級(jí)的工作成果是區(qū)域和全球評(píng)估的基礎(chǔ)。為此，指標(biāo)跨機(jī)構(gòu)專(zhuān)家組(IAEG-SDGS)制定了一套針對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全球指標(biāo)框架，并在多次修改和調(diào)整下形成230多項(xiàng)指標(biāo)，以輔助各國(guó)擬定區(qū)域和國(guó)家層面的指標(biāo)。例如，對(duì)于目標(biāo)10.7，專(zhuān)家組給出的評(píng)估指標(biāo)包括“實(shí)行有利于有序、安全、正常和負(fù)責(zé)任的移徙和人口流動(dòng)的移民政策的國(guó)家數(shù)目”和“在前往國(guó)際目的地的過(guò)程中死亡或失蹤的人數(shù)”等。但這些指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，且沒(méi)有對(duì)關(guān)鍵概念作出解釋。國(guó)際移民組織根據(jù)移民治理框架制定的移民治理指標(biāo)(MGI)也提供了可參考的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)的年度可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告就根據(jù)其收集數(shù)據(jù)。雖然相比于前者，移民治理指標(biāo)更具針對(duì)性，且包含了對(duì)移民人權(quán)的考量，但整體來(lái)說(shuō)仍尚未成熟。此外，很多國(guó)家并不具備制定評(píng)估方案和收集數(shù)據(jù)的能力，尤其在受疫情干擾的情況下。據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)，只有37個(gè)國(guó)家有符合聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)法，全球指標(biāo)框架下還有三分之二的指標(biāo)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)。這些國(guó)家中又有多少能客觀、公正地收集和提交有關(guān)移民人權(quán)的信息，展現(xiàn)以人為本的進(jìn)程，還需要進(jìn)一步考證。
可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的另一個(gè)挑戰(zhàn)是，其落實(shí)需要各國(guó)開(kāi)展合作。雖然移徙相關(guān)目標(biāo)總體得到了國(guó)際社會(huì)的支持，但部分遇到了阻礙甚至反對(duì)。通常來(lái)說(shuō)，各國(guó)在加強(qiáng)移徙數(shù)據(jù)建設(shè)、降低移民匯款成本等問(wèn)題上分歧較小，但在治理非正常移徙和邊境管控上分歧較大。這也是為何涉及非正常移徙的目標(biāo)，尤其是目標(biāo)10.7 和8.8難以得到各國(guó)的積極響應(yīng)。但減少非正常移徙、促進(jìn)正常移徙是國(guó)際移徙和可持續(xù)發(fā)展能否相互正向影響的關(guān)鍵，也是促進(jìn)全球繁榮、和平與安全，及移民人權(quán)保障的關(guān)鍵。下文將圍繞這兩個(gè)目標(biāo)所面臨的困境及原因進(jìn)行分析。
二、促進(jìn)有序、安全和正常移徙的目標(biāo)及其困境
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)10.7提出：“促進(jìn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移徙和人口流動(dòng)，包括執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合離境、入境、返回、停留等相關(guān)國(guó)家法律和規(guī)定及國(guó)際法的移徙，此種移徙應(yīng)維護(hù)人的尊嚴(yán)和幸福，尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利，告知和減少移徙的風(fēng)險(xiǎn)。只有開(kāi)放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓勵(lì)移民避免通過(guò)危險(xiǎn)、非正常的方式進(jìn)行跨境流動(dòng)，并發(fā)揮此群體對(duì)發(fā)展的積極作用。
為進(jìn)一步落實(shí)此目標(biāo)，充分實(shí)現(xiàn)該議程對(duì)移民的潛在意義，各國(guó)國(guó)家元首和政府首腦及高級(jí)代表于2016年通過(guò)《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。針對(duì)移民，此宣言承諾“促進(jìn)安全、有序、正常移民的機(jī)會(huì)”“保護(hù)所有移民的安全、尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”，根據(jù)國(guó)際法保障移民權(quán)利，尤其是移民兒童的人權(quán)、移徙工人最低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，以及人口販運(yùn)受害者等處境脆弱的移民。宣言明確將移民的人權(quán)視為重要關(guān)切，體現(xiàn)出更好地平衡發(fā)展與人權(quán)的愿景。其一方面重申“所有人都是權(quán)利持有人”，無(wú)論其移民身份如何，并強(qiáng)調(diào)要確保以人為中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推動(dòng)的移民全球契約將遵循有關(guān)發(fā)展的文件展開(kāi)，包括《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《第三次發(fā)展籌資問(wèn)題國(guó)際會(huì)議亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》和《國(guó)際移民與發(fā)展問(wèn)題高級(jí)別對(duì)話(huà)宣言》。
在此宣言的推動(dòng)下，《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《移民問(wèn)題全球契約》)在一系列政府間談判后于2018年通過(guò)，其構(gòu)建出一個(gè)國(guó)際合作框架，致力于通過(guò)改善移徙治理發(fā)揮移民對(duì)世界繁榮、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的積極作用。此契約同樣試圖兼顧人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展，其“植根于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》”，但“以國(guó)際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅(jiān)持不倒退和不歧視原則……確保在移民進(jìn)程的所有階段切實(shí)尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)”，并將人權(quán)融入到具體目標(biāo)當(dāng)中。然而，在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織的背景下，此契約從誕生起就注定要面臨一系列磨難和挑戰(zhàn)。而其對(duì)于人權(quán)的承諾，雖然并未超過(guò)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則，但仍引起多國(guó)的警惕和抵觸。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)期的全球或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展并不足以吸引各國(guó)在一些關(guān)鍵的移徙問(wèn)題上作出讓步，或是對(duì)移民的人權(quán)狀況給予更多的關(guān)注。
?。ㄒ唬兑泼駟?wèn)題全球契約》的挑戰(zhàn)
同《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一樣，《移民問(wèn)題全球契約》并無(wú)法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為，其最多被視為“軟法中的最軟法”，還有學(xué)者指出，這種朝向議程和契約等軟法發(fā)展的趨勢(shì)實(shí)際上是國(guó)際社會(huì)在保護(hù)移民權(quán)利領(lǐng)域的失敗。鑒于這種性質(zhì)，《移民問(wèn)題全球契約》的落實(shí)極度依賴(lài)國(guó)家合作，其將“國(guó)際合作”作為重要的指導(dǎo)原則，將“加強(qiáng)國(guó)際合作和全球伙伴關(guān)系”作為具體的第23項(xiàng)目標(biāo)。但多種因素都導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)無(wú)法在此領(lǐng)域達(dá)成契約所期待的共識(shí)。可能正如學(xué)者所說(shuō)，《移民問(wèn)題全球契約》提出的政治和道德承諾是建立在所有國(guó)家都會(huì)出于共同利益推動(dòng)全球移民治理的假設(shè)之上，但現(xiàn)實(shí)中移民來(lái)源國(guó)和目的地國(guó)所關(guān)注的優(yōu)先事項(xiàng)并不相同，也許聯(lián)合國(guó)的多邊主義并不適用于所有移民治理。各國(guó)難以調(diào)和的立場(chǎng)和截然不同的利益出發(fā)點(diǎn)，及全球疫情帶來(lái)的影響，使《移民問(wèn)題全球契約》的被接受程度和實(shí)際價(jià)值大打折扣。
第一，人權(quán)不再高于主權(quán)?！兑泼駟?wèn)題全球契約》所面臨的首個(gè)困境也是全球移民治理受到約束的主要原因，即國(guó)家認(rèn)為其主權(quán)會(huì)因此受到削弱。當(dāng)移民問(wèn)題觸及自身而非他國(guó)主權(quán)時(shí)，連一貫推崇“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國(guó)家也擺出了抵觸姿態(tài)，雖然有學(xué)者認(rèn)為，此契約只是提醒各國(guó)履行現(xiàn)有的區(qū)域和全球?qū)用娴某兄Z，不會(huì)造成所謂的主權(quán)和人權(quán)沖突。即便如此，2017年12月，美國(guó)特朗普政府宣布退出契約，稱(chēng)其會(huì)侵害美國(guó)執(zhí)行本國(guó)移民法和保衛(wèi)邊境的主權(quán)。聯(lián)合國(guó)只得寄希望于拜登政府在此問(wèn)題上作出改變，但至今并未有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2018年7月，澳大利亞內(nèi)政部長(zhǎng)表示，雖然澳大利亞參與了契約的談判，但基于主權(quán)考慮不會(huì)簽署現(xiàn)階段文本，因?yàn)?ldquo;將邊境保護(hù)政策交給聯(lián)合國(guó)不符合國(guó)家利益”。受2015年歐洲移民和難民潮的影響，歐盟國(guó)家也以國(guó)家主權(quán)為由對(duì)《移民問(wèn)題全球契約》提出了質(zhì)疑。匈牙利政府于2018年10月退出契約，表示此文件與本國(guó)及歐盟的安全不相符；奧地利政府于2018年10月表示不會(huì)簽署契約，因?yàn)?ldquo;移徙不是，也不應(yīng)成為一項(xiàng)人權(quán)”，“只有我們才能決定誰(shuí)能進(jìn)入奧地利”；波蘭、保加利亞和捷克等國(guó)政府也表達(dá)了契約對(duì)“國(guó)家利益”和“主權(quán)原則”影響的擔(dān)憂(yōu)；意大利內(nèi)政部長(zhǎng)宣布，意大利不會(huì)參與契約的最終政府間會(huì)議，除非議會(huì)同意，否則不會(huì)簽署契約；德國(guó)、荷蘭和比利時(shí)等國(guó)家內(nèi)部也就契約是否符合國(guó)家利益開(kāi)展了激烈的討論?？梢?jiàn)，作為國(guó)際移民心儀目的地的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)涉及移民的國(guó)際文件十分警惕，移徙對(duì)發(fā)展的正面影響并不足以吸引它們?cè)诖祟I(lǐng)域作出承諾，即使這些承諾并未對(duì)現(xiàn)有人權(quán)規(guī)則作出實(shí)質(zhì)性突破。
第二，移民淪為政治博弈工具。國(guó)家間的緊張關(guān)系使國(guó)際移徙陷入政治旋渦，移民本身的權(quán)利和處境反被忽視，甚至被利用。例如，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普于2020年5月公布第10043號(hào)公告，以國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)活力受到威脅為由，禁止部分中國(guó)留學(xué)生和研究人員入境，拜登總統(tǒng)上臺(tái)后仍未撤銷(xiāo)此禁令。雖然《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)4.b、《移民問(wèn)題全球契約》目標(biāo)5都提出促進(jìn)學(xué)生流動(dòng)性，但美國(guó)仍試圖通過(guò)此種歧視性措施來(lái)打壓中國(guó)，即便這種做法也會(huì)損害美國(guó)學(xué)校的利益。2021年白俄羅斯邊境的移民危機(jī)也有不能忽視的政治因素。2020年8月盧卡申科高票連任白俄羅斯總統(tǒng)，但美國(guó)和歐盟聲稱(chēng)選舉舞弊，對(duì)白俄羅斯施加多輪制裁。在此背景下，白俄羅斯不再阻止移民和難民進(jìn)入歐盟，迫使波蘭、立陶宛和拉脫維亞等國(guó)面臨大量非正常移民。為阻止移民跨境，波蘭甚至動(dòng)用了水槍和催淚彈等武器，雙方?jīng)_突一度升級(jí)。此次移民危機(jī)已然成為白俄羅斯同歐盟和北約的對(duì)抗，夾在中間的是無(wú)處可去、面臨寒冬的移民。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家多次呼吁，移民的人權(quán)是最重要的關(guān)切，利用移民和難民來(lái)達(dá)到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情帶來(lái)人權(quán)挑戰(zhàn)。隨著新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)和蔓延，各國(guó)陸續(xù)采取禁止或限制入境的政策，這使得大量移民一度被困在進(jìn)退兩難的境地，既無(wú)途徑返回來(lái)源國(guó)，也難以在接收國(guó)獲得權(quán)利保障。雖然在個(gè)別國(guó)際人權(quán)公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》下，締約國(guó)可在“社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)”對(duì)部分權(quán)利進(jìn)行克減，但這種克減仍要滿(mǎn)足相稱(chēng)性、禁止歧視的要求，并要與國(guó)際法下的其他義務(wù)一致。在沒(méi)有建立克減機(jī)制的國(guó)際人權(quán)公約，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》下，提供基本藥品、免受饑餓等“核心義務(wù)”也是不得克減的，且不應(yīng)以國(guó)籍或法律地位為由加以限制。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在有關(guān)健康權(quán)的一般性意見(jiàn)中還表示，締約國(guó)應(yīng)確保包括移民在內(nèi)的所有人平等獲得預(yù)防性、治療性和緩解性的醫(yī)療服務(wù)，不論其法律地位和持有證件的情況如何。當(dāng)然，即使沒(méi)有啟動(dòng)緊急狀態(tài)，國(guó)家也能因公共衛(wèi)生等原因?qū)Σ糠謾?quán)利，如遷徙自由進(jìn)行限制。但疫情下的限制仍要由法律規(guī)定，并滿(mǎn)足必要性、相稱(chēng)性和禁止歧視的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非處于國(guó)際人權(quán)法的真空狀態(tài)。一些國(guó)家在疫情期間的做法，如針對(duì)亞裔移民采取歧視性措施，無(wú)疑是有違國(guó)際人權(quán)法的。為保證大量海外勞工、學(xué)生等移徙群體的人權(quán)處境，移民來(lái)源國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)和接收國(guó)應(yīng)共同采取措施，一方面通過(guò)如飛機(jī)接送、延長(zhǎng)簽證等方式為移民創(chuàng)造跨境可能，另一方面根據(jù)國(guó)際人權(quán)公約的標(biāo)準(zhǔn)和原則為其提供人權(quán)保障。例如，中國(guó)政府通過(guò)組織包機(jī)接回、發(fā)放健康包等措施，盡力確保海外中國(guó)公民的安全，協(xié)助其逐步、有序回國(guó)；而在中國(guó)的外國(guó)移民也能及時(shí)了解到核酸檢測(cè)、疫苗等信息。疫情所帶來(lái)的不再是傳統(tǒng)的被迫離境問(wèn)題，而是移民無(wú)法回國(guó)的問(wèn)題，這既是人權(quán)問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，這時(shí)《安全、有序和正常移民全球契約》就顯得尤為重要。
