經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的國(guó)際可訴性：國(guó)際監(jiān)督與國(guó)家主權(quán)的平衡
狄磊
內(nèi)容提要：旨在化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性困境的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》生效已有十一年，但這并不意味著經(jīng)社文權(quán)利的可訴性困境得到根本解決。回溯締約史，各國(guó)就經(jīng)社文權(quán)利在國(guó)內(nèi)法上的可訴性達(dá)成了寶貴共識(shí)，但對(duì)個(gè)人來(lái)文程序的受理范圍、受理方式、受理標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)質(zhì)問(wèn)題的審查標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)際可訴性問(wèn)題顧慮重重。《任擇議定書(shū)》通過(guò)以來(lái)，其接受程度以及個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行狀況并不樂(lè)觀，這進(jìn)一步凸顯并加深了經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際可訴性困境。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的個(gè)人來(lái)文程序應(yīng)在國(guó)際監(jiān)督與國(guó)家主權(quán)間取得平衡。在程序問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)應(yīng)充分激活受理標(biāo)準(zhǔn)在篩選個(gè)人來(lái)文以及提供程序性保障方面的價(jià)值，恪守國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的權(quán)責(zé)邊界；就實(shí)體問(wèn)題而言，委員會(huì)應(yīng)進(jìn)一步澄清“合理性標(biāo)準(zhǔn)”作為實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，避免對(duì)締約國(guó)提出天花板式的要求，減少對(duì)締約國(guó)自由判斷余地的干涉，使其在兼具穩(wěn)定性與靈活性的基礎(chǔ)上發(fā)展成為一套具有可預(yù)見(jiàn)性的審查標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì) 個(gè)人來(lái)文程序 合理性標(biāo)準(zhǔn)
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利（下文簡(jiǎn)稱“經(jīng)社文權(quán)利”）長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是不可訴的權(quán)利。在這種觀念的影響下，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》(下文簡(jiǎn)稱《公約》)長(zhǎng)期以來(lái)未能建立起有效的、強(qiáng)力的實(shí)施機(jī)制。與其姊妹公約《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》及其任擇議定書(shū)相比，《公約》僅在第16條、第17條規(guī)定了締約國(guó)應(yīng)向聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)提交定期報(bào)告，未在公約中設(shè)立由獨(dú)立專家組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也未在通過(guò)時(shí)一并以議定書(shū)的形式設(shè)立個(gè)人來(lái)文、國(guó)家間來(lái)文等具有任擇性質(zhì)的“國(guó)際可訴性”機(jī)制，致使經(jīng)社文權(quán)利在國(guó)際層面的保障和發(fā)展嚴(yán)重滯后。經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的等待和艱苦的締約磋商，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》(下文簡(jiǎn)稱《任擇議定書(shū)》)在2008年以未經(jīng)表決全體一致的形式獲得通過(guò)，缺席長(zhǎng)達(dá)40年的經(jīng)社文權(quán)利個(gè)人來(lái)文程序“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，這被認(rèn)為是“普遍人權(quán)體系歷史中的一座里程碑”，被學(xué)界認(rèn)為“預(yù)示著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利受害者將獲得國(guó)際救濟(jì)的新時(shí)代”。
如今，《任擇議定書(shū)》通過(guò)已逾16年，但僅有30個(gè)國(guó)家成為其締約國(guó)；個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行也走過(guò)11年，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”)卻僅通過(guò)了16份審議意見(jiàn)。從數(shù)據(jù)上看，議定書(shū)的批準(zhǔn)情況和個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行情況遠(yuǎn)不如通過(guò)時(shí)樂(lè)觀，但這些數(shù)據(jù)究竟體現(xiàn)了怎樣的問(wèn)題？《任擇議定書(shū)》的接受程度與個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行狀況究竟反映了經(jīng)社文權(quán)利在何種層面上的困境？同時(shí)，從理論上看，經(jīng)社文權(quán)利的可訴性早已在各國(guó)國(guó)內(nèi)法中成為現(xiàn)實(shí)，《任擇議定書(shū)》的通過(guò)也宣告經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際可訴性機(jī)制至少在一定程度上達(dá)成了共識(shí)，各國(guó)究竟為何對(duì)批準(zhǔn)《任擇議定書(shū)》抱以如此的顧慮？委員會(huì)在有限的個(gè)人來(lái)文審議中積累的“法理”又是否能為更多國(guó)家批準(zhǔn)《任擇議定書(shū)》和接受個(gè)人來(lái)文程序提供合理的預(yù)期？考慮到我國(guó)學(xué)者對(duì)經(jīng)社文權(quán)利理論以及《公約》實(shí)施機(jī)制的研究起步較早，其中不乏學(xué)者從宏觀角度對(duì)《公約》本身規(guī)定的實(shí)體義務(wù)展開(kāi)規(guī)范研究，也不乏學(xué)者對(duì)《公約》的監(jiān)督機(jī)制及其運(yùn)行狀況進(jìn)行實(shí)證研究，但總體而言，鮮有學(xué)者進(jìn)一步追蹤《任擇議定書(shū)》的批準(zhǔn)狀況與個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行狀況，也鮮有研究基于個(gè)人來(lái)文的案情和審議意見(jiàn)嘗試提煉、歸納經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。本文擬在上述成果的基礎(chǔ)上，對(duì)《任擇議定書(shū)》的批準(zhǔn)狀況以及個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行狀況做一個(gè)周期性的回顧與前瞻，為經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際可訴性機(jī)制當(dāng)前面臨的困境以及可能的出路提供不同角度的思考。
一、《任擇議定書(shū)》的形成與國(guó)際可訴性困境的歷史演進(jìn)
根據(jù)聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)1947年12月第二次會(huì)議的方案，“國(guó)際人權(quán)法案”將包含“一個(gè)宣言、一個(gè)公約和多項(xiàng)實(shí)施措施”三份獨(dú)立的文書(shū)。第三屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1948年12月10日以第217(III)A號(hào)決議通過(guò)《世界人權(quán)宣言》時(shí)，還附載了四份決議，其中B號(hào)決議涉及的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”成為此后個(gè)人來(lái)文程序的淵源，E號(hào)決議則指出，人權(quán)委員會(huì)應(yīng)“繼續(xù)優(yōu)先辦理關(guān)于草擬人權(quán)公約及其實(shí)施辦法草案之工作”。1950年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)繼續(xù)在決議中指派人權(quán)委員會(huì)研究“在公約草案內(nèi)或另以議定書(shū)規(guī)定如何收受并審查個(gè)人或組織呈訴違反盟約之請(qǐng)?jiān)笗?shū)問(wèn)題”，且強(qiáng)調(diào)應(yīng)“以與公約草案所宣稱的公民和政治權(quán)利相聯(lián)系的方式明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”。由此可見(jiàn)，彼時(shí)“國(guó)際人權(quán)公約”的起草組仍然按照《世界人權(quán)宣言》中的設(shè)想，計(jì)劃在同一份公約中列舉各類公民政治權(quán)利以及經(jīng)社文權(quán)利，并建立同樣的實(shí)施機(jī)制確保各國(guó)履行條約義務(wù)。可惜在冷戰(zhàn)的國(guó)際背景下，正是與會(huì)各國(guó)對(duì)經(jīng)社文權(quán)利的實(shí)施、監(jiān)督方式的重大爭(zhēng)議，直接導(dǎo)致國(guó)際人權(quán)公約的起草“一分為二”關(guān)于人權(quán)兩公約的“一分為二”，也導(dǎo)致在1966年通過(guò)人權(quán)兩公約時(shí)，只有《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》附有一項(xiàng)設(shè)立個(gè)人來(lái)文機(jī)制的任擇議定書(shū)。直至1990年，凍結(jié)了近40年的《任擇議定書(shū)》起草計(jì)劃始獲重啟。
如果根據(jù)時(shí)間線索，將《任擇議定書(shū)》的起草過(guò)程分為三個(gè)階段，那么各方對(duì)于《任擇議定書(shū)》的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，同樣在三個(gè)階段中，表現(xiàn)為三個(gè)不盡相同但又相互關(guān)聯(lián)的核心問(wèn)題：
