內(nèi)容提要：改革開放以來，特別是進(jìn)入新時(shí)代以來，農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員享有的農(nóng)村土地權(quán)利不斷豐富、權(quán)能不斷充實(shí)，農(nóng)村土地權(quán)利制度不斷優(yōu)化，不僅鞏固了中國(guó)式農(nóng)村土地集體所有權(quán)，而且創(chuàng)設(shè)了層級(jí)多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)，暢通了農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)。當(dāng)前，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須增加農(nóng)村的要素供給，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提升農(nóng)村土地權(quán)利的要素化、財(cái)產(chǎn)化程度，在法治軌道上保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，有序推進(jìn)“二輪延包”三十年試點(diǎn)；深化土地制度改革，盤活利用農(nóng)戶住房及其立基的宅基地；健全土地增值收益分配機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農(nóng)村土地權(quán)利要素化 農(nóng)村土地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化 城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)
目 次
一、農(nóng)村土地權(quán)利制度的發(fā)展與歷史性成就
二、進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的法律保障
三、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)化進(jìn)路
四、農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的法律途徑
五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度的改革方向
六、結(jié)語
共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，為促進(jìn)全體人民共同富裕，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。土地是農(nóng)村最重要的資源，土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的最主要來源。承包地“三權(quán)分置”后，我國(guó)承包地權(quán)利體系更加豐富，邊界更加清晰，權(quán)能更加充實(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加順暢。但是農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)依然模糊，使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)存在制度障礙，抑制了農(nóng)村土地要素的優(yōu)化配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，需要堅(jiān)守“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”改革主線，優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，豐富農(nóng)村土地權(quán)利體系，充實(shí)農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能，為農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)、保權(quán)，增強(qiáng)權(quán)利的可處分性，暢通其流轉(zhuǎn)渠道，以強(qiáng)化農(nóng)村土地的要素屬性、財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而增加農(nóng)村的要素供給，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，改變農(nóng)村要素單向流向城市的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，建立農(nóng)村和城市之間要素的雙向流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市的資本要素、技術(shù)要素、人才要素、信息要素與農(nóng)村的土地要素、勞動(dòng)力要素的有機(jī)結(jié)合，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。有鑒于此，本文圍繞《決定》確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和部署的具體任務(wù)，以“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”為目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦農(nóng)民和土地的關(guān)系，以“優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度”為邏輯主線，在總結(jié)“農(nóng)村土地權(quán)利制度促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”歷史性成就的基礎(chǔ)上，揭明當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利制度優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)任務(wù)：在權(quán)利主體方面，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益；在權(quán)利內(nèi)容方面，依循增強(qiáng)承包地權(quán)利、宅基地權(quán)利、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)利要素化、財(cái)產(chǎn)化的改革方向，完善優(yōu)化相應(yīng)制度。
一、農(nóng)村土地權(quán)利制度的發(fā)展與歷史性成就
新時(shí)代農(nóng)村土地權(quán)利制度優(yōu)化的總體走向是國(guó)家不斷依法確認(rèn)和保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)性土地權(quán)利。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面深化改革決定》）提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”，啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村土地制度改革。2022年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。承載“賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度既要捍衛(wèi)并體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義公有制的內(nèi)在訴求，維護(hù)人民福祉，保持國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革整體走向和節(jié)奏的有效把控；又要松綁社會(huì)，肯認(rèn)私人自治，拓展市場(chǎng)機(jī)制的作用空間，推動(dòng)社會(huì)有序、可控、漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。具體的道路為：以保障國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)為前提，確認(rèn)包括私人在內(nèi)的民事主體可享有的廣泛用益物權(quán)，既充分釋放社會(huì)活力，又避免私人自治對(duì)社會(huì)秩序的過度沖擊，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)生于私有財(cái)產(chǎn)制度及服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的物權(quán)制度的雙重超越?？傮w來看，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利的保障是充分的：作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地的所有權(quán)和使用權(quán)清晰，農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體地位穩(wěn)固，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有應(yīng)有的法律地位。在法律視域下，財(cái)產(chǎn)就是可處分的權(quán)利，可處分性、可流轉(zhuǎn)性是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的本質(zhì)特征。因此，優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)程中的關(guān)鍵，就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制前提下，增強(qiáng)農(nóng)村土地權(quán)利的可處分性。唯有使農(nóng)村土地權(quán)利具有完備的可處分性，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動(dòng)，為農(nóng)民通過土地、住房等要素獲得財(cái)產(chǎn)性收入提供制度條件。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)家實(shí)施了諸多惠農(nóng)政策，同時(shí)在制度上不斷增強(qiáng)農(nóng)村土地權(quán)利的可處分性，推動(dòng)權(quán)利的要素化、財(cái)產(chǎn)化，其實(shí)效不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，由2013年的2.81:1下降到2023年的2.39:1。藉由優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，我國(guó)賦予了農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了歷史性成就。
（一）鞏固了中國(guó)式農(nóng)村土地集體所有權(quán)
社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。公有制實(shí)現(xiàn)的程度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況、涉及群體的主觀意愿、歷史文化傳統(tǒng)等因素密切相關(guān)，農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于城市，難以建立公有制程度較高的土地所有制。堅(jiān)持集體土地所有制是中國(guó)農(nóng)村土地制度得以穩(wěn)定發(fā)展的必要制度條件和前提。從歷史文化傳統(tǒng)來看，擁有土地并自主經(jīng)營(yíng)土地的主觀意愿在中國(guó)農(nóng)民群體中根深蒂固，這一具有深厚歷史傳統(tǒng)的主觀意識(shí)無法在短期內(nèi)改變。堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，兌現(xiàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)民的政治承諾，需要建立既符合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又能夠?yàn)閺V大農(nóng)民所接受的農(nóng)村土地公有制，對(duì)此，《憲法》第10條明確了集體所有土地的類型，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！睹穹ǖ洹返?60條明確了集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的范圍；第261條規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的歸屬以及民主管理方式；第262條規(guī)定了集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等的所有權(quán)行使規(guī)則。
