摘要
卡塔爾世界杯勞工人權問題是國際足聯(lián)治理世界杯人權問題的首次實踐。國際足聯(lián)是根據(jù)瑞士國內(nèi)法成立的組織，在國際法律文件與國際足聯(lián)有關的國際司法實踐中，國際足聯(lián)被認為是國內(nèi)組織。在國內(nèi)法維度，國際足聯(lián)參與與國際足聯(lián)有關的人權治理的法律淵源由瑞士國內(nèi)法、卡塔爾國內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結或參加的有關人權保護的條約三部分組成。然而，沒有任何法律授權國際足聯(lián)獨立介入卡塔爾世界杯勞工人權問題。國際足聯(lián)既不是卡塔爾或瑞士國內(nèi)法規(guī)定的有權處理人權問題的法定機關，也沒有取得國際人權公約、企業(yè)人權盡責規(guī)定的任何授權。國際足聯(lián)治理世界杯人權問題不具備合法性。
關鍵詞：國際足聯(lián)；國際人權法；人權；企業(yè)人權盡責
一、前言
2010 年，卡塔爾成功贏得 2022 年國際足聯(lián)世界杯（2022 FIFA World Cup，以下簡稱“世界杯”）主辦權并開始建設比賽場館。在隨后的場館建設過程中，一直伴隨有卡塔爾侵犯人權的國際社會輿論。2021年2月，《衛(wèi)報》報道稱，自2010年卡塔爾獲得世界杯主辦權以來，有6500余名來自印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國和斯里蘭卡的移民勞工因卡塔爾世界杯場館建設的高強度勞動而死亡。
為此，國際足聯(lián)采取了多種方式，以期解決卡塔爾在世界杯場館建設期間出現(xiàn)的勞工人權問題。2017年初，國際足聯(lián)成立人權咨詢委員會，旨在為國際足聯(lián)在涉人權事務上的責任提供獨立建議，尤其是卡塔爾存在的建筑工地勞工人權問題。2018年5月29日，國際足聯(lián)啟動新的人權辯護申訴機制，為維護人權人士和媒體代表提供申訴途徑，以便在“他們認為自己的權利受到國際足聯(lián)活動工作的不當限制”的情況下可以提起申訴。為了保證世界杯順利舉行，卡塔爾政府接受了國際足聯(lián)的這些做法。2019年，卡塔爾建立卡塔爾世界杯最高委員會工人福利標準（The SC's Workers Welfare Standards, WWS)，并要求所有世界杯的合作商履行該勞工標準；2020 年 3 月，卡塔爾頒布第 18 號法律，取消了移民工人更換工作需要雇主許可的規(guī)定，并確立了非歧視性的最低工資。在世界杯期間，國際足聯(lián)又進一步設立了卡塔爾 2022 年世界杯申訴機制（FIFA World Cup Qatar 2022™ Grievance Mechanism，以下簡稱“申訴機制”），以解決卡塔爾世界杯期間出現(xiàn)的人權問題。在國際足聯(lián)的參與下，卡塔爾政府改善勞工待遇的措施得到了國際社會的認可，有部分學者認為這是國際人權領域的重大發(fā)展。2022年，國際足聯(lián)主席詹尼·因凡蒂諾表示，卡塔爾在法律層面做出的改變已經(jīng)為數(shù)十萬勞工帶來了具體的好處。
盡管卡塔爾在勞工待遇方面做出了改變，但隨著世界杯場館的落成，卡塔爾對外國勞工的需求大大減少，其是否能夠起到積極效果仍未可知。值得注意的是，在世界杯結束之后，國際足聯(lián)保留了申訴機制，并將申訴范圍擴大至與國際足聯(lián)活動有關的任何人權問題。國際足聯(lián)在卡塔爾世界杯勞工人權問題中的角色和作用顯示出未來類似組織參與一國人權事務的可能趨勢。對國際足聯(lián)的主體適格性和地位合法性需要進一步探討，國際足聯(lián)基于什么身份參與人權事務，具備的效力如何？國際足聯(lián)適用的規(guī)范依據(jù)是什么，是否具有合法性？對這些問題作一個回溯澄清，有助于明確國際足聯(lián)參與人權事務的范圍和效力。
二、國際足聯(lián)的法律地位