?。ǘ?yīng)對(duì)人口販運(yùn)和移民偷運(yùn)的困境
全球移民治理下的人口販運(yùn)和移民偷運(yùn)問(wèn)題一直備受?chē)?guó)際社會(huì)的關(guān)注，國(guó)際移民組織在移民治理指標(biāo)中將這兩者歸為衡量國(guó)家確保安全、有序和正常移徙的標(biāo)準(zhǔn)之一。移民偷運(yùn)與人口販運(yùn)雖然本質(zhì)不同，但被偷運(yùn)者和人口販運(yùn)受害者在移徙過(guò)程中都面臨極大風(fēng)險(xiǎn)?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》不僅要求打擊非正常移徙的相關(guān)犯罪，還要求各國(guó)保護(hù)其中的脆弱群體，人道地對(duì)待所有移民。但其困境是，雖然國(guó)際層面已建立相關(guān)的規(guī)則和機(jī)制，但國(guó)家層面的治理水平參差不齊，國(guó)際合作程度有待提高。此外，各國(guó)在司法實(shí)踐中往往存在對(duì)非正常移民群體任意關(guān)押、私自用刑等問(wèn)題。從移徙與發(fā)展的角度來(lái)看，因?yàn)榇巳后w通常不被視為發(fā)展的積極參與者和推動(dòng)者，因此其極易受到忽視。然而，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和相關(guān)文件并未將其排除在外。
在人口販運(yùn)問(wèn)題上，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)8.7、目標(biāo)5.2和目標(biāo)16.2提出根除人口販運(yùn)，尤其是針對(duì)婦女和兒童的販運(yùn)和剝削。《移民問(wèn)題全球契約》專(zhuān)門(mén)就“預(yù)防、打擊和消除國(guó)際移民背景下的人口販運(yùn)”制定了具體措施，包括跨國(guó)和區(qū)域信息共享，推動(dòng)批準(zhǔn)、加入和執(zhí)行相關(guān)國(guó)際公約，在制定國(guó)家和區(qū)域政策措施時(shí)將聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室的建議考慮在內(nèi)，等等。雖然在此領(lǐng)域大部分國(guó)家已達(dá)成一定共識(shí)，并有聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但國(guó)家層面的治理及國(guó)家間合作仍有待加強(qiáng)。根據(jù)國(guó)際移民組織于2015至2019年收集的49個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，只有四個(gè)國(guó)家設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)人口販運(yùn)問(wèn)題；個(gè)別國(guó)家有根除人口販運(yùn)的具體政策、戰(zhàn)略或國(guó)家計(jì)劃；少數(shù)國(guó)家和其他國(guó)家簽署了預(yù)防和打擊移民偷運(yùn)的正式合作協(xié)議；只有五個(gè)國(guó)家就移民風(fēng)險(xiǎn)最小化采取了措施，包括培訓(xùn)警察和邊境工作人員識(shí)別人口販運(yùn)受害者，為相關(guān)非政府組織提供幫助等。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)販運(yùn)人口、特別是販運(yùn)婦女和兒童問(wèn)題特別報(bào)告員也在報(bào)告中指出，各國(guó)在保護(hù)人口販運(yùn)受害者和潛在受害者方面存在嚴(yán)重不足。在國(guó)家層面，首個(gè)抵達(dá)地區(qū)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)缺乏對(duì)受害者的識(shí)別意識(shí)和能力，遣返程序極易使未被識(shí)別的受害者受到報(bào)復(fù)和傷害；在國(guó)際層面，案件的跨國(guó)移交與合作也沒(méi)能給予受害者足夠的支持與保護(hù)。此外，新冠肺炎疫情使人口販運(yùn)愈發(fā)地下化，增加了救助工作的困難，讓受害者面臨更加嚴(yán)峻的處境。
在全球疫情和人口大規(guī)模流動(dòng)造成的反移民背景下，一些國(guó)家在邊境管控措施中根本無(wú)暇或無(wú)意愿顧及人口販運(yùn)受害者的處境。例如，在面對(duì)難民和移民危機(jī)時(shí)，連移徙治理程度相對(duì)成熟的歐洲國(guó)家都無(wú)法“人道地對(duì)待所有移民”。歐盟委員會(huì)提出的支持意大利、減輕地中海中部航路壓力和加強(qiáng)團(tuán)結(jié)的行動(dòng)計(jì)劃，以及部分國(guó)家與原籍國(guó)和過(guò)境國(guó)簽署的諒解備忘錄都被指存在人權(quán)問(wèn)題，尤其會(huì)對(duì)人口販運(yùn)受害者產(chǎn)生不良后果。此外，美國(guó)的一系列反移民政策和措施也受到了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和譴責(zé)。根據(jù)美國(guó)2000年通過(guò)的《人口販運(yùn)受害者保護(hù)法》(TVPA)，因性交易或強(qiáng)迫勞動(dòng)被販賣(mài)到美國(guó)的受害者本可獲得T簽證，在案件調(diào)查期間享受工作權(quán)和其他福利。但在移民政策收緊后，TVPA條款的解釋越發(fā)嚴(yán)格，對(duì)受害者的要求近乎嚴(yán)苛。這導(dǎo)致T簽證的拒絕率直線(xiàn)上升，使被販賣(mài)到美國(guó)南方邊境的婦女和兒童處于極其不利的地位，甚至被推回販運(yùn)者手中。
相比于人口販運(yùn)，移民偷運(yùn)問(wèn)題更加敏感，即使被偷運(yùn)者經(jīng)常會(huì)面臨被販運(yùn)受害者一樣的處境。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室的報(bào)告指出，每年都有數(shù)千名非正常移民死于偷運(yùn)，死因包括溺水、惡劣環(huán)境和疾病，以及他殺和車(chē)禍等。被偷運(yùn)者中不乏無(wú)人陪同的未成年人，此群體極易成為被剝削的對(duì)象或淪為強(qiáng)奸、偷盜、綁架、人口販運(yùn)等犯罪的受害者。對(duì)于移民偷運(yùn)問(wèn)題，《移民問(wèn)題全球契約》制定了具體措施，在承諾共同預(yù)防和打擊偷運(yùn)、瓦解偷運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，提出“確保移民不應(yīng)因成為偷運(yùn)對(duì)象而受到刑事起訴”等要求。不過(guò)，此契約并不確保偷運(yùn)對(duì)象不會(huì)因如非法入境等其他行為被起訴，這是基于國(guó)家主權(quán)作出的妥協(xié)。實(shí)際上，最初于2018年2月公布的契約“零草案”(zero draft)規(guī)定的是，非法入境應(yīng)被視為行政而非刑事違法，但此表述后被刪除。因此，《移民問(wèn)題全球契約》在此問(wèn)題上并沒(méi)有突破性地對(duì)各國(guó)提出更高要求，其立場(chǎng)和《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸、海、空偷運(yùn)移民的補(bǔ)充議定書(shū)》的規(guī)定保持了一致。即便如此，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》對(duì)移民偷運(yùn)的態(tài)度還是引起了部分國(guó)家的警覺(jué)，被偷運(yùn)者的人權(quán)處境在現(xiàn)實(shí)中也并未得到重視和改善。
2021年9月，美國(guó)邊境執(zhí)法人員騎馬并使用韁繩暴力驅(qū)逐海地移民的做法引發(fā)輿論關(guān)注和廣泛批評(píng)，使美國(guó)移民的人權(quán)處境再次進(jìn)入國(guó)際社會(huì)的視野。這些移民大多是在政治動(dòng)蕩和自然災(zāi)害因素的影響下跨境來(lái)到美國(guó)和墨西哥，其中不乏大量被偷運(yùn)的6歲以下兒童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普時(shí)期啟用的緊急政策，即《美國(guó)法典》第42卷，直接越過(guò)美國(guó)移民法和相關(guān)規(guī)定驅(qū)逐非正常移民，不對(duì)其個(gè)人情況進(jìn)行考量。對(duì)此，多名聯(lián)合國(guó)獨(dú)立專(zhuān)家向美國(guó)提交指控信，對(duì)其行為涉嫌違反國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際難民法表示擔(dān)憂(yōu)。此外，美國(guó)關(guān)押無(wú)人陪同的青少年移民的做法也飽受爭(zhēng)議。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名兒童被迫與父母或家人分開(kāi)，被劃歸到無(wú)人陪伴的青少年的類(lèi)別中。這顯然與《移民問(wèn)題全球契約》中“努力結(jié)束國(guó)際移民背景下拘留兒童的做法”“維護(hù)兒童最佳利益”和“確保反偷運(yùn)措施充分尊重人權(quán)”的立場(chǎng)截然相反。鑒于關(guān)押場(chǎng)所環(huán)境惡劣，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員稱(chēng)此種做法涉嫌構(gòu)成國(guó)際法規(guī)定的“殘忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保護(hù)國(guó)際移徙工人權(quán)利的目標(biāo)及其困境
移徙工人一直是國(guó)際移民的重要組成部分，在15歲及以上的國(guó)際移民中占比70%?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》強(qiáng)調(diào)，保護(hù)移徙工人的權(quán)利，使其能充分就業(yè)，對(duì)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。目標(biāo)8.8明確指出，“保護(hù)勞工權(quán)利，推動(dòng)為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒(méi)有穩(wěn)定工作的人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境”。
國(guó)際層面已形成一系列有關(guān)移徙工人權(quán)利保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是國(guó)際勞工組織的《移民就業(yè)公約》(第97號(hào))和《移民工人(補(bǔ)充規(guī)定)公約》(第143號(hào)公約)，及作為聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約之一的《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》。這三項(xiàng)公約共同構(gòu)成了《移民問(wèn)題全球契約》基礎(chǔ)的重要組成部分，也為全球移民治理及此領(lǐng)域的國(guó)際合作提供了規(guī)則與原則的支持。但鑒于這三項(xiàng)公約尚未得到國(guó)際社會(huì)的廣泛響應(yīng)，尤其是大部分高收入國(guó)家拒絕加入，其被一些學(xué)者視為失敗，或只能算有限成功的案例。移民輸出國(guó)和輸入國(guó)、南方和北方國(guó)家在此問(wèn)題上的分裂，使相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)充滿(mǎn)不確定性，也使移徙工人在疫情背景下處于更加脆弱的處境。
?。ㄒ唬﹪?guó)際移徙工人“三公約”
國(guó)際勞工組織的公約及建議書(shū)在移徙工人保護(hù)方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97號(hào)公約和第143號(hào)公約。1949年，國(guó)際勞工組織通過(guò)《移民就業(yè)公約》(第97號(hào))，確立了有關(guān)移民的若干權(quán)利，并要求會(huì)員國(guó)在報(bào)酬、住房、社會(huì)保障等方面對(duì)移民實(shí)行“不比本國(guó)公民更為不利的待遇”。但其僅限于正常移民，且不適用于邊境地區(qū)工人、海員和短期自由職業(yè)與藝術(shù)職業(yè)人員。第97號(hào)公約制定的初衷是促進(jìn)剩余勞動(dòng)力流動(dòng)，鼓勵(lì)移民在第二次世界大戰(zhàn)后參與歐洲重建。雖然很多歐洲國(guó)家在1973年的石油危機(jī)后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，這使得國(guó)際勞工組織的關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向非正常移徙問(wèn)題。在此背景下，國(guó)際勞工組織于1975年通過(guò)《移民工人(補(bǔ)充規(guī)定)公約》(第143號(hào))，又稱(chēng)《關(guān)于在惡劣條件下移民與提高移徙工人平等權(quán)利和待遇公約》，并突破性地將非正常移徙工人納入其中，以應(yīng)對(duì)大規(guī)模移徙浪潮。此公約一方面要求締約國(guó)采取必要和適當(dāng)?shù)氖侄危驌魹榫蜆I(yè)進(jìn)行的非正常移徙和對(duì)移徙工人的非法雇傭；另一方面則擴(kuò)展了對(duì)正常移徙工人的待遇和保護(hù)，規(guī)定締約國(guó)在兩年后不得再限制移徙工人選擇工作的自由。當(dāng)然，非正常移徙工人也享有一定權(quán)利。根據(jù)此公約規(guī)定，無(wú)論入境或雇傭是否合法，移徙工人都可依據(jù)第9條享有因雇傭關(guān)系產(chǎn)生的報(bào)酬和其他利益，不過(guò)有關(guān)平等機(jī)會(huì)和待遇的規(guī)定同第97號(hào)公約一樣，只適用于正常移民。
第97號(hào)和第143號(hào)公約被視為具有開(kāi)創(chuàng)意義的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分別只有53個(gè)和28個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)。尤其是第143號(hào)公約，其試圖兼顧打擊非正常移徙和增強(qiáng)保護(hù)正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一邊的支持。部分歐洲國(guó)家、澳大利亞等國(guó)并不歡迎第14條第a款規(guī)定的正常移民選擇工作的自由；而另一些國(guó)家，如墨西哥和摩洛哥等移民輸出國(guó)，甚至美國(guó)等輸入國(guó)，都無(wú)意完全切斷非正常移徙。因?yàn)檫@種移徙不僅能給輸出國(guó)帶來(lái)匯款、減少?lài)?guó)內(nèi)失業(yè)率，還能填補(bǔ)輸入國(guó)的勞動(dòng)力空白。在第143號(hào)公約遇冷時(shí)，墨西哥和摩洛哥等發(fā)展中國(guó)家決定繞開(kāi)國(guó)際勞工組織，在聯(lián)合國(guó)通過(guò)一項(xiàng)更有利于非正常移徙工人的公約。在其推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定成立工作組，制定一項(xiàng)覆蓋所有移徙工人，包括非正常移徙工人在內(nèi)的國(guó)際人權(quán)公約。