農(nóng)村土地的集體所有制及與其相適應(yīng)的農(nóng)地集體所有權(quán)，不同于因土地國(guó)有化生成的城市土地的全民所有制及與其相對(duì)應(yīng)的國(guó)家所有權(quán)。作為中國(guó)式的土地公有制，集體所有制首先是公有制的一種形式，是在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的土地公有制，是兼顧農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況的公有制。同時(shí)，集體土地所有制的本質(zhì)是特定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)全體集體成員集體享有土地所有權(quán)，集體成員并不因集體土地所有制的建立而徹底喪失土地，這不僅克服了土地私有導(dǎo)致的不公平問題，也避免了高度集中統(tǒng)一帶來的低效問題。集體所有制在更高層次上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民作為集體成員的合法農(nóng)地權(quán)益，不僅為農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)收入來源，而且為進(jìn)城農(nóng)民鑄牢了“可進(jìn)可退”的制度屏障，消除了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。土地的集體所有權(quán)既保障了集體土地的公有制，又充分滿足了農(nóng)民自身擁有土地、經(jīng)營(yíng)土地的意愿，由此，農(nóng)民對(duì)土地的主人地位得到更加真實(shí)、全面的落實(shí)。
（二）創(chuàng)設(shè)了層級(jí)多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)
農(nóng)村土地制度安排的公平正義性，必須通過對(duì)農(nóng)民根本利益的實(shí)現(xiàn)提供可靠保障予以體現(xiàn)，農(nóng)地集體所有制的最終目標(biāo)在于確保集體成員能夠有效利用土地并獲得收益。而集體所有權(quán)處分權(quán)能受限，無法為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供權(quán)利載體。因此，保障農(nóng)民的根本利益不僅要堅(jiān)持集體所有制、健全集體所有權(quán)，還需要豐富農(nóng)村土地使用權(quán)制度、增強(qiáng)農(nóng)地使用權(quán)的可處分性。如果農(nóng)民無法直接享有具有可處分性的農(nóng)地使用權(quán)，則不僅會(huì)因農(nóng)民的利益得不到有效維護(hù)而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而且集體土地所有制也將就此僵化而失去活力。在堅(jiān)持集體土地所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地使用權(quán)制度滿足了集體成員利用集體土地并獲得收益的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)了集體利益與集體成員利益的有機(jī)平衡，體現(xiàn)了以人民為中心的政治立場(chǎng)，兼得了土地歸屬的穩(wěn)定不變與土地利用的市場(chǎng)化配置。
我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利優(yōu)化的過程，就是農(nóng)村土地使用權(quán)體系不斷豐富、農(nóng)村土地權(quán)利處分權(quán)能不斷落實(shí)的過程，也是其要素化、財(cái)產(chǎn)化程度不斷提升的過程。1982年，中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（中發(fā)〔1982〕1號(hào)），明確指出，“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過程中，必須堅(jiān)持土地的集體所有制，切實(shí)注意保護(hù)耕地和合理利用耕地”，肯定了各地開展的農(nóng)地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)踐，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的集體土地經(jīng)營(yíng)模式的確立提供了依據(jù)。1984年發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（中發(fā)〔1984〕1號(hào)）提出，“延長(zhǎng)土地承包期，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)”“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，再一次充分肯定家庭承包經(jīng)營(yíng)模式，明確土地承包最短期限，體現(xiàn)了維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策取向。經(jīng)過充分的實(shí)踐，家庭承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制上升為法律的條件已經(jīng)成熟，1986年制定的《土地管理法》第12條明確規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”，為集體土地可以由個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)提供了合法性基礎(chǔ)。1993年《憲法修正案》將1982年《憲法》第8條第1款修改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就此成為憲制性安排。1999年《憲法修正案》將1993年修正的《憲法》第8條第1款的內(nèi)容修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，由此，“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”為《憲法》確認(rèn)，農(nóng)戶對(duì)承包的集體土地享有屬于自己的合法使用權(quán)利也為《憲法》確認(rèn)?；谠搼椃ㄒ?guī)定，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系作出了全面系統(tǒng)的規(guī)范，正式賦予農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，以民事基本法律形式確立了集體土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的中國(guó)農(nóng)地權(quán)利制度基本框架。
黨的十八大以來，面對(duì)清除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙、激活農(nóng)地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、釋放農(nóng)地融資功能的現(xiàn)實(shí)需求，改革既有“兩權(quán)分離”的農(nóng)地權(quán)利架構(gòu)，健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確指出，“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。”至此，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入“三權(quán)分置”時(shí)代，《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）以及《民法典》均吸納了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，明文設(shè)立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得以進(jìn)一步細(xì)分，農(nóng)民獲得了更為充分的土地權(quán)益處分權(quán)。以《民法典》為基礎(chǔ)，以《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》為主體的農(nóng)地使用權(quán)制度得以形成，清晰嚴(yán)密的農(nóng)地使用權(quán)體系得以確立。特別是，通過對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一次級(jí)用益物權(quán)的肯認(rèn)，卸除了農(nóng)地使用權(quán)的身份重負(fù)，有力地推動(dòng)了農(nóng)地要素的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地權(quán)利的金融化，為土地使用權(quán)的未來延展提供了充分的理論和制度空間。
（三）暢通了農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道
立基于層級(jí)多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)，穩(wěn)定高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度得以建立。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，土地資源配置亦概莫能外。由于土地自身具有不可移動(dòng)性，土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，即土地權(quán)利在不同法律主體之間的流動(dòng)。在社會(huì)主義公有制前提下，以具有可處分性的土地使用權(quán)作為農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的權(quán)利載體，破除了農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)障礙，農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道得以暢通，直接提高了農(nóng)村土地的要素化、財(cái)產(chǎn)化程度。
承包地權(quán)利流轉(zhuǎn)渠道的暢通，首先表現(xiàn)為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的逐漸松綁。從1986年《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》第3條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得轉(zhuǎn)包漁利”；到1999年《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第19條規(guī)定“對(duì)有償轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)超過政府規(guī)定的最高額的部分，人民法院不予保護(hù)”；再到2002年公布的《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”；最后到2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”，我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制逐漸放松。目前，不僅轉(zhuǎn)讓費(fèi)成為主體自治事項(xiàng)；立法也不再明文要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)出方“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，并不再限定受讓方“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性仍從屬于身份屬性，轉(zhuǎn)讓仍被局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部且以發(fā)包方同意為前提，難以支撐城鄉(xiāng)間要素的雙向流動(dòng)。
承包地權(quán)利流轉(zhuǎn)渠道的暢通，更重要的體現(xiàn)在于“三權(quán)分置”制度落實(shí)了承包地權(quán)利的可處分性，活化了承包地權(quán)利的要素屬性和財(cái)產(chǎn)屬性。《民法典》以及《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主通過出租、入股或者其他方式對(duì)外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記對(duì)抗效力，同時(shí)允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案”的前提下再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，豐富了農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)途徑，有效促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體的不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展程度不斷提升。截至2022年底，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)累計(jì)流轉(zhuǎn)交易56155747.74畝，增長(zhǎng)31.79%；家庭承包耕地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積576276851畝，增長(zhǎng)3.46%。其中，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場(chǎng)88201534畝，增長(zhǎng)12.15%；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社116883750畝，增長(zhǎng)2.58%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)59498668畝，增長(zhǎng)5.48%。
