論個人信息保護中的“新聞例外”
張文亮 劉雨祺
內容提要：個人信息保護是信息時代各國法律體系構建中的重大問題，引入平衡的個人信息保護制度是基本人權保護和數據立法的重要目標。個人信息保護涉及諸多價值之間的綜合考量，而個人信息權利體系與其他權利體系之間的平衡架構成為個人信息保護立法的關鍵，“新聞例外”即是表征個人信息保護平衡架構的顯著例證。作為社會公器，新聞既追求商事價值，又倡導表達自由和公共價值，新聞與個人信息保護存在著天然的緊張關系，平衡架構的“新聞例外”成為平衡構架個人信息保護制度的基本要求和重要內涵。“新聞例外”的平衡架構需要合理界定新聞的概念和目的，而新聞行業(yè)的自律與司法實踐的介入都是必要因素。我國已經通過《民法典》《個人信息保護法》等法律初步完成了個人信息保護的頂層立法設計，然而，“新聞例外”的平衡機制遠未確立，在平衡理念與完善制度體系保障基礎之上的“新聞例外”是我國個人信息保護制度發(fā)展的基本要義。
關鍵詞：個人信息 新聞例外 民法典
一、引言
在信息時代，數據成為人類社會的基本要素和寶貴資源，其價值在可預見的未來會持續(xù)增長。人們運用超強的數據處理分析能力，從大數據中整合挖掘出關聯結論，形成數據畫像，最終產生具有預測性的分析結果。數據商品化的趨勢建立在大數據挖掘技術發(fā)展成熟的基礎之上。“數據挖掘的核心在于預測性”，含有預測性的分析結果也是大數據經濟價值的體現。在大數據時代，隨著私人領域和公共環(huán)境的界限漸趨模糊，傳統(tǒng)的個人信息保護模式不能很好地適應實踐發(fā)展，近年數據丑聞頻發(fā)，個人信息保護成為整個國際社會普遍關注的問題。“這是一個最壞的時代，現代技術允許隱私以前所未有的方式被侵蝕，也是一個最好的時代，隱私正在消失的集體意識正在產生文化上的反彈。”個人信息安全危機頻發(fā)，人們需要更有效，更符合時代要求的個人信息保護措施，其“自然的結果便是制定新的法律”。
借助不斷涌現與完善的個人信息保護相關法律，各國加強了個人信息權保護。2018年被稱為“數據保護元年”，2018年5月25日，被稱為“史上最嚴個人數據安全保護體系”的歐盟《一般數據保護條例》(General Data Protection Regulation，下稱“GDPR”)正式生效，其在歐盟各成員國具有直接適用的法律效力，也代表著歐盟在個人數據權利保護方面的階段性成果。在我國，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）于2021年1月生效，對個人信息保護也進行了體系化的規(guī)定，《中華人民共和國個人信息保護法》于2021年11月1日起施行。這是我國首部針對個人信息保護的綜合性、基礎性立法，綜合構建了以“告知同意”為核心的權利導向型個人信息保護模式。然而，新的立法可能是對當下信息時代侵犯隱私現象的一種應激反應，可能存在考慮不周之處，也可能威脅同等甚至更高位階的其他利益或價值。值得特別注意的是，在個人信息保護規(guī)范體系中，新聞媒體在輿論消息場中占據特殊地位并扮演特別角色，新聞工作者進行新聞生產的特點也使其需要在一定程度上免受個人信息保護義務的拘束。換言之，加強個人信息權利保護的同時也不能忽略平衡以表達自由權為代表的其他權利。新聞例外的價值目的是平衡個人信息權、隱私權所保護的個人利益和表達自由權、知情權所保護的公共價值之間的沖突，本質是一對經典的等位階權益沖突的平衡手段。同時，新聞例外的適用范圍和程度都需要受到嚴格的限制，“新聞媒體并不免除于公眾整體普遍適用的法律”，厘清個人信息保護中的新聞例外的適用與限制對于保障個人信息權利，規(guī)范新聞媒體的新聞生產活動都具有必要性。
我國立法者在《民法典》及《個人信息保護法》中均將新聞報道、輿論監(jiān)督列入專門條文，規(guī)定為“公共利益”實施的新聞報道、輿論監(jiān)督等行為，允許相關主體“在合理的范圍”內使用、處理個人信息，其中“公共利益”及“合理范圍”具有“保護和約束新聞傳播活動的雙重含義”。在此大背景下，如何恰當厘清新聞例外與個人信息保護之間的關系并探討如何實現新聞例外與個人信息權利之間的平衡架構，成為迫切的理論與實踐問題，本文意在探究這兩者之間的基本關系和平衡架構，并就合理構建我國個人信息保護中的新聞例外制度提出合理的完善建議。
二、“新聞例外”的價值與個人信息保護
從比較法的視域來看，各國多在保護個人信息權利的同時亦引入了“新聞例外”條款，追求相關權利架構的平衡設計。其中，GDPR一方面引入了基本的個人信息權利體系，構建完善的個人數據權利保護機制；另一方面，該法引入了“新聞例外”條款，規(guī)定各成員國應依法將本條例規(guī)定的保護個人數據的權利與表達自由權、信息權相協(xié)調，包括為新聞目的、學術、藝術或文學表達目的而進行的信息處理。不僅如此，出于新聞目的或學術、藝術或文化表達目的而進行的處理，如有必要令個人數據權與表達自由和信息權相協(xié)調，成員國應對其提供豁免或限制。
由于新聞媒體兼具公共性和商業(yè)性，其在信息市場上具有特殊地位，在平衡以個人信息保護、隱私權為代表的個人權利與表達自由權、公眾知情權等公共利益之間的等位階沖突上具有典型性。隨著媒體市場化探索的不斷深入，一方面新聞媒體作為“大多數人的機構”開展行動，具有輿論監(jiān)督、信息傳遞、公共討論等公共職能；另一方面新聞媒介作為典型的數據信息類企業(yè)，具有數據收集、整合、處理、傳播、輿情監(jiān)測、信息反向傳遞等功能。