第一，“人權(quán)兩公約起草階段”(1948-1966年)。爭(zhēng)議主要集中于經(jīng)社文權(quán)利是否“可訴”及其國(guó)家義務(wù)的性質(zhì)。盡管國(guó)際人權(quán)公約一分為二，但早在1954年，人權(quán)委員會(huì)就討論過(guò)由《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》設(shè)立的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)審議針對(duì)《公約》提出的申訴的可能性。然而，正如各國(guó)、各方在彼時(shí)的共識(shí)所示，盡管公民政治權(quán)利和經(jīng)社文權(quán)利同等重要，但后者是不可訴的權(quán)利，因而兩類權(quán)利的實(shí)施方式有所區(qū)別：關(guān)于公民政治權(quán)利的規(guī)定應(yīng)立即生效，而關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利的規(guī)定則應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)。公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利從此分立于不同的法律淵源，并輔以截然不同的實(shí)施機(jī)制：對(duì)于公民政治權(quán)利，將設(shè)立一個(gè)“人權(quán)事務(wù)委員會(huì)”，創(chuàng)設(shè)一種來(lái)文程序，監(jiān)督針對(duì)締約國(guó)侵犯人權(quán)的控訴；對(duì)于經(jīng)社文權(quán)利，則通過(guò)定期報(bào)告程序，由經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)審議締約國(guó)的履行情況。
第二，“委員會(huì)階段”(1990-2002年)。隨著各界對(duì)“所有人權(quán)相互聯(lián)系、不可分割的原則”達(dá)成了寶貴的共識(shí)，“社會(huì)權(quán)逐漸從人權(quán)話語(yǔ)和法理學(xué)的陰影和邊緣脫穎而出，占據(jù)了越來(lái)越重要的地位”，學(xué)界也逐漸認(rèn)可，“對(duì)于公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利之間的差異，與其說(shuō)是性質(zhì)上的區(qū)別，不如說(shuō)是程度上的區(qū)別”。這不僅為經(jīng)社文權(quán)利在國(guó)內(nèi)法上的可訴性奠定了基礎(chǔ)，而且為經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際可訴性機(jī)制的創(chuàng)設(shè)“提供了一個(gè)不同的、可能更為適宜的環(huán)境”。這一階段的爭(zhēng)議主要集中于個(gè)人來(lái)文程序的受理范圍和方式：①誰(shuí)有權(quán)提出申訴。經(jīng)社文權(quán)利總體上是集體性質(zhì)的，而《公約》則明確提到個(gè)人的權(quán)利。這導(dǎo)致委員們對(duì)于究竟將申訴權(quán)賦予個(gè)人、集體還是國(guó)家莫衷一是；②可申訴的權(quán)利范圍。盡管國(guó)際社會(huì)對(duì)經(jīng)社文權(quán)利這一范疇已達(dá)成基本共識(shí)，但對(duì)于各項(xiàng)具體權(quán)利，各國(guó)的接受程度不同，各位委員對(duì)于這些權(quán)利的態(tài)度也不盡相同，因此出現(xiàn)了要求將《公約》所有權(quán)利包含在內(nèi)的“綜合性”方法與允許締約國(guó)加入議定書(shū)時(shí)任意選擇一些權(quán)利適用來(lái)文程序的“點(diǎn)菜式”方法。委員會(huì)在1996年第十五屆會(huì)議期間完成了《任擇議定書(shū)》草案，并做成一份最后報(bào)告，將其提交給人權(quán)委員會(huì)審議。在草案中，委員會(huì)對(duì)議定書(shū)的一些基礎(chǔ)問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)：例如序言相對(duì)簡(jiǎn)潔，允許個(gè)人或團(tuán)體提出申訴，可受理標(biāo)準(zhǔn)與人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)基本保持一致，規(guī)定臨時(shí)措施和后續(xù)措施以及可能采用的友好解決程序。
第三，“不限名額的起草工作組階段”(2002-2008年)。這一階段首先對(duì)一些此前懸而未決的問(wèn)題做出了決斷，例如明確只有聲稱其權(quán)利受到侵犯的個(gè)人才能自行或聯(lián)名提交來(lái)文，并對(duì)議定書(shū)涵蓋的權(quán)利范圍采用“綜合性”方法。隨著起草工作的深入，《任擇議定書(shū)》的討論重點(diǎn)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向委員會(huì)受理與審理個(gè)人來(lái)文時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)。來(lái)文的受理標(biāo)準(zhǔn)(admissibility)是委員會(huì)對(duì)來(lái)文的“初次過(guò)濾”。如果委員會(huì)經(jīng)過(guò)審查，宣布對(duì)一項(xiàng)來(lái)文予以受理，來(lái)文程序?qū)⑦M(jìn)入實(shí)體問(wèn)題的審查階段，來(lái)文的審查標(biāo)準(zhǔn)就是委員會(huì)在審查實(shí)體問(wèn)題時(shí)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)?！度螕褡h定書(shū)》總體上援用了“用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)”“禁止匿名來(lái)文”“禁止濫用呈文權(quán)”“一事不再理”等其他國(guó)際或區(qū)域機(jī)制中較為成熟的受理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為了防止出現(xiàn)“大量無(wú)聊或不值得處理的案件”，部分長(zhǎng)期反對(duì)《任擇議定書(shū)》的國(guó)家提出了一項(xiàng)獨(dú)立的受理標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于“未顯示處境明顯不利的來(lái)文”，委員會(huì)必要時(shí)可以不予受理，除非委員會(huì)認(rèn)為“來(lái)文提出了具有普遍意義的嚴(yán)重問(wèn)題”。盡管部分代表團(tuán)認(rèn)為這是不可接受的，因?yàn)?ldquo;這似乎意味著某些侵犯行為可以被視為微不足道”，但這一標(biāo)準(zhǔn)仍然得到了相當(dāng)多國(guó)家和非政府組織的支持，最終成為《任擇議定書(shū)》的第4條，被認(rèn)為是各項(xiàng)議定書(shū)中“史無(wú)前例”的條款。
個(gè)人來(lái)文的審查標(biāo)準(zhǔn)則是多屆會(huì)議上分歧最大、爭(zhēng)議最為激烈的問(wèn)題，甚至延續(xù)到了談判的最后一天。對(duì)于“點(diǎn)菜式”權(quán)利范圍的支持者而言，盡管將一些權(quán)利排除在個(gè)人來(lái)文程序的范圍之外已經(jīng)不再可能，但降低審查強(qiáng)度，且普遍尊重各國(guó)對(duì)有關(guān)預(yù)算撥款或立法措施的積極義務(wù)的政策選擇，仍然符合其核心訴求。在談判陷入僵局之際，時(shí)任聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員、前加拿大最高法院法官路易斯·阿爾布爾(Louise Arbour)提出“合理性標(biāo)準(zhǔn)”，以便與廣泛接受社會(huì)權(quán)司法化的國(guó)家形成共鳴。“合理性”標(biāo)準(zhǔn)曾長(zhǎng)期被用于公民及政治權(quán)利中涉及國(guó)家積極義務(wù)的裁判，旨在評(píng)估每個(gè)國(guó)家在特定資源和情況下采取的措施是否“合理”。反對(duì)者旋即提出了“不存在‘不合理’”的標(biāo)準(zhǔn)，并建議承認(rèn)國(guó)家在履行第2條第(1)款規(guī)定的義務(wù)時(shí)具有“廣泛的自由判斷余地”。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期辯論和審慎思考，起草組認(rèn)為“不合理性”的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)“給申訴人帶來(lái)無(wú)法承受的負(fù)擔(dān)”，申訴人也無(wú)法證明一項(xiàng)決定或政策的制定明顯不合理，因而最終堅(jiān)持采用“合理性標(biāo)準(zhǔn)”，并將“自由判斷余地”這一抽象概念具體表述為“委員會(huì)應(yīng)當(dāng)注意到締約國(guó)可以為落實(shí)《公約》規(guī)定的權(quán)利而可能采取的多種政策措施”。由于此前未曾有任何任擇議定書(shū)或任擇條款以任何方式確定委員會(huì)審理來(lái)文的“審查標(biāo)準(zhǔn)”，“合理性標(biāo)準(zhǔn)”因而被認(rèn)為是《任擇議定書(shū)》的“心臟與脈搏”。
二、《任擇議定書(shū)》的批準(zhǔn)與個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行情況：困境的復(fù)現(xiàn)與展開(kāi)
《任擇議定書(shū)》分別于2008年6月18日由人權(quán)理事會(huì)、2008年11月18日由聯(lián)合國(guó)大會(huì)第三委員會(huì)、2008年12月10日由聯(lián)合國(guó)大會(huì)以未經(jīng)表決的方式通過(guò)。值得一提的是，在人權(quán)理事會(huì)的精心安排下，《任擇議定書(shū)》在大會(huì)的通過(guò)時(shí)間恰是《世界人權(quán)宣言》的60周年紀(jì)念日。正如大會(huì)代理主席所言，議定書(shū)“將打破歷史建立的分裂之墻”，使世界重溫《世界人權(quán)宣言》的愿景：所有人權(quán)——包括經(jīng)社文權(quán)利——都是普遍且根本的，每個(gè)人都能過(guò)上有尊嚴(yán)的生活。
(一)《任擇議定書(shū)》的批準(zhǔn)情況
2024年11月4日，科特迪瓦宣布加入《任擇議定書(shū)》，成為《任擇議定書(shū)》的第30個(gè)締約國(guó)。此外，有23個(gè)國(guó)家簽署了《任擇議定書(shū)》但尚未批準(zhǔn)。
盡管從最直觀的感受來(lái)看，《任擇議定書(shū)》的接受程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及當(dāng)初“未經(jīng)表決而全體一致通過(guò)”的場(chǎng)面，也不像一些學(xué)者預(yù)測(cè)的那樣，會(huì)在國(guó)家間發(fā)生“批準(zhǔn)的傳染效應(yīng)”；但理性來(lái)看，這一數(shù)目本身說(shuō)明不了多少問(wèn)題，有意義的方式是將其與規(guī)定了同類事項(xiàng)的其他國(guó)際文書(shū)相對(duì)比。表1對(duì)比了獲得廣泛批準(zhǔn)的七項(xiàng)核心人權(quán)公約的締約國(guó)數(shù)量以及接受該公約個(gè)人來(lái)文程序的締約國(guó)數(shù)量。從數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，盡管《公約》作為國(guó)際人權(quán)憲章的組成部分，在國(guó)際人權(quán)體系中的地位不言而喻，但在七項(xiàng)核心人權(quán)公約中，其接受個(gè)人來(lái)文程序的締約國(guó)數(shù)量卻是所有各項(xiàng)公約中最少的，占比也是最低的。