基于居住保障功能優(yōu)先的價(jià)值選擇，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性長(zhǎng)期遭受抑制，近年來，宅基地制度改革有序推進(jìn)，加快了宅基地權(quán)利的要素化進(jìn)程。2007年公布的《物權(quán)法》首次將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)范疇，但規(guī)定其權(quán)能僅包括占有、使用，而不包括收益，宅基地使用權(quán)抵押也不被允許。但這并不意味著宅基地權(quán)利完全不可流轉(zhuǎn)，《土地管理法》從未明文禁止宅基地使用權(quán)人通過出租、買賣、贈(zèng)與等方式實(shí)現(xiàn)宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而僅將其作為不得再取得宅基地的前置條件。只是囿于宅基地使用權(quán)的身份屬性和“房地一體”原則，宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)僅能在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。從1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理、嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅以及在集體土地上建設(shè)房屋；到2015年開啟“三塊地”聯(lián)動(dòng)的制度改革，推動(dòng)宅基地有償使用和自愿有償退出；再到2018年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》釋放宅基地“三權(quán)分置”探索信號(hào)，開始重視宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性，強(qiáng)調(diào)開禁農(nóng)房流轉(zhuǎn)、發(fā)揮房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值以利農(nóng)民增收，從改革的趨勢(shì)上看，在保障“戶有所居”的基礎(chǔ)上，宅基地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性逐漸強(qiáng)化。實(shí)踐中，宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)積極探索宅基地權(quán)利市場(chǎng)化的方式方法，為暢通宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道積累了一批可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革打開了農(nóng)村向城市自主供應(yīng)建設(shè)用地的通道，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，終結(jié)了集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制。面對(duì)農(nóng)村因缺少生產(chǎn)要素支撐而發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題日益突出的局面，《全面深化改革決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作出了制度安排。“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)地區(qū)開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等“三塊地”改革試點(diǎn)，到2019年試點(diǎn)改革完成時(shí)，全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)初具規(guī)模，9萬余畝地塊成功入市，產(chǎn)生約257億元的經(jīng)濟(jì)效益，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗，貸款數(shù)額達(dá)38.6億元。與此相應(yīng)，2019年《土地管理法》進(jìn)行第三次修正，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，且通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。這豐富了集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，破除了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已經(jīng)進(jìn)入必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)的深化時(shí)期。同年，自然資源部在“深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作培訓(xùn)”中提出了入市的兩個(gè)前置條件與三項(xiàng)負(fù)面清單，進(jìn)一步規(guī)范了入市工作。2023年3月，自然資源部將新一輪深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)范圍進(jìn)一步拓展到全國(guó)31個(gè)省份的300余個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)入市主體、入市權(quán)能、入市范圍、入市路徑、交易規(guī)則、收益分配和監(jiān)督管理等方面積極開展實(shí)踐探索，有效激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力。自新一輪試點(diǎn)啟動(dòng)以來，截至2024年4月，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)合計(jì)完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市719宗，宗地面積達(dá)13138.76畝，成交金額達(dá)185.2億元，繳納增值收益調(diào)節(jié)金達(dá)22.98億元。其中，工業(yè)用地385宗，占比53.55%；商業(yè)用地276宗，占比38.39%；保障性租賃住房用地5宗，其他用地53宗，合計(jì)占比8.06%。試點(diǎn)以來，入市土地累計(jì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模達(dá)1441.57億元，累計(jì)提供就業(yè)崗位達(dá)39645個(gè)，累計(jì)增加工資性收入達(dá)11.39億元。其中，解決農(nóng)村脫貧人口就業(yè)惠及6129人，累計(jì)增加農(nóng)村脫貧人口工資性收入達(dá)2.7億元。
雖然我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的優(yōu)化已經(jīng)取得了歷史性成就，但當(dāng)前由農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)屬性不充分導(dǎo)致農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入不足，仍然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足的主要原因和掣肘因素，改革的方向是進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這需要在確立并有效維護(hù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利主體地位基礎(chǔ)上，增加制度供給，豐富農(nóng)村土地權(quán)利體系，充實(shí)農(nóng)村土地權(quán)利的處分權(quán)能，特別是要通過支持與引導(dǎo)政策鼓勵(lì)農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民能通過農(nóng)村土地權(quán)利獲得財(cái)產(chǎn)性收益?；诖耍劢雇晟瞥青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的目標(biāo)需求，《決定》部署了優(yōu)化農(nóng)地權(quán)利制度的四項(xiàng)改革舉措和相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑：第一，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”；第二，“有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革”；第三，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”；第四，“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”。下文分別闡釋。
二、進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的法律保障
中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村人口必然大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。人口大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村才有足夠的資源稟賦支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展，沒有城鎮(zhèn)化，也就不可能有真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，只有切實(shí)保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，解除其后顧之憂，提升其抵御無法就業(yè)或失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力，使其在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退，讓他們安全進(jìn)城、安心進(jìn)城，才能切實(shí)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果進(jìn)城農(nóng)民尚未完全融入遷入地城鎮(zhèn)，就被排除在原戶籍所在地集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外，其承包地調(diào)整、宅基地分配、集體收益分配等方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障，就可能“兩頭空”，這必然影響農(nóng)戶舉家進(jìn)城的積極性，進(jìn)而遲滯城鎮(zhèn)化進(jìn)程。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）規(guī)定：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”；黨的二十大報(bào)告明確提出，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”，為保障進(jìn)城落戶農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益指明了方向。《決定》更進(jìn)一步具體重申，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。這為進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障提供了政策依據(jù)，揭明了具體措施，也就明確了優(yōu)化相關(guān)立法的實(shí)踐路徑。
（一）進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障面臨的問題
保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，是黨和國(guó)家完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的既定政策，需要得到相關(guān)法律的確認(rèn)和落實(shí)。然而，現(xiàn)行法在保障進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利主體資格、權(quán)利類型、權(quán)能內(nèi)容等方面均有待完善。