(一)社會公器之定位與個人信息保護
現代社會中，新聞媒介是“社會公器”，是全體公民窺視社會和自然環(huán)境的共同管道和從事公共事務討論的公共論壇，其對于公共領域的建構具有重要作用。新聞媒體具有工具性，為公眾提供表達意見，參與討論的公共平臺，是社會公眾獲取信息的渠道，核心職能在于告知受眾公共議題及公共人物的相關事件，滿足社會公眾的知情權，并以此促進公眾發(fā)揮其法律賦予的政治職能。此外，新聞媒體具有公共性，與社會公眾共同構成輿論監(jiān)督主體。Potter Stuwart法官認為立法者將新聞媒體看作是獨立的“第四權”，并對政府機構行使輿論監(jiān)督職權，符合公共利益的新聞對于幫助社會公眾了解并參與重要的社會、政治事件具有重要的貢獻。
鑒于新聞媒介的“社會公器”之定位，如何處理新聞媒介作用的發(fā)揮與個人信息保護之間的關系成為個人信息保護的重要內容。在信息收集階段，確定新聞媒介對相關數據收集的范圍成為個人信息保護的基本內涵。其中，GDPR采取了目的限制原則，數據處理者應“基于特定、明確和合法目的收集數據”；對于數據最小化原則來說，數據處理者應將收集、處理數據限于數據處理的目的的最小的必要的范圍內。歸結而言，新聞媒體信息素材的積累及構建機構數據庫的信息收集方式與之存有潛在的緊張關系。在信息整合與編輯階段，新聞生產與個人信息保護主要存在兩類沖突，其一是對敏感個人信息的謹慎處理與新聞記者追求故事完整性的生產模式之間的沖突；其二是個人信息權保護中的拒絕權、修正權與新聞獨立性之間的沖突。新聞工作者在報道中增加事實細節(jié)能增強故事的完整性和真實性，而添加人物細節(jié)也可為故事添加背景色彩，提升報道的可信度，這與個人信息保護模式存在潛在沖突。比如，在Valiquette v.Cazetle案中，新聞事件本身具有公共利益，涉及的個人信息僅為增添故事背景色彩和完整性而被納入，但文章中的細節(jié)過于完整。法官認為，該案中個人的健康狀況與公共利益無關，記者在處理時完全可以選擇隱去特定學校的名稱從而降低該教師被識別出的可能性。
新聞媒體具有公器公用的特征和功能，該定位成為增進“新聞例外”價值、協(xié)調其與個人信息保護之間關系的重要基點。盡管個人數據的保護與新聞生產存在天然沖突，而個人信息自決權強調的是數據處理者應當尊重數據主體對個人信息的控制權，及被處理的信息應當受數據主體的影響，然而，新聞媒體的公器公用之定位可以保障其介入個人信息處理的正當性。其中，自由的、有公信力的媒體應當在收集、分析、傳播信息的過程中享有獨立性，其權威性來自于其獨立處理信息的能力，“新聞工作必須服務于公共利益，不僅限于服務政治或經濟利益集團”。美國社會學家弗萊德森(Freidson)在論證新聞專業(yè)主義時提到，“根植專業(yè)本身的價值觀作為獨立于國家的力量，引領其經濟和政治制度”。除此之外，應保障個人信息保護中的拒絕權和修正權，數據主體有權拒絕數據控制者的數據處理，而在其認為個人數據有錯或有缺，亦有權要求數據控制者立即進行修正。新聞媒體在信息處理時多大程度上響應新聞主體主張的拒絕權和修正權而不會影響到其自身的獨立性，實踐中的邊界并不明確。這種不確定性將導致新聞媒體的自我審查，而媒體往往出于謹慎而過度裁剪，這也會損害新聞媒體正當職能的行使。
(二)隱性采訪與個人信息保護
深度新聞調查性報道是媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督職能的重點陣地，其主要以社會、時政、財經等領域的負面題材為主，多關乎公共權力的濫用。這類報道聚焦負面題材，對抗性強，利益沖突顯著，新聞記者采訪突破及信息收集的難度更大，但題材涉及公眾利益且關注度較高。早在1887年，《紐約世界報》的記者Nellie Bly假扮成精神病人潛入紐約的女性精神病院，其報道中對于虐待病人情況的生動描述引起廣泛的社會反響。1972年，《芝加哥論壇報》(Chicago Tribune)的一名記者隱瞞其真實身份，以便在芝加哥選舉委員會(Chicago election board)獲得一個職位，負責一系列有關投票違規(guī)行為的調查。這種報道方式往往依靠虛假的陳述、欺騙、隱瞞等方式得到采訪突破的機會，并通過隱藏攝像機或其他的記錄設備以揭示事實。這種未經相關信息主體同意而進行相關個人信息收集、處理、傳播的新聞生產在國內深度報道的實踐中也屢見不鮮。
在深度新聞調查性報道中，記者通常隱瞞身份或采訪目的而進行的采訪，這種隱性采訪方式主要應用于部分難以透過公開渠道或正常身份獲取信息的事件調查中。對于通過正當的采訪途徑或正常身份難以獲得真相信息的事件調查，為保障公眾知情權及公共利益，在沒有更好的方式獲取核心事實的情況下，新聞界的實踐活動以及行業(yè)慣例默許隱性采訪的突破方式。然而，隱性采訪方式存在濫用的風險，這也為侵入個人信息權利提供了空間。為防止新聞媒體濫用隱性采訪，Lyrissa Lidsky教授提出了一種在隱性采訪中保障新聞信息收集且不需要犧牲個人利益的衡平方法，即“新聞收集者的特權”，認為記者出于公共利益而侵犯隱私的，若記者在信息收集過程中有理由相信信息主體的行為對于其他人的健康、人身安全、財產安全等具有重要威脅，且記者采取的方法并未超出獲取該主體不當行為的證據的必要性程度范圍內，則記者應當從侵權的訴訟中取得勝利，即免除侵犯隱私權的責任。