1990年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《移徙工人國(guó)際公約》)。此公約有以下特點(diǎn)：第一，列出兩類(lèi)權(quán)利，一類(lèi)針對(duì)所有移徙工人及其家屬，不論其移民地位如何；另一類(lèi)針對(duì)有證件的移徙工人及其家屬。這樣不僅能同時(shí)覆蓋正常和非正常的移徙工人，還能對(duì)二者所享有的權(quán)利作出區(qū)分。第二，借鑒了《世界人權(quán)宣言》和國(guó)際人權(quán)公約中已有的權(quán)利，但也根據(jù)移徙工人的特點(diǎn)為其制定了新的權(quán)利。例如，公約第33條要求締約國(guó)向移徙工人及其家庭成員告知此公約賦予他們的權(quán)利，免費(fèi)提供有關(guān)入境條件和正規(guī)手續(xù)等資料。第三，除了規(guī)定締約國(guó)對(duì)于移徙工人作為個(gè)人所承擔(dān)的義務(wù)以外，還在第六部分規(guī)定了一個(gè)框架，為國(guó)際移徙創(chuàng)造合理、公平和人道的環(huán)境。例如，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立適當(dāng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行移徙政策、同其他締約國(guó)相關(guān)部門(mén)開(kāi)展合作；對(duì)非正常移徙工人使用暴力的個(gè)人、團(tuán)體或?qū)嶓w應(yīng)被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成員的工作和生活條件應(yīng)符合強(qiáng)健、安全、衛(wèi)生的標(biāo)準(zhǔn)和人的尊嚴(yán)原則等。
作為首次匯集移徙工人及其家庭成員權(quán)利，并具有法律約束力的國(guó)際文件，《移徙工人國(guó)際公約》為此領(lǐng)域提供了一套國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也為國(guó)際合作提供了框架。但因加入此公約的國(guó)家數(shù)量有限，其至2003年才正式生效。在這期間，移民人權(quán)問(wèn)題政府間專(zhuān)家工作組表達(dá)了對(duì)移徙工人權(quán)利的擔(dān)憂(yōu)，并指出鑒于各國(guó)尚未普遍批準(zhǔn)第97號(hào)和第143號(hào)公約，《移徙工人國(guó)際公約》也未能生效，且一切跡象表明該公約發(fā)揮作用的時(shí)間還會(huì)拖延，此領(lǐng)域仍缺少?lài)?guó)際層面的監(jiān)督機(jī)制?？梢?jiàn)，專(zhuān)家工作組在當(dāng)時(shí)已對(duì)《移徙工人國(guó)際公約》的遇冷有所準(zhǔn)備。截至2022年7月1日，《移徙工人國(guó)際公約》只有57個(gè)締約國(guó)，是聯(lián)合國(guó)九大核心人權(quán)公約中締約國(guó)最少的公約。不僅歐盟國(guó)家、美國(guó)、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地國(guó)沒(méi)有批準(zhǔn)，中國(guó)和印度等大的移民來(lái)源國(guó)也沒(méi)有批準(zhǔn)。批準(zhǔn)國(guó)家少，且批準(zhǔn)國(guó)以作為移民來(lái)源國(guó)的發(fā)展中國(guó)家和小國(guó)為主，這些都對(duì)此公約的實(shí)效性和普遍約束力構(gòu)成挑戰(zhàn)，并體現(xiàn)出多邊移民治理上存在的南北割裂。
?。ǘ?ldquo;三公約”遇冷的原因
在移徙工人保護(hù)的問(wèn)題上，各國(guó)基于發(fā)展需求對(duì)不同群體持不同立場(chǎng)，難以達(dá)成一致。即使對(duì)于正常移徙工人，根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提高待遇和保護(hù)也難免被視為一種負(fù)擔(dān)。這種保護(hù)雖然能在一定程度上吸引人才，但也會(huì)影響移民目的地國(guó)對(duì)低技能工人的限制和管理。這里的“低技能”通常指缺少專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、薪資較低的工作。雖然靠手藝的工匠、技工曾一度被視為移徙工人中的精英，但隨著以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)興起，從事科技、工程和其他高水平管理的人群開(kāi)始成為“高技能”移民，此群體國(guó)際流動(dòng)性較高，各國(guó)通過(guò)政策吸引他國(guó)的高技能移民，也努力留住本國(guó)的高技能人才。雖然高、低技能這種移民分類(lèi)本身受到了一定質(zhì)疑，但這種區(qū)分在現(xiàn)實(shí)中似乎難以避免。有學(xué)者直接將低技能移徙工人和其他非正常移民歸為一類(lèi)，認(rèn)為就此群體很難達(dá)成多邊治理，因?yàn)檫@種治理無(wú)法帶來(lái)全球?qū)用娴墓怖妗４蟛糠謬?guó)家只有動(dòng)力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人權(quán)。
《移徙工人國(guó)際公約》恰恰覆蓋了低技能群體在內(nèi)的所有移民，這也是導(dǎo)致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明確表示，批準(zhǔn)《移徙工人國(guó)際公約》的主要阻礙是，此公約與本國(guó)針對(duì)低技能移徙工人的臨時(shí)勞工計(jì)劃不符，不利于加拿大將其限制在缺乏勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和工作中。加拿大聯(lián)邦政府明確允許(行政或合同的)撤銷(xiāo)《移徙工人國(guó)際公約》規(guī)定的基本權(quán)利，其對(duì)給予有臨時(shí)工作許可的低技能工人更多權(quán)利并無(wú)興趣，尤其是公約第52條規(guī)定的選擇有報(bào)酬活動(dòng)的自由。英國(guó)政府也表示，如果批準(zhǔn)此公約，可能會(huì)影響其對(duì)獲得工作許可的移民進(jìn)行限制，此外對(duì)選擇有報(bào)酬活動(dòng)的自由限制不得超過(guò)兩年的規(guī)定也與英國(guó)的相關(guān)政策沖突。《移徙工人國(guó)際公約》第43條和第45條還規(guī)定，正常移徙工人在享受職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和保健服務(wù)、住房不受剝削的保障、教育設(shè)施和服務(wù)等方面，享有與該國(guó)國(guó)民同等的待遇。但是，根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，合法雇傭的第三國(guó)公民雖然可以享受各繳費(fèi)型計(jì)劃，如獲得教育的平等待遇的權(quán)利，但沒(méi)有獲得非繳費(fèi)型福利的權(quán)利，如果批準(zhǔn)此公約，英國(guó)的相關(guān)規(guī)定需要作出調(diào)整。移民目的地國(guó)對(duì)正常移徙工人的立場(chǎng)尚且如此，對(duì)非正常移徙工人的態(tài)度就可想而知了。
雖然《移徙工人國(guó)際公約》規(guī)定的非正常移徙工人享有的權(quán)利，如獲得緊急醫(yī)療救助權(quán)利的范圍，要小于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》和《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》下的健康權(quán)，但只要涉及非正常移徙工人的保護(hù)，就會(huì)引起國(guó)家的警覺(jué)和抵觸。對(duì)于這種情況，有學(xué)者提出，鑒于各國(guó)對(duì)《移徙工人國(guó)際公約》望而卻步，不如退而求其次，從中挑選出一系列“核心權(quán)利”，包括最基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及勞工權(quán)利，但可以排除如社會(huì)住房和低收入援助等福利。不過(guò)，即使采用此路徑，具體哪些權(quán)利是“核心權(quán)利”也存在爭(zhēng)議。此外，這也可能導(dǎo)致《移徙工人國(guó)際公約》對(duì)締約國(guó)的要求進(jìn)一步落后于其他國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定。如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》雖然允許發(fā)展中國(guó)家決定“非本國(guó)國(guó)民享受本盟約所確認(rèn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利之程度”，但這個(gè)例外僅限于發(fā)展中國(guó)家，且僅針對(duì)經(jīng)濟(jì)而非社會(huì)和文化權(quán)利，對(duì)此例外的解讀還需要滿(mǎn)足人權(quán)保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)。
與《移徙工人國(guó)際公約》的初衷不同，國(guó)際勞工組織的第143號(hào)公約旨在打擊為就業(yè)進(jìn)行的非正常移徙，但其也未能得到國(guó)際社會(huì)的廣泛支持。雖然現(xiàn)在各國(guó)對(duì)移民的需求有別于20世紀(jì)60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依舊不可小覷。此群體不僅承擔(dān)起最臟累差的工作，還通過(guò)賦稅、房租、購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)等方式為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部曾估計(jì)，美國(guó)近一半的農(nóng)場(chǎng)工人為非正常移民，建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)也分別有15%和9%的移徙工人沒(méi)有合法身份。因工作性質(zhì)或強(qiáng)度無(wú)法聘到合適的本地勞工，美國(guó)若干行業(yè)都極度依賴(lài)移民，如完全切斷非正常移徙會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力匱乏，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展并造成物價(jià)上漲。雖然非正常移民在促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和稅收等方面都發(fā)揮了不可忽視的作用，但美國(guó)既不是《移徙工人國(guó)際公約》的締約國(guó)，也不是第143號(hào)公約的締約國(guó)。非正常移徙工人的權(quán)利通常難以得到保護(hù)，甚至淪為現(xiàn)代奴隸制的受害者。美國(guó)最高法院就曾在多個(gè)案件中判決無(wú)證移徙工人被非法解雇后不能得到賠償。正是這種對(duì)非正常移徙工人既不愿舍棄，也不愿保護(hù)的心態(tài)，使任何有關(guān)非正常移徙的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)都難以得到國(guó)際社會(huì)的積極響應(yīng)。
但無(wú)論這三個(gè)公約的簽署和批準(zhǔn)情況如何，其都是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》的依托。后兩者雖然缺少法律約束力，但也聊勝于無(wú)，因?yàn)槠浯砹艘漆泐I(lǐng)域政策決定的重要一步。移徙工人是保障疫情期間行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、疫情后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力的重要力量，他們的人權(quán)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展緊密相連，理應(yīng)得到更多重視。但此群體不僅面臨更高的降薪和解雇風(fēng)險(xiǎn)，還經(jīng)常被排除在社會(huì)救助和福利補(bǔ)貼之外。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，失去工作不僅意味著失去生活來(lái)源，還可能意味著失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常會(huì)因?yàn)楹ε卤磺卜祷蚓辛舳艞壗邮懿《緶y(cè)試、治療或其他獲得幫助的機(jī)會(huì)。對(duì)此，移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會(huì)表示，即使在疫情期間，締約國(guó)也要保證移徙工人的權(quán)利，如締約國(guó)采取的緊急措施限制了公約中的基本自由，如獲取社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保健、失業(yè)津貼等權(quán)利，應(yīng)公開(kāi)聲明并通知委員會(huì)。聯(lián)合國(guó)和區(qū)域?qū)＜乙脖硎?，移徙工人?duì)抗擊疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出了重要貢獻(xiàn)，各國(guó)應(yīng)謹(jǐn)記將移民納入疫情響應(yīng)和恢復(fù)的國(guó)家計(jì)劃，有尊嚴(yán)地對(duì)待所有移民，為其提供獲取醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)、福利、信息和援助的平等途徑。
四、結(jié)語(yǔ)
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》充分肯定了移徙與發(fā)展之間的關(guān)系，承認(rèn)了移民對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并提出要尊重和保障移民的權(quán)利。這從一定程度上糾正了學(xué)術(shù)和政治層面對(duì)移徙、發(fā)展和人權(quán)關(guān)系的認(rèn)知。因?yàn)榇祟I(lǐng)域長(zhǎng)期被美國(guó)和歐盟國(guó)家等移民接收國(guó)主導(dǎo)，南方國(guó)家處于相對(duì)被動(dòng)的位置，移民的人權(quán)處境和其發(fā)揮的積極作用，以及全球不平等的大背景經(jīng)常被忽略了。然而無(wú)論是正常移徙途徑的建設(shè)、非正常移徙的治理，還是從根源和結(jié)構(gòu)性因素上減少移徙的脆弱性，都需要國(guó)際社會(huì)，尤其是發(fā)達(dá)的移民目的地國(guó)作出實(shí)際承諾并采取行動(dòng)，與移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)展開(kāi)合作。如果國(guó)際社會(huì)無(wú)法根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出調(diào)整和改變，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)推動(dòng)全球移民治理并使移民從中受益，國(guó)際移徙的負(fù)面作用將被不斷放大，跨境移徙將以更加不安全、非正常的方式進(jìn)行。