首先，進(jìn)城落戶農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)。因應(yīng)農(nóng)村土地的保障功能，農(nóng)村土地權(quán)益的主體具有身份屬性，即只能為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的前置條件。實(shí)踐中，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織采用戶籍標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定成員身份，即以特定農(nóng)民的戶籍是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)來認(rèn)定其是否具有成員身份。若僵化執(zhí)行戶籍標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)城落戶農(nóng)戶就可能因戶口的轉(zhuǎn)移而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，此時(shí)仍允許其保留相應(yīng)的土地權(quán)益，就將與《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》關(guān)于土地權(quán)益主體的規(guī)定相沖突?？梢?，戶籍制度、集體成員資格取得和終止制度與相關(guān)土地權(quán)益的取得和喪失制度未能相互對(duì)應(yīng)和銜接，會(huì)造成有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益主體的規(guī)范齟齬不合。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益，完善農(nóng)村土地權(quán)利主體制度，應(yīng)根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定作出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)適。
其次，進(jìn)城落戶農(nóng)戶成員合法土地權(quán)益的保障。《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》確認(rèn)了對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地和宅基地等合法權(quán)益的保障。《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。”《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《土地管理法實(shí)施條例》第36條第2款規(guī)定：“禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。”如此規(guī)定的問題意識(shí)在于：集體經(jīng)濟(jì)組織可能以收回承包地或宅基地等方式、戶籍遷入地可能以消滅土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)等方式作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，侵犯進(jìn)城落戶農(nóng)戶的合法土地權(quán)益。對(duì)此，需要相關(guān)立法采取有針對(duì)性的保護(hù)措施。在農(nóng)民進(jìn)城問題上要嚴(yán)格遵守尊重農(nóng)民意愿原則，不得以收回或退出土地權(quán)益作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，限制或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城。但從實(shí)施情況看，上述規(guī)定在執(zhí)行過程中未能有效發(fā)揮保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的應(yīng)有效果。究其原因，相關(guān)規(guī)范失于精準(zhǔn)、欠于系統(tǒng)，主要體現(xiàn)在：其一，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶家庭承包，戶內(nèi)成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。實(shí)踐中，很多進(jìn)城落戶的主體并非是作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等主體的農(nóng)戶，而是農(nóng)戶內(nèi)個(gè)別成員或部分成員。這些成員進(jìn)城落戶后，其合法土地權(quán)益受到集體經(jīng)濟(jì)組織、戶籍遷入地政府甚至戶內(nèi)其他成員侵犯，是否可以依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27條獲得保護(hù)不無疑問。其二，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相同，宅基地使用權(quán)配置的對(duì)象也是農(nóng)戶，但《土地管理法》及其實(shí)施條例將宅基地權(quán)益的保護(hù)對(duì)象界定為進(jìn)城落戶的“農(nóng)村村民”。暫且不論《土地管理法》此種界定是否合理，僅就權(quán)利主體的制度安排而言，與《農(nóng)村土地承包法》顯然不盡一致。宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同為農(nóng)戶享有的合法土地權(quán)益，若沒有特別理由，二者應(yīng)受到相同對(duì)待。保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶和農(nóng)民的合法土地權(quán)益，需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。
最后，進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制的完善?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”確立“自愿有償原則”旨在保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的合法權(quán)益，但基于法律的歷史解釋，“自愿有償原則”的適用范圍限于進(jìn)城落戶農(nóng)戶在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交回發(fā)包方則被排除在外。由此產(chǎn)生的問題：一是以“有償”作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)相齟齬。是否以有償方式轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)訴諸當(dāng)事人的意思自治，法律沒有理由橫加干預(yù)，將“有償”作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件顯然難謂妥當(dāng)。二是農(nóng)戶將承包地交回發(fā)包方，“自愿有償原則”是否亦有其適用尚不明確?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條確立了進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度通道，自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商獲得適當(dāng)補(bǔ)償或者在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但是不得要求分割集體財(cái)產(chǎn)。據(jù)此，“自愿有償原則”的適用范圍應(yīng)包括發(fā)包方對(duì)承包地的收回，將其適用范圍限縮于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓并無當(dāng)然的正當(dāng)性，亦與《決定》的政策取向相左。況且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)同樣具有保障功能，依據(jù)《土地管理法》第62條，農(nóng)戶退出宅基地致使宅基地使用權(quán)消滅需要遵循“自愿有償原則”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則否，區(qū)別對(duì)待兩者著實(shí)有待商榷。如何全面落實(shí)《決定》確定的“依法自愿有償退出”，準(zhǔn)確框定“自愿有償原則”的適用范圍，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，仍有進(jìn)一步探討的空間。
（二）進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)路徑
在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的背景下，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，是提升農(nóng)民進(jìn)城意愿、激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶、促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略選擇，能夠?yàn)檗r(nóng)民在城市安居及與市民融合提供過渡期限和財(cái)產(chǎn)保障，進(jìn)而加快城鄉(xiāng)融合的發(fā)展速度，提升城鄉(xiāng)融合的發(fā)展程度?！稕Q定》部署的重大改革舉措，指明了優(yōu)化進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障的實(shí)踐路徑。
首先，準(zhǔn)確詮釋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《決定》確定的保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的政策取向，應(yīng)全面理解《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》確定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，消解單純以戶籍作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益保障的妨礙。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定：“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。”據(jù)此，“戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”只是認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)之一，而絕非唯一標(biāo)準(zhǔn)。即使“戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織”，但是“戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”且“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民”，仍然可以被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即便該農(nóng)民進(jìn)城落戶，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格仍然可以得到法律認(rèn)可。具言之，“與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份內(nèi)涵的核心要素，主要包括宅基地使用權(quán)關(guān)系、農(nóng)地承包關(guān)系等。該權(quán)利義務(wù)關(guān)系的“穩(wěn)定性”應(yīng)體現(xiàn)為法律關(guān)系的無期限性或長(zhǎng)期性，因此有具體期限的債權(quán)債務(wù)關(guān)系原則上應(yīng)當(dāng)排除在外。“以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障”意味著，集體經(jīng)濟(jì)組織成員雖然可能不以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主要經(jīng)濟(jì)來源，但對(duì)其而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)能夠發(fā)揮“兜底”作用，防止其在失業(yè)后喪失生活保障?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第12條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過成員大會(huì)，依據(jù)前條規(guī)定確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。”據(jù)此，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)為法律保留事項(xiàng)，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治事項(xiàng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能依據(jù)前述第11條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格，其成員大會(huì)不得僭越該法定標(biāo)準(zhǔn)，行使認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的權(quán)利（力）。具言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得通過成員大會(huì)程序?qū)?ldquo;戶籍在集體經(jīng)濟(jì)組織”作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于滿足法定條件、“戶籍曾經(jīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織”的進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格依法應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定。