盡管取得新聞行業(yè)的默認，但隱性采訪在合法性、新聞職業(yè)倫理上仍存在諸多爭議，與個人信息保護規(guī)范體系下滿足數據主體知情權的義務更是存在根本性矛盾。以GDPR為代表的歐盟個人信息保護體系是一種以知情同意為核心的權利保障機制，信息主體有權知道其個人信息是否被處理，以及其個人信息被處理的具體情況，如處理的目的、處理的數據類型，或者個人數據向第三方披露的情況。然而，在調查新聞的生產中，事先征得同意不僅會增強采訪突破難度，阻礙未來正常的新聞生產，更可能“打草驚蛇”，如為當事人提示了調查的方向，提供了隱匿準備的時間，從而損害更大的社會利益。而隱性采訪則可以降低被采訪人的戒備，記者更有可能完成采訪并突破獲得接近事實的信息。
對于無法通過正常渠道開展的監(jiān)督性報道，主體利益對抗性強烈，也難以要求記者征求相關信息主體的“知情同意”。出于對公共利益的維護，媒體履行輿論監(jiān)督職能需要有適用“新聞例外”的空間，“若公民能有效參與民主，自由地形成見解并保護與他們的相關權益，這種有效參與的前提在于他們能夠直接或間接通過媒體獲取信息。如今面對復雜、龐大的信息，公民們需要依靠媒體充當渠道提供事實、評論和意見”。
(三)新聞的商品屬性與個人信息保護
毋庸置疑，新聞媒體具有兩面性，既是社會公器，又是商業(yè)機器，既是利益集團的監(jiān)督者，又是獨立的利益集團。新聞事業(yè)具有形而上的上層建筑屬性和形而下的信息產業(yè)屬性。承認新聞的商品屬性以及新聞的產業(yè)性質，對于理解新聞媒體在大數據信息場域中的角色有重要影響。在新聞產業(yè)性質的分析語境下，新聞媒體是最典型的數據信息類企業(yè)，圍繞信息的生產及交換開展日常經營活動。因此，數據信息類企業(yè)的市場經營活動與個人信息保護之間存在的普遍性矛盾與沖突，也會發(fā)生在新聞媒體的新聞生產中，而且新聞媒體的社會公器屬性某種程度上會降低新聞媒體侵犯個人信息的門檻，使矛盾進一步凸顯。
新聞對于信息的收集、儲存、處理天然會對個人信息造成侵犯。新聞的產業(yè)屬性使得新聞業(yè)的生產經營受到市場價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)則的影響。大數據時代下，自媒體、新媒體拓展了新聞信息源，人體終端化趨勢顯現，傳統(tǒng)媒體部分收集、傳播信息的職能被替代。為適應市場競爭，傳統(tǒng)媒體更加強調信息增量，不再滿足于單純的事實表達，進一步加深了對信息的分析、整合與預測。當新聞媒體進行數據信息挖掘、分析和預測時，其行為與一般數據信息類企業(yè)并無特別不同，原則上應當受到個人信息保護法規(guī)的規(guī)范。新聞生產的根本目的在于交換及傳播，新聞生產者從事新聞收集、儲存及分析整合的活動具有目的正當性，而受新聞產業(yè)屬性的影響，新聞生產者若以報道新聞為由，刺探隱私以迎合受眾新鮮獵奇心理，則會造成對個人信息的嚴重侵犯。
在我國，當新聞媒體作為獨立經濟主體參與信息市場競爭時，媒體企業(yè)利益的最大化與保障公共利益之間就存在矛盾，新聞生產的經營效果與新聞內容的社會效果之間也存在天然的背離。在“新聞尋租”的語境下，存在新聞報道權、記者監(jiān)督權的權錢交易，其中伴隨著政府權力的保護或支持而進行的尋求財富轉移的活動。在我國，由于體制機制原因，多數媒體又有官方背景和政府隱性支持。因此，倘缺乏自律與他律，媒體很可能在市場與權力之間“套利”。新聞媒體作為典型的數據信息類企業(yè)，媒體的產業(yè)屬性可能導致媒體以信息或者以平臺等資源的壟斷占有權作為誘餌，并以新聞的特殊社會職能作為交換利益的籌碼，并對個人信息造成更加嚴重的侵犯。因此，新聞媒體的產業(yè)屬性與個人信息保護之間存在天然沖突，原則上，新聞生產活動必須受到個人信息保護法規(guī)的約束。
個人信息保護法中的新聞例外條款實質上是一種允許媒體裁量是否適用例外的規(guī)范。數據監(jiān)管機構或司法機構不適合代替媒體作出專業(yè)判斷。法律若強行劃定界限，對新聞例外采用功能性強，操作性強，確定性高的定義，則將大幅度壓縮新聞主體的裁量空間，難以應對媒體行業(yè)的新發(fā)展。因此，個人信息保護中的新聞例外，應采用靈活性較高的形式，以抽象的、公開的條款在個人信息保護法律體系中打開一個缺口，并且以解釋的形式對新聞自由加以明確界定，避免媒體借助自主裁量權濫用新聞例外。
(四)表達自由權與個人信息權的并存
一方面，新聞媒體作為社會公器，其通過向公眾傳播信息，增進公眾知情權，保障公眾的表達自由權。另一方面，數據主體享有維護個人尊嚴及個體生活安寧相關的隱私權、個人信息自決權等基本權利。不可否認，這兩組價值之間存在沖突。私生活的權利與出版自由的權利同為人權的基本方面。比如，《歐洲人權公約》第8條規(guī)定了保障個人私生活的權利：“人人都對自己的私生活和家庭生活、住宅以及通信，享有權利。”《歐洲人權公約》第10條規(guī)定：“人人享有自由發(fā)表意見的權利，這一權利包括堅持意見，不受公共權利干擾和國境限制地接受和傳播信息和思想的自由。”個人信息保護中的新聞例外是一種隱私權與公眾知情權在新的時代背景下的平衡手段，其制度構建仍具有鮮明的平衡經典價值沖突的內核。