中國(guó)在移民與發(fā)展領(lǐng)域扮演越發(fā)重要的角色，也面臨日益復(fù)雜、艱巨的全球移民治理形勢(shì)和環(huán)境。2019年，中國(guó)位列國(guó)際移民輸出國(guó)的第三位，也是接收移民匯款的大國(guó)。同時(shí)，中國(guó)也正在成為更多國(guó)際移民，包括高端人才優(yōu)先選擇的目的地國(guó)。這是中國(guó)改革開(kāi)放、走向世界的必然趨勢(shì)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，移民治理不斷進(jìn)步的見(jiàn)證。中國(guó)已通過(guò)深化移民管理體制改革、組建國(guó)家移民管理局等措施，有力推動(dòng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》移徙相關(guān)目標(biāo)的落實(shí)。但從移徙與發(fā)展結(jié)合的角度看，中國(guó)仍有較大的探索和進(jìn)步空間，可基于國(guó)情“將促進(jìn)發(fā)展列為規(guī)制國(guó)際移民的目標(biāo)”。此外，應(yīng)進(jìn)一步把移民納入疫情響應(yīng)計(jì)劃及疫情后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，幫助其融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的積極力量，吸引更多人才。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《移民問(wèn)題全球契約》及相關(guān)國(guó)際公約的基礎(chǔ)上加強(qiáng)全球移民治理、促進(jìn)國(guó)際合作，不僅有利于身處中國(guó)的外國(guó)移民，也有利于身處異鄉(xiāng)的中國(guó)移民，在享受人權(quán)保護(hù)的同時(shí)充分提升和發(fā)揮個(gè)人潛能，最大限度地推動(dòng)國(guó)家、區(qū)域乃至全球?qū)用娴目沙掷m(xù)發(fā)展。
（武文揚(yáng)，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(責(zé)任編輯 孟濤)
關(guān)鍵詞：2030年可持續(xù)發(fā)展議程；安全、有序和正常移民全球契約；非正常移徙；移徙工人；基于人權(quán)的路徑
在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，國(guó)際移民的數(shù)量在二十年間不斷增長(zhǎng)，并于2019年達(dá)到2.72億，成為國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用婵沙掷m(xù)發(fā)展中不可忽視的一部分。雖然國(guó)際移徙已逐漸成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，且圍繞移徙與發(fā)展議題的討論越發(fā)豐富，但移民是發(fā)展負(fù)面因素的刻板印象依舊廣泛存在。這主要是早期移徙研究帶來(lái)的影響。
上個(gè)世紀(jì)60年代晚期到80年代，有關(guān)國(guó)際移徙的消極理論盛行，移徙被視為不利于發(fā)展的、由貧困催生的產(chǎn)物。雖然已有相當(dāng)一部分學(xué)術(shù)成果證明移徙在適當(dāng)條件下會(huì)產(chǎn)生積極影響，但移民的負(fù)面形象還是被長(zhǎng)期保留了下來(lái)。并且，因?yàn)橐漆泐I(lǐng)域的研究主要由移民目的地國(guó)的學(xué)者主導(dǎo)，移民通常被簡(jiǎn)單描繪成目的地國(guó)的負(fù)擔(dān)，移民的人權(quán)及國(guó)際移徙對(duì)移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)的影響被忽略了。不過(guò)，近二十年間，無(wú)論是學(xué)術(shù)還是政策層面對(duì)國(guó)際移徙的態(tài)度都發(fā)生了改變，國(guó)際移徙不再被視為發(fā)展的阻礙，而被視為一種解決發(fā)展困境的方案。人權(quán)也不再是移徙與發(fā)展過(guò)程中的附加問(wèn)題，而是中心問(wèn)題。
聯(lián)合國(guó)對(duì)“移徙與發(fā)展”議題的推動(dòng)就是此趨勢(shì)的體現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年通過(guò)《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(簡(jiǎn)稱(chēng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》)，肯定了移徙對(duì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并首次明確將其納入全球發(fā)展目標(biāo)。植根于此議程的《安全、有序和正常移民全球契約》更是突破性地為相關(guān)目標(biāo)的落實(shí)構(gòu)建了一個(gè)國(guó)際合作平臺(tái)。這兩個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)了人權(quán)的重要性，并將國(guó)際人權(quán)法作為依據(jù)?？梢?jiàn)，移徙與人權(quán)議題無(wú)論是其本身，還是在發(fā)展的語(yǔ)境下都十分重要，因?yàn)闊o(wú)論人作為勞動(dòng)力或發(fā)展參與者的價(jià)值如何，其人權(quán)都應(yīng)得到尊重。但在西方民粹主義和排外主義盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，國(guó)際移徙受到了前所未有的阻礙和打擊。這導(dǎo)致正常跨國(guó)移徙途徑受阻、全球移民匯款驟降、人口販賣(mài)和移民偷運(yùn)等非正常移徙進(jìn)一步惡化。同時(shí)，疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響也使移民的處境更加不利，讓其面臨同時(shí)失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源和正常移民身份的危險(xiǎn)。面對(duì)疫情和發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)就移民人權(quán)所達(dá)成的共識(shí)和目標(biāo)變得岌岌可危。
本文試圖從移徙與發(fā)展的角度出發(fā)，分析《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相關(guān)移徙目標(biāo)所面臨的人權(quán)困境，尤其是各國(guó)在進(jìn)行非正常移民治理時(shí)，對(duì)被偷運(yùn)者、人口販運(yùn)受害者和非正常移徙工人等群體人權(quán)問(wèn)題的回避與排斥。本文采用移民的廣義解釋?zhuān)⑽淳腿缂倨凇⒃L(fǎng)問(wèn)、就醫(yī)等移徙原因，及移徙時(shí)間長(zhǎng)短作出區(qū)分。這些困境表明，雖然發(fā)展能在一些移徙問(wèn)題上促成國(guó)際社會(huì)的合力，但難以吸引各國(guó)就“發(fā)展價(jià)值”較小的脆弱群體進(jìn)行保護(hù)。只有將移徙、發(fā)展與人權(quán)相結(jié)合，才能確保移徙與發(fā)展的進(jìn)程不會(huì)脫離人權(quán)的軌道。
中國(guó)作為移民輸出和僑匯匯入大國(guó)、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的積極落實(shí)者、“一帶一路”的倡導(dǎo)者和踐行者，其對(duì)移徙與發(fā)展領(lǐng)域的影響力正逐漸上升，也在全球移民治理和人權(quán)治理中發(fā)揮越發(fā)重要的作用。因此，移徙與發(fā)展的研究，將有助于中國(guó)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際移徙形勢(shì)和治理環(huán)境，參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，探索國(guó)際移徙、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)的正向互動(dòng)模式，充分發(fā)揮移民對(duì)發(fā)展的積極作用，使各方從中受益。
一、將人權(quán)納入“移徙與發(fā)展”議題
在聯(lián)合國(guó)及其他利益攸關(guān)方的推動(dòng)下，“移徙與發(fā)展”成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)議題，國(guó)際移徙也被逐漸納入全球發(fā)展議程之中。國(guó)際社會(huì)越發(fā)意識(shí)到，在全球化背景下，將跨境人口流動(dòng)完全視為一個(gè)問(wèn)題或麻煩的陳舊眼光需要改變，移徙對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)和潛力應(yīng)被承認(rèn)和開(kāi)發(fā)。而隨著“移徙與發(fā)展”議題被納入人權(quán)視角，以及“基于人權(quán)的路徑”(human rights-based approach)的提出，移民的人權(quán)不僅成為此議題的重要內(nèi)容，也成為衡量其進(jìn)展的標(biāo)志和最終目標(biāo)之一。繼千年發(fā)展目標(biāo)之后，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》突破性地將移徙納入全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并將“尊重人權(quán)”作為這些目標(biāo)后續(xù)落實(shí)和評(píng)估的原則。此議程將“移徙與發(fā)展”議題推向了一個(gè)新的高度，但也受到了一定質(zhì)疑。
?。ㄒ唬?ldquo;移徙與發(fā)展”議題的形成與人權(quán)
聯(lián)合國(guó)自建立之初，就將移徙與經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入大會(huì)和經(jīng)社理事會(huì)的議程，陸續(xù)通過(guò)決議和文件，以解決移民的就業(yè)、福利和融入等問(wèn)題。這些文件雖然從發(fā)展出發(fā)，但已關(guān)注到移民權(quán)利和非歧視原則的重要性。1952年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)“移徙與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”決議，建議各國(guó)通過(guò)雙邊或多邊協(xié)定轉(zhuǎn)移和安置各移民群，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，并在此過(guò)程中杜絕“種族或宗教的歧視”。
20世紀(jì)90年代后，一系列聚焦發(fā)展的國(guó)際會(huì)議與文件開(kāi)始對(duì)移民的生存狀況、權(quán)利保障和社會(huì)融入等問(wèn)題表示關(guān)切。1992年，178個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上通過(guò)《21世紀(jì)發(fā)展議程》。此議程指出，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的計(jì)劃應(yīng)將移民和難民考慮在內(nèi)，要關(guān)注包括移民和難民在內(nèi)的脆弱群體的人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的特定影響。1994年召開(kāi)的國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)首次通過(guò)一項(xiàng)全面的行動(dòng)綱領(lǐng)，督促各國(guó)就移民的權(quán)利保護(hù)、本地融合、減少非正常移徙等問(wèn)題進(jìn)行合作，并將“移徙問(wèn)題納入其政策和經(jīng)濟(jì)議程”。此綱領(lǐng)已認(rèn)識(shí)到，要想長(zhǎng)期處理好移徙問(wèn)題，需要“可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和與此目的相符合的發(fā)展戰(zhàn)略”。1995年，聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議通過(guò)《哥本哈根社會(huì)發(fā)展問(wèn)題宣言》和《社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議行動(dòng)綱領(lǐng)》，承諾要確保移徙工人免受剝削，確保移民和其家屬的人權(quán)得到尊重和保護(hù)。因?yàn)闊o(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展還是環(huán)境保護(hù)，其終歸是為了提升人的生活質(zhì)量，而移民顯然也在其中。
隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)移徙與發(fā)展議題愈發(fā)關(guān)注，聯(lián)合國(guó)框架下的相關(guān)機(jī)制和交流平臺(tái)也得以逐步建立，有力推動(dòng)了后千年發(fā)展目標(biāo)時(shí)代的全球發(fā)展議程將移徙納入其中。2003年年底，基于聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)和若干國(guó)家的提議，國(guó)際移徙全球委員會(huì)(Global Commission on International Migration)成立。此委員會(huì)專(zhuān)門(mén)關(guān)注移徙與發(fā)展等議題，是首個(gè)應(yīng)對(duì)國(guó)際移徙的全球?qū)＜倚〗M。其研究指出，國(guó)際移民對(duì)發(fā)展和減貧作出了貢獻(xiàn)，國(guó)際移徙應(yīng)成為國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的部分。在國(guó)際移徙全球委員會(huì)的建議下，全球移徙小組(Global Migration Group)于2006年成立，就保障國(guó)際移民的人權(quán)、促進(jìn)人的安全與發(fā)展、為脆弱移民提供保護(hù)等問(wèn)題開(kāi)展工作。同年，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定設(shè)立的“全球移徙和發(fā)展問(wèn)題的高級(jí)別對(duì)話(huà)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“高級(jí)別對(duì)話(huà)”)首次召開(kāi)，為探索移徙對(duì)發(fā)展的利益最大化提供了平臺(tái)。2013年第二次高級(jí)別對(duì)話(huà)更是直接將“保護(hù)移民的人權(quán)”列入行動(dòng)議程八大重點(diǎn)。正是在此次對(duì)話(huà)中，全球移徙小組表示，人權(quán)與發(fā)展是同一枚硬幣的兩面，未來(lái)的移徙治理是以移民為中心的治理，應(yīng)有一份新的全球發(fā)展文件彌補(bǔ)千年發(fā)展目標(biāo)在移徙議題上的沉默。此次對(duì)話(huà)最終形成了《國(guó)際移徙與發(fā)展高級(jí)別對(duì)話(huà)宣言》，指出移徙要與發(fā)展結(jié)合起來(lái)，要尊重人權(quán)，2015年后的全球發(fā)展議程應(yīng)將移徙考慮在內(nèi)。
?。ǘ┗谌藱?quán)路徑的發(fā)展與移徙治理