國際足聯(lián)在對外宣傳和工作交往中，一般以足球協(xié)會的身份進行自我介紹，很少宣稱自己是政府間組織或非政府組織，在與聯(lián)合國的多項人權合作中，也多將與聯(lián)合國的關系定位為戰(zhàn)略合作伙伴，雙方只在具體事務方面進行合作。由于名稱及全球影響力等原因，國際足聯(lián)常被認為是一個政府間國際組織。但國際足聯(lián)是一個政府間組織還是非政府組織、是國際組織還是國內(nèi)組織，涉及國際足聯(lián)的性質和主體資格，這會對國際足聯(lián)在適用法律和行為效力問題上產(chǎn)生影響，并進而決定其參與處置人權問題的方法和合法性。因此，有必要首先明確國際足聯(lián)在法律上的地位。
關于國際足聯(lián)的性質，其官方章程（FIFA Statutes）第一部分“通用條款” 第一條第 1 款明確規(guī)定，國際足聯(lián)是一家根據(jù)《瑞士民法典》第60條成立的社會團體，即一家社團（Association）。也正因為是一家社團而不是國際組織，所以國際足聯(lián)才以“會員單位”而非國家組織作為基本的組成單元。據(jù)此，國際足聯(lián)應當被看作是一個國內(nèi)的非政府組織。
如果國際足聯(lián)被認為是國際組織，那么他的合法性來源應當以一系列有關人權的國際法律文件為直接依據(jù)，而不是當事國締結或加入的條約；如果國際足聯(lián)被認為是國內(nèi)組織，則其合法性幾乎不可能源于國際法律文書的直接授權，除非文書經(jīng)過瑞士政府或卡塔爾政府的批準或者轉化而適用于國內(nèi)。此外，確定國際足聯(lián)的法律地位還有助于確定國際足聯(lián)參與處置人權問題的方式，例如，國內(nèi)組織一般只能通過訴訟、舉報、投訴等方法向國內(nèi)政府或司法機關提出訴求，就歐洲地區(qū)而言可以向區(qū)域性法院，如歐洲人權法院提起訴訟，但不能直接要求侵害國政府停止侵害并對其施加制裁。國際組織則可以直接同侵害國政府溝通，在侵害國不同意的情況下依據(jù)國際法做出相應處理。因此，根據(jù)現(xiàn)有的國際法規(guī)則，如果國際足聯(lián)想要通過其申訴機制處置卡塔爾世界杯勞工人權問題，其似乎不能直接在國際法層面進行干涉。
對非政府組織的法律地位和資格，1952年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在第288(X)號決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。1968年，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的1296號(XLIV)決議中，規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關系的法律體系。美洲國家組織在1971年通過的《美洲國家組織與聯(lián)合國、聯(lián)合國下屬機構及其他國內(nèi)和國際組織建立合作關系的標準》中，把非政府組織定義為“任何由私人性質的自然人或法人組建的國內(nèi)或國際組織”。歐洲委員會在1986年的《承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》中第1條規(guī)定：“本公約適用于符合以下條件的協(xié)會、基金或其他私人機構：它的國際事務具有非營利性目標；根據(jù)一成員方國內(nèi)法成立并受其管轄；其活動效力影響兩個國家以上；以及在某一成員方境內(nèi)擁有法定的辦公場所，并在該成員方境內(nèi)或在其它成員方境內(nèi)具有核心管理和控制力。”從歐洲委員會的定義可以看出，非政府組織即使活動具有跨國性，也只受成立國法律的約束。1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其《關于聯(lián)合國與非政府組織咨商關系》的第4號決議中也對非政府組織的概念進行了重構。該文件將其所提及的“非政府組織”定義并解釋為“國家、次區(qū)域、區(qū)域或國際各層次的非政府組織”。綜上，非政府組織是由私人建立的，活動范圍具有國際性的國內(nèi)組織。