新聞媒體的主要任務是行使言論自由權以告知公眾涉及公共利益的信息，從而提升民主社會的質量，新聞記者傳播信息不僅是其權利，也是其義務。新聞生產具有探查性、主動性和公開性的特征，而個人信息權與隱私權則強調保障個體生活安寧和私生活被尊重，要求信息封閉、保密。根據哈耶克的理論“人格尊嚴和人格自由屬于目的價值，新聞自由則具有工具價值”，兩者并不存在絕對性的價值排序。新聞的公開性和隱私的保密性構成天然沖突，平衡與調節(jié)不可避免。
根據科斯的權利相互性理論，由于權利之間具有相互性，在權利沖突的情況下，法律在保護一種權利的時候，實際上也必然侵犯了另一種權利。加強個人信息保護的時候，會對表達自由權造成侵犯，因此需要設置新聞例外條款削減個人信息保護對于新聞表達自由權的消極影響?？扑固岢?ldquo;權利配置最大化”原則，主張在法律調節(jié)權利沖突時，應當采用功利主義的判斷方式，以損害最輕的方式來配置權利，使得產出最大。丹寧勛爵則考慮用利益重要性作為判斷標準，比如由于出版自由對民主社會有重要作用，除非有‘迫切的社會需要’不得不加以限制”，因此若限制出版自由的理由必須是“需要保密的私人利益的重要性超過了讓公眾了解某一事件的公共利益”。利益重要性較抽象，損害規(guī)避更具量化可能性及操作性，筆者傾向于同意科斯的權利配置最大化原則。同時，引入“公共利益”作為判斷標準，這也符合法學界廣泛承認的解決隱私權與公眾知情權沖突的原則。換言之，媒體行使日常職能處理信息時應履行個人信息保護義務，當媒體開始發(fā)揮輿論監(jiān)督職能，則應切換為新聞自由保護模式，正如斯卡曼勛爵所主張的：只有在可能出現極端不公正的情形下，才能發(fā)布命令對出版活動作出預先限制，而“社會迫切需要”是其中的一個重要判斷標準，此時的個人信息保護法規(guī)則應讓位于新聞自由背后的公共利益。
三、“新聞例外”的限制與平衡架構
世界上沒有不受限制的自由，新聞自由的行使有其限度，新聞例外之豁免已逐步成為各國解釋新聞例外條文時的普遍態(tài)度，我國頂層制度設計也采用了“保護”與“約束”的雙重規(guī)制原則。新聞目的豁免已然成為個人信息保護中適用范圍最廣的例外規(guī)則，但過于寬泛地解釋新聞例外將削減個人信息保護法的運作效果，因此，合理界定適用新聞例外的情形成為必要。在Satamedia案中，歐洲人權法院討論了隱私權與大數據時代下的表達自由權?？紤]到言論自由對于民主社會的重要性，歐洲人權法院對新聞自由等概念進行了廣義解釋，“只要目的是向公眾揭露信息、意見或想法為目的的行為，無論行為主體是否是媒體，無論通過何種傳播媒介，也無論該行為的實質目的，即也可對具有營利目的參與新聞生產的個體適用”。該定義基本將新聞例外的范圍拓展至任何向公眾傳遞信息的行為。歐洲人權法院對新聞例外的廣義解釋，為各國解釋新聞例外條款提供較大的空間。筆者認為，新聞例外的限制與衡平需要多維平衡機制的有效引入。
(一)新聞例外之合理界定
1.“新聞”的闡述與限定
界定“新聞”的含義是討論新聞例外的限制的前提條件。通常來說，新聞指的是“通過媒體收集、寫作、編輯、傳播的新聞；為了媒體發(fā)表而寫作的材料”。有學者認為“新聞是廣大群眾欲知，應知而未知的重要事實”。也有學者認為新聞是“最近期間國內外所發(fā)生的人們感興趣并為新聞界所捕捉到的事件”。在我國，主流觀點認為，“新聞是新近發(fā)生的事實報道”。
新聞學界和法學界對于“何為新聞”理解不同。新聞界判斷新聞的標準更注重從新聞事件出發(fā)，在新聞商品化的社會基礎上，從“新聞價值五要素”等方面衡量事實是否具有新聞價值，以選取事件進行新聞生產。對于法學界來說，其判斷新聞的標準則更多關注新聞業(yè)的生產實踐及最終成果，討論新聞作品是否可能引起侵權責任。
筆者認為，新聞的界定需要平衡表達自由權和個人信息權。個人信息保護語境下，被認為是“新聞”的報道需要符合公共利益，而信息傳播的媒介和方式則并非關注重點。公共利益的判斷標準主要分三個層次：首先，該利益是否具有合法性；其次，該報道或材料是否有利于合理目的的實現；最后，均衡性判斷，綜合考慮新聞生產的價值與個人權益受到的損害，以效益最大化的方式進行權衡與判斷。新聞例外中的“新聞”指的是，適格主體對具有新聞價值的事實進行信息收集、整理、傳播等新聞生產活動而形成的含有信息主體個人信息的材料。
２.記者身份的合理界定
泛媒化時代，所有人都有成為公民記者的可能性，“當任何擁有電腦的主體得以向世界發(fā)布消息時，職業(yè)記者與自由撰稿人之間的鴻溝已被互聯網消除”。公民記者具有的及時性和現場感較之專業(yè)記者更具優(yōu)勢，而專業(yè)記者更傾向于向深度挖掘和分析信息的方向轉型。公民記者和職業(yè)記者的新聞實踐出現分野。公民記者的出現令新聞主體的邊界難以確定，傳統(tǒng)以職業(yè)身份作為標準界定新聞記者的方式失效。若承認公民記者的身份，則可能使適用新聞例外的主體范圍過于寬泛，導致新聞例外被濫用，削弱個人信息保護的效果。但若采取消極保守的態(tài)度，明確限定媒體的職業(yè)范圍，則無法順應行業(yè)發(fā)展的規(guī)律，勢必限制新聞例外條款在實踐中的作用。如何界定新聞記者的范圍，是明確新聞例外條款限制條件的當務之急。