_900x378.png)
當(dāng)然，考慮到部分設(shè)立個(gè)人來(lái)文程序的任擇條款和議定書(shū)均通過(guò)于上個(gè)世紀(jì)，這樣的對(duì)比方式顯然對(duì)“尚未成年”的《任擇議定書(shū)》并不公允。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?duì)比方式是以10年為時(shí)間標(biāo)尺，對(duì)比每一項(xiàng)文書(shū)在生效10年后的接受情況。因此，盡管《任擇議定書(shū)》在生效十周年之際的接受情況并不明顯落后，但不容忽視的是，1986年時(shí)的《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)數(shù)量遠(yuǎn)不及當(dāng)下，卻已有36個(gè)締約國(guó)接受個(gè)人來(lái)文程序，因此，《任擇議定書(shū)》在十周年之際的接受情況可能遠(yuǎn)不及《公民及政治權(quán)利國(guó)際盟約任擇議定書(shū)》。另一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是，分別在2010年、2018年、2024年迎來(lái)任擇議定書(shū)生效十周年的《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《殘疾人權(quán)利公約》和《兒童權(quán)利公約》，接受其個(gè)人來(lái)文程序的締約國(guó)分別有99、92和50個(gè)。這些公約中的經(jīng)社文權(quán)利條款大多脫胎于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》，考慮到保護(hù)特定人群的特別要求，這些公約的義務(wù)要求甚至高于以一般自然人為預(yù)設(shè)主體的《公約》，各國(guó)卻對(duì)義務(wù)要求更低的《任擇議定書(shū)》表現(xiàn)出了極大的抵觸，這實(shí)在令人費(fèi)解。
對(duì)于《任擇議定書(shū)》“慘淡”的接受程度，一種可能是，各國(guó)的批準(zhǔn)和加入程序仍需耗費(fèi)一段時(shí)間。畢竟，即使是完全贊同個(gè)人來(lái)文程序、“承諾本國(guó)將盡早簽署《任擇議定書(shū)》”的芬蘭，也花了近5年的時(shí)間，才在2014年完成批準(zhǔn)程序。德國(guó)2017年向委員會(huì)提交締約國(guó)報(bào)告時(shí)指出：“德國(guó)在本屆選舉任期內(nèi)重新啟動(dòng)了審查批準(zhǔn)可能性的進(jìn)程。鑒于《公約》的深遠(yuǎn)影響，審查其可批準(zhǔn)性的進(jìn)程是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，德國(guó)尚未完成這一程序。”這一過(guò)程最終持續(xù)了6年，德國(guó)于2023年成為《任擇議定書(shū)》的第27個(gè)締約國(guó)。2009年就已簽署《任擇議定書(shū)》的荷蘭在向委員會(huì)提交締約國(guó)報(bào)告時(shí)同樣指出國(guó)內(nèi)評(píng)估程序?qū)ε鷾?zhǔn)進(jìn)度的影響：“政府已就批準(zhǔn)個(gè)人來(lái)文程序的影響向政府的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)提出了一些問(wèn)題。政府還將在可能批準(zhǔn)任擇議定書(shū)的決策過(guò)程中納入對(duì)聯(lián)合國(guó)條約委員會(huì)運(yùn)作的評(píng)估。”荷蘭還在人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議程序中對(duì)各國(guó)提出的“加快推進(jìn)批準(zhǔn)《任擇議定書(shū)》進(jìn)度”的建議作出積極承諾。
另一種可以獲悉的解釋是，各國(guó)對(duì)經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際可訴性的程度與具體規(guī)則仍然有所懷疑。挪威對(duì)議定書(shū)中規(guī)定的臨時(shí)措施表示關(guān)切，認(rèn)為“有必要強(qiáng)調(diào)臨時(shí)措施請(qǐng)求不具有法律約束力”。新西蘭、加拿大、瑞士等國(guó)家則對(duì)《公約》第1條規(guī)定的自決權(quán)未被排除在議定書(shū)適用范圍之外表達(dá)了憂慮。盡管這些憂慮并不構(gòu)成對(duì)議定書(shū)本身的否定，但考慮到這些國(guó)家在16年后仍未批準(zhǔn)議定書(shū)，《任擇議定書(shū)》中部分程序性、技術(shù)性問(wèn)題可能在一定程度上構(gòu)成了各國(guó)批準(zhǔn)的障礙。當(dāng)然，更多的顧慮來(lái)自個(gè)人來(lái)文程序在實(shí)質(zhì)層面的問(wèn)題：例如瑞典代表直白地提出“瑞典政府并不相信任擇議定書(shū)是促進(jìn)經(jīng)社文權(quán)利的最佳或最有效的方式”；英國(guó)代表則指出，“經(jīng)社文權(quán)利并不像公民及政治權(quán)利那樣適合由第三方做出裁決，因此，英國(guó)對(duì)個(gè)人來(lái)文程序持保留意見(jiàn)”。丹麥、挪威代表在承諾“充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利”這一締約國(guó)義務(wù)的前提上指出，“這些權(quán)利所具有的‘模糊且寬泛的性質(zhì)’可能會(huì)構(gòu)成一種風(fēng)險(xiǎn)，即委員會(huì)最終將作為立法者，決定國(guó)家資源在這一領(lǐng)域的分配”。在此后的締約國(guó)報(bào)告程序和普遍定期審議程序中，這些被認(rèn)為是“人權(quán)優(yōu)等生”的國(guó)家仍然旗幟鮮明地反對(duì)經(jīng)社文權(quán)利的個(gè)人來(lái)文程序，乃至對(duì)經(jīng)社文權(quán)利本身抱有偏見(jiàn)。這表明60年前圍繞經(jīng)社文權(quán)利的可訴性的爭(zhēng)議仍然沒(méi)有完全褪去，理論研究的成果與部分國(guó)家的社會(huì)權(quán)司法實(shí)踐仍然不足以改變部分國(guó)家根深蒂固的顧慮，即“國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策是政治選擇的結(jié)果，而非法律的規(guī)范對(duì)象”。
由此可見(jiàn)，《任擇議定書(shū)》批準(zhǔn)陷入停滯的狀況可能仍然源于議定書(shū)起草時(shí)有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利可訴性的核心爭(zhēng)議并沒(méi)有得到妥善協(xié)商與解決。各國(guó)本著協(xié)商一致的精神未經(jīng)表決通過(guò)該草案并不意味著對(duì)議定書(shū)及個(gè)人來(lái)文程序本身的認(rèn)同，而只是對(duì)人權(quán)這一價(jià)值作為聯(lián)合國(guó)支柱之一的服從。對(duì)此，日本的聲明可能代表了部分尚處于觀望之中的國(guó)家的想法——“需要經(jīng)過(guò)足夠長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)觀察個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行情況，才會(huì)考慮成為該議定書(shū)的締約國(guó)。”為此，下文將對(duì)個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行狀況——特別是對(duì)各國(guó)仍然對(duì)之充滿疑慮的個(gè)人來(lái)文程序的受理標(biāo)準(zhǔn)與審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全方位的實(shí)證檢視。
(二)個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行情況
個(gè)人來(lái)文程序是國(guó)際人權(quán)法中獨(dú)具特色的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，“國(guó)際人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)之一就是來(lái)文申訴程序越來(lái)越為國(guó)際人權(quán)條約所倚重”。自2013年11月6日收到首份來(lái)文(Rodríguez訴西班牙案，登記為1/2013號(hào)來(lái)文)起，截至2023年5月31日，委員會(huì)共登記了319份個(gè)人來(lái)文，具體信息見(jiàn)圖1、圖2。盡管《任擇議定書(shū)》的接受程度并不理想，但從來(lái)文數(shù)量來(lái)看，其個(gè)人來(lái)文程序還是在有限的締約國(guó)中引起了不錯(cuò)的反響，特別是與1987年《公民及政治權(quán)利國(guó)際盟約任擇議定書(shū)》生效十周年時(shí)僅收到236份來(lái)文的情況相比，《任擇議定書(shū)》的個(gè)人來(lái)文程序的運(yùn)行情況可能還要更為理想。然而從這些來(lái)文本身以及審議過(guò)程所展示的情況來(lái)看，個(gè)人來(lái)文程序仍然面臨著如下困境：
_900x443.png)
第一，經(jīng)社文權(quán)利的潛在受害者提起個(gè)人來(lái)文的意愿并不強(qiáng)烈。在319起來(lái)文中，存在著大量主張同一權(quán)利、針對(duì)同一國(guó)家，且案情極為類似的來(lái)文，也就是說(shuō)，來(lái)文在有限的數(shù)量下呈現(xiàn)極大的重復(fù)性?？紤]到社會(huì)權(quán)的司法訴訟已在世界范圍廣泛存在，各國(guó)的當(dāng)事人，尤其是已經(jīng)廣泛出現(xiàn)社會(huì)權(quán)訴訟的國(guó)家的當(dāng)事人，通過(guò)個(gè)人來(lái)文程序這一國(guó)際機(jī)制來(lái)尋求救濟(jì)的意愿并不強(qiáng)烈。
.png)