然而，活動范圍的跨國性并未賦予非政府組織國際法主體的法律地位。20世紀80年代，大多數(shù)學者認為非政府組織并不具備國際法上的人格，認為它們是在“國際法之外”的，諸如國際法學會、國際律師協(xié)會、國際法官協(xié)會等組織都是內(nèi)國法上的組織，充其量被稱為“外國組織”，而與具有國際法主體地位的國際組織所擁有的國內(nèi)和國際的法律人格具有本質的區(qū)別。根據(jù)國際法院的觀點，國際法主體是指享有國際權利和義務，并有能力提起國際訴訟以維護其權利的實體。就此表述而言，成為國際法主體的必要條件首先是能夠獨立參與國際關系；其次，能夠承擔國際法規(guī)定的權利和義務；最后，其權利與義務直接來自國際法的規(guī)定。然而，區(qū)域性國際法院的諸多判例表明非政府組織并不符合成為國際法主體的條件。在“坦噶尼喀律師協(xié)會及法律和人權中心訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國”（Tanganyika Law Society and the Legal and Human Rights Centre v. United Republic of Tanzania）及“姆蒂基拉訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國”（Mtikila v. United Republic of Tanzania）兩案中，非洲人權與民族權法院認為，坦桑尼亞共和國已經(jīng)批準了《非洲人權與民族權憲章關于建立非洲人權與民族權法院的議定書》（以下簡稱《議定書》）并根據(jù)《議定書》第三十四條第6款提交了一份《任擇議定書》，視為接受法院處理來自該國個人和非政府組織的在《議定書》管轄范圍內(nèi)的案件申請。在該案中，非洲人權與民族權法院就將坦噶尼喀律師協(xié)會及法律和人權中心視為來自坦桑尼亞的國內(nèi)組織，從而確定其訴訟資格。西非國家經(jīng)濟共同體法院（以下簡稱“西共體法院”）在“增進法律和權利認知信托公司訴尼日利亞聯(lián)邦共和國”（Incorporated Trustees of Laws and Rights Awareness Initiatives v. Federal Republic of Nigeria）案中認為，凡是在締約國內(nèi)正式注冊的非政府人權組織，都可以代表受害者對侵犯人權的行為采取法律行動，且無須獲得被害人的授權。綜上，非洲地區(qū)的國際性法院實質上將各種非政府人權組織按照其注冊國予以劃分，如果該組織在締約國注冊則有權提起訴訟，反之則無權代表被害人提起訴訟。這明顯與國際組織有獨立參與國際法律關系的能力不同。尤其是在“穆圖和佩希施泰因訴瑞士”（Mutu and Pechstein v. Switzerland）案中，歐洲人權法院將國際足聯(lián)作出的處分決定視作是國內(nèi)組織作出的決定，不僅確認了非政府組織和國內(nèi)組織具備同樣的法律地位，還間接確認了國際足聯(lián)作為國內(nèi)組織的法律地位。
綜上，在國際法律文件中和國際司法實踐中非政府組織的法律地位均被認為是國內(nèi)組織。國際足聯(lián)作為在瑞士成立的非政府組織，其法律地位應當是國內(nèi)組織。
三、國際足聯(lián)人權制裁措施缺少法律依據(jù)
由于國際足聯(lián)是一個國內(nèi)組織，其可能適用的法律淵源應由國內(nèi)法產(chǎn)生。在國內(nèi)法維度，國際足聯(lián)參與人權治理的法律淵源由瑞士國內(nèi)法、卡塔爾國內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結或參加的有關人權保護的條約三部分組成。
（一）國內(nèi)法排除國際足聯(lián)干預人權事務的可能性
在卡塔爾世界杯勞工問題上，國際足聯(lián)的注冊地是瑞士，發(fā)生強迫勞動的地點是卡塔爾。兩國國內(nèi)都有關于打擊強迫勞動的立法，因此案件的解決可能性應首先通過卡塔爾或瑞士國內(nèi)法加以考量。
首先，卡塔爾的工人受到卡塔爾國內(nèi)勞動法（2004年“第14號法案”）和國內(nèi)工人法（2017年“第15號法案”）的保護。此外，卡塔爾刑法（2004年第 11號法案）第318-322條規(guī)定了不得限制個人的人身自由。在沖突規(guī)范方面，卡塔爾原則上適用本國法律，但當事人如果能夠提供經(jīng)過公證的外國法律且不違反卡塔爾的公共政策，也可以適用外國法律。然而，在法院管轄方面，卡塔爾歷來排除其他司法機關的管轄權，即便是在雙方當事人達成了管轄權協(xié)議的情況下也是如此。盡管國際足聯(lián)可以以強迫勞動事實為依據(jù)在卡塔爾國內(nèi)起訴相應的建筑公司，但卡塔爾上述法案中規(guī)定有權處理此類案件的是卡塔爾法院而不是國際足聯(lián)。因此，盡管國際足聯(lián)理論上可以在卡塔爾法院起訴（不考慮法院受政治等因素的影響），但并不能通過建立申訴機制直接介入卡塔爾人權事務。