其次，準(zhǔn)確解釋進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的保護(hù)范圍?！掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》分別確認(rèn)了進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地和宅基地的合法權(quán)益保障?；谕恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性及其保障功能，在法律解釋上應(yīng)當(dāng)對(duì)兩者保持類同一致。其一，保留進(jìn)城落戶農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的土地權(quán)益內(nèi)容。如果進(jìn)城落戶農(nóng)民依然具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其就有權(quán)依法承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的承包地并依法保留已取得的宅基地，其進(jìn)城落戶后流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)的，仍然有權(quán)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有流轉(zhuǎn)收益。集體經(jīng)濟(jì)組織不得以該成員已經(jīng)將戶籍遷出因而喪失集體經(jīng)濟(jì)成員身份為由剝奪其土地權(quán)益和流轉(zhuǎn)收益。其二，進(jìn)城落戶的農(nóng)戶部分成員之合法土地權(quán)益的保護(hù)?；诒Ｕ线M(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的立法目的，需要對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第27條的“農(nóng)戶”作目的性擴(kuò)張解釋，不僅包括農(nóng)戶，還應(yīng)包括農(nóng)戶成員。農(nóng)戶成員作為個(gè)體進(jìn)城落戶的，亦有權(quán)將其享有的部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以交還給發(fā)包方，還有權(quán)通過設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式流轉(zhuǎn)土地，并享有相應(yīng)的收益。
最后，準(zhǔn)確適用進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓和退出的“自愿有償原則”?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條和《土地管理法》第62條均確立了“自愿有償原則”，在具體適用過程中應(yīng)當(dāng)作符合立法目的的解釋。其一，是否“有償”應(yīng)當(dāng)訴諸權(quán)利主體的意思自治。進(jìn)城落戶的農(nóng)戶或農(nóng)戶成員在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍轉(zhuǎn)讓或退出土地權(quán)益，無需以有償為必要，是否有償應(yīng)取決于農(nóng)戶或農(nóng)戶成員的自決。其二，“自愿有償原則”的涵攝范圍應(yīng)包含轉(zhuǎn)讓和退出兩種情形。參照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第16條的規(guī)定，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第27條的“自愿有償原則”的涵攝范圍作目的性擴(kuò)張，不僅適用于進(jìn)城落戶的農(nóng)戶或農(nóng)戶成員向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還適用于向發(fā)包方交回承包地致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的情形。同理，不能因《土地管理法》第62條規(guī)定宅基地可依法自愿有償退出，而得出宅基地不得有償轉(zhuǎn)讓的結(jié)論，宅基地權(quán)益轉(zhuǎn)讓亦適用“自愿有償原則”應(yīng)無疑問。
三、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)化進(jìn)路
“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”是《憲法》確立的必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。家庭承包經(jīng)營(yíng)將農(nóng)民徹底從人民公社體制中解放出來，弱化了政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，加強(qiáng)了農(nóng)民集體和農(nóng)民的自主權(quán)。重新確立了家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革向農(nóng)民賦權(quán)，有效提升了農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等要素的配置效率，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵在于保持農(nóng)地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。2019年11月發(fā)布實(shí)施的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》明確提出，“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。2023年2月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》（中發(fā)〔2023〕1號(hào)）要求，“研究制定第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見”。《決定》則進(jìn)一步明確，“有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)”。但如何實(shí)現(xiàn)延包的政治抉擇與既有法律制度及其實(shí)踐相協(xié)調(diào)，尚需探討。
（一）農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度面臨的挑戰(zhàn)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的法定權(quán)利，保護(hù)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的支配利益，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)益要素化、財(cái)產(chǎn)化，從而可有效吸引市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地和農(nóng)村的投資、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但如何結(jié)合當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，保持農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，在理論和實(shí)踐中面臨著挑戰(zhàn)：
首先，落實(shí)“農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”有待政策與法律的協(xié)調(diào)。《農(nóng)村土地承包法》第1條規(guī)定：“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”“長(zhǎng)久不變”雖昭示了穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的政策取向，但并未清晰揭明承包關(guān)系存續(xù)的確定期間。如何理解承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”、承包關(guān)系是否能夠以及如何維持“長(zhǎng)久不變”有賴于政策的指引和明確。按成例，“長(zhǎng)久不變”的期限為30年，二輪承包后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間即為30年。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期間因應(yīng)承包關(guān)系期間確定，而承包關(guān)系的期間均是在上輪承包關(guān)系臨近結(jié)束前由政策加以確定。這種承包關(guān)系期間的確定方式無法催生關(guān)于承包期間的穩(wěn)定預(yù)期，不利于承包方安心經(jīng)營(yíng)承包地，進(jìn)而會(huì)影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。反之，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第1條的文義，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間確定為無限期，又有悖于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)永久存續(xù)，還可能導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利制度的封閉僵化，不利于國(guó)家對(duì)農(nóng)地資源配置的宏觀調(diào)控。如何確定承包關(guān)系存續(xù)期間與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間，需要政策與法律的系統(tǒng)集成協(xié)調(diào)。
其次，“二輪延包”實(shí)施過程中，承包地的穩(wěn)定與調(diào)整之間的矛盾有待調(diào)適。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第28條，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；發(fā)包方只有在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形才能調(diào)整承包地。即使?jié)M足法定條件，發(fā)包方也不是必須調(diào)整承包地，仍然可利用機(jī)動(dòng)地、促成土地流轉(zhuǎn)等替代方式解決人地矛盾。此外，發(fā)包方行使調(diào)整承包地的權(quán)利（力）還需要滿足相應(yīng)的程序性規(guī)定，即“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門批準(zhǔn)”?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)于發(fā)包方在承包期間內(nèi)調(diào)整承包地采取了嚴(yán)格限制的立場(chǎng)，發(fā)包方不得行使調(diào)整承包地權(quán)利（力）的條件限定在“承包期內(nèi)”，而對(duì)于二輪承包期限屆滿、土地承包關(guān)系到期后，發(fā)包方是否可以以及如何調(diào)整承包地，仍需進(jìn)一步明確。對(duì)“二輪延包”仍需維護(hù)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，應(yīng)無異議，唯有如此，才能夠最大限度地保護(hù)既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益，也才有利于促進(jìn)和鼓勵(lì)土地利用者投資于農(nóng)地。但在二輪承包關(guān)系存續(xù)期間，農(nóng)地資源在農(nóng)戶間分配不均現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。如果“二輪延包”仍然絕對(duì)不允許發(fā)包方調(diào)整承包地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能將就此削弱。如果“二輪延包”允許發(fā)包方以“大穩(wěn)定”為原則，對(duì)承包地進(jìn)行“小調(diào)整”，則就如何進(jìn)行“小調(diào)整”尚需進(jìn)一步斟酌。
（二）農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的鞏固完善路徑