第二，即使只是面對(duì)數(shù)量有限的來(lái)文，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)的審議效率仍然非常低下。2022年，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在第132、133和134屆會(huì)議期間，通過(guò)了對(duì)74份來(lái)文的審理意見(jiàn)，還宣布24份來(lái)文不予受理。相較之下，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)平均每年只能審結(jié)不到5份來(lái)文，尚未審結(jié)的來(lái)文達(dá)到199份。特別是，目前近70份提交于2018年、2019年的來(lái)文仍然未審結(jié)。在此背景下，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)仍然在年度報(bào)告中大篇幅地向大會(huì)和秘書(shū)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)來(lái)文積壓以及人力資源不足的問(wèn)題：“除非接下來(lái)幾年中比以往大幅度增加申訴事務(wù)部的人力，使其能夠編制數(shù)量更多的來(lái)文供委員會(huì)審議，否則委員會(huì)處理積壓工作的能力將持續(xù)受到嚴(yán)重影響。這種情況將進(jìn)而嚴(yán)重影響受害者的權(quán)利”。經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)盡管未曾提及這方面的問(wèn)題，但其未來(lái)面臨的審議壓力可能更為嚴(yán)峻。這將對(duì)委員會(huì)審理來(lái)文的質(zhì)量提出極大挑戰(zhàn)。
第三，大量類案的存在對(duì)委員會(huì)適用受理標(biāo)準(zhǔn)和審查標(biāo)準(zhǔn)提出了極大的挑戰(zhàn)。從來(lái)文所涉及的權(quán)利來(lái)看，來(lái)文基本覆蓋了《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定的所有實(shí)體權(quán)利，但其分布并不均勻，其中有288起案件所涉及的權(quán)利與第11條規(guī)定的適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)(且主要是第1款規(guī)定的適足住房權(quán))有關(guān)；從來(lái)文所涉及的締約國(guó)來(lái)看，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)僅僅收到了針對(duì)11個(gè)締約國(guó)的個(gè)人來(lái)文，這僅僅占了《任擇議定書(shū)》締約國(guó)總數(shù)的40%。更為夸張的是，其中針對(duì)西班牙的來(lái)文就占了79.6%——這些針對(duì)西班牙的來(lái)文，幾乎都是針對(duì)強(qiáng)迫遷離提出的。面對(duì)大量涉及同一國(guó)家、同一權(quán)利的來(lái)文，委員會(huì)能否在類似案情的案件中統(tǒng)一受理標(biāo)準(zhǔn)和審查標(biāo)準(zhǔn)的適用，又能否在面對(duì)涉及不同國(guó)家，但權(quán)利主張大致類似的案件時(shí)，在統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)案裁量之間確保各國(guó)的合理預(yù)期，為經(jīng)社文權(quán)利凝練出國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，為申訴人和締約國(guó)確立穩(wěn)固可靠的信賴?yán)?，以便建立自身的?quán)威性，是經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際可訴性面臨的極大考驗(yàn)。
第四，也是更為深刻的挑戰(zhàn)在于，委員會(huì)在審查來(lái)文所涉及的實(shí)質(zhì)問(wèn)題時(shí)，能否進(jìn)一步化解國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制與締約國(guó)主權(quán)之間的緊張關(guān)系?！度螕褡h定書(shū)》發(fā)布會(huì)上各國(guó)的發(fā)言以及委員會(huì)與各國(guó)在締約國(guó)報(bào)告程序中的對(duì)話表明，盡管60年前圍繞經(jīng)社文權(quán)利在國(guó)內(nèi)法上的可訴性爭(zhēng)議已然褪去，但這并不意味著各國(guó)愿意接受經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際可訴性機(jī)制：各國(guó)擔(dān)心個(gè)人來(lái)文程序?qū)?duì)其自由裁量空間構(gòu)成干涉，擔(dān)心委員會(huì)最終將充當(dāng)經(jīng)社文權(quán)利領(lǐng)域的立法者，并決定締約國(guó)在該領(lǐng)域內(nèi)的制度安排、資源分配。因此，委員會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)能否在國(guó)際監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上，恪守其權(quán)責(zé)邊界，將最終影響各國(guó)對(duì)國(guó)際可訴性的接受意愿。
三、個(gè)人來(lái)文程序的受理標(biāo)準(zhǔn)：程序?qū)用娴幕?/strong>
與國(guó)際性或區(qū)域性人權(quán)保護(hù)體系中其他個(gè)人來(lái)文程序相比，《任擇議定書(shū)》第2條所載的受理要求并未做出任何實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新。不過(guò)，《任擇議定書(shū)》第4條引入了“未顯示處境明顯不利的來(lái)文”的不予受理標(biāo)準(zhǔn)。究竟這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中如何理解、適用，如何使《任擇議定書(shū)》確定的受理標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人來(lái)文機(jī)制提供程序?qū)用娴某雎?，委員會(huì)十年來(lái)的實(shí)踐提供了絕佳的分析素材。
(一)受理標(biāo)準(zhǔn)的程序性保障功能
國(guó)際人權(quán)法中通行的受理標(biāo)準(zhǔn)最早由歐洲人權(quán)機(jī)制施行?！稓W洲人權(quán)公約》的起草人曾經(jīng)形象地將受理標(biāo)準(zhǔn)比作“一個(gè)篩子或過(guò)濾器”，在《任擇議定書(shū)》起草期間，學(xué)者也曾討論過(guò)“案件如潮水涌來(lái)”的可能性。這一篩選機(jī)制的程序價(jià)值在于，防止委員會(huì)的審議工作被大量無(wú)理取鬧的來(lái)文淹沒(méi)。這一篩選機(jī)制的反面來(lái)看，受理標(biāo)準(zhǔn)也具有程序性保障的作用——凡是符合受理?xiàng)l件的來(lái)文，均有獲得實(shí)質(zhì)審理的機(jī)會(huì)。11年來(lái)，委員會(huì)累計(jì)對(duì)43項(xiàng)來(lái)文做出了受理意見(jiàn)，宣布其中27項(xiàng)來(lái)文不可受理，這些來(lái)文不可受理的理由主要包括以下三類：
第一，違反《任擇議定書(shū)》的屬時(shí)和屬事管轄范圍，共有7項(xiàng)。這些來(lái)文大多提出于《任擇議定書(shū)》生效之初，這些來(lái)文中違反《公約》權(quán)利的事實(shí)也大多發(fā)生在《任擇議定書(shū)》對(duì)締約國(guó)生效之前，甚至當(dāng)事人所主張的部分《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》的權(quán)利明顯超出委員會(huì)的屬事管轄范圍。通過(guò)事先確定的受理標(biāo)準(zhǔn)，委員會(huì)輕而易舉地將這些明顯不符合受理要求的案件排除在外。
第二，違反《任擇議定書(shū)》第3條第1款規(guī)定的“一切可用的國(guó)內(nèi)救濟(jì)辦法均已用盡”，共有11項(xiàng)。在這些案件中，當(dāng)事人往往主張自己的某項(xiàng)權(quán)利遭受侵犯，且聲稱伴有系統(tǒng)性的歧視，并主張其使用國(guó)內(nèi)救濟(jì)的途徑可能或已經(jīng)遭到不合理的拖延、阻礙，因而未通過(guò)國(guó)內(nèi)行政或司法程序請(qǐng)求申訴或裁判。委員會(huì)在宣告不予受理時(shí)，還詳細(xì)說(shuō)明了其駁回理由：“提交人在主觀上認(rèn)為通過(guò)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法獲得有利結(jié)果的可能性有限，這一主觀看法并不構(gòu)成質(zhì)疑補(bǔ)救辦法的有效性的客觀論據(jù)……提交人僅僅感覺(jué)國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法無(wú)效是不夠的，仍需按要求嘗試這些補(bǔ)救辦法。”在這些案件中，作為受理標(biāo)準(zhǔn)的“用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)”展現(xiàn)了其在篩選來(lái)文、提升效率的基礎(chǔ)上，還具有保護(hù)國(guó)家合理程序預(yù)期的規(guī)范價(jià)值。
第三，違反《任擇議定書(shū)》第3條第2款第5項(xiàng)規(guī)定的“明顯沒(méi)有根據(jù)或缺乏充分證據(jù)”，共有9項(xiàng)。這一條款的程序價(jià)值在于：“既保證國(guó)家有公平的機(jī)會(huì)對(duì)侵犯《公約》權(quán)利的指控作出回應(yīng)，也有助于委員會(huì)獲得充分的事實(shí)依據(jù)以便根據(jù)《任擇議定書(shū)》審理來(lái)文。”如果說(shuō)前兩項(xiàng)受理標(biāo)準(zhǔn)排除的實(shí)際上是《任擇議定書(shū)》缺乏管轄依據(jù)的來(lái)文，那么這一項(xiàng)受理標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是委員會(huì)主動(dòng)對(duì)來(lái)文進(jìn)行篩選分流，以便進(jìn)一步管理、分配有限的審理資源。
經(jīng)過(guò)委員會(huì)的初步篩選，在審結(jié)的43項(xiàng)來(lái)文中，有62.8%的案件被宣布不予受理。這一比例遠(yuǎn)高于人權(quán)事務(wù)委員會(huì)。截至人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第134屆會(huì)議，共審結(jié)了2，627份來(lái)文，其中有815份來(lái)文被宣布為不可受理，占審結(jié)來(lái)文總數(shù)的31.0%，不過(guò)，如果一味對(duì)來(lái)文設(shè)置過(guò)高的或帶有主觀意涵的受理門檻，則很可能給申訴人造成過(guò)度的證明負(fù)擔(dān)，進(jìn)而損害申訴人的程序利益，甚至導(dǎo)致申訴人對(duì)個(gè)人來(lái)文程序望而卻步。
(二)受理標(biāo)準(zhǔn)如何化解個(gè)人來(lái)文程序的困境
在潛在受害者使用個(gè)人來(lái)文程序意愿不強(qiáng)，而委員會(huì)又在一定程度上面臨來(lái)文積壓的雙重挑戰(zhàn)下，委員會(huì)如何調(diào)和受理標(biāo)準(zhǔn)在篩選功能與程序性保障功能之間的緊張關(guān)系，成為在程序?qū)用婊鈧€(gè)人來(lái)文程序當(dāng)前困境的關(guān)鍵。