其次，瑞士聯(lián)邦國際私法典（Switzerland's Federal Code on Private International Law, PILA) 第2條規(guī)定了瑞士對涉外案件的管轄權——“被告人居住地法院享有管轄權”。本案被告在卡塔爾境內(nèi)，因此瑞士不能取得該案的管轄權。盡管該法典的第3條還規(guī)定按照第2條在瑞士不能取得管轄權且案件在國外難以被合理處理的情況下，與案件有充分聯(lián)系的瑞士法院享有管轄權，但“充分聯(lián)系”的判定仍需要法律依據(jù)。要求第三方企業(yè)履行人權責任的商業(yè)人權提議（Responsible Business Initiative）并未在瑞士各州獲得批準，因此，國際足聯(lián)和卡塔爾之間并不具備法律上的充分聯(lián)系。此外，國際足聯(lián)曾經(jīng)就卡塔爾人權事務向瑞士法院提起訴訟，最終被法院駁回。這也說明其與卡塔爾之間沒有法律上的充分聯(lián)系。
綜上，國際足聯(lián)并不能根據(jù)卡塔爾或瑞士的國內(nèi)法而介入卡塔爾人權事務。
（二）國際人權條約未授權國際足聯(lián)介入國家人權事務
就瑞士締結、批準或加入的國際人權公約而言，其中最基本的是聯(lián)合國人權法體系。這一體系以《世界人權宣言》為基礎，通過《公民權利和政治權利國際公約》和《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》圍繞一系列基本的公民、經(jīng)濟、政治和社會文化權利展開。國際足聯(lián)2017年頒布的國際足聯(lián)人權政策也將上述法案作為國際足聯(lián)處置人權問題的依據(jù)。然而，作為國內(nèi)組織，國際足聯(lián)依賴國際人權條約參與處置人權事務的途徑非常有限。
1. 聯(lián)合國人權法體系僅允許國際足聯(lián)提出報告
全球人權治理最基本的法律文件是《國際人權法案》（The International Bill of Human Rights，以下簡稱《法案》）。這些文件均明確規(guī)定以《聯(lián)合國憲章》為基礎，并授權聯(lián)合國下的經(jīng)社理事會或人權理事會負責公約中的人權事宜。除承諾遵守上述公約中的人權標準外，國際足聯(lián)還應參照國際勞工組織關于工作的基本原則和權利宣言。
然而，上述條約并不包括任何對非政府組織的授權性條款，國際足聯(lián)也只是承諾尊重《法案》中的人權標準而未承諾遵守《法案》。國際足聯(lián)作為非政府組織，由于沒有申請過聯(lián)合國的咨商地位，只能向聯(lián)合國人權理事會提交來文。然而，國際足聯(lián)僅能擔任來文發(fā)起者的角色，一旦來文得到初步支持，案件就不再需要國際足聯(lián)的任何進一步參與。實踐中，國際足聯(lián)也從未采用來文制度參與人權治理，而是通過和聯(lián)合國下屬機構簽署諒解備忘錄或協(xié)議的方式解決人權問題。由此可以看出，國際足聯(lián)更傾向于依照自己的活動程序實現(xiàn)人權保護。
除了《法案》，國際足聯(lián)還宣稱遵守《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》（以下簡稱《宣言》）。然而，國際足聯(lián)只是尊重《宣言》中提及的人權標準，而不是尊重《宣言》中的所有規(guī)范。尊重人權標準并不意味著國際足聯(lián)因此取得任何參與違反公約行為的權力，因為公約明確規(guī)定僅授權聯(lián)合國下屬機構或國際工會此等權力。國際足聯(lián)的承諾行為只是一種自律行為，并不具有強制約束力。因此，國際足聯(lián)如果以《法案》和《宣言》為依據(jù)，便只對國際足聯(lián)內(nèi)部出現(xiàn)的人權事務享有權力，而且國際足聯(lián)已經(jīng)通過自身的人權政策將《法案》轉化為國際足聯(lián)的內(nèi)部規(guī)則，而上述文件并未授予國際足聯(lián)約束第三方的權力。