農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度為憲制性制度安排，必須穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全承包地集體所有權(quán)行使機(jī)制。根據(jù)《決定》作出的戰(zhàn)略部署，針對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的運(yùn)行困境，需要明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，合理界定發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利，有序推進(jìn)“二輪延包”三十年試點(diǎn)。
首先，依承包關(guān)系存續(xù)期間確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間?！睹穹ǖ洹贰掇r(nóng)村土地承包法》均未明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間，但規(guī)定了農(nóng)地的承包期。應(yīng)依承包關(guān)系存續(xù)期間確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間，填補(bǔ)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間不明的法律漏洞。土地承包關(guān)系存續(xù)期間由國(guó)家政策確定，有利于保留該期間的靈活適應(yīng)性，確保國(guó)家對(duì)于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的宏觀把握。唯需注意的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既為用益物權(quán)，其權(quán)利存續(xù)期間應(yīng)當(dāng)由法律加以確認(rèn)。在現(xiàn)行法下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包關(guān)系存在共生性，土地承包關(guān)系的存續(xù)期間決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以土地承包關(guān)系的存續(xù)為基礎(chǔ)和前提，土地承包關(guān)系不復(fù)存在，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦不復(fù)存在；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)則是土地承包關(guān)系存續(xù)的具體體現(xiàn)和集中反映，解釋上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間應(yīng)與土地承包關(guān)系的存續(xù)期間保持一致，前者原則上不得超過后者。不過，除非有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自愿將承包地交還發(fā)包方、發(fā)包方依法調(diào)整承包地重新確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等情形，基于“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策取向，特定時(shí)段土地承包關(guān)系的具體期限屆滿，可由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地承包關(guān)系尚未終止而自動(dòng)續(xù)期。
其次，“二輪延包”應(yīng)當(dāng)遵循“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則確定土地承包地調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系。“增人不增地，減人不減地”政策已剛性執(zhí)行多年，揆諸我國(guó)農(nóng)地資源在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的現(xiàn)實(shí)分配，農(nóng)戶之間農(nóng)地權(quán)利不平衡的人地矛盾已經(jīng)凸顯。在推進(jìn)“二輪延包”試點(diǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則確定承包地調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定既有承包關(guān)系的政策選擇與人地矛盾所肇致的承包地調(diào)整需求之間的平衡，必須以穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地承包的預(yù)期、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同長(zhǎng)期化為前提，“二輪延包”僅能在有限條件下允許發(fā)包方小幅調(diào)整承包地，以有效矯正土地資源在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配不均，確保集體土地保障功能的繼續(xù)發(fā)揮。
最后，合理界定發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利（力）?！掇r(nóng)村土地承包法》第28條賦予發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利（力），但權(quán)利（力）的行使限于“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。基于允許“小調(diào)整”的政策取向，對(duì)于“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”中的“等”應(yīng)理解為列舉未盡之特殊情形，應(yīng)認(rèn)許各地基于對(duì)立法目的的全面準(zhǔn)確理解，因地制宜地通過具體列舉的方式進(jìn)一步明確，例如，將“承包地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因此而消滅，征收補(bǔ)償款又非由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所獨(dú)享”等與“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地”類同的情形涵攝于其中。但是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制“等特殊情形”的范圍，例如，單純的人口變化不能構(gòu)成調(diào)整承包地的法定事由，對(duì)于因此而導(dǎo)致無地或少地的農(nóng)戶的合理訴求，可以通過“有地分地、無地賦權(quán)”的利益調(diào)整機(jī)制來滿足。因此，對(duì)于“二輪延包”承包地調(diào)整與穩(wěn)定關(guān)系的處理不能簡(jiǎn)單地作出“允許調(diào)整”與“維持穩(wěn)定”的絕對(duì)化結(jié)論。穩(wěn)定與調(diào)整的具體確定，應(yīng)訴諸對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第28條的目的解釋，既為“小調(diào)整”提供依據(jù)和方向指引，更要為“大穩(wěn)定”夯實(shí)法治基礎(chǔ)。
四、農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的法律途徑
目前我國(guó)宅基地管理和利用中的兩大突出問題是“宅基地閑置”和“一戶多宅”。動(dòng)態(tài)的人口數(shù)量及身份變遷與靜態(tài)的權(quán)利配置之間的矛盾體現(xiàn)于農(nóng)村宅基地的各類問題中，如外嫁女宅基地權(quán)益的保障、離婚時(shí)宅基地使用權(quán)的分割、宅基地能否繼承以及如何繼承等。這不僅反映出宅基地權(quán)利制度靜態(tài)穩(wěn)定所導(dǎo)致的宅基地要素化和財(cái)產(chǎn)化程度不高、流動(dòng)性不夠，也揭明了深化宅基地制度改革的攻堅(jiān)方向?！稕Q定》指出，要深化土地制度改革，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。落實(shí)《決定》的改革任務(wù)，需要以保有宅基地權(quán)利的社會(huì)保障功能為前提，因應(yīng)人口流動(dòng)和身份轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。
（一）農(nóng)戶住房和宅基地的利用困境
《民法典》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》及相關(guān)的宅基地政策文件中有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)定偏重于對(duì)宅基地使用權(quán)的限制而非權(quán)利設(shè)定和保障?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的身份屬性不能滌除，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)，宅基地盤活利用無法通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。但宅基地上必然建有房屋，由此形成了我國(guó)農(nóng)村特有的“土地公有，房屋私有”的農(nóng)戶房地產(chǎn)權(quán)利格局，這就造成了農(nóng)戶住宅和宅基地盤活利用的困境，具體體現(xiàn)如下：
首先，宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到嚴(yán)重裁剪。宅基地使用權(quán)雖為《民法典》確認(rèn)的獨(dú)立用益物權(quán)，但其權(quán)能“殘缺”，僅有占有、使用權(quán)能，沒有收益權(quán)能，處分權(quán)能也受到嚴(yán)格限制?，F(xiàn)行制度基于做實(shí)其社會(huì)保障功能和福利屬性，圍繞主體的身份性和權(quán)利的靜態(tài)性，規(guī)范了宅基地使用權(quán)的取得、變更和喪失。宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)，僅可根據(jù)“房地一體”原則，連同房屋一并被處分，而受讓主體限于符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且不得突破“一戶一宅”的數(shù)量限制和省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，穩(wěn)定宅基地權(quán)利制度可以保障農(nóng)民獲得持續(xù)、穩(wěn)定的住房供給，彌補(bǔ)社會(huì)保障供給的不足，“這些制度設(shè)計(jì)，在早期對(duì)保證農(nóng)戶住房需求、維系農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用”，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，足以承擔(dān)起“居者有其屋”的民生保障功能。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，大量的農(nóng)村人口遷移到城市安家落戶、取得城市戶籍，由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，從事非農(nóng)新職業(yè)，身份也不再是農(nóng)民。此時(shí)，若宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能仍受到嚴(yán)格限制，就無法為宅基地的盤活利用提供制度支持，從而導(dǎo)致進(jìn)城落戶農(nóng)民雖為權(quán)利主體卻不能通過處分權(quán)利獲得財(cái)產(chǎn)性收入。
其次，宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地類型轉(zhuǎn)換不暢。對(duì)于富余閑置宅基地，可以通過建立宅基地使用權(quán)向建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的通道來實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)配置。依法把宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的路徑實(shí)現(xiàn)宅基地的盤活利用，是適度放活宅基地使用權(quán)的重要方式。目前，由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、退出制度、有償使用制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)制度均是“單兵突進(jìn)”、孤立化構(gòu)建，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織間的宅基地盤活制度轉(zhuǎn)換不暢。其一，宅基地退出機(jī)制虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶宅基地回收再利用的轉(zhuǎn)換路徑不暢?，F(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)倚重宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而以“永久退出”為導(dǎo)向的宅基地退出機(jī)制會(huì)造成農(nóng)戶同時(shí)喪失宅基地使用權(quán)和宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，致使農(nóng)戶的退出意愿低迷、閑置宅基地的集體盤活沒有充足的土地來源。其二，宅基地有償使用制度的寬泛適用擠占其與集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的聯(lián)動(dòng)空間?，F(xiàn)有的部分改革試點(diǎn)探索傾向于將宅基地的各類有償使用形式均納入宅基地使用權(quán)下，造成宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利分工模糊，導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利體系的結(jié)構(gòu)混亂。例如，將“集體經(jīng)濟(jì)組織成員改變居住用途對(duì)宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用”的情形納入宅基地使用權(quán)制度，擠占了集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度范疇。