歐盟在“新聞記者”界定中的做法和實踐具有代表性。一方面，GDPR并未限制適用新聞例外的主體，各國關于記者的定義呈現多樣化態(tài)勢。另一方面，歐盟法院在個案中的探索，有助于幫助歐盟形成相對統(tǒng)一的判斷標準。2019年2月14日，歐盟法院審理Sergejs Buivids v.Datuvalsts Inspekcija一案，一名拉脫維亞公民Buivids先生在拉脫維亞警察局使用手機秘密拍攝了其與警察的會面后，在YouTube上發(fā)布了一則自錄影片。由于“任何特定的或可識別的自然人的影片為個人數據，關于其痕跡的記錄以及后續(xù)的發(fā)布都被認為是個人數據的處理”，拉脫維亞的數據保護機構等監(jiān)管者認為該影片包含了警官的個人數據，而Buivids先生向警官們隱瞞了他處理相關個人數據的目的，因此Buivids先生發(fā)布影片的行為違反了拉脫維亞的個人數據保護條例。
歐盟法院認為：“新聞活動是指其目的是向公眾傳播信息、觀點或想法，而與傳播這些信息的媒介無關。”因此，法院認為GDPR規(guī)定的新聞例外的適用不應僅限于媒體組織，也包括所有實施新聞行為的個人或其他組織。Buivids案是歐盟法院應對公民記者的出現所帶來的新變化而作出的應對方案，降低以職業(yè)身份判斷新聞例外適用條件的權重，逐步以“新聞目的”的判斷標準取代了原有的與記者身份界定相關的判斷標準。但Buivids案的判決結果并不適用于歐盟所有國家。法國的數據保護法條文對于新聞適用的主體范圍以及新聞記者的判斷標準均有較明確的界定，只有專業(yè)記者，即所有遵守特定的專業(yè)行業(yè)規(guī)范，具有專業(yè)能力的，開展新聞活動的人，才可適用新聞豁免。記者證是判斷“記者”的標準，公民記者在法國并不被認為是職業(yè)記者，因此不能適用GDPR第85條的豁免規(guī)定。
根據歐盟法院近年的判例，筆者認同將記者定位為“意圖使用相關收集、整理獲取的材料向公眾傳播，且這種傳播意圖在信息初期就已存在”。這一定義引入“新聞目的”的判斷標準，但并非所有具有新聞目的的實踐行為都能滿足記者的要求，新聞目的需要貫穿整個新聞生產過程。收集信息初期就具有新聞目的意味著記者參與新聞活動更具有目的純粹性和目的唯一性。
(二)“新聞目的”的框定與解釋
在新聞例外條款中，“新聞目的”的界定將直接影響新聞例外條款的適用范圍和程度。普遍認為，“新聞目的”主要包括公共利益原則和必要性原則兩個方面。
1.公共利益原則
比利時、英國等國傾向于以行為目的為標準判斷新聞例外條款的適用范圍。比利時采用公共利益標準，即考慮該材料的出版和發(fā)表是否服務于公共利益。公共利益的判斷則是考慮該新聞信息是否對于公眾獲知重要的社會、政治事件的信息有所貢獻。而對于如何判斷是否有所貢獻，英國引入了BBC編輯工作手冊、英國廣播公司編輯指南等行業(yè)自律規(guī)范，要求新聞媒體存在內部控制機制，對于判斷公共利益有清晰的裁量程序。媒體的判斷不需要征得監(jiān)管機構的同意，但必須呈現其有合理的考量，并已達到合理的確信。“合理的確信”是英國監(jiān)管機構賦予媒體自主裁量權的空間。
公共利益原則的判斷離不開對公眾人物的考慮。對于公眾人物，平衡個人隱私保護與公共利益需要從兩個方面考慮：其一，該個人信息是否與該公眾人物擔任的公共職能相關。若相關，那么公眾人物有必要且應當讓渡這部分隱私權。如克林頓丑聞事件中，涉及總統(tǒng)涉嫌做偽證，媒體的報道符合公共利益。但對于與這類公眾人物所擔任的公共職能無關的事項，如德國卡洛琳公主案中，歐洲人權法院認為媒體使用并發(fā)布公主度假時的私生活照片，與其所擔任的公共職能并無關聯，也并非公眾知情權所觸及的領域。
其二，考慮媒體對信息主體的侵犯的嚴重程度是否超出新聞媒體獲取該重要信息的必要性。如在度假別墅案中，報社記者航拍了德國著名女主持人的度假別墅，并在網絡公開照片，附上詳細路觀圖。由于突破了他人設置的障礙窺探他人私人生活領域，路觀圖的公布直接導致他人隱私場所被暴露，為潛在犯罪分子提供便利，因此德國法院判決該行為侵犯了女主持人的人格權。但如果電視節(jié)目中展現某知名人士的別墅，只要展示中識別不出具體位置，則不屬于侵犯名人的人格權，此時優(yōu)先保護新聞自由。個案判斷中，對于他人隱私權的侵害程度及惡劣影響都屬于權益判斷的重要因素。
公眾人物除了指知名度高的人物，也包括公共事件中的當事人。美國道格拉斯法官說：“當某人被一種他無法控制的事件卷入新聞之中，那么他和他的行為均在公眾領域。”但“一個人不能僅僅因為在公共場所就自動地將他所做的一切公之于眾”。新聞事件當事人的生活和行為介于公眾領域和私人領域之間。如新冠肺炎患者的健康狀況、精神狀態(tài)以及收治情況是公眾關注的焦點，不應因個人身體健康狀況屬于個人敏感隱私而被隱藏。但其與疫病并不相關聯的信息，如個人的教育背景、婚姻狀況等則不應劃歸公共領域，仍應優(yōu)先保護其個人隱私。
2.必要性原則
必要性原則考慮到消息告知公眾的必要性，多用于個人敏感信息的處理。根據科斯的“權利配置最大化”原則，判斷是否符合必要性標準的其中一個要件就是，此目的達成的方式是否已經是損害最小的方式。
對于隱私信息的揭露，荷蘭法院選擇二分法進行審查。首先，審查新聞是否具有普遍公共利益；其次，單獨對個人敏感信息進行再審查，考慮新聞中公開個人敏感信息的必要性。兩步審查的做法在我國被稱為“兩頭強化”理論，指強化對個人敏感隱私信息的保護，以及強化對個人一般信息的利用。
(三)新聞行規(guī)構建與媒體合規(guī)措施