2. 當事國締結的人權條約未提供合法性依據(jù)
如前所述，國際足聯(lián)作為國內(nèi)組織，介入處置卡塔爾人權問題的法律依據(jù)還可能包括瑞士或卡塔爾締結和加入的國際人權條約。由于條約的效力不及于第三方，因此國際足聯(lián)介入卡塔爾人權事務應以卡塔爾批準或加入的國際人權條約為準。
根據(jù)聯(lián)合國官方數(shù)據(jù)，卡塔爾一共批準或加入了14項人權方面的國際公約。其中，有關保護勞工權益的公約僅一項，即《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》（以下簡稱《公約》）。
從《公約》的條款來看，第16、20和 21條規(guī)定了移徙工人在其工作的國家內(nèi)享有人身自由，第25條則規(guī)定了移徙工人在工作條件方面的非歧視待遇。因此，《公約》似乎可作為要求卡塔爾承擔人權責任的依據(jù)。然而，《公約》沒有規(guī)定締約國應當承擔的責任，僅在第七十七條第1款規(guī)定了來文制度，該制度的作用僅限于提出建議，并監(jiān)督締約國履行建議的成果。荷蘭國際商會聯(lián)合會（International Trade Union Confederation，ITUC，以下簡稱“國際商會聯(lián)合會”）和瑞士建筑和木工國際（the Building and Woodworkers International，BWI，以下簡稱“建筑木工國際”）曾經(jīng)就卡塔爾勞工人權問題向國際勞工組織提出過來文。在報告中，國際商會聯(lián)合會和建筑木工國際分別提出了卡塔爾國內(nèi)存在的兩類問題：第一類是卡塔爾國內(nèi)法明確規(guī)定了沒收護照、沒有書面勞動合同等是違法行為，但卡塔爾并未規(guī)定對此種行為的投訴制度及制裁方法；第二類是卡塔爾國內(nèi)法規(guī)定某種行為合法，但可能在實際上造成強迫勞動或歧視的情況，如贊助制度（Kafala System）要求工人在未經(jīng)雇主同意的情況下不能更換工作等明顯帶有人身依附性的規(guī)定。在國際工會的調(diào)查結果公布之后，卡塔爾才采取行動修改了民法和勞動法。
但是，《公約》并未賦予國際工會之外的任何實體介入他國人權事務的權力。因此，國際足聯(lián)并不能以卡塔爾批準或加入的公約獲取參與該國人權事務的權力。
（三）企業(yè)人權盡責規(guī)定未設定人權義務
除上述公約外，企業(yè)人權盡責規(guī)定也可能使國際足聯(lián)獲得介入卡塔爾人權事務的權力。企業(yè)人權盡責類最基本的國際文件是《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》（以下簡稱《原則》），國際足聯(lián)也已經(jīng)接受了《原則》的內(nèi)容并將其作為認定人權侵害的標準，且據(jù)此認為自己有責任通過本組織的活動預防和避免對人權的不利影響，并消除這些影響，盡管《原則》中的一般原則部分強調(diào)“這些指導原則中的任何內(nèi)容都不能被理解為創(chuàng)造了國際法下的新義務”，但也倡導各國及其跨國公司積極采納該標準。此外，國際足聯(lián)由于組織性質是國內(nèi)組織，就還受到瑞士締結和參加的有關企業(yè)人權盡責方面的條約的規(guī)定限制，具體有瑞士締結和參加的《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準則》和歐洲議會通過的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）。
1.《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》不具備強制力