第一，推進(jìn)條約機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程，進(jìn)一步激發(fā)受理標(biāo)準(zhǔn)的程序和制度價(jià)值。海量襲來(lái)的來(lái)文不僅會(huì)對(duì)條約機(jī)構(gòu)的能力造成考驗(yàn)，更可能會(huì)使國(guó)家面臨前所未有的輿論壓力，使已經(jīng)接受個(gè)人來(lái)文程序的國(guó)家喪失合作意愿，使處于觀望狀態(tài)的國(guó)家望而卻步。早在2014年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)就通過(guò)了題為《加強(qiáng)和增進(jìn)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)體系有效性運(yùn)作》的第68/268號(hào)決議，條約機(jī)構(gòu)的沉痼開(kāi)始受到前所未有的關(guān)注。作為改革重心，締約國(guó)報(bào)告的積壓情況已經(jīng)得到很大程度的改善，但個(gè)人來(lái)文的積壓仍在加劇。因而，隨著條約機(jī)構(gòu)改革的深入，委員會(huì)一方面可借鑒審議締約國(guó)報(bào)告時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，在個(gè)人來(lái)文程序中嘗試協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作辦法、優(yōu)化財(cái)政人力資源分配等制度性改革措施；另一方面則應(yīng)充分激活受理標(biāo)準(zhǔn)這一“閥門”的制度價(jià)值，就來(lái)文的受理問(wèn)題形成一套穩(wěn)定、系統(tǒng)的說(shuō)理，加快篩選和過(guò)濾類案的節(jié)奏。在條約機(jī)構(gòu)改革的大勢(shì)所趨下，完全有理由期待，個(gè)人來(lái)文的受理標(biāo)準(zhǔn)將在未來(lái)的進(jìn)程中扮演更重要的制度角色。
第二，恪守國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的謙抑性原則與條約機(jī)構(gòu)的權(quán)限邊界。盡管《聯(lián)合國(guó)憲章》與國(guó)際人權(quán)法使人權(quán)由一項(xiàng)傳統(tǒng)上屬于國(guó)家管轄的事項(xiàng)上升為國(guó)際法的調(diào)整對(duì)象，但國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制仍需恪守其相對(duì)于國(guó)內(nèi)人權(quán)保障制度的謙抑性，條約機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)恪守人權(quán)條約為其賦予的職權(quán)邊界，不得在實(shí)踐中自我擴(kuò)權(quán)。因此，“用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)”作為受理標(biāo)準(zhǔn)之一，既是對(duì)這一原則的內(nèi)涵闡釋——“只有在所有國(guó)內(nèi)申訴途徑都不能提供任何補(bǔ)救時(shí)，才能訴諸國(guó)際監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，又是對(duì)謙抑性原則和權(quán)限邊界的有力保障——“這一有關(guān)來(lái)文受理的規(guī)則使得締約國(guó)有機(jī)會(huì)在國(guó)內(nèi)的侵犯人權(quán)情況在國(guó)際層面上處理之前，就予以糾正”。在審理來(lái)文是否可受理的過(guò)程中，委員會(huì)并非沒(méi)有關(guān)注到其職權(quán)范圍的界限，但仍存在少數(shù)可能對(duì)其權(quán)限邊界造成沖擊的個(gè)例。例如，對(duì)于“明顯沒(méi)有根據(jù)或缺乏充分證據(jù)”這一較為抽象、存在主觀裁量空間的受理標(biāo)準(zhǔn)的解釋與適用，委員會(huì)盡管嘗試提出一種更為具體的判斷方法，即“案件事實(shí)和提出的指稱必須至少初步表明，提交人可能因《公約》所載權(quán)利遭到侵犯而成為實(shí)際或潛在受害者”，并在可予受理的案例中從正面展示了“足以使其評(píng)估是否存在違反《公約》情況”需滿足的條件：然而，正如諾瓦克對(duì)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)審議個(gè)人來(lái)文的憂慮所示，這種“在同一決定中處理可受理性和案件實(shí)體問(wèn)題的做法”固然有助于提高個(gè)人來(lái)文程序的效率，但這種做法毫無(wú)疑問(wèn)已然超出了其在可受理性審查程序中的決定權(quán)限，可能有損委員會(huì)的合法性基礎(chǔ)。
第三，以清晰、可預(yù)見(jiàn)的受理標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)事雙方提供不偏不倚的程序預(yù)期。同樣以“用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)”這一受理標(biāo)準(zhǔn)為例，隨著來(lái)文的增多，委員會(huì)一方面以逐漸豐富的說(shuō)理審慎地解釋“如何用盡”國(guó)內(nèi)救濟(jì)，另一方面則潛移默化地塑造著一些程序原理：如果締約國(guó)未主動(dòng)提出國(guó)內(nèi)救濟(jì)尚未用盡的抗辯，委員會(huì)可否依職權(quán)展開(kāi)審查？盡管從第3條第1款的措辭來(lái)看，對(duì)“國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法均已用盡”的審查是委員會(huì)職權(quán)所在；盡管委員會(huì)在早期案件中，往往也主動(dòng)開(kāi)展相關(guān)審查；但在2022年3月2日通過(guò)的“Ziablitsev訴法國(guó)”一案中，委員會(huì)的意見(jiàn)發(fā)生了變化，轉(zhuǎn)而支持辯論主義：“如果締約國(guó)不在合理時(shí)間內(nèi)向委員會(huì)通報(bào)其反對(duì)可受理性的理由，并且如果締約國(guó)沒(méi)有具體說(shuō)明提交人尚未用盡的可用國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法，則締約國(guó)被視為放棄反對(duì)來(lái)文可受理性”。一位委員在這一決定的同意意見(jiàn)中進(jìn)一步論證了這一結(jié)論：“將這種依職權(quán)的責(zé)任強(qiáng)加于委員會(huì)的嚴(yán)格字面解釋是不合理的。因?yàn)橐环矫?，?guó)家清楚地知道必須用盡哪些補(bǔ)救辦法，另一方面，國(guó)際人權(quán)保護(hù)制度應(yīng)保持謙抑性，未用盡國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法被理解為有利于國(guó)家的一種辯護(hù)，這意味著各國(guó)可以放棄這種辯護(hù)。”這也進(jìn)一步說(shuō)明，盡管“司法或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)應(yīng)力求前后一致并尊重其先例”，但這并非絕對(duì)的價(jià)值觀。在明確而公開(kāi)的承認(rèn)和說(shuō)理的基礎(chǔ)上，糾正先例并無(wú)不可，反而有助于激發(fā)雙方對(duì)個(gè)人來(lái)文程序本身的尊重。
值得關(guān)注的是，委員會(huì)尚未在審理中主動(dòng)適用第4條“處境明顯不利”的規(guī)定宣布來(lái)文不可受理。反而是在決定受理來(lái)文的“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，締約國(guó)以此辯稱來(lái)文不可受理時(shí)，委員會(huì)做出了相反的回復(fù)，認(rèn)為這一條款并非規(guī)定來(lái)文的受理要求，“而是賦予委員會(huì)自行決定權(quán)，酌情不予審議未達(dá)到嚴(yán)重性標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)文，從而集中委員會(huì)的資源，最好地履行其職能。”這表明，委員會(huì)并不希望將第4條解釋為來(lái)文受理的程序性障礙。在委員會(huì)第71屆會(huì)議通過(guò)的《議事規(guī)則》中，委員會(huì)也進(jìn)一步明確了其立場(chǎng)，將根據(jù)“受到侵犯的權(quán)利的性質(zhì)、據(jù)稱侵犯行為的嚴(yán)重性和/或侵犯行為對(duì)據(jù)稱受害人個(gè)人情況可能產(chǎn)生的影響”來(lái)行使這一裁量權(quán)。
總而言之，盡管委員會(huì)在審議來(lái)文的數(shù)量、效率方面均明顯不如人權(quán)事務(wù)委員會(huì)，且來(lái)文積壓的局面可能已經(jīng)出現(xiàn)，但許多學(xué)者與締約國(guó)擔(dān)心的“來(lái)文洶涌襲來(lái)”的局面并未出現(xiàn)，委員會(huì)目前也已就來(lái)文的受理標(biāo)準(zhǔn)探索出了一些共性的“法理”，充分激活屬時(shí)管轄、屬事管轄、用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)、提供充分證據(jù)等標(biāo)準(zhǔn)的程序價(jià)值，并進(jìn)一步明確第4條的規(guī)范地位。委員會(huì)的審議實(shí)踐表明，《任擇議定書(shū)》確定的受理性標(biāo)準(zhǔn)具有重要的程序意義，既能確保當(dāng)事方之間的程序公平，也實(shí)際上減輕了委員會(huì)的訴累；更重要的是，使當(dāng)事雙方就來(lái)文的可受理標(biāo)準(zhǔn)形成可靠的預(yù)期，建立穩(wěn)定的信賴?yán)?。隨著前期經(jīng)驗(yàn)的積累與正式議事規(guī)則的公布，委員會(huì)對(duì)來(lái)文的審議將逐漸步入正軌，這也有望為各國(guó)批準(zhǔn)《任擇議定書(shū)》掃清程序?qū)用娴念檻]。
四、個(gè)人來(lái)文程序的審查標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)質(zhì)問(wèn)題的出路
《任擇議定書(shū)》以極具特色、同時(shí)也極具爭(zhēng)議的第8條第4款確定了委員會(huì)審理個(gè)人來(lái)文時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)——“應(yīng)當(dāng)審議締約國(guó)根據(jù)《公約》第二部分規(guī)定采取的步驟的合理性”。一方面，其他創(chuàng)設(shè)個(gè)人來(lái)文程序的任擇議定書(shū)或任擇條款并未單獨(dú)規(guī)定委員會(huì)審理個(gè)人來(lái)文時(shí)的“審查標(biāo)準(zhǔn)”；另一方面，這一標(biāo)準(zhǔn)甚至完全不同于《公約》一般性義務(wù)條款中“逐漸使各項(xiàng)權(quán)利完全實(shí)現(xiàn)”的表述。如今，個(gè)人來(lái)文程序的審議實(shí)踐已有11年，委員會(huì)也已對(duì)16項(xiàng)來(lái)文做出了實(shí)質(zhì)審議意見(jiàn)。究竟“合理性”審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中如何適用，起草時(shí)的相關(guān)爭(zhēng)議、顧慮是否得到妥善解決？考慮到這些問(wèn)題可能是目前處于觀望態(tài)度的締約國(guó)的核心利益和重大關(guān)切，有必要對(duì)這16項(xiàng)來(lái)文的審議過(guò)程進(jìn)行更深層的挖掘。