新聞例外的條款具有抽象性，在適用時強調個案判斷和權益平衡。條文的不確定性，會導致媒體內部進行自我審查，若無法清晰地界定媒體合規(guī)的范疇，仍會阻礙媒體正常行使輿論監(jiān)督職能。因此，新聞例外的限制與衡平不僅需要法律規(guī)范的指引，也需要與媒體的實踐操作相對接。負責任的新聞報道應當是天然合規(guī)的，因此新聞媒體為尋求個人信息保護應當明確負責任報道的標準和衡量要件。1994年雷諾茨訴泰晤士報案中，法官李啟新在案件的判決中就提出了“衡量負責任新聞的十條重要標準”，提出了新聞生產過程中的行為規(guī)范。英國數據監(jiān)管機構在其合規(guī)指南中亦為媒體提供了一系列數據保護合規(guī)指引，其中包括制定關于支持數據保護合規(guī)措施的明確的指南規(guī)則、建立適當的新聞價值裁量和公共價值判斷的內控機制、在報道細節(jié)中涉及個人敏感信息時可采用聽證討論的方式以確定材料取舍，以及對于新聞背景材料的保存和整理應當采用審慎的方式等。我國司法機關則考慮從“合理實施”及“合理獲取”兩個方面認定“合理使用”行為，認為新聞報道一方面應客觀公正，不得有丑化、侮辱性行為，另一方面則不是采取竊聽、強行拍攝等方式取得新聞報道。
負責任報道的判斷標準，既是媒體、記者進行新聞生產時的操作指引，也是保護記者的有力武器。在個人信息保護語境下，負責任的報道是新聞機構尋求合規(guī)的基本方式。根據英國數據監(jiān)管機構的口徑，媒體對負責任的新聞報道擁有自主裁量權，但媒體對于解釋其合理考量負有舉證責任。這意味著媒體機構內部應當有一套確定的關于新聞公共價值判斷和個人信息保護的內部控制系統(tǒng)。數據監(jiān)管者無法代替新聞媒體作專業(yè)判斷，但通過正當程序的規(guī)范，能夠避免媒體過度依賴新聞例外而造成媒體權力濫用的情形。同時，媒體的合理考量體現媒體機構關于公共價值的判斷，也引導著記者在進行新聞生產時，綜合評估案件的公共利益及對個人信息的損害。
(四)司法實踐的平衡
部分法院認為在所需保護的私人利益高于公眾對此事件的知情權時，可以適度干預新聞生產活動，這并非違反出版自由。如歐洲人權法院在審理Egelan v.Norway案時，認為禁止媒體發(fā)布一位女性被判處21年監(jiān)禁后流露出極端情緒的照片，并不違反出版自由的規(guī)定。英國法院在審判阿吉爾公爵夫人案時，認為需要保護的私人利益超出了公眾對此事件的知情權，Ungoed-Thomas法官頒布禁令禁止媒體刊登公爵夫人私生活的秘密。丹寧勛爵指出“凡無理侵擾原告隱居或獨居生活或私人事務的，都應被視為對隱私權的侵權行為”。在蘇珊訴英國媒體案中，蘇珊婉拒了記者采訪后，媒體仍將其不幸遭遇公開。史密斯法官認為，在公共事件中的不幸遭遇也屬于個人隱私，“擅自曝光他人的不幸和苦難，是一種嚴重侵犯他人人格尊嚴的行為，是對他人人生的一種褻瀆和踐踏。”
但新聞生產并非總是讓位于隱私保護，各國法院也同意在“社會迫切需要”的情況下，個人信息保護規(guī)則應當讓位于新聞自由背后的公共利益。在英國“普利莫道思”事件中，丹寧勛爵認為，由于服用藥品及效果的公共利益超出制藥商的私人利益，所以法院不應頒布禁止令。
在個人信息保護的語境下，新聞行使其信息處理日常職能時應當承擔個人信息保護的義務，但個人信息保護法應允許新聞媒體免于適用特定義務，給新聞自由留出足夠的裁量空間，不對其出版行為構成預先的限制。對于公共利益超出私人利益的情形，斯卡曼勛爵認為，只有在可能出現極端不公正的情形下，才能發(fā)布命令對出版活動作出預先限制，而“社會迫切需要”是其中的一個重要判斷標準。對公共利益和新聞價值的理解應當尊重新聞業(yè)自身的專業(yè)判斷。個人信息保護中的新聞例外條款符合利益沖突的解決路徑，在現階段的個人信息保護法中具有重要的價值提示作用。
四、我國“新聞例外”制度的未來構建
(一)權利平衡理念的引入
目前人們對個人信息保護的重視到達新的高度，但也不能忽略平衡以表達自由權為代表的其他權利，個人信息保護制度需要引入權利平衡的理念。歐盟委員會與美國商務部合作制定的《隱私盾法案》中采用了“新聞例外”的表述，“在美國憲法第一修正案中體現的新聞自由權與隱私保護的利益相沖突的情況下，必須……平衡這些利益。因此，收集用于發(fā)布、廣播或其他形式傳播的新聞材料，其涉及的個人信息（無論是否使用），以及從媒體數據庫中調取的之前儲存的背景材料信息，均不受隱私保護原則的管束”。
在《民法典》生效之前，我國《侵權責任法》提供了劃清新聞自由與個人權利保護的界限，通過確定新聞侵權行為的范圍而界定新聞媒體的規(guī)范以及對新聞行為進行法律規(guī)制。國內學者的前期研究者大多關注媒體侵權案件中的新聞抗辯。
隨著近年來個人信息保護領域立法活動的活躍開展，多部基礎性、綜合性法律逐步建構了我國信息安全領域的基礎性法律體系。我國立法者已經注意到個人信息保護與其他公共利益之間的利益平衡，“新聞輿論、輿論監(jiān)督與人格權保護的法律沖突確實有必要通過法律的形式予以明確”。
《民法典》明確自然人的個人信息受法律保護：對個人私密信息的保護分兩層，首先尋求隱私權的保護，在隱私權無法涵蓋的領域則尋求個人信息法益保護。《民法典》亦確立了個人信息處理中的“合法、正當、必要”以及個人信息處理的“知情同意”等基本原則，這與GDPR的數據保護模式在立法上的處理存在一定相似性。值得注意的是，《民法典》允許基于維護公共利益的目的處理個人信息的免責事由，將“為維護公共利益或者該自然人合法權益，合理事實的其他行為”規(guī)定為處理個人信息的行為人民事責任的免責事由。