《原則》本身不具有強制約束力，但工商企業(yè)可通過承諾遵守其中的規(guī)定?！对瓌t》雖然不是國際條約，但其內(nèi)容被多個地區(qū)的區(qū)域性條約或國內(nèi)立法所認可，因此具備一定的普遍性。在2020年東京奧運會（實際于2021年舉辦）籌辦期間，東京奧運會和殘奧會的奧組委就承諾會遵守和履行《原則》。國際足聯(lián)也早在2016年就在其章程的第3條增加了尊重人權的義務，并將《原則》作為本組織遵守和履行該人權義務的標準。由此，國際足聯(lián)通過自己在章程中的承諾承擔了《原則》項下的“義務”。因此《原則》引申出來的焦點問題是承擔《原則》義務的主體能否將該義務延展至與其合作的供應鏈的下游企業(yè)。
一般而言，將人權義務延伸至下游企業(yè)的規(guī)則多由國家規(guī)定，如2015年英國《現(xiàn)代奴隸制法案》（UK Modern Slavery Act）和 2010 年美國加州《供應鏈透明法案》（Transparency in Supply Chains Act）均將供應鏈上下游企業(yè)作為互相施加人權影響的潛在對象。然而，這兩個法案雖然都規(guī)定企業(yè)應當作出人權聲明，但是沒有將盡職調(diào)查作為內(nèi)容的強制性標準，也沒有規(guī)定企業(yè)違反規(guī)定后應當承擔任何責任。人權論壇高級顧問也認為，《原則》項下的企業(yè)人權責任應當限于企業(yè)的處理能力范圍之內(nèi)，且要以企業(yè)可以被推動的方式推動其實現(xiàn)人權。況且，歐洲法院過往有關人權盡責的案件也都表明上游企業(yè)應當與下游企業(yè)分開。在“瓦達塔有限公司及其贊比亞分公司訴倫戈韋有限公司”（Vedanta Resources PLC and another v. Lungowe and others）案中，法官認為即便是母子公司關系也沒有賦予子公司這樣的義務。此外，從瑞士國內(nèi)法院拒絕受理國際足聯(lián)的訴訟可以看出，瑞士國內(nèi)法也并未對國際足聯(lián)施加此方面的約束。因此，國際足聯(lián)對下游合作方的約束只能通過自己的聲明或官方文件。在2013年孟加拉國拉納廣場倒塌案后，富士通公司于2014年發(fā)布《富士通集團人權聲明》，將《原則》作為其人權標準約束與其合作的下游企業(yè)。然而，在“克雷格·洛克伍德訴埃利·法卡斯”（Craig Lockwood & Elie Farkas）案中，法院認為上游企業(yè)不應當為下游企業(yè)的侵犯人權行為承擔連帶責任，因為他們只有管控自己業(yè)務人權合規(guī)的義務，而不可能控制下游企業(yè)的行為。各國的人權盡責規(guī)定也都傾向于將人權合規(guī)限制在本國企業(yè)，因為一國的人權標準不能適用到另一國中，尤其是發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)優(yōu)勢地位，發(fā)展中國家處于弱勢地位。因此，與人權事務這種公共利益的聯(lián)系實際上將商業(yè)活動拖出了純粹的私法領域。盡管國際足聯(lián)可能確實在國際人權事務中扮演著一定的角色并起到積極作用，但是仍然需要法律授權，《原則》并不能為其參與其他國家人權事務賦予法律淵源，因為它本身不是一個具備強制力約束的文件。所以，即便國際足聯(lián)發(fā)表聲明要求其合作伙伴遵守《原則》，也不能為這一行為賦予法律淵源。
2.《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》不能約束合作伙伴
《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（以下簡稱《指令》）第15條規(guī)定：“公司應采取適當步驟，根據(jù)本指令的規(guī)定，對其自身業(yè)務、其子公司以及其整個活動鏈中的直接和間接業(yè)務伙伴建立和實施盡職調(diào)查措施。”《指令》第17條又規(guī)定“它（不利的人權和環(huán)境影響）應該包括在生產(chǎn)和使用以及處置產(chǎn)品或提供服務的整個生命周期中，在公司自己的業(yè)務、其子公司的業(yè)務以及其活動鏈中的商業(yè)伙伴的層面上產(chǎn)生的人權和環(huán)境不利影響”。該條可以視為對國際足聯(lián)施加了人權盡職調(diào)查的義務并劃定了人權盡職調(diào)查的范圍。然而，由于活動鏈的范圍過于廣泛，上游企業(yè)和下游企業(yè)往往是商業(yè)合作關系而非上下級關系?！