移徙與發(fā)展議題對(duì)人權(quán)的關(guān)注，離不開(kāi)“基于人權(quán)的路徑”。此理念不僅在發(fā)展領(lǐng)域得以推廣，也被用于移徙治理領(lǐng)域，為移徙、發(fā)展、人權(quán)三者的結(jié)合提供了契機(jī)。人權(quán)與發(fā)展本就同屬聯(lián)合國(guó)三大支柱，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1986年通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》更是明確提出“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)”，人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。因此，聯(lián)合國(guó)在《發(fā)展權(quán)利宣言》之上提出了“基于人權(quán)的路徑”。此路徑是針對(duì)人的發(fā)展進(jìn)程提出的概念框架，將人放在發(fā)展的中心，以確保人的發(fā)展進(jìn)程在規(guī)則層面符合國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐層面能促進(jìn)和保障人權(quán)。在此路徑下，發(fā)展的計(jì)劃、政策與進(jìn)程都要基于國(guó)際法所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，包括所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，勞工權(quán)利和發(fā)展權(quán)。
“基于人權(quán)的路徑”可以追溯到1997年聯(lián)合國(guó)改革和人權(quán)主流化的提出。1997年，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南在其《革新聯(lián)合國(guó)：改革方案》報(bào)告中提出，聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)主要任務(wù)是加強(qiáng)它的人權(quán)方案，并將其納入聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)活動(dòng)。人權(quán)主流化要求聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)及專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、基金和方案將人權(quán)納入其活動(dòng)和議程，以更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方式共同應(yīng)對(duì)人權(quán)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。雖然各機(jī)構(gòu)對(duì)此提議的接受態(tài)度不盡相同，但部分機(jī)構(gòu)仍于2003年達(dá)成了一項(xiàng)基于人權(quán)路徑發(fā)展合作的共識(shí)。共識(shí)提出，所有發(fā)展合作、政策和技術(shù)支持都應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)《世界人權(quán)宣言》和其他國(guó)際人權(quán)文件中的權(quán)利落實(shí)；以上宣言和文件中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和原則，應(yīng)作為所有部門(mén)及所有發(fā)展合作階段的指導(dǎo)；發(fā)展合作應(yīng)促進(jìn)“責(zé)任主體”落實(shí)其責(zé)任和/或“權(quán)利持有人”主張權(quán)利的能力。
受人權(quán)主流化的影響，關(guān)注勞工、發(fā)展等不同領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)進(jìn)一步將人權(quán)視角納入國(guó)際移徙領(lǐng)域。國(guó)際勞工組織和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署就是范例。前者的成功建立在自身的結(jié)構(gòu)設(shè)置和長(zhǎng)期實(shí)踐之上，后者則是積極響應(yīng)并及時(shí)調(diào)整政策推動(dòng)人權(quán)主流化的代表。國(guó)際勞工組織通過(guò)的一系列國(guó)際公約和建議成為“基于人權(quán)的路徑”所依據(jù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也是全球移徙治理規(guī)范的重要組成部分。其還通過(guò)締約國(guó)報(bào)告機(jī)制、申訴和控訴機(jī)制、結(jié)社自由委員會(huì)程序、提供技術(shù)支持與培訓(xùn)等多種方式推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。雖然國(guó)際勞工組織的三方架構(gòu)難以為其他機(jī)構(gòu)所復(fù)制，但這種明確國(guó)際法義務(wù)，搭配以多種監(jiān)督體系、針對(duì)性的技術(shù)支持和非政府行為體的參與，避免經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利分割的整體性路徑，都可為其他機(jī)構(gòu)的人權(quán)主流化所借鑒。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署則是人權(quán)主流化提出后最先作出響應(yīng)的機(jī)構(gòu)之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步構(gòu)建出一條適用于可持續(xù)發(fā)展的、基于人權(quán)的路徑。2009年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的“人類(lèi)發(fā)展報(bào)告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻礙并提高移民待遇能為人類(lèi)發(fā)展帶來(lái)巨大收益。這份報(bào)告也被視為聯(lián)合國(guó)開(kāi)始以積極視角看待移徙與發(fā)展關(guān)系的代表性文件。
隨著人權(quán)主流化和“基于人權(quán)的路徑”的發(fā)展，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織開(kāi)始推動(dòng)基于人權(quán)路徑的移徙治理。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦的報(bào)告《移徙和人權(quán)：推動(dòng)基于人權(quán)的國(guó)際移徙治理》，“基于人權(quán)的路徑”意味著在治理中將移民作為人的待遇放在所有討論的最前面，其特征是識(shí)別出責(zé)任主體和權(quán)利主體，促使國(guó)家的政策和實(shí)踐達(dá)到國(guó)際規(guī)范和原則，履行其尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的義務(wù)。這些規(guī)范包括《世界人權(quán)宣言》、聯(lián)合國(guó)九項(xiàng)核心人權(quán)公約、國(guó)際勞工組織的相關(guān)公約等，原則包括不歧視、賦權(quán)、問(wèn)責(zé)等。“基于人權(quán)的路徑”的另一個(gè)特點(diǎn)是，意識(shí)到移民身份和其所面臨困境的復(fù)雜性。雖然移徙工人、人口販運(yùn)受害者、難民等群體依據(jù)國(guó)際公約有不同的保護(hù)體系，但隨著被迫移徙和自愿移徙的邊界越發(fā)模糊，且這些群體通常共用移徙路徑和生活空間，對(duì)其進(jìn)行明確區(qū)分并不實(shí)際?；谌藱?quán)路徑的移徙治理重視的是保障所有人的權(quán)利，避免因分類(lèi)使部分群體受到忽視。雖然受疫情影響，全球移徙治理的挑戰(zhàn)從應(yīng)對(duì)移徙的影響轉(zhuǎn)為移徙受阻的影響，但其同樣關(guān)系到這些群體的人權(quán)，需要保障其獲取基本權(quán)利的途徑。在此背景下，遵循“基于人權(quán)的路徑”更加重要，這與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的“絕不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”的精神也相互契合。
（三）《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的移徙目標(biāo)及人權(quán)考量
繼千年發(fā)展目標(biāo)之后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年9月25日通過(guò)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和其下169個(gè)具體目標(biāo)，覆蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大領(lǐng)域，并將人權(quán)貫穿于其制定依據(jù)、目標(biāo)和評(píng)估原則之中。此議程表示，2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以《世界人權(quán)宣言》、國(guó)際人權(quán)條約為依據(jù)，以《發(fā)展權(quán)利宣言》為參照，目標(biāo)的后續(xù)評(píng)估工作要以人為本，其目的是“要讓所有人享有人權(quán)”“尊重人權(quán)，尤其重點(diǎn)關(guān)注最貧困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在移徙領(lǐng)域也作出了突破，首次明確將移徙納入目標(biāo)，并重申了對(duì)移民人權(quán)的關(guān)注。議程承諾，“我們將在國(guó)際上開(kāi)展合作，確保安全、有序的定期移民，充分尊重人權(quán)，不論移民狀況如何都人道地對(duì)待移民，并人道地對(duì)待難民和流離失所者”。概括起來(lái)，此議程著重強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：應(yīng)充分發(fā)揮移民在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的積極作用；尊重和保障移民的權(quán)利，人道地對(duì)待所有正常和非正常移民；促進(jìn)安全、有序的正常移徙，增強(qiáng)全球移徙治理。在具體目標(biāo)中，與移徙最直接相關(guān)的包括目標(biāo)8.7(根除販賣(mài)人口)、目標(biāo)8.8(為移徙工人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境)、目標(biāo)10.c(降低移民匯款手續(xù)費(fèi))、目標(biāo)10.7(促進(jìn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移民和人口流動(dòng)，執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策)。這些目標(biāo)體現(xiàn)出對(duì)保護(hù)移徙工人、降低移民匯款成本、使移民從更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的移民政策與合作中受益的愿景，與移民的工作、生活與安全緊密相關(guān)。其中目標(biāo)10.7被認(rèn)為是呼吁加強(qiáng)移徙治理的集中體現(xiàn)，從一定程度上覆蓋了其他移徙目標(biāo)的部分內(nèi)容，并包含了對(duì)移民人權(quán)保障的要求。國(guó)際移民組織于2015年專(zhuān)門(mén)圍繞目標(biāo)10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解釋國(guó)家層面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三個(gè)原則和三個(gè)目標(biāo)，包括遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并落實(shí)移民權(quán)利的原則，及推動(dòng)移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)福祉的目標(biāo)，由此可見(jiàn)人權(quán)在其中的重要性。
移徙相關(guān)目標(biāo)的提出被視為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的新突破，彌補(bǔ)了千年發(fā)展目標(biāo)對(duì)移徙，尤其是對(duì)移民人權(quán)的忽視。國(guó)際移民組織認(rèn)為，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將移徙視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑而非威脅，其所設(shè)置的目標(biāo)采取了有利于移民的人權(quán)路徑，這將有利于促進(jìn)更有效且有性別視角的移徙。不過(guò)也有觀點(diǎn)認(rèn)為此議程的實(shí)際作用被高估了。雖然其看似反映了移民、移民來(lái)源國(guó)和接收國(guó)等各方的利益，但沒(méi)能闡述如何及“誰(shuí)”來(lái)應(yīng)對(duì)相關(guān)的移徙問(wèn)題。還有學(xué)者認(rèn)為，此議程仍將移民的權(quán)利和其是否能帶來(lái)積極、可測(cè)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展掛鉤，這是對(duì)移民和發(fā)展的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，并不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、公平的移徙。還有學(xué)者指出，此議程沒(méi)能充分考慮移民自身的發(fā)展和福祉，及戰(zhàn)爭(zhēng)、軍事化等因素帶來(lái)的影響。此外，鑒于西方勢(shì)力不僅沒(méi)能促進(jìn)發(fā)展，還阻礙了世界最窮困地區(qū)的發(fā)展，各國(guó)是否能通過(guò)伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)令人質(zhì)疑。
另一個(gè)圍繞這些移徙目標(biāo)的質(zhì)疑是，如何評(píng)判其進(jìn)展，以及如何體現(xiàn)以人為本。根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)和評(píng)估工作由各國(guó)主導(dǎo)、自愿進(jìn)行，國(guó)家一級(jí)的工作成果是區(qū)域和全球評(píng)估的基礎(chǔ)。為此，指標(biāo)跨機(jī)構(gòu)專(zhuān)家組(IAEG-SDGS)制定了一套針對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全球指標(biāo)框架，并在多次修改和調(diào)整下形成230多項(xiàng)指標(biāo)，以輔助各國(guó)擬定區(qū)域和國(guó)家層面的指標(biāo)。例如，對(duì)于目標(biāo)10.7，專(zhuān)家組給出的評(píng)估指標(biāo)包括“實(shí)行有利于有序、安全、正常和負(fù)責(zé)任的移徙和人口流動(dòng)的移民政策的國(guó)家數(shù)目”和“在前往國(guó)際目的地的過(guò)程中死亡或失蹤的人數(shù)”等。但這些指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，且沒(méi)有對(duì)關(guān)鍵概念作出解釋。國(guó)際移民組織根據(jù)移民治理框架制定的移民治理指標(biāo)(MGI)也提供了可參考的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)的年度可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告就根據(jù)其收集數(shù)據(jù)。雖然相比于前者，移民治理指標(biāo)更具針對(duì)性，且包含了對(duì)移民人權(quán)的考量，但整體來(lái)說(shuō)仍尚未成熟。此外，很多國(guó)家并不具備制定評(píng)估方案和收集數(shù)據(jù)的能力，尤其在受疫情干擾的情況下。據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)，只有37個(gè)國(guó)家有符合聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)法，全球指標(biāo)框架下還有三分之二的指標(biāo)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)。這些國(guó)家中又有多少能客觀、公正地收集和提交有關(guān)移民人權(quán)的信息，展現(xiàn)以人為本的進(jìn)程，還需要進(jìn)一步考證。