基于協(xié)調個人信息權益保護與個人信息合理利用的考量，《個人信息保護法》第13條進一步設置了個人信息處理活動的多元化合法性基礎，并專門規(guī)定了“為公共利益實施新聞報道、輿論監(jiān)督等行為，在合理的范圍內處理個人信息”的情形。對于該條文的解釋和適用，目前司法主流觀點認為，開展新聞報道、輿論監(jiān)督活動的過程中應“公正客觀、沒有有損于他人人格的語言和言辭”，“不得侮辱、誹謗他人”，“不得采取竊聽、強行拍攝等不合理方式”取得新聞報道。
整體而言，《民法典》構造了個人信息相關的請求權，通過原則性的規(guī)定構建了個人信息保護的基本結構，并給后續(xù)個人信息領域的相關立法留出了空間?！秱€人信息保護法》則原則性、抽象性地設置了個人信息處理活動中的多元化合法性基礎，對新聞報道、輿論監(jiān)督活動從“公共利益”和“合理范圍”兩個層面分別設置了保護和約束措施。我國立法者對于與公共利益密切相關，而與個人信息權益相沖突的其他權益的保障與平衡提供了原則性的法律支撐，但在具體操作層面上，現有法律法規(guī)對實踐中新聞主體收集和使用個人信息的權責邊界、行為規(guī)范、具體操作仍缺乏明確的指引。
筆者認為，我國個人信息保護中的新聞例外仍具有中國特色。我國強調公權力，這與強調私權的歐美國家存在差異，以隱私權為代表的個人私權本就在中國缺乏成長土壤，若過分注重言論自由則難免引發(fā)權力濫用。因此，新聞例外的規(guī)范在國內應適用更加嚴格的限制。主體限制是國內適用新聞例外的重要限制條件，嚴格限制新聞例外適用主體的范疇，采取較為明確的新聞記者的身份界定，避免新聞例外濫用在國內的新聞實踐中仍具有必要性。
(二)制度體系的保障
盡管我國《民法典》《個人信息保護法》中已體現了權利的沖突與平衡的思想，但多集中于原則性、抽象性的規(guī)定，并未涉及對新聞例外等具體的權利平衡規(guī)則的架構，在具體操作層面也有需要完善的空間。關于如何構建、完善新聞例外的制度，筆者認為可以借鑒歐盟個人信息保護體系中對新聞例外的規(guī)定。首先，相關法律應確立個人私生活受到尊重的權利以及表達自由權，以基本法律的方式明確個人信息權與表達自由權這一對等位階的權利體系。其次，相關立法強調在加強個人信息保護的情況下不得忽視與其他權益的協(xié)調與平衡，并設置新聞例外條款，通過狹義的解釋嚴格限制新聞例外的適用范圍。從國際主流立場來看，相關立法應在個人信息保護法中保留有限度的新聞例外。
除此之外，新聞例外的制度建構需要協(xié)調法規(guī)與行業(yè)規(guī)范之間的關系。國際上的個人信息法律保護制度三大模式之一的“安全港模式”指的正是“將國家的立法模式與私人行業(yè)的自律規(guī)范相結合的綜合立法模式”。新聞例外條款的設置應發(fā)揮行業(yè)規(guī)范和行業(yè)自律的積極作用，具體的合規(guī)措施應當與新聞產業(yè)的行業(yè)規(guī)則相互配合。數據保護監(jiān)管者無法代替記者作出新聞價值的專業(yè)判斷。記者嚴格按照程序和規(guī)范指引執(zhí)行，則或可保護自身在受到新聞侵權指控時可抗辯對方請求權，或可以保護自身免受公眾批評。新聞例外的制度安排通過法律留白與行業(yè)規(guī)范的結合，實現制度規(guī)范與行業(yè)實踐的上下對接。
(三)域外經驗的合理借鑒
歐洲各國對個人信息保護法的立法經驗相對成熟，其操作方式和解釋路徑可為我國《個人信息保護法》的立法完善提供借鑒。世界各國的信息保護監(jiān)管機構的主流觀點仍是在保留適當限制的基礎上，個人信息保護法規(guī)應當為新聞媒體機構保留例外條款。一方面，各國的數據保護立法都突出了個人數據保護中的“新聞例外”；另一方面，這種例外大都建立在合理限定的條件之上。從比較法的視角來看，各國的新聞例外條款包含四個核心要件，即適用例外的活動必須是“出于新聞目的”、行為與“個人數據”有關、例外的適用范圍包含數據處理的全過程以及對數據保護義務進行豁免或限制。
在對于個人信息保護中新聞例外的規(guī)定方面，西方主要國家采用了“法規(guī)＋行規(guī)”的保護模式，該模式亦是完善我國“新聞例外”中可資借鑒的重要內容。比如，英國引入BBC編輯工作手冊等行業(yè)規(guī)范以判斷媒體對選題背后的公共價值是否具有明確的考慮與裁量程序。法國在新聞例外條款規(guī)定中引入職業(yè)記者的概念，強調適用新聞豁免的前提在于將新聞例外的范圍限定在受新聞行業(yè)規(guī)范的職業(yè)記者的群體內。澳大利亞ALRC對新聞例外的適用范圍增加了限制，要求相關主體明確書面承諾遵守行業(yè)隱私規(guī)范。有鑒于此，新聞媒體適用新聞例外應遵循基本的操作，這包括裁量程序正當，具有明確的裁量、聽證、討論程序，并將個人信息安全作為一個重要因素進行考量；此外，對公共利益的價值權衡存在合理信念，媒體應對其報道的內容是否有關公共利益給予解釋，并能闡述為何其在保障公眾利益的同時難以兼顧數據合規(guī)，且故事中公開相關個人信息的必要性。因此，明確性的行業(yè)規(guī)范是媒體操作的規(guī)范指南，也是幫助媒體構建裁量程序的工具，更是解釋利益權衡的重要手段。
五、結語