吨噶睢返?9條又列出了幾項公司不用承擔人權責任的情形，如因事實或法律障礙而無法獲得必要信息，下游企業(yè)拒絕向公司提供人權信息時不得對上游企業(yè)不利。因此，與其說《指令》的目的是促進整個活動鏈范圍內(nèi)的企業(yè)人權合規(guī)，不如說是促使歐盟企業(yè)和在歐盟境內(nèi)活動的企業(yè)及其子公司進行人權合規(guī)。這在《指令》第 37 條體現(xiàn)得尤為明顯，該條規(guī)定“公司應該有可能依靠此類計劃來支持履行本指令中規(guī)定的盡職調(diào)查義務，只要此類計劃和計劃適合于支持履行這些義務。公司可以主動評估這些計劃和舉措是否符合該指令規(guī)定的義務”。據(jù)此，《指令》對公司的盡職調(diào)查的側重點在于是否存在履行義務的行為，而非達到一定的人權效果。更令人遺憾的是，《指令》第 38 條雖然對合作伙伴造成的人權負面影響做出了規(guī)定，即“對于業(yè)務合作伙伴，如果不利影響無法消除，公司應該將此類影響的程度降至最低”。但在第 39 條規(guī)定公司應當采用的措施時，僅有“制定行動計劃以改進衡量標準” 和“尋求直接商業(yè)合作伙伴的合同保證，保證他們將遵守公司的行為準則”兩項，且該條同時規(guī)定“公司只有義務尋求合同保證，因為獲得合同保證可能取決于具體情況”。因此，國際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔的義務有制定行動計劃以改進人權評價的標準和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準則?！吨噶睢窙]有賦予其任何權力參與他國人權問題。
3.《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準則》項下機構無采取強制措施的能力
鑒于國際足聯(lián)的注冊地是瑞士，瑞士同時又是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國，它在跨國企業(yè)人權盡責方面還需遵守《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準則》（以下簡稱《準則》）。根據(jù)《準則》第四部分“人權”第3條的規(guī)定，“企業(yè)應設法防止或減輕通過商業(yè)關系與其業(yè)務、產(chǎn)品或服務直接相關的對人權的不利影響，即使其沒有促成這種影響”。同一部分的“人權評注”第36條，解釋說明該《準則》“借鑒了聯(lián)合國工商業(yè)與人權‘保護、尊重和補救’框架，且符合其實施指導原則”。第37條同時規(guī)定：“各國有責任保護人權，企業(yè)無論其規(guī)模大小、行業(yè)、經(jīng)營環(huán)境、所有權和結構，無論在何處開展業(yè)務，都應尊重人權。尊重人權是對企業(yè)預期行為的全球標準，不依賴國家履行其人權義務的能力和 / 或意愿，也不會削弱這些義務。”瑞士根據(jù)《準則》的上述規(guī)定專門成立了瑞士國家聯(lián)絡點（Swiss National Contact Point for the OECD Guidelines for Multinational Enterprises，Swiss NCP），主要受理本國企業(yè)執(zhí)行《準則》的相關投訴。瑞士國家聯(lián)絡點曾經(jīng)于 2015年5月受理過非政府組織建筑和木工國際對國際足聯(lián)的投訴，其內(nèi)容是投訴國際足聯(lián)未能解決卡塔爾世界杯外籍勞工的人權問題。建筑和木工國際在2017年5月2日向瑞士國家聯(lián)絡點遞交的卡塔爾侵犯勞工人權的最后陳述中認為，瑞士國家聯(lián)絡點有責任處理其管轄范圍內(nèi)《準則》實施過程中出現(xiàn)的具體案件，并認為國際足聯(lián)在解決卡塔爾勞工人權問題方面未能遵守該《準則》。同日，瑞士國家聯(lián)絡點作出裁決，認定國際足聯(lián)應當承擔人權責任，“國際足聯(lián)還需要更詳細地處理今后的招標程序，以確保應有的注意，減少并盡可能消除侵犯人權的風險”。瑞士國家聯(lián)絡點還同國際足聯(lián)達成協(xié)議，確認了國際足聯(lián)在監(jiān)測工作條件方面作出的一系列承諾，在卡塔爾境內(nèi)設立了一個監(jiān)督機構，并建立了處理工人投訴和工作條件的機制。然而，《原則》規(guī)定其僅是向跨國公司提出不具備法律效力的建議，各國的義務僅是設立一個聯(lián)絡點。而且該聯(lián)絡點的職責僅是提高所在國對《原則》的認知、促進《原則》實施、提供建議和交換信息，不具備采取任何強制措施的能力。