可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的另一個(gè)挑戰(zhàn)是，其落實(shí)需要各國(guó)開(kāi)展合作。雖然移徙相關(guān)目標(biāo)總體得到了國(guó)際社會(huì)的支持，但部分遇到了阻礙甚至反對(duì)。通常來(lái)說(shuō)，各國(guó)在加強(qiáng)移徙數(shù)據(jù)建設(shè)、降低移民匯款成本等問(wèn)題上分歧較小，但在治理非正常移徙和邊境管控上分歧較大。這也是為何涉及非正常移徙的目標(biāo)，尤其是目標(biāo)10.7 和8.8難以得到各國(guó)的積極響應(yīng)。但減少非正常移徙、促進(jìn)正常移徙是國(guó)際移徙和可持續(xù)發(fā)展能否相互正向影響的關(guān)鍵，也是促進(jìn)全球繁榮、和平與安全，及移民人權(quán)保障的關(guān)鍵。下文將圍繞這兩個(gè)目標(biāo)所面臨的困境及原因進(jìn)行分析。
二、促進(jìn)有序、安全和正常移徙的目標(biāo)及其困境
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)10.7提出：“促進(jìn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移徙和人口流動(dòng)，包括執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合離境、入境、返回、停留等相關(guān)國(guó)家法律和規(guī)定及國(guó)際法的移徙，此種移徙應(yīng)維護(hù)人的尊嚴(yán)和幸福，尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利，告知和減少移徙的風(fēng)險(xiǎn)。只有開(kāi)放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓勵(lì)移民避免通過(guò)危險(xiǎn)、非正常的方式進(jìn)行跨境流動(dòng)，并發(fā)揮此群體對(duì)發(fā)展的積極作用。
為進(jìn)一步落實(shí)此目標(biāo)，充分實(shí)現(xiàn)該議程對(duì)移民的潛在意義，各國(guó)國(guó)家元首和政府首腦及高級(jí)代表于2016年通過(guò)《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。針對(duì)移民，此宣言承諾“促進(jìn)安全、有序、正常移民的機(jī)會(huì)”“保護(hù)所有移民的安全、尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”，根據(jù)國(guó)際法保障移民權(quán)利，尤其是移民兒童的人權(quán)、移徙工人最低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，以及人口販運(yùn)受害者等處境脆弱的移民。宣言明確將移民的人權(quán)視為重要關(guān)切，體現(xiàn)出更好地平衡發(fā)展與人權(quán)的愿景。其一方面重申“所有人都是權(quán)利持有人”，無(wú)論其移民身份如何，并強(qiáng)調(diào)要確保以人為中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推動(dòng)的移民全球契約將遵循有關(guān)發(fā)展的文件展開(kāi)，包括《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《第三次發(fā)展籌資問(wèn)題國(guó)際會(huì)議亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》和《國(guó)際移民與發(fā)展問(wèn)題高級(jí)別對(duì)話(huà)宣言》。
在此宣言的推動(dòng)下，《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《移民問(wèn)題全球契約》)在一系列政府間談判后于2018年通過(guò)，其構(gòu)建出一個(gè)國(guó)際合作框架，致力于通過(guò)改善移徙治理發(fā)揮移民對(duì)世界繁榮、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的積極作用。此契約同樣試圖兼顧人權(quán)與可持續(xù)發(fā)展，其“植根于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》”，但“以國(guó)際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅(jiān)持不倒退和不歧視原則……確保在移民進(jìn)程的所有階段切實(shí)尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)”，并將人權(quán)融入到具體目標(biāo)當(dāng)中。然而，在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織的背景下，此契約從誕生起就注定要面臨一系列磨難和挑戰(zhàn)。而其對(duì)于人權(quán)的承諾，雖然并未超過(guò)現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則，但仍引起多國(guó)的警惕和抵觸。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)期的全球或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展并不足以吸引各國(guó)在一些關(guān)鍵的移徙問(wèn)題上作出讓步，或是對(duì)移民的人權(quán)狀況給予更多的關(guān)注。
?。ㄒ唬兑泼駟?wèn)題全球契約》的挑戰(zhàn)
同《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》一樣，《移民問(wèn)題全球契約》并無(wú)法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為，其最多被視為“軟法中的最軟法”，還有學(xué)者指出，這種朝向議程和契約等軟法發(fā)展的趨勢(shì)實(shí)際上是國(guó)際社會(huì)在保護(hù)移民權(quán)利領(lǐng)域的失敗。鑒于這種性質(zhì)，《移民問(wèn)題全球契約》的落實(shí)極度依賴(lài)國(guó)家合作，其將“國(guó)際合作”作為重要的指導(dǎo)原則，將“加強(qiáng)國(guó)際合作和全球伙伴關(guān)系”作為具體的第23項(xiàng)目標(biāo)。但多種因素都導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)無(wú)法在此領(lǐng)域達(dá)成契約所期待的共識(shí)。可能正如學(xué)者所說(shuō)，《移民問(wèn)題全球契約》提出的政治和道德承諾是建立在所有國(guó)家都會(huì)出于共同利益推動(dòng)全球移民治理的假設(shè)之上，但現(xiàn)實(shí)中移民來(lái)源國(guó)和目的地國(guó)所關(guān)注的優(yōu)先事項(xiàng)并不相同，也許聯(lián)合國(guó)的多邊主義并不適用于所有移民治理。各國(guó)難以調(diào)和的立場(chǎng)和截然不同的利益出發(fā)點(diǎn)，及全球疫情帶來(lái)的影響，使《移民問(wèn)題全球契約》的被接受程度和實(shí)際價(jià)值大打折扣。
第一，人權(quán)不再高于主權(quán)?！兑泼駟?wèn)題全球契約》所面臨的首個(gè)困境也是全球移民治理受到約束的主要原因，即國(guó)家認(rèn)為其主權(quán)會(huì)因此受到削弱。當(dāng)移民問(wèn)題觸及自身而非他國(guó)主權(quán)時(shí)，連一貫推崇“人權(quán)高于主權(quán)”的西方國(guó)家也擺出了抵觸姿態(tài)，雖然有學(xué)者認(rèn)為，此契約只是提醒各國(guó)履行現(xiàn)有的區(qū)域和全球?qū)用娴某兄Z，不會(huì)造成所謂的主權(quán)和人權(quán)沖突。即便如此，2017年12月，美國(guó)特朗普政府宣布退出契約，稱(chēng)其會(huì)侵害美國(guó)執(zhí)行本國(guó)移民法和保衛(wèi)邊境的主權(quán)。聯(lián)合國(guó)只得寄希望于拜登政府在此問(wèn)題上作出改變，但至今并未有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2018年7月，澳大利亞內(nèi)政部長(zhǎng)表示，雖然澳大利亞參與了契約的談判，但基于主權(quán)考慮不會(huì)簽署現(xiàn)階段文本，因?yàn)?ldquo;將邊境保護(hù)政策交給聯(lián)合國(guó)不符合國(guó)家利益”。受2015年歐洲移民和難民潮的影響，歐盟國(guó)家也以國(guó)家主權(quán)為由對(duì)《移民問(wèn)題全球契約》提出了質(zhì)疑。匈牙利政府于2018年10月退出契約，表示此文件與本國(guó)及歐盟的安全不相符；奧地利政府于2018年10月表示不會(huì)簽署契約，因?yàn)?ldquo;移徙不是，也不應(yīng)成為一項(xiàng)人權(quán)”，“只有我們才能決定誰(shuí)能進(jìn)入奧地利”；波蘭、保加利亞和捷克等國(guó)政府也表達(dá)了契約對(duì)“國(guó)家利益”和“主權(quán)原則”影響的擔(dān)憂(yōu)；意大利內(nèi)政部長(zhǎng)宣布，意大利不會(huì)參與契約的最終政府間會(huì)議，除非議會(huì)同意，否則不會(huì)簽署契約；德國(guó)、荷蘭和比利時(shí)等國(guó)家內(nèi)部也就契約是否符合國(guó)家利益開(kāi)展了激烈的討論?？梢?jiàn)，作為國(guó)際移民心儀目的地的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)涉及移民的國(guó)際文件十分警惕，移徙對(duì)發(fā)展的正面影響并不足以吸引它們?cè)诖祟I(lǐng)域作出承諾，即使這些承諾并未對(duì)現(xiàn)有人權(quán)規(guī)則作出實(shí)質(zhì)性突破。
第二，移民淪為政治博弈工具。國(guó)家間的緊張關(guān)系使國(guó)際移徙陷入政治旋渦，移民本身的權(quán)利和處境反被忽視，甚至被利用。例如，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普于2020年5月公布第10043號(hào)公告，以國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)活力受到威脅為由，禁止部分中國(guó)留學(xué)生和研究人員入境，拜登總統(tǒng)上臺(tái)后仍未撤銷(xiāo)此禁令。雖然《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)4.b、《移民問(wèn)題全球契約》目標(biāo)5都提出促進(jìn)學(xué)生流動(dòng)性，但美國(guó)仍試圖通過(guò)此種歧視性措施來(lái)打壓中國(guó)，即便這種做法也會(huì)損害美國(guó)學(xué)校的利益。2021年白俄羅斯邊境的移民危機(jī)也有不能忽視的政治因素。2020年8月盧卡申科高票連任白俄羅斯總統(tǒng)，但美國(guó)和歐盟聲稱(chēng)選舉舞弊，對(duì)白俄羅斯施加多輪制裁。在此背景下，白俄羅斯不再阻止移民和難民進(jìn)入歐盟，迫使波蘭、立陶宛和拉脫維亞等國(guó)面臨大量非正常移民。為阻止移民跨境，波蘭甚至動(dòng)用了水槍和催淚彈等武器，雙方?jīng)_突一度升級(jí)。此次移民危機(jī)已然成為白俄羅斯同歐盟和北約的對(duì)抗，夾在中間的是無(wú)處可去、面臨寒冬的移民。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家多次呼吁，移民的人權(quán)是最重要的關(guān)切，利用移民和難民來(lái)達(dá)到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情帶來(lái)人權(quán)挑戰(zhàn)。隨著新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)和蔓延，各國(guó)陸續(xù)采取禁止或限制入境的政策，這使得大量移民一度被困在進(jìn)退兩難的境地，既無(wú)途徑返回來(lái)源國(guó)，也難以在接收國(guó)獲得權(quán)利保障。雖然在個(gè)別國(guó)際人權(quán)公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》下，締約國(guó)可在“社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)”對(duì)部分權(quán)利進(jìn)行克減，但這種克減仍要滿(mǎn)足相稱(chēng)性、禁止歧視的要求，并要與國(guó)際法下的其他義務(wù)一致。在沒(méi)有建立克減機(jī)制的國(guó)際人權(quán)公約，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》下，提供基本藥品、免受饑餓等“核心義務(wù)”也是不得克減的，且不應(yīng)以國(guó)籍或法律地位為由加以限制。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在有關(guān)健康權(quán)的一般性意見(jiàn)中還表示，締約國(guó)應(yīng)確保包括移民在內(nèi)的所有人平等獲得預(yù)防性、治療性和緩解性的醫(yī)療服務(wù)，不論其法律地位和持有證件的情況如何。當(dāng)然，即使沒(méi)有啟動(dòng)緊急狀態(tài)，國(guó)家也能因公共衛(wèi)生等原因?qū)Σ糠謾?quán)利，如遷徙自由進(jìn)行限制。但疫情下的限制仍要由法律規(guī)定，并滿(mǎn)足必要性、相稱(chēng)性和禁止歧視的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非處于國(guó)際人權(quán)法的真空狀態(tài)。一些國(guó)家在疫情期間的做法，如針對(duì)亞裔移民采取歧視性措施，無(wú)疑是有違國(guó)際人權(quán)法的。為保證大量海外勞工、學(xué)生等移徙群體的人權(quán)處境，移民來(lái)源國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)和接收國(guó)應(yīng)共同采取措施，一方面通過(guò)如飛機(jī)接送、延長(zhǎng)簽證等方式為移民創(chuàng)造跨境可能，另一方面根據(jù)國(guó)際人權(quán)公約的標(biāo)準(zhǔn)和原則為其提供人權(quán)保障。例如，中國(guó)政府通過(guò)組織包機(jī)接回、發(fā)放健康包等措施，盡力確保海外中國(guó)公民的安全，協(xié)助其逐步、有序回國(guó)；而在中國(guó)的外國(guó)移民也能及時(shí)了解到核酸檢測(cè)、疫苗等信息。疫情所帶來(lái)的不再是傳統(tǒng)的被迫離境問(wèn)題，而是移民無(wú)法回國(guó)的問(wèn)題，這既是人權(quán)問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，這時(shí)《安全、有序和正常移民全球契約》就顯得尤為重要。
?。ǘ?yīng)對(duì)人口販運(yùn)和移民偷運(yùn)的困境
全球移民治理下的人口販運(yùn)和移民偷運(yùn)問(wèn)題一直備受?chē)?guó)際社會(huì)的關(guān)注，國(guó)際移民組織在移民治理指標(biāo)中將這兩者歸為衡量國(guó)家確保安全、有序和正常移徙的標(biāo)準(zhǔn)之一。移民偷運(yùn)與人口販運(yùn)雖然本質(zhì)不同，但被偷運(yùn)者和人口販運(yùn)受害者在移徙過(guò)程中都面臨極大風(fēng)險(xiǎn)?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》不僅要求打擊非正常移徙的相關(guān)犯罪，還要求各國(guó)保護(hù)其中的脆弱群體，人道地對(duì)待所有移民。但其困境是，雖然國(guó)際層面已建立相關(guān)的規(guī)則和機(jī)制，但國(guó)家層面的治理水平參差不齊，國(guó)際合作程度有待提高。此外，各國(guó)在司法實(shí)踐中往往存在對(duì)非正常移民群體任意關(guān)押、私自用刑等問(wèn)題。從移徙與發(fā)展的角度來(lái)看，因?yàn)榇巳后w通常不被視為發(fā)展的積極參與者和推動(dòng)者，因此其極易受到忽視。然而，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和相關(guān)文件并未將其排除在外。