(一)審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐演進(jìn)與法理提煉
委員會(huì)審議來(lái)文的第一步是在認(rèn)證案件事實(shí)的基礎(chǔ)上中歸納出“來(lái)文提出的主要法律問(wèn)題”。這一步驟決定著來(lái)文審議的走向，委員會(huì)將會(huì)根據(jù)歸納的法律問(wèn)題尋找對(duì)應(yīng)的法律淵源，為案件提供適當(dāng)?shù)膶彶榭蚣?。委員會(huì)審結(jié)的第一項(xiàng)來(lái)文“I.D.G.訴西班牙”案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于“締約國(guó)是否因抵押權(quán)執(zhí)行程序問(wèn)題侵犯了提交人根據(jù)《公約》第11條第1款享有的住房權(quán)”，這實(shí)際上不是一個(gè)住房權(quán)直接受侵害的案件，而是因?yàn)樘峤蝗说脑V訟權(quán)利沒(méi)有得到適當(dāng)保障而影響了住房權(quán)的案件。“S.C.& G.P.訴意大利”案同樣并非典型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利案件。而另外12項(xiàng)“強(qiáng)迫遷離”案件引起的問(wèn)題則較為相似：“考慮到提交人無(wú)家可歸，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂院贤狡跒橛上铝顚⑻峤蝗酥鸪鲎庥玫淖√?，以及?dāng)局未能給予替代性住房，是否構(gòu)成違反《公約》第11條第1款規(guī)定的適足住房權(quán)”。這類案件既包含非國(guó)家主體(房東或銀行)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的可能侵犯，又涉及國(guó)家向當(dāng)事人分配或直接給付資源的問(wèn)題。另外兩項(xiàng)關(guān)于社會(huì)保障權(quán)的案件，分別涉及扣除在監(jiān)獄服刑的當(dāng)事人的非繳費(fèi)性殘疾福利津貼、拒絕向連續(xù)6個(gè)月未繳納社保費(fèi)的當(dāng)事人發(fā)放退休金。這兩起案件是“可以設(shè)想的典型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利案件”，主要涉及締約國(guó)的資源能力與其承擔(dān)《公約》義務(wù)之間的關(guān)系。當(dāng)然，上述案件中也不乏一些與《公約》第一部分條款合并解讀產(chǎn)生的問(wèn)題，例如第2條第1款規(guī)定的立即生效的義務(wù)、第2條第2款規(guī)定的非歧視性待遇、第3條規(guī)定的性別平等，第4條規(guī)定的禁止過(guò)度限制等。不同的權(quán)利具有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)涵，其本身所對(duì)應(yīng)的義務(wù)會(huì)對(duì)締約國(guó)所采取步驟的“合理性”產(chǎn)生不同的要求，且當(dāng)《公約》第一部分的條款與這些要求合并解讀時(shí)，又會(huì)從不同的層次拓展這些要求。這就要求委員會(huì)以“個(gè)案定制”的方式勾勒出每一案件的審查框架，從中評(píng)估締約國(guó)相關(guān)措施的合理性。
對(duì)于締約國(guó)如何進(jìn)行資源分配和給付的問(wèn)題，即國(guó)家義務(wù)三分法中的“實(shí)現(xiàn)義務(wù)”，委員會(huì)的審查總體而言較為寬松。在“Rodríguez訴西班牙”和“Calero訴厄瓜多爾”兩案中，委員會(huì)首先指出，“締約國(guó)有義務(wù)確保至少滿足《公約》所規(guī)定的這一權(quán)利的最低基本水平……確保人們可以利用提供最低基本水平福利的社會(huì)保障方案，并且不帶任何形式的歧視”。這為下文的合理性審查奠定了一個(gè)重要基調(diào)，即締約國(guó)需要確保的只是權(quán)利的最低基本水平，而非遙不可及的最高標(biāo)準(zhǔn)。正如學(xué)者在評(píng)注中所指出的，“第8條第4款只是適當(dāng)?shù)厥跈?quán)委員會(huì)評(píng)估締約國(guó)是否采取了合理的步驟，而不要求委員會(huì)確定締約國(guó)需要采取的具體政策或措施，更不要求委員會(huì)只考慮某一特定條款是否合理”。兩項(xiàng)來(lái)文的不同審議結(jié)論也印證了這一點(diǎn)。在“Calero訴厄瓜多爾”案中，厄瓜多爾社會(huì)保障局未及時(shí)提交人補(bǔ)繳社保費(fèi)，還不顧及提交人的正當(dāng)預(yù)期，導(dǎo)致提交人實(shí)際上難以采取補(bǔ)交被認(rèn)定無(wú)效的社保費(fèi)，最終無(wú)法獲得退休金。因此委員會(huì)認(rèn)定締約國(guó)侵犯了當(dāng)事人的社會(huì)保障權(quán)。但在“Rodríguez訴西班牙”案中，由于沒(méi)有證據(jù)證明將以現(xiàn)金形式發(fā)放的非繳費(fèi)性福利的一部分替代為獄中食宿對(duì)提交人造成了嚴(yán)重的不利影響，委員會(huì)認(rèn)定扣減非繳費(fèi)性福利本身并不違反《公約》第9條。委員會(huì)特別指出，“個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)對(duì)政府財(cái)政的保護(hù)，保護(hù)政府財(cái)政符合《公約》，扣減福利就是實(shí)現(xiàn)這一目的的一種合理手段”。這無(wú)疑表明，締約國(guó)對(duì)于如何分配具體的社會(huì)福利享有較大的自由裁量權(quán)，委員會(huì)的“合理性審查”實(shí)際上是對(duì)締約國(guó)是否違反最低基本水平的審查。
對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利可能直接或間接遭受國(guó)家侵犯的問(wèn)題，即“尊重義務(wù)”，委員會(huì)的審查則明顯嚴(yán)格許多。在“I.D.G.訴西班牙”案中，委員會(huì)首先指出“適足住房權(quán)的許多組成部分與確保有效享有這項(xiàng)權(quán)利的國(guó)內(nèi)法律補(bǔ)救規(guī)定息息相關(guān)”，表明兩類人權(quán)之間相互聯(lián)系、不可分割的關(guān)系。由于本案中“法院沒(méi)有采取一切合理措施將貸款機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)執(zhí)行訴訟申請(qǐng)充分地通知提交人，以確保提交人知道訴訟程序已經(jīng)啟動(dòng)，法院因此使提交人無(wú)法出庭為自己的住房權(quán)進(jìn)行適當(dāng)辯護(hù)”，委員會(huì)判定當(dāng)事人的適足住房權(quán)遭到侵犯。在“S.C.& G.P.訴意大利”案中，委員會(huì)同樣確認(rèn)國(guó)家通過(guò)法律、政策或行動(dòng)破壞性健康和生殖健康權(quán)，即違反了尊重義務(wù)。委員會(huì)據(jù)此認(rèn)為，意大利第40/2004號(hào)法律限制了接受治療的婦女收回其同意意見(jiàn)的權(quán)利，由于這可能導(dǎo)致強(qiáng)制醫(yī)療干預(yù)或甚至強(qiáng)制懷孕，這種限制觸及健康權(quán)的本質(zhì)，因而構(gòu)成對(duì)健康權(quán)的侵犯。實(shí)際上，委員會(huì)審查此類案件時(shí)，甚至都未直接使用“合理性”標(biāo)準(zhǔn)，畢竟當(dāng)締約國(guó)采取的立法、行政或司法措施本身就構(gòu)成對(duì)《公約》的違反時(shí)，不必再行考慮其措施的合理性。這意味著，“合理性審查”并非必須機(jī)械地適用于每一項(xiàng)來(lái)文的審議。當(dāng)一些顯而易見(jiàn)的義務(wù)要求遭到違反，委員會(huì)完全不必介入國(guó)家的實(shí)質(zhì)性政策選擇。
最后，涉及“強(qiáng)迫遷離”的多起案件，委員會(huì)的審查則介于上述兩類之間。一方面，私有財(cái)產(chǎn)并非《公約》規(guī)定的權(quán)利，卻是締約國(guó)在保護(hù)其法律制度所確立的一切權(quán)利方面所具有的合法利益，如果締約國(guó)允許提交人繼續(xù)住在該公寓，相當(dāng)于以住房權(quán)為由認(rèn)可違法行為，構(gòu)成對(duì)國(guó)家法律保護(hù)的業(yè)主財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯；另一方面，強(qiáng)迫遷離顯然違反了《公約》的規(guī)定，只有按照國(guó)際法的有關(guān)原則，在某些特別例外的條件下才是允許的。由于強(qiáng)迫遷離涉及的正反兩面均有正當(dāng)性支撐，且遷離后的替代住房和安置屬于締約國(guó)自由裁量權(quán)的范圍，這就要求委員會(huì)對(duì)締約國(guó)的自由裁量權(quán)做出合理性審查。
在上述涉及強(qiáng)迫遷離的案例中，當(dāng)基于單一權(quán)利的合理性審查無(wú)法提供最終結(jié)論時(shí)，委員會(huì)往往傾向于引入《公約》其他條款，包括而不限于《公約》規(guī)定的一般性義務(wù)、基本原則、其他實(shí)質(zhì)性權(quán)利以及《公約》的宗旨，以便從不同視角審視締約國(guó)所采取的措施的合理性。在審議的首起相關(guān)來(lái)文“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，委員會(huì)首先引入了禁止故意的倒退措施的視角，審查締約國(guó)在社會(huì)住房供應(yīng)方面的自由裁量權(quán)，認(rèn)為“締約國(guó)沒(méi)有有力地解釋為何有必要采取前段所述的倒退措施，其結(jié)果是恰恰在社會(huì)住房需求因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而增多時(shí)，社會(huì)住房的供應(yīng)量卻減少”；同時(shí)引入了第10條規(guī)定的家庭、婦女和兒童受保護(hù)的權(quán)利，認(rèn)為“如果提交人接受這一辦法，一家人將會(huì)被分開(kāi)，違反締約國(guó)將家庭作為社會(huì)的基礎(chǔ)，給予其可能的最多和最廣泛保護(hù)的責(zé)任，有悖于《公約》第10條第1款”。對(duì)于締約國(guó)的做法何時(shí)滿足“合理性”的標(biāo)準(zhǔn)，委員會(huì)并沒(méi)有直接回答，而是往往傾向于引入其他審查基準(zhǔn)并論證其未被違反，來(lái)支持締約國(guó)所采取的措施的“合理性”。在“Romero訴西班牙”和“Naser訴西班牙”案中，委員會(huì)認(rèn)為締約國(guó)的措施并不構(gòu)成對(duì)人格尊嚴(yán)、安全要求、合理程度的隱私的侵犯，在“Ouazizi & Boudfan訴西班牙”案中，委員會(huì)“也不認(rèn)為締約國(guó)關(guān)于最初獲得社會(huì)住房然后尋求另一種住房選擇的程序?qū)μ峤蝗颂岢隽怂麄儫o(wú)法滿足的過(guò)分或歧視性要求”。