綜上，盡管國際足聯(lián)將《原則》采納為其人權標準，但是不能將《原則》的規(guī)定延伸至與其合作的下游企業(yè)，不能以《原則》中的規(guī)定約束主辦國。此外，盡管國際足聯(lián)的注冊地瑞士是經(jīng)合組織成員國，瑞士又加入了《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準則》，國際足聯(lián)在被建筑木工國際向瑞士國家聯(lián)絡點投訴之后，也不應當按照瑞士國家聯(lián)絡點的處理意見行動，因為《原則》不具備強制約束力，瑞士國家聯(lián)絡點也沒有任何采取強制行動的權力。即便瑞士國家聯(lián)絡點已經(jīng)和國際足聯(lián)達成協(xié)議，該協(xié)議也不能約束第三方主辦國。
四、結論
國際足聯(lián)在參與處置卡塔爾世界杯勞工人權問題中施加的影響提示了未來國際人權法可能的演變方向，即更多的非政府間國際行業(yè)組織可能會利用其職權主動參與進一國人權事務而非僅僅設定標準并約束成員。但是此類國內(nèi)組織仍要遵守基本的國際法準則并取得參與人權治理的法律依據(jù)。
作為國內(nèi)組織，國際足聯(lián)不能直接依據(jù)國際法施加人權制裁，尤其是在涉嫌侵害國家主權的情況下，其不具備獨立承擔國際法上的權利義務的資格。從國內(nèi)法角度審視，由于國際足聯(lián)人權保護的目標是主辦國存在的具體人權事件，如勞工權利、種族歧視、新聞自由和言論自由等，基本不涉及瑞士公民，也不涉及侵犯瑞士利益，瑞士法律難以給國際足聯(lián)參與主辦國人權治理提供支持。因此，瑞士國內(nèi)法不能為國際足聯(lián)施加人權制裁提供合法依據(jù)。
就瑞士和卡塔爾締結和參加的國際人權公約而言，卡塔爾雖然加入了《1930 年強迫勞動公約2014年議定書》（以下簡稱《議定書》），但執(zhí)行該《議定書》涉及的主要機關是國際勞工組織，國際足聯(lián)的行為只能限于《議定書》第203號建議書第14條所列舉的范圍，且不能自行直接處理卡塔爾世界杯勞工人權問題。同樣，瑞士雖然加入了《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》，但國際足聯(lián)只能請求瑞士政府向聯(lián)合國人權理事會遞交來文，亦不能直接參與人權事務。在跨國企業(yè)人權盡責規(guī)定方面，雖然已有《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準則》《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》和《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》等文件，但《原則》不具備強制約束力，盡管國際足聯(lián)承諾自愿承擔《原則》項下的義務，但是其合作伙伴并非國際足聯(lián)的上下級，《原則》不對主辦國具備任何約束力。同理，《準則》也明確規(guī)定其內(nèi)容不具備強制約束力，根據(jù)《準則》設立的國家聯(lián)絡點及其做出的裁決也沒有任何效力。此外，國際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔的義務包括制定行動計劃以改進人權評價的標準和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準則，《指令》沒有賦予其直接參與人權事務的權力。
綜上，通過對法律依據(jù)的梳理，沒有任何法律授權國際足聯(lián)獨立介入卡塔爾世界杯勞工問題。在卡塔爾人權問題中，國際足聯(lián)的活動始終缺少法律依據(jù)。
（作者：蘆斌洋，武漢大學國際法研究所碩士生）
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