在人口販運(yùn)問(wèn)題上，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)8.7、目標(biāo)5.2和目標(biāo)16.2提出根除人口販運(yùn)，尤其是針對(duì)婦女和兒童的販運(yùn)和剝削。《移民問(wèn)題全球契約》專(zhuān)門(mén)就“預(yù)防、打擊和消除國(guó)際移民背景下的人口販運(yùn)”制定了具體措施，包括跨國(guó)和區(qū)域信息共享，推動(dòng)批準(zhǔn)、加入和執(zhí)行相關(guān)國(guó)際公約，在制定國(guó)家和區(qū)域政策措施時(shí)將聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室的建議考慮在內(nèi)，等等。雖然在此領(lǐng)域大部分國(guó)家已達(dá)成一定共識(shí)，并有聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但國(guó)家層面的治理及國(guó)家間合作仍有待加強(qiáng)。根據(jù)國(guó)際移民組織于2015至2019年收集的49個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，只有四個(gè)國(guó)家設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)人口販運(yùn)問(wèn)題；個(gè)別國(guó)家有根除人口販運(yùn)的具體政策、戰(zhàn)略或國(guó)家計(jì)劃；少數(shù)國(guó)家和其他國(guó)家簽署了預(yù)防和打擊移民偷運(yùn)的正式合作協(xié)議；只有五個(gè)國(guó)家就移民風(fēng)險(xiǎn)最小化采取了措施，包括培訓(xùn)警察和邊境工作人員識(shí)別人口販運(yùn)受害者，為相關(guān)非政府組織提供幫助等。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)販運(yùn)人口、特別是販運(yùn)婦女和兒童問(wèn)題特別報(bào)告員也在報(bào)告中指出，各國(guó)在保護(hù)人口販運(yùn)受害者和潛在受害者方面存在嚴(yán)重不足。在國(guó)家層面，首個(gè)抵達(dá)地區(qū)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)缺乏對(duì)受害者的識(shí)別意識(shí)和能力，遣返程序極易使未被識(shí)別的受害者受到報(bào)復(fù)和傷害；在國(guó)際層面，案件的跨國(guó)移交與合作也沒(méi)能給予受害者足夠的支持與保護(hù)。此外，新冠肺炎疫情使人口販運(yùn)愈發(fā)地下化，增加了救助工作的困難，讓受害者面臨更加嚴(yán)峻的處境。
在全球疫情和人口大規(guī)模流動(dòng)造成的反移民背景下，一些國(guó)家在邊境管控措施中根本無(wú)暇或無(wú)意愿顧及人口販運(yùn)受害者的處境。例如，在面對(duì)難民和移民危機(jī)時(shí)，連移徙治理程度相對(duì)成熟的歐洲國(guó)家都無(wú)法“人道地對(duì)待所有移民”。歐盟委員會(huì)提出的支持意大利、減輕地中海中部航路壓力和加強(qiáng)團(tuán)結(jié)的行動(dòng)計(jì)劃，以及部分國(guó)家與原籍國(guó)和過(guò)境國(guó)簽署的諒解備忘錄都被指存在人權(quán)問(wèn)題，尤其會(huì)對(duì)人口販運(yùn)受害者產(chǎn)生不良后果。此外，美國(guó)的一系列反移民政策和措施也受到了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和譴責(zé)。根據(jù)美國(guó)2000年通過(guò)的《人口販運(yùn)受害者保護(hù)法》(TVPA)，因性交易或強(qiáng)迫勞動(dòng)被販賣(mài)到美國(guó)的受害者本可獲得T簽證，在案件調(diào)查期間享受工作權(quán)和其他福利。但在移民政策收緊后，TVPA條款的解釋越發(fā)嚴(yán)格，對(duì)受害者的要求近乎嚴(yán)苛。這導(dǎo)致T簽證的拒絕率直線(xiàn)上升，使被販賣(mài)到美國(guó)南方邊境的婦女和兒童處于極其不利的地位，甚至被推回販運(yùn)者手中。
相比于人口販運(yùn)，移民偷運(yùn)問(wèn)題更加敏感，即使被偷運(yùn)者經(jīng)常會(huì)面臨被販運(yùn)受害者一樣的處境。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室的報(bào)告指出，每年都有數(shù)千名非正常移民死于偷運(yùn)，死因包括溺水、惡劣環(huán)境和疾病，以及他殺和車(chē)禍等。被偷運(yùn)者中不乏無(wú)人陪同的未成年人，此群體極易成為被剝削的對(duì)象或淪為強(qiáng)奸、偷盜、綁架、人口販運(yùn)等犯罪的受害者。對(duì)于移民偷運(yùn)問(wèn)題，《移民問(wèn)題全球契約》制定了具體措施，在承諾共同預(yù)防和打擊偷運(yùn)、瓦解偷運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，提出“確保移民不應(yīng)因成為偷運(yùn)對(duì)象而受到刑事起訴”等要求。不過(guò)，此契約并不確保偷運(yùn)對(duì)象不會(huì)因如非法入境等其他行為被起訴，這是基于國(guó)家主權(quán)作出的妥協(xié)。實(shí)際上，最初于2018年2月公布的契約“零草案”(zero draft)規(guī)定的是，非法入境應(yīng)被視為行政而非刑事違法，但此表述后被刪除。因此，《移民問(wèn)題全球契約》在此問(wèn)題上并沒(méi)有突破性地對(duì)各國(guó)提出更高要求，其立場(chǎng)和《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸、海、空偷運(yùn)移民的補(bǔ)充議定書(shū)》的規(guī)定保持了一致。即便如此，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》對(duì)移民偷運(yùn)的態(tài)度還是引起了部分國(guó)家的警覺(jué)，被偷運(yùn)者的人權(quán)處境在現(xiàn)實(shí)中也并未得到重視和改善。
2021年9月，美國(guó)邊境執(zhí)法人員騎馬并使用韁繩暴力驅(qū)逐海地移民的做法引發(fā)輿論關(guān)注和廣泛批評(píng)，使美國(guó)移民的人權(quán)處境再次進(jìn)入國(guó)際社會(huì)的視野。這些移民大多是在政治動(dòng)蕩和自然災(zāi)害因素的影響下跨境來(lái)到美國(guó)和墨西哥，其中不乏大量被偷運(yùn)的6歲以下兒童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普時(shí)期啟用的緊急政策，即《美國(guó)法典》第42卷，直接越過(guò)美國(guó)移民法和相關(guān)規(guī)定驅(qū)逐非正常移民，不對(duì)其個(gè)人情況進(jìn)行考量。對(duì)此，多名聯(lián)合國(guó)獨(dú)立專(zhuān)家向美國(guó)提交指控信，對(duì)其行為涉嫌違反國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際難民法表示擔(dān)憂(yōu)。此外，美國(guó)關(guān)押無(wú)人陪同的青少年移民的做法也飽受爭(zhēng)議。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名兒童被迫與父母或家人分開(kāi)，被劃歸到無(wú)人陪伴的青少年的類(lèi)別中。這顯然與《移民問(wèn)題全球契約》中“努力結(jié)束國(guó)際移民背景下拘留兒童的做法”“維護(hù)兒童最佳利益”和“確保反偷運(yùn)措施充分尊重人權(quán)”的立場(chǎng)截然相反。鑒于關(guān)押場(chǎng)所環(huán)境惡劣，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員稱(chēng)此種做法涉嫌構(gòu)成國(guó)際法規(guī)定的“殘忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保護(hù)國(guó)際移徙工人權(quán)利的目標(biāo)及其困境
移徙工人一直是國(guó)際移民的重要組成部分，在15歲及以上的國(guó)際移民中占比70%?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》強(qiáng)調(diào)，保護(hù)移徙工人的權(quán)利，使其能充分就業(yè)，對(duì)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。目標(biāo)8.8明確指出，“保護(hù)勞工權(quán)利，推動(dòng)為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒(méi)有穩(wěn)定工作的人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境”。
國(guó)際層面已形成一系列有關(guān)移徙工人權(quán)利保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是國(guó)際勞工組織的《移民就業(yè)公約》(第97號(hào))和《移民工人(補(bǔ)充規(guī)定)公約》(第143號(hào)公約)，及作為聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約之一的《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》。這三項(xiàng)公約共同構(gòu)成了《移民問(wèn)題全球契約》基礎(chǔ)的重要組成部分，也為全球移民治理及此領(lǐng)域的國(guó)際合作提供了規(guī)則與原則的支持。但鑒于這三項(xiàng)公約尚未得到國(guó)際社會(huì)的廣泛響應(yīng)，尤其是大部分高收入國(guó)家拒絕加入，其被一些學(xué)者視為失敗，或只能算有限成功的案例。移民輸出國(guó)和輸入國(guó)、南方和北方國(guó)家在此問(wèn)題上的分裂，使相關(guān)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)充滿(mǎn)不確定性，也使移徙工人在疫情背景下處于更加脆弱的處境。
?。ㄒ唬﹪?guó)際移徙工人“三公約”
國(guó)際勞工組織的公約及建議書(shū)在移徙工人保護(hù)方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97號(hào)公約和第143號(hào)公約。1949年，國(guó)際勞工組織通過(guò)《移民就業(yè)公約》(第97號(hào))，確立了有關(guān)移民的若干權(quán)利，并要求會(huì)員國(guó)在報(bào)酬、住房、社會(huì)保障等方面對(duì)移民實(shí)行“不比本國(guó)公民更為不利的待遇”。但其僅限于正常移民，且不適用于邊境地區(qū)工人、海員和短期自由職業(yè)與藝術(shù)職業(yè)人員。第97號(hào)公約制定的初衷是促進(jìn)剩余勞動(dòng)力流動(dòng)，鼓勵(lì)移民在第二次世界大戰(zhàn)后參與歐洲重建。雖然很多歐洲國(guó)家在1973年的石油危機(jī)后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，這使得國(guó)際勞工組織的關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向非正常移徙問(wèn)題。在此背景下，國(guó)際勞工組織于1975年通過(guò)《移民工人(補(bǔ)充規(guī)定)公約》(第143號(hào))，又稱(chēng)《關(guān)于在惡劣條件下移民與提高移徙工人平等權(quán)利和待遇公約》，并突破性地將非正常移徙工人納入其中，以應(yīng)對(duì)大規(guī)模移徙浪潮。此公約一方面要求締約國(guó)采取必要和適當(dāng)?shù)氖侄危驌魹榫蜆I(yè)進(jìn)行的非正常移徙和對(duì)移徙工人的非法雇傭；另一方面則擴(kuò)展了對(duì)正常移徙工人的待遇和保護(hù)，規(guī)定締約國(guó)在兩年后不得再限制移徙工人選擇工作的自由。當(dāng)然，非正常移徙工人也享有一定權(quán)利。根據(jù)此公約規(guī)定，無(wú)論入境或雇傭是否合法，移徙工人都可依據(jù)第9條享有因雇傭關(guān)系產(chǎn)生的報(bào)酬和其他利益，不過(guò)有關(guān)平等機(jī)會(huì)和待遇的規(guī)定同第97號(hào)公約一樣，只適用于正常移民。
第97號(hào)和第143號(hào)公約被視為具有開(kāi)創(chuàng)意義的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分別只有53個(gè)和28個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)。尤其是第143號(hào)公約，其試圖兼顧打擊非正常移徙和增強(qiáng)保護(hù)正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一邊的支持。部分歐洲國(guó)家、澳大利亞等國(guó)并不歡迎第14條第a款規(guī)定的正常移民選擇工作的自由；而另一些國(guó)家，如墨西哥和摩洛哥等移民輸出國(guó)，甚至美國(guó)等輸入國(guó)，都無(wú)意完全切斷非正常移徙。因?yàn)檫@種移徙不僅能給輸出國(guó)帶來(lái)匯款、減少?lài)?guó)內(nèi)失業(yè)率，還能填補(bǔ)輸入國(guó)的勞動(dòng)力空白。在第143號(hào)公約遇冷時(shí)，墨西哥和摩洛哥等發(fā)展中國(guó)家決定繞開(kāi)國(guó)際勞工組織，在聯(lián)合國(guó)通過(guò)一項(xiàng)更有利于非正常移徙工人的公約。在其推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定成立工作組，制定一項(xiàng)覆蓋所有移徙工人，包括非正常移徙工人在內(nèi)的國(guó)際人權(quán)公約。
1990年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《移徙工人國(guó)際公約》)。此公約有以下特點(diǎn)：第一，列出兩類(lèi)權(quán)利，一類(lèi)針對(duì)所有移徙工人及其家屬，不論其移民地位如何；另一類(lèi)針對(duì)有證件的移徙工人及其家屬。這樣不僅能同時(shí)覆蓋正常和非正常的移徙工人，還能對(duì)二者所享有的權(quán)利作出區(qū)分。第二，借鑒了《世界人權(quán)宣言》和國(guó)際人權(quán)公約中已有的權(quán)利，但也根據(jù)移徙工人的特點(diǎn)為其制定了新的權(quán)利。例如，公約第33條要求締約國(guó)向移徙工人及其家庭成員告知此公約賦予他們的權(quán)利，免費(fèi)提供有關(guān)入境條件和正規(guī)手續(xù)等資料。第三，除了規(guī)定締約國(guó)對(duì)于移徙工人作為個(gè)人所承擔(dān)的義務(wù)以外，還在第六部分規(guī)定了一個(gè)框架，為國(guó)際移徙創(chuàng)造合理、公平和人道的環(huán)境。例如，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立適當(dāng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行移徙政策、同其他締約國(guó)相關(guān)部門(mén)開(kāi)展合作；對(duì)非正常移徙工人使用暴力的個(gè)人、團(tuán)體或?qū)嶓w應(yīng)被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成員的工作和生活條件應(yīng)符合強(qiáng)健、安全、衛(wèi)生的標(biāo)準(zhǔn)和人的尊嚴(yán)原則等。