（二）農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定，實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)外有別的制度安排。但對(duì)宅基地，既可以借助轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過入市盤活利用；也可以借助“房地一體”原則，以賦予農(nóng)民更充分財(cái)產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)追求，使農(nóng)民而非集體成為主導(dǎo)者，通過房屋的出租、入股、合作等方式盤活利用，更穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)避免農(nóng)民的房屋所有權(quán)無所依歸。盤活利用農(nóng)戶住宅和宅基地，需要推進(jìn)宅基地使用權(quán)的要素化，并依此實(shí)現(xiàn)制度的優(yōu)化。
首先，開放不同集體建設(shè)用地類型間的相互轉(zhuǎn)化。一方面，通過將公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為宅基地，滿足無宅基地農(nóng)民的居住需求；另一方面，在農(nóng)民進(jìn)城落戶、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承以及宅基地使用權(quán)人喪失成員資格等場(chǎng)合，也可以將富余閑置的宅基地轉(zhuǎn)換為有償、有期限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，最大化實(shí)現(xiàn)土地的功能和價(jià)值。當(dāng)宅基地被轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)，其受讓人就不再受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份限制。此種盤活利用宅基地的路徑是轉(zhuǎn)換性質(zhì)與入市兩個(gè)步驟的有機(jī)結(jié)合，轉(zhuǎn)換性質(zhì)為入市提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，入市則實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換性質(zhì)的目的，其法律結(jié)構(gòu)是：經(jīng)宅基地使用權(quán)人與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，申請(qǐng)宅基地在符合規(guī)劃的前提下先行轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；再由集體經(jīng)濟(jì)組織向受讓方出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，并收取土地出讓金；相應(yīng)地，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以土地出讓金適當(dāng)補(bǔ)償原宅基地使用權(quán)人。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)到期后，集體經(jīng)濟(jì)組織依然享有土地所有權(quán)，其土地收益不限于入市時(shí)收取的出讓金?？梢姡蛲▽⑥r(nóng)民自愿有償退出的閑置宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的通道，拓寬農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收益渠道，不僅可提供閑置宅基地、超標(biāo)超占宅基地騰退整治后的利用出路，還可避免直接放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能造成的沖擊，有效把控深化改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。
其次，以農(nóng)戶住房的流轉(zhuǎn)帶動(dòng)宅基地要素的流動(dòng)。“農(nóng)戶合法擁有的住房”包括房屋及其立基的宅基地兩個(gè)獨(dú)立部分，分別指向了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利。實(shí)踐中，往往基于對(duì)“房地一體”原則的片面理解，僵化地將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)絕對(duì)綁定，將對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制傳遞給房屋所有權(quán)，制約了農(nóng)戶對(duì)作為私產(chǎn)的房屋所有權(quán)的自由處分。因宅基地使用權(quán)不能或被限制流轉(zhuǎn)，其上的房屋所有權(quán)也隨之不能或被限制流轉(zhuǎn)。但“房隨地走”的目的是減少權(quán)利糾紛、降低交易成本、保證房屋所有權(quán)有著正當(dāng)?shù)臋?quán)源，并未將房屋所有權(quán)的權(quán)源限定為宅基地使用權(quán)。事實(shí)上，“房地一體”原則既可以體現(xiàn)為“房隨地走”，也可以體現(xiàn)為“地隨房走”，如在房屋被轉(zhuǎn)讓和繼承時(shí)，宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。而且隨“房”走不一定是物權(quán)性的宅基地使用權(quán)，完全可能是其他類型的宅基地權(quán)利。宅基地政策是相關(guān)法律規(guī)范目的的來源，《全面深化改革決定》強(qiáng)調(diào)，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。《決定》進(jìn)一步部署了“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”的改革任務(wù)。據(jù)此，應(yīng)豐富宅基地權(quán)利體系，對(duì)宅基地權(quán)利的創(chuàng)新保持必要的寬容。例如，農(nóng)戶住房的出租以債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)作為權(quán)利支撐，宅基地租賃權(quán)作為債權(quán)具有靈活性強(qiáng)、自主性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)戶住房的入股通常是以有期限的住房使用權(quán)作為出資，不發(fā)生住房所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，也不涉及宅基地使用權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶并不喪失宅基地使用權(quán)，流入方則取得有期限的宅基地利用權(quán)。農(nóng)戶住房的合作，即所謂的“合作建房”，則需要派生于宅基地使用權(quán)之上的次級(jí)用益物權(quán)——宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為權(quán)利支撐。概言之，盤活農(nóng)戶住房之鑰在于豐富宅基地之上的權(quán)利類型，認(rèn)許債權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)，創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為激活農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)屬性提供權(quán)利基礎(chǔ)。
五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度的改革方向
實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度的不健全，已成為制約入市改革推進(jìn)的核心原因。如何優(yōu)化入市土地增值收益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的牛鼻子，決定著改革的成效?！稕Q定》指出，“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”。入市土地增值收益的分配，是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的關(guān)鍵，對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。
（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益的分配困境
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，需要兼顧效率和公平，處理好農(nóng)民個(gè)體利益、集體利益和國(guó)家利益之間的關(guān)系，而土地增值收益分配是入市改革的核心議題，土地增值收益如何在政府、集體、農(nóng)民之間“分好”“用好”是深化入市改革的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益的分配，既要避免地方政府因?qū)ν恋刎?cái)政的依賴而有效激勵(lì)不足；又要防范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)收益管理、使用或分配不當(dāng)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損；還要防止農(nóng)民過度要求分配入市收益，給集體收益管理造成壓力和障礙。當(dāng)前，由于激勵(lì)機(jī)制不健全，無論是地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是農(nóng)民，均無充分動(dòng)力推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，各方糾結(jié)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收間的收益權(quán)衡。落實(shí)《決定》相關(guān)部署，無論是入市土地增值收益的政府調(diào)節(jié)，還是入市收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配，均有很大的探索空間。
首先，土地增值收益的調(diào)節(jié)模式有待統(tǒng)一。當(dāng)前，土地增值收益調(diào)節(jié)金是調(diào)節(jié)集體土地入市收益分配的主要政策工具，承擔(dān)著平衡國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的功能。實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)按照入市土地區(qū)位、用途、交易方式等，形成了不同的土地增值收益調(diào)節(jié)金征繳模式。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第15條，調(diào)節(jié)金按照“非稅收入”收繳管理。政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金并非緣于其提供直接對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，調(diào)節(jié)金也不構(gòu)成行政事業(yè)收費(fèi)。換言之，土地增值收益調(diào)節(jié)金既非政府地租，亦非稅收或行政事業(yè)收費(fèi)，其法律性質(zhì)有待明確。“名不正則言不順”，地方政府征收調(diào)節(jié)金的法理基礎(chǔ)不充分，就導(dǎo)致其制度設(shè)計(jì)的非正式性，具體體現(xiàn)在計(jì)征基數(shù)不確定、征收比例模糊化、未能與稅收等正式制度相銜接等諸多方面。《暫行辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金的計(jì)算基數(shù)是土地增值收益，即入市收入或再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。無法核定本地區(qū)入市或再轉(zhuǎn)讓土地取得成本的，可參照土地征收或土地收儲(chǔ)的區(qū)域平均成本確定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的平均成本，或采取按成交總價(jià)款一定比例征收調(diào)節(jié)金的簡(jiǎn)易辦法。大多農(nóng)村地區(qū)土地取得成本和開發(fā)成本的本底資料并不完備，增值收益難以核算，多按土地成交總價(jià)款提取土地增值收益金?！稌盒修k法》明確增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例為20%—50%，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)此享有較大的自由裁量權(quán)。不同試點(diǎn)地區(qū)、同一試點(diǎn)地區(qū)的不同地塊等，征收比例差距較大。上海松江、重慶大足的征收比例最高達(dá)成交價(jià)的50%，而貴州湄潭則按照成交總價(jià)款的12%收取調(diào)節(jié)金，海南文昌最低的征收比例為5%。