由此，可以從正反兩面初步總結(jié)“合理性”作為審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，即締約國(guó)是否在其資源能力范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利采取了審慎、具體和有針對(duì)性的措施，且不違反公認(rèn)的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。
(二)審查標(biāo)準(zhǔn)的解釋和適用如何化解國(guó)際可訴性的實(shí)質(zhì)問(wèn)題
審查標(biāo)準(zhǔn)是締約時(shí)各國(guó)的核心關(guān)切，由此匯聚了各國(guó)有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利能否適用于個(gè)人來(lái)文程序的種種顧慮、爭(zhēng)議和質(zhì)疑。《任擇議定書(shū)》以“合理性標(biāo)準(zhǔn)”凝聚了最大限度的共識(shí)，暫時(shí)擱置了上述爭(zhēng)議，但正如學(xué)者所指出的：“在第8條第4款單獨(dú)列入實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，證明一些締約國(guó)對(duì)委員會(huì)的審議存在根深蒂固的不信任，也反映了對(duì)經(jīng)社文權(quán)利可訴性爭(zhēng)議更根本的關(guān)切。”不同于可以通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)加以應(yīng)對(duì)的程序?qū)用娴睦Ь?，有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題觸及各國(guó)根深蒂固的政治信念——一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化政策問(wèn)題屬于各國(guó)自主判斷的范圍，很難通過(guò)合作、協(xié)調(diào)等方式化解，也難以借鑒其他來(lái)文程序的已有經(jīng)驗(yàn)，必須根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范概念的解釋和適用，不斷澄清理論和實(shí)務(wù)界對(duì)“合理性標(biāo)準(zhǔn)”這一概念內(nèi)涵的爭(zhēng)議，以求最大限度消弭各國(guó)對(duì)于經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際可訴性的顧慮。
為了消除各國(guó)對(duì)《任擇議定書(shū)》的顧慮，委員會(huì)早在《任擇議定書(shū)》通過(guò)前一年的2007年就專門發(fā)布了一篇《評(píng)估根據(jù)〈任擇議定書(shū)〉采取步驟“最大限度利用現(xiàn)有資源”》的聲明，其中提出評(píng)估締約國(guó)采取的步驟是否“充分”或“合理”時(shí)，可特別考慮的一些因素：“(1)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利而采取的措施在多大程度上是深思熟慮的、具體的和有針對(duì)性的……(6)這些措施是否考慮到弱勢(shì)和邊緣化個(gè)人或群體的不穩(wěn)定狀況，是否具有非歧視性，是否將嚴(yán)重情況或危險(xiǎn)情況列為優(yōu)先事項(xiàng)”。這些要素的列舉并非委員會(huì)的靈感創(chuàng)見(jiàn)，而是建立在“充分尊重有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)采取其認(rèn)為最適當(dāng)?shù)恼卟⑾鄳?yīng)分配資源的權(quán)力”的基礎(chǔ)上，且大量吸收了委員會(huì)在締約國(guó)報(bào)告程序和一般性意見(jiàn)中的已有成果。盡管這一聲明并不構(gòu)成《維也納條約法公約》第31-32條所規(guī)定的對(duì)條約含義的有效解釋，委員會(huì)也并未表明與合理性標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的要素將直接適用于個(gè)人來(lái)文的審議，但條約機(jī)構(gòu)事先就其未來(lái)的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行澄清，同樣被認(rèn)為是史無(wú)前例的舉動(dòng)?？紤]到彼時(shí)《任擇議定書(shū)》的起草正就審查標(biāo)準(zhǔn)的重大爭(zhēng)議陷入困境，這份聲明很大程度上構(gòu)成委員會(huì)對(duì)各國(guó)、各方的一種“非正式承諾”。在此后的審議實(shí)踐中，委員會(huì)果真沒(méi)有食言，不僅從形式上頻繁引用這份聲明中列舉的解釋要素，更從實(shí)質(zhì)上承襲了這份聲明的理念，即確認(rèn)一些獲得公認(rèn)的國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范約束力，而不在此之外創(chuàng)造更嚴(yán)格、更苛刻的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在審議實(shí)質(zhì)問(wèn)題的過(guò)程中，委員會(huì)同樣有意地通過(guò)援引一般性意見(jiàn)中對(duì)權(quán)利內(nèi)涵的解釋，來(lái)保持各項(xiàng)義務(wù)要求的相對(duì)穩(wěn)定性。例如在13項(xiàng)涉及強(qiáng)迫遷離問(wèn)題的來(lái)文中，委員會(huì)均引用了有關(guān)適足住房權(quán)的《第4號(hào)一般性意見(jiàn)》和有關(guān)強(qiáng)迫遷離的《第7號(hào)一般性意見(jiàn)》，以兩份一般性意見(jiàn)對(duì)權(quán)利內(nèi)涵、義務(wù)要求的解釋作為審議的基本框架例；在討論締約國(guó)義務(wù)的性質(zhì)，特別是討論締約國(guó)對(duì)經(jīng)社文權(quán)利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的“即時(shí)義務(wù)”時(shí)，委員會(huì)同樣廣泛援引《第3號(hào)一般性意見(jiàn)》。由此，委員會(huì)不僅在個(gè)人來(lái)文審議中充分調(diào)用其在30年的實(shí)踐中積累的解釋工具，還初步確立了這套解釋工具的透明、一致、可預(yù)測(cè)，這有效化解了“合理性”作為一個(gè)模糊的審查標(biāo)準(zhǔn)的固有缺陷。
當(dāng)然，審查標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定與可預(yù)測(cè)并不意味著其全面走向死板僵化的審查，這一問(wèn)題在處理國(guó)家基于“資源能力”的抗辯時(shí)尤其重要。在“Walters訴比利時(shí)”案中，除提交人作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況困難的老年人這一弱勢(shì)身份，締約國(guó)應(yīng)予以特別照顧之外，委員會(huì)提出，“特別是考慮到締約國(guó)是世界上人均收入最高的國(guó)家之一……締約國(guó)本來(lái)可以啟動(dòng)調(diào)解，在締約國(guó)的財(cái)政支持下調(diào)整租金，使提交人能夠負(fù)擔(dān)得起”，這表明，國(guó)家的發(fā)展水平和可用資源同樣是委員會(huì)進(jìn)行合理性審查時(shí)的重要參考因素?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著更多國(guó)家的潛在受害人開(kāi)始向委員會(huì)提交來(lái)文，委員會(huì)對(duì)不同能力條件下的“合理性”的評(píng)估也將更加靈活、多元。
除了使“合理性”這一概念在穩(wěn)定與靈活間發(fā)展成為一套具有可預(yù)見(jiàn)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，委員會(huì)還嘗試通過(guò)具體審查基準(zhǔn)的選取與調(diào)整來(lái)嘗試應(yīng)對(duì)經(jīng)社文權(quán)利國(guó)際可訴性的核心問(wèn)題。在上述涉及強(qiáng)迫遷離的案例中，委員會(huì)在選取具體審查基準(zhǔn)時(shí)存在著明顯的變化過(guò)程。在審議的首起相關(guān)來(lái)文“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，委員會(huì)首先引入了禁止故意的倒退措施的視角，認(rèn)為“締約國(guó)沒(méi)有有力地解釋為何有必要采取前段所述的倒退措施，其結(jié)果是恰恰在社會(huì)住房需求因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而增多時(shí)，社會(huì)住房的供應(yīng)量卻減少”。從“Alban訴西班牙”案開(kāi)始，委員會(huì)開(kāi)始引入《公約》第4條規(guī)定的禁止過(guò)度限制的審查視角。一方面，“鑒于提交人被判犯有非法占用的輕罪，委員會(huì)認(rèn)為驅(qū)逐她是有正當(dāng)理由的，因此是合理的”；但另一方面，西班牙對(duì)非法占用房屋的行為采用了完全“一刀切”的做法，無(wú)論當(dāng)事人處于何種境地，均對(duì)其采取強(qiáng)迫遷離。委員會(huì)就此認(rèn)為，“執(zhí)行驅(qū)逐如果沒(méi)有事先評(píng)估該措施所追求的目標(biāo)與其對(duì)被驅(qū)逐者影響之間的相稱性，則不符合第4條規(guī)定的條件”。委員會(huì)特別提及，這種限制“剝奪了她獲得現(xiàn)有替代住房的任何可能性”，因而構(gòu)成對(duì)《公約》第11條規(guī)定的適足住房權(quán)的侵犯。此后，委員會(huì)在列舉審議依據(jù)的相關(guān)條款時(shí)，更詳細(xì)地闡述了第4條規(guī)定的權(quán)利受到合理限制的條件，也介紹了相稱性分析的具體方式，即“權(quán)衡這項(xiàng)措施的收益與它對(duì)被驅(qū)逐者的權(quán)利可能造成的后果”。在一系列案件中，委員會(huì)以締約國(guó)“沒(méi)有在決定驅(qū)逐提交人之前對(duì)驅(qū)逐的相稱性進(jìn)行審查”；“法院從未對(duì)提交人特別是其未成年子女的困難進(jìn)行評(píng)估”；“締約國(guó)的立法沒(méi)有為提交人提供任何其他司法機(jī)制來(lái)質(zhì)疑驅(qū)逐令，而提出質(zhì)疑本可以使另一個(gè)司法當(dāng)局有機(jī)會(huì)來(lái)分析驅(qū)逐的相稱性和執(zhí)行驅(qū)逐的條件”等程序性缺失為依據(jù)，判定締約國(guó)的做法尚不足以達(dá)到“合理性”的標(biāo)準(zhǔn)。相較“故意倒退措施”這一內(nèi)涵模糊、爭(zhēng)議較大的審查基準(zhǔn)，“限制的限制”不僅有《公約》第4條作為規(guī)范支撐，而且本身暗含了一個(gè)邏輯：《公約》本身并不反對(duì)限制措施，而是反對(duì)超出必要限度的限制措施。近年來(lái)，委員會(huì)選取的具體審議對(duì)象也突出了一種“程序性轉(zhuǎn)向”有學(xué)者觀察到，歐洲人權(quán)法院審查兒童最大利益原則時(shí)同樣出現(xiàn)了程序性轉(zhuǎn)向——不再權(quán)衡結(jié)果是否相稱，轉(zhuǎn)為判斷程序是否缺失。這意味著，委員會(huì)在此類個(gè)人來(lái)文的審查中不必再介入每一項(xiàng)立法、行政措施的具體內(nèi)容，更不必明確要求各國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策方面采取某項(xiàng)的具體行動(dòng)，而只需關(guān)注其是否存在疏忽、失誤。這實(shí)際上對(duì)國(guó)家的自由判斷盡到了絕對(duì)的尊讓，進(jìn)一步鞏固了個(gè)人來(lái)文程序的合法性基礎(chǔ)。