作為首次匯集移徙工人及其家庭成員權(quán)利，并具有法律約束力的國(guó)際文件，《移徙工人國(guó)際公約》為此領(lǐng)域提供了一套國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也為國(guó)際合作提供了框架。但因加入此公約的國(guó)家數(shù)量有限，其至2003年才正式生效。在這期間，移民人權(quán)問(wèn)題政府間專(zhuān)家工作組表達(dá)了對(duì)移徙工人權(quán)利的擔(dān)憂(yōu)，并指出鑒于各國(guó)尚未普遍批準(zhǔn)第97號(hào)和第143號(hào)公約，《移徙工人國(guó)際公約》也未能生效，且一切跡象表明該公約發(fā)揮作用的時(shí)間還會(huì)拖延，此領(lǐng)域仍缺少?lài)?guó)際層面的監(jiān)督機(jī)制?？梢?jiàn)，專(zhuān)家工作組在當(dāng)時(shí)已對(duì)《移徙工人國(guó)際公約》的遇冷有所準(zhǔn)備。截至2022年7月1日，《移徙工人國(guó)際公約》只有57個(gè)締約國(guó)，是聯(lián)合國(guó)九大核心人權(quán)公約中締約國(guó)最少的公約。不僅歐盟國(guó)家、美國(guó)、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地國(guó)沒(méi)有批準(zhǔn)，中國(guó)和印度等大的移民來(lái)源國(guó)也沒(méi)有批準(zhǔn)。批準(zhǔn)國(guó)家少，且批準(zhǔn)國(guó)以作為移民來(lái)源國(guó)的發(fā)展中國(guó)家和小國(guó)為主，這些都對(duì)此公約的實(shí)效性和普遍約束力構(gòu)成挑戰(zhàn)，并體現(xiàn)出多邊移民治理上存在的南北割裂。
?。ǘ?ldquo;三公約”遇冷的原因
在移徙工人保護(hù)的問(wèn)題上，各國(guó)基于發(fā)展需求對(duì)不同群體持不同立場(chǎng)，難以達(dá)成一致。即使對(duì)于正常移徙工人，根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提高待遇和保護(hù)也難免被視為一種負(fù)擔(dān)。這種保護(hù)雖然能在一定程度上吸引人才，但也會(huì)影響移民目的地國(guó)對(duì)低技能工人的限制和管理。這里的“低技能”通常指缺少專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、薪資較低的工作。雖然靠手藝的工匠、技工曾一度被視為移徙工人中的精英，但隨著以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)興起，從事科技、工程和其他高水平管理的人群開(kāi)始成為“高技能”移民，此群體國(guó)際流動(dòng)性較高，各國(guó)通過(guò)政策吸引他國(guó)的高技能移民，也努力留住本國(guó)的高技能人才。雖然高、低技能這種移民分類(lèi)本身受到了一定質(zhì)疑，但這種區(qū)分在現(xiàn)實(shí)中似乎難以避免。有學(xué)者直接將低技能移徙工人和其他非正常移民歸為一類(lèi)，認(rèn)為就此群體很難達(dá)成多邊治理，因?yàn)檫@種治理無(wú)法帶來(lái)全球?qū)用娴墓怖妗４蟛糠謬?guó)家只有動(dòng)力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人權(quán)。
《移徙工人國(guó)際公約》恰恰覆蓋了低技能群體在內(nèi)的所有移民，這也是導(dǎo)致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明確表示，批準(zhǔn)《移徙工人國(guó)際公約》的主要阻礙是，此公約與本國(guó)針對(duì)低技能移徙工人的臨時(shí)勞工計(jì)劃不符，不利于加拿大將其限制在缺乏勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和工作中。加拿大聯(lián)邦政府明確允許(行政或合同的)撤銷(xiāo)《移徙工人國(guó)際公約》規(guī)定的基本權(quán)利，其對(duì)給予有臨時(shí)工作許可的低技能工人更多權(quán)利并無(wú)興趣，尤其是公約第52條規(guī)定的選擇有報(bào)酬活動(dòng)的自由。英國(guó)政府也表示，如果批準(zhǔn)此公約，可能會(huì)影響其對(duì)獲得工作許可的移民進(jìn)行限制，此外對(duì)選擇有報(bào)酬活動(dòng)的自由限制不得超過(guò)兩年的規(guī)定也與英國(guó)的相關(guān)政策沖突。《移徙工人國(guó)際公約》第43條和第45條還規(guī)定，正常移徙工人在享受職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和保健服務(wù)、住房不受剝削的保障、教育設(shè)施和服務(wù)等方面，享有與該國(guó)國(guó)民同等的待遇。但是，根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，合法雇傭的第三國(guó)公民雖然可以享受各繳費(fèi)型計(jì)劃，如獲得教育的平等待遇的權(quán)利，但沒(méi)有獲得非繳費(fèi)型福利的權(quán)利，如果批準(zhǔn)此公約，英國(guó)的相關(guān)規(guī)定需要作出調(diào)整。移民目的地國(guó)對(duì)正常移徙工人的立場(chǎng)尚且如此，對(duì)非正常移徙工人的態(tài)度就可想而知了。
雖然《移徙工人國(guó)際公約》規(guī)定的非正常移徙工人享有的權(quán)利，如獲得緊急醫(yī)療救助權(quán)利的范圍，要小于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》和《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》下的健康權(quán)，但只要涉及非正常移徙工人的保護(hù)，就會(huì)引起國(guó)家的警覺(jué)和抵觸。對(duì)于這種情況，有學(xué)者提出，鑒于各國(guó)對(duì)《移徙工人國(guó)際公約》望而卻步，不如退而求其次，從中挑選出一系列“核心權(quán)利”，包括最基本的公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及勞工權(quán)利，但可以排除如社會(huì)住房和低收入援助等福利。不過(guò)，即使采用此路徑，具體哪些權(quán)利是“核心權(quán)利”也存在爭(zhēng)議。此外，這也可能導(dǎo)致《移徙工人國(guó)際公約》對(duì)締約國(guó)的要求進(jìn)一步落后于其他國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定。如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》雖然允許發(fā)展中國(guó)家決定“非本國(guó)國(guó)民享受本盟約所確認(rèn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利之程度”，但這個(gè)例外僅限于發(fā)展中國(guó)家，且僅針對(duì)經(jīng)濟(jì)而非社會(huì)和文化權(quán)利，對(duì)此例外的解讀還需要滿(mǎn)足人權(quán)保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)。
與《移徙工人國(guó)際公約》的初衷不同，國(guó)際勞工組織的第143號(hào)公約旨在打擊為就業(yè)進(jìn)行的非正常移徙，但其也未能得到國(guó)際社會(huì)的廣泛支持。雖然現(xiàn)在各國(guó)對(duì)移民的需求有別于20世紀(jì)60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依舊不可小覷。此群體不僅承擔(dān)起最臟累差的工作，還通過(guò)賦稅、房租、購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)等方式為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部曾估計(jì)，美國(guó)近一半的農(nóng)場(chǎng)工人為非正常移民，建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)也分別有15%和9%的移徙工人沒(méi)有合法身份。因工作性質(zhì)或強(qiáng)度無(wú)法聘到合適的本地勞工，美國(guó)若干行業(yè)都極度依賴(lài)移民，如完全切斷非正常移徙會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力匱乏，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展并造成物價(jià)上漲。雖然非正常移民在促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和稅收等方面都發(fā)揮了不可忽視的作用，但美國(guó)既不是《移徙工人國(guó)際公約》的締約國(guó)，也不是第143號(hào)公約的締約國(guó)。非正常移徙工人的權(quán)利通常難以得到保護(hù)，甚至淪為現(xiàn)代奴隸制的受害者。美國(guó)最高法院就曾在多個(gè)案件中判決無(wú)證移徙工人被非法解雇后不能得到賠償。正是這種對(duì)非正常移徙工人既不愿舍棄，也不愿保護(hù)的心態(tài)，使任何有關(guān)非正常移徙的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)都難以得到國(guó)際社會(huì)的積極響應(yīng)。
但無(wú)論這三個(gè)公約的簽署和批準(zhǔn)情況如何，其都是《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《移民問(wèn)題全球契約》的依托。后兩者雖然缺少法律約束力，但也聊勝于無(wú)，因?yàn)槠浯砹艘漆泐I(lǐng)域政策決定的重要一步。移徙工人是保障疫情期間行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、疫情后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力的重要力量，他們的人權(quán)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展緊密相連，理應(yīng)得到更多重視。但此群體不僅面臨更高的降薪和解雇風(fēng)險(xiǎn)，還經(jīng)常被排除在社會(huì)救助和福利補(bǔ)貼之外。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，失去工作不僅意味著失去生活來(lái)源，還可能意味著失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常會(huì)因?yàn)楹ε卤磺卜祷蚓辛舳艞壗邮懿《緶y(cè)試、治療或其他獲得幫助的機(jī)會(huì)。對(duì)此，移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會(huì)表示，即使在疫情期間，締約國(guó)也要保證移徙工人的權(quán)利，如締約國(guó)采取的緊急措施限制了公約中的基本自由，如獲取社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保健、失業(yè)津貼等權(quán)利，應(yīng)公開(kāi)聲明并通知委員會(huì)。聯(lián)合國(guó)和區(qū)域?qū)＜乙脖硎?，移徙工人?duì)抗擊疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出了重要貢獻(xiàn)，各國(guó)應(yīng)謹(jǐn)記將移民納入疫情響應(yīng)和恢復(fù)的國(guó)家計(jì)劃，有尊嚴(yán)地對(duì)待所有移民，為其提供獲取醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)、福利、信息和援助的平等途徑。
四、結(jié)語(yǔ)
《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》充分肯定了移徙與發(fā)展之間的關(guān)系，承認(rèn)了移民對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并提出要尊重和保障移民的權(quán)利。這從一定程度上糾正了學(xué)術(shù)和政治層面對(duì)移徙、發(fā)展和人權(quán)關(guān)系的認(rèn)知。因?yàn)榇祟I(lǐng)域長(zhǎng)期被美國(guó)和歐盟國(guó)家等移民接收國(guó)主導(dǎo)，南方國(guó)家處于相對(duì)被動(dòng)的位置，移民的人權(quán)處境和其發(fā)揮的積極作用，以及全球不平等的大背景經(jīng)常被忽略了。然而無(wú)論是正常移徙途徑的建設(shè)、非正常移徙的治理，還是從根源和結(jié)構(gòu)性因素上減少移徙的脆弱性，都需要國(guó)際社會(huì)，尤其是發(fā)達(dá)的移民目的地國(guó)作出實(shí)際承諾并采取行動(dòng)，與移民來(lái)源國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)展開(kāi)合作。如果國(guó)際社會(huì)無(wú)法根據(jù)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出調(diào)整和改變，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)推動(dòng)全球移民治理并使移民從中受益，國(guó)際移徙的負(fù)面作用將被不斷放大，跨境移徙將以更加不安全、非正常的方式進(jìn)行。
中國(guó)在移民與發(fā)展領(lǐng)域扮演越發(fā)重要的角色，也面臨日益復(fù)雜、艱巨的全球移民治理形勢(shì)和環(huán)境。2019年，中國(guó)位列國(guó)際移民輸出國(guó)的第三位，也是接收移民匯款的大國(guó)。同時(shí)，中國(guó)也正在成為更多國(guó)際移民，包括高端人才優(yōu)先選擇的目的地國(guó)。這是中國(guó)改革開(kāi)放、走向世界的必然趨勢(shì)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，移民治理不斷進(jìn)步的見(jiàn)證。中國(guó)已通過(guò)深化移民管理體制改革、組建國(guó)家移民管理局等措施，有力推動(dòng)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》移徙相關(guān)目標(biāo)的落實(shí)。但從移徙與發(fā)展結(jié)合的角度看，中國(guó)仍有較大的探索和進(jìn)步空間，可基于國(guó)情“將促進(jìn)發(fā)展列為規(guī)制國(guó)際移民的目標(biāo)”。此外，應(yīng)進(jìn)一步把移民納入疫情響應(yīng)計(jì)劃及疫情后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，幫助其融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的積極力量，吸引更多人才。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《移民問(wèn)題全球契約》及相關(guān)國(guó)際公約的基礎(chǔ)上加強(qiáng)全球移民治理、促進(jìn)國(guó)際合作，不僅有利于身處中國(guó)的外國(guó)移民，也有利于身處異鄉(xiāng)的中國(guó)移民，在享受人權(quán)保護(hù)的同時(shí)充分提升和發(fā)揮個(gè)人潛能，最大限度地推動(dòng)國(guó)家、區(qū)域乃至全球?qū)用娴目沙掷m(xù)發(fā)展。
（武文揚(yáng)，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(責(zé)任編輯 孟濤)
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