其次，入市收益的集體內(nèi)部分配有待規(guī)范。充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定收益分配，是實(shí)現(xiàn)集體土地收益的合理分配、確保改革真正惠及廣大農(nóng)民的重要保障。對(duì)于入市收益的集體內(nèi)部分配，以堅(jiān)持集體自治為前提，試點(diǎn)地區(qū)探索了多樣化的分配辦法。多由村集體留存部分收益用于村內(nèi)公益事業(yè)支出，剩余部分直接以現(xiàn)金形式分配給個(gè)人或折合成股份用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分配方式既與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，也與集體產(chǎn)權(quán)是否清晰、管理制度是否健全有著直接的關(guān)系。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好、集體經(jīng)濟(jì)組織管理能力越強(qiáng)的地區(qū)，入市收益集體留存比例就越高。當(dāng)前，集體自治和民主管理能力良莠不齊，一方面，政府可對(duì)入市收益的分配管理作出適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和規(guī)范，重點(diǎn)是防范個(gè)別基層干部或者其他強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)收益的不當(dāng)控制、以權(quán)謀私以及可能出現(xiàn)的短視行為，保障農(nóng)民利益不受侵害。另一方面，要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策機(jī)制，完善管理能力，以此推動(dòng)分配關(guān)系的進(jìn)一步規(guī)范。
（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制的改進(jìn)路徑
推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，必須探索建立兼顧國(guó)家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的土地增值收益有效調(diào)節(jié)機(jī)制，建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度，實(shí)現(xiàn)已入市集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)。
首先，通過優(yōu)化稅費(fèi)制度合理分配入市土地增值收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)雖為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利行使行為，但入市并不能通過市場(chǎng)自發(fā)完成，而只能依靠政府的制度供給與支持措施。根據(jù)“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制”的原則，通過分享式的稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)，建立公平、合理、均衡的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，激活政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)生動(dòng)力：國(guó)家對(duì)流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收稅費(fèi)，獲得稅費(fèi)收入；集體經(jīng)濟(jì)組織獲得持續(xù)發(fā)展的資源支持；農(nóng)民個(gè)體則獲得當(dāng)期的現(xiàn)實(shí)收益。
完善促進(jìn)盤活存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，國(guó)家可以增設(shè)新稅種，取代土地增值收益調(diào)節(jié)金，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所得征稅。通過設(shè)置土地增值稅、不動(dòng)產(chǎn)持有稅等稅種進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的二次分配，從而獲得基于社會(huì)因素而產(chǎn)生的部分土地增值。因應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來的土地增值收益分配體制變化，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)統(tǒng)籌土地增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅種的完善；在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)，應(yīng)通過房地產(chǎn)稅制度的完善，解決為地方公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資籌集資金、遏制土地閑置等問題；在稅率制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，各項(xiàng)旨在分配土地增值收益的稅種的綜合稅率應(yīng)當(dāng)遵守“半分原則”，不能侵犯土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征。在傳統(tǒng)征收制度下，農(nóng)民土地權(quán)益最終體現(xiàn)為征收補(bǔ)償，征收補(bǔ)償主要是對(duì)土地現(xiàn)有用途的價(jià)值補(bǔ)償，土地增值收益主要由國(guó)家享有，構(gòu)成了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的重要原因之一。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中，土地增值收益的分配應(yīng)更多地向集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民傾斜，使農(nóng)民合法土地權(quán)益得到更加充分的保障。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)性用地入市的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)應(yīng)低于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得的入市凈收益份額。具體稅種和稅率的設(shè)置，應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的因素，以土地征收轉(zhuǎn)用增值收益在國(guó)家和集體之間的分享比例為基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的增值收益在國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配比例的大體平衡，助推國(guó)有土地和集體土地同地同權(quán)。
其次，完善入市土地增值收益的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲取的土地增值收益完稅后，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員共享，根據(jù)村民自治原則，具體的分配比例、方式和資金使用情況由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決定。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決定收益分配，是實(shí)現(xiàn)入市收益的合理分配、確保改革真正惠及廣大農(nóng)民的重要保障。鑒于當(dāng)前集體自治和民主管理能力良莠不齊，政府應(yīng)健全農(nóng)村集體決策機(jī)制，完善其管理能力，適當(dāng)指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體對(duì)入市收益的分配、管理，特別是，要針對(duì)個(gè)別群體對(duì)收益的不當(dāng)控制和以權(quán)謀私行為以及可能出現(xiàn)的短視行為建立防范機(jī)制。堅(jiān)持村民自治原則，應(yīng)認(rèn)許對(duì)入市收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民成員間的內(nèi)部分配進(jìn)行多樣化探索。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)留存部分入市收益，用于公益事業(yè)。剩余部分可直接以現(xiàn)金形式分配給農(nóng)民成員個(gè)人，也可以將剩余收益的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，作為其參與收益分配的依據(jù)（《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第40、42條）。在以上保障農(nóng)民權(quán)益的方式之外，還可以探索在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上建設(shè)集體租賃住房，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益。實(shí)踐中已有相關(guān)探索，如廣東南海利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、貴州湄潭通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為長(zhǎng)期定居的外來居民提供居住用地。
六、結(jié) 語
優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的必然要求。在賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益這一目標(biāo)指引下，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革不斷深入，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利類型不斷豐富，處分權(quán)能不斷充實(shí)，權(quán)利行使更加順暢，農(nóng)村土地權(quán)利的要素化和財(cái)產(chǎn)化不斷走深走實(shí)，切實(shí)增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)了全體人民共同富裕。落實(shí)《決定》關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的部署，要繼續(xù)以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，進(jìn)一步全面深化改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有制根基，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，盤活利用農(nóng)戶住房及其立基的宅基地，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，讓農(nóng)民通過農(nóng)村土地要素的流動(dòng)在改革中分享更多成果。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制必須踐行法治方式，在法治軌道上深化改革，不僅要通過對(duì)現(xiàn)行法律的目的解釋，依法落實(shí)中央決策，做到改革和法治相統(tǒng)一，而且要秉持法治思維，及時(shí)把改革成果上升為法律制度，全面實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。
（作者：蔡立東 吉林大學(xué)法學(xué)院教授，吉林大學(xué)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究院研究員 本文發(fā)表于《中國(guó)法學(xué)》2025年第1期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。）
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