“新聞例外”是個人信息保護制度平衡架構的重要表征和關鍵領域，合理的“新聞例外”制度符合利益沖突的解決路徑，其對個人信息保護具有重要的價值指引作用。目前，我國新聞業(yè)一方面沒有系統(tǒng)的《新聞法》予以規(guī)制，同時也缺乏權威、通用的行業(yè)規(guī)范。多方主體聯合制定的行業(yè)規(guī)范是媒體行業(yè)應對個人信息保護框架的有利手段，發(fā)揮行業(yè)規(guī)范的作用，一方面可以規(guī)范媒體行業(yè)的新聞生產，另一方面也為媒體操作提供較明確保護，避免媒體因為規(guī)則的不確定性而自我審查，從而對部分有價值的新聞內容的發(fā)布造成限制。
在當下隱私權保護受到廣泛關注的背景下，考慮加強個人信息隱私權等權益的保護時必須謹慎，防止過度反應，不能以犧牲其他等位階權益為代價，在保護個人信息權利的同時，也需要保障新聞自由。關于個人信息保護語境下的新聞例外，其實質是一對經典的等位階權益沖突在新的時代語境下的發(fā)展與衡平。“新聞例外”的適用需要回歸到個案中的價值判斷與平衡，新聞生產者是否可以適用新聞例外規(guī)則仍需取決于新聞媒體對于個人信息的處理過程以及方法。若無法適用新聞豁免，新聞媒體的操作仍需符合數據保護的一般性規(guī)定，這是“例外”的應有之意。
（張文亮，中國人民大學法學院副教授，博士；劉雨祺，廣東君信經綸君厚律師事務所律師。）
Abstract：Personal information protection is a significant issue in the construction of legal systems in various countries in the information age. Introducing a balanced system for protecting personal information is an important goal of basic human rights protection and data legislation.Personal information protection involves comprehensive considerations among various values，and the balanced structure between the system of personal information rights and other rights systems becomes the key to legislation on personal information protection.The“news exception”is a prominent example representing the balanced structure of personal information protection.As a societal instrument，news not only pursues commercial value but also advocates freedom of expression and public values. There exists a natural tension between news and personal information protection.The“news exception”of the balanced structure becomes a fundamental requirement and important connotation for constructing a system for protecting personal information. The balanced structure of the“news exception”requires a reasonable definition of the concept and purpose of news，and both self-discipline within the news industry and judicial intervention are necessary factors.China has preliminarily completed the top-level legislative design for personal information protection through laws such as the Civil Code and the Personal Information Protection Law.However，the balanced mechanism of the“news exception”has not yet been fully established. A“news exception”based on the principles of balance and the improvement of the institutional system is the fundamental principle for the development of China´s personal information protection system.
Keywords：Personal Information；News Exception；Civil Code of PRC
（責任編輯 李忠夏）
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