總而言之，為了使各國(guó)既不必?fù)?dān)心個(gè)人來(lái)文程序會(huì)對(duì)其本國(guó)已有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化政策與秩序構(gòu)成侵?jǐn)_和干涉，也不必?fù)?dān)心委員會(huì)對(duì)其提出過(guò)高的、近乎天花板式的義務(wù)要求，委員會(huì)應(yīng)在解釋與適用“合理性標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)確保這一標(biāo)準(zhǔn)在穩(wěn)定性與靈活性之間發(fā)展成為一套具有可預(yù)見(jiàn)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，為各國(guó)確立其穩(wěn)固的信賴?yán)?，進(jìn)而回應(yīng)各國(guó)關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利可訴性問(wèn)題的核心關(guān)切。
結(jié)論：國(guó)際可訴性的未來(lái)展望
十一年的實(shí)踐表明，《任擇議定書(shū)》設(shè)立的個(gè)人來(lái)文程序并不如預(yù)期般得到各國(guó)的接受、歡迎。在橫向?qū)Ρ认?，《任擇議定書(shū)》的批準(zhǔn)進(jìn)度不容樂(lè)觀，特別是近五年來(lái)，各國(guó)締約進(jìn)程近乎停滯。這表明各國(guó)對(duì)于經(jīng)社文權(quán)利能否適用個(gè)人來(lái)文程序仍有不小的顧慮。更進(jìn)一步而言，這反映了國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制與國(guó)家主權(quán)之間存在的潛在沖突關(guān)系。不過(guò)，個(gè)人來(lái)文程序的實(shí)踐足以打消各國(guó)對(duì)此的顧慮。從來(lái)文的登記與受理數(shù)據(jù)來(lái)看，《任擇議定書(shū)》所確立的來(lái)文受理標(biāo)準(zhǔn)有效地“過(guò)濾”了一大批不符合要求的來(lái)文，既確保當(dāng)事方之間的程序平等，也使委員會(huì)得以將審議精力集中在具有審議價(jià)值的來(lái)文上，更使締約國(guó)不至于陷入濫訴之?dāng)_。從來(lái)文的實(shí)質(zhì)審議過(guò)程來(lái)看，《任擇議定書(shū)》所確立的“合理性標(biāo)準(zhǔn)”巧妙地平衡了國(guó)家自由判斷余地與當(dāng)事人的權(quán)利，委員會(huì)在審議中也廣泛援引甚至嚴(yán)格遵守其在一般性意見(jiàn)中確立的義務(wù)要求，合理保護(hù)了國(guó)家的信賴?yán)?，?duì)國(guó)家主權(quán)盡到必要的尊讓。事實(shí)上，只要締約國(guó)遵照現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我檢視，信守履約承諾，個(gè)人來(lái)文程序并不會(huì)對(duì)締約國(guó)提出更高或更寬的要求。
不過(guò)，真正值得憂慮的恐怕是委員會(huì)的審議效率與工作安排。由于委員會(huì)每年只能審議不到5件來(lái)文，這已經(jīng)在一定程度上造成了來(lái)文積壓的局面。遲來(lái)的正義非正義，來(lái)文積壓不僅有損委員會(huì)的威信，甚至可能進(jìn)一步加深對(duì)經(jīng)社文權(quán)利的偏見(jiàn)，使國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制與國(guó)家主權(quán)在沖突關(guān)系中不斷糾纏。目前僅有的16項(xiàng)實(shí)質(zhì)審議意見(jiàn)盡管能夠在一定程度上反映出委員會(huì)適用“合理性標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)律，但尚不足以提煉出各類實(shí)體權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵及其背后的法理，不足以回應(yīng)各國(guó)關(guān)于國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制與國(guó)家主權(quán)之間的深層顧慮。放眼未來(lái)，在條約機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程的推動(dòng)下，委員會(huì)應(yīng)考慮將締約國(guó)報(bào)告制度中已取得初步成效的改革措施引入個(gè)人來(lái)文的提交與審議工作中，提高審議效率，優(yōu)化工作安排；與此同時(shí)，委員會(huì)對(duì)具體受理標(biāo)準(zhǔn)的解釋與適用仍需恪守國(guó)際人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的謙抑性原則；此外，委員會(huì)或可進(jìn)一步歸納前16份審議意見(jiàn)中對(duì)“合理性標(biāo)準(zhǔn)”積累的共性認(rèn)識(shí)，于一般性意見(jiàn)、一般性討論日、委員會(huì)聲明等載體中澄清《公約》和《任擇議定書(shū)》中規(guī)定的抽象、模糊的原則和規(guī)則，并在結(jié)論性意見(jiàn)中加強(qiáng)與締約國(guó)關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利可訴性的對(duì)話。工欲善其事，必先利其器，當(dāng)個(gè)人來(lái)文程序能夠同時(shí)在程序?qū)用婧蛯?shí)體層面為申訴人和締約國(guó)提供穩(wěn)固可靠的信賴預(yù)期，為經(jīng)社文權(quán)利的學(xué)術(shù)研究和公共話語(yǔ)提供更豐富多元的現(xiàn)實(shí)素材時(shí)，經(jīng)社文權(quán)利的國(guó)際可訴性困局必將迎刃而解。
（狄磊，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院2023級(jí)國(guó)際法學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際人權(quán)法。）
【本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“公私法同頻保護(hù)背景下健康權(quán)的實(shí)施問(wèn)題研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2021BFX169)的階段性成果。本文獲中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)科建設(shè)“登峰戰(zhàn)略”資助計(jì)劃（編號(hào)：DF2023YS34）資助?！?/p>
Abstract：The Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights（hereinafter referred to as the“Optional Protocol”），aimed at resolving the challenges surrounding the justiciability of economic，social and cultural rights（ESCR），has been in effect for eleven years. However，this does not signify a definitive resolution of the justiciability dilemma. A review of the Covenant's negotiation history reveals that states reached a valuable consensus on the domestic justiciability of ESCR.However，significant concerns persist，regarding the scope，methods，and standards of admissibility，as well as substantive issues in international justiciability. Since the adoption of the Optional Protocol，its acceptance and the operation of individual communication procedures have been far from ideal，further exacerbating the international justiciability challenges of ESCR. To address these challenges，individual communication procedures concerning ESCR must strike a balance between international oversight and national sovereignty. In terms of procedural issues，the Committee on Economic，Social and Cultural Rights（CESCR）should fully leverage admissibility criteria to screen individual communications and ensure procedural safeguards，while adhering to the boundaries of responsibilities within international human rights monitoring mechanisms. In terms of substantive issues，the Committee should further clarify the“reasonableness standard”as the substantive review criterion，avoiding ceiling-like requirements for contract states and minimizing interference with their discretion. This approach would allow the development of a predictable standard of review that combines stability and flexibility.
Keywords：Economic，Social and Cultural Rights；Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights；Committee on Economic，Social and Cultural Rights；Individual Communication Procedure；Reasonableness Standard
(責(zé)任編輯 陸海娜)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)