聯(lián)合國與人權(quán)主流化
羅艷華
內(nèi)容提要：聯(lián)合國一直是人權(quán)主流化的積極推動(dòng)者。《聯(lián)合國憲章》是人權(quán)主流化的基石和開端，人權(quán)主流化是聯(lián)合國改革的原則和方向，聯(lián)合國通過改革人權(quán)機(jī)構(gòu)和制度化建設(shè)促進(jìn)人權(quán)的主流化。縱觀聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的多年實(shí)踐，可以看出其不同部門和機(jī)構(gòu)之間是形成合力的，具體表現(xiàn)為：聯(lián)合國秘書長提出促進(jìn)人權(quán)主流化的改革方案、發(fā)出相關(guān)倡議和呼吁，人權(quán)主流化機(jī)制提供制度化保障和資金支持，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)(后改為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán))是聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要平臺(tái)，人權(quán)高專辦和人權(quán)理事會(huì)是聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)在各自工作領(lǐng)域積極響應(yīng)和落實(shí)人權(quán)主流化的要求。
關(guān)鍵詞：聯(lián)合國 人權(quán) 人權(quán)主流化
聯(lián)合國一直是人權(quán)主流化的積極推動(dòng)者。上世紀(jì)末，聯(lián)合國提出了“人權(quán)主流化”(Mainstreaming Human Rights)的口號(hào)，逐漸形成了一整套實(shí)施機(jī)制。概念上，人權(quán)主流化通常是指將人權(quán)理念融入政府或政府間組織活動(dòng)中的一個(gè)過程，有時(shí)也被用來表示以權(quán)利為基礎(chǔ)的方法和視角。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處(以下可簡稱“人權(quán)高專辦”)認(rèn)為人權(quán)主流化有兩層含義：其一，是指人的發(fā)展進(jìn)程在規(guī)范上基于國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐上旨在提升和保護(hù)人權(quán)；其二，在其他領(lǐng)域，這一定義指組織機(jī)構(gòu)把項(xiàng)目、政策和活動(dòng)建立在國際人權(quán)法的基礎(chǔ)上，并借此促進(jìn)這些規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和原則。其第二層含義表示人權(quán)在組織機(jī)構(gòu)的政策和對(duì)象中被內(nèi)化、制度化，并在組織機(jī)構(gòu)的政策和項(xiàng)目中得以運(yùn)行實(shí)現(xiàn)?？偟恼f來，人權(quán)主流化的主要內(nèi)容：一是認(rèn)同、尊重和保障人權(quán)，將人權(quán)作為各個(gè)活動(dòng)的目的和價(jià)值，人權(quán)處于優(yōu)先考慮的位置；二是人權(quán)在基于國際人權(quán)法的框架下具有可操作性，并通過具體的措施實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)人權(quán)。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，人權(quán)主流化獲得了國際組織、國內(nèi)政府和非政府組織的認(rèn)同，成為一個(gè)國際社會(huì)著力推動(dòng)的基本目標(biāo)。
一、《聯(lián)合國憲章》是人權(quán)主流化的基石和開端
聯(lián)合國是國際社會(huì)的代表。人權(quán)主流化進(jìn)程與聯(lián)合國的推動(dòng)有著密切的關(guān)系?！堵?lián)合國憲章》(以下可簡稱《憲章》)是人權(quán)主流化的基石和開端。《憲章》開宗明義地指出聯(lián)合國的宗旨是“促進(jìn)國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題，且不分種族、性別、語言、或宗教，增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”。
《憲章》被認(rèn)為是第一個(gè)規(guī)定了人權(quán)原則的國際法文件，是一項(xiàng)多邊的國際公約，是此后聯(lián)合國制定的一系列國際人權(quán)文書的基礎(chǔ)，對(duì)于聯(lián)合國的會(huì)員國具有法律約束力?！稇椪隆饭灿?處內(nèi)容對(duì)人權(quán)原則做出了規(guī)定。在《憲章》確立了人權(quán)原則之后，聯(lián)合國又通過制定《世界人權(quán)宣言》和一系列國際人權(quán)公約進(jìn)一步確立了國際人權(quán)保護(hù)的原則，并最終形成了國際人權(quán)法。
1948年聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》(以下可簡稱《宣言》)是繼《憲章》之后由聯(lián)合國通過的專門規(guī)定人權(quán)的國際文件。《宣言》彌補(bǔ)了《憲章》的不足，使《憲章》對(duì)人權(quán)的規(guī)定具體化了?！缎浴分赋觯?ldquo;大會(huì)發(fā)布這一世界人權(quán)宣言，作為所有人民和所有國家努力實(shí)現(xiàn)的共同標(biāo)準(zhǔn)，以期每一個(gè)人和社會(huì)機(jī)構(gòu)經(jīng)常銘念本宣言，努力通過教誨和教育促進(jìn)對(duì)權(quán)利和自由的尊重，并通過國家和國際的漸進(jìn)措施，使這些權(quán)利和自由在各會(huì)員國本身人民及其在其管轄下領(lǐng)土的人民中得到普遍和有效的承認(rèn)和遵行。”由此可以看出，《宣言》表述的是一個(gè)逐漸實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而不是作為會(huì)員國立即履行的義務(wù)。“正是因?yàn)椤稇椪隆泛汀缎浴范紱]有很好地解決會(huì)員國在人權(quán)方面的法律義務(wù)問題，聯(lián)合國才在《宣言》發(fā)布之后，開始準(zhǔn)備兩個(gè)人權(quán)的國際公約。”
國際人權(quán)公約的起草和修改過程是漫長的，直至1966年，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》在經(jīng)過7年的起草(1947-1954年)和12年的討論、修改(1954-1966年)之后終于獲得了通過。與兩公約同時(shí)通過并開放簽字的還有《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》。兩公約是在《宣言》的基礎(chǔ)上制訂出來的，因而在內(nèi)容上基本上包括了《宣言》所規(guī)定的所有權(quán)利，只有“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”因?yàn)榉制缣鬀]有被包括在兩公約之中。此外，兩公約還規(guī)定了一些《宣言》所未包含的權(quán)利，特別是一些集體權(quán)利如少數(shù)者的權(quán)利、兒童的權(quán)利等等。
兩公約對(duì)于國際人權(quán)事業(yè)所起的重大推動(dòng)作用在于它們把《世界人權(quán)宣言》中規(guī)定的內(nèi)容用法律的形式確定了下來。與《世界人權(quán)宣言》的法律效力一直存在爭議不同，兩個(gè)國際人權(quán)公約有著無可爭議的法律效力。根據(jù)國際條約法，締約國自批準(zhǔn)公約之日起就應(yīng)該嚴(yán)格履行公約的義務(wù)，違反公約義務(wù)的締約國是要承擔(dān)國際責(zé)任的。公約的通過和實(shí)施標(biāo)志著國際人權(quán)原則完成了它的三部曲：《憲章》提出人權(quán)原則，但未明確界定人權(quán)與基本自由的概念；《宣言》把《憲章》中的人權(quán)原則與內(nèi)容具體化了，但其法律效力存在爭議；兩個(gè)國際人權(quán)公約不僅進(jìn)一步補(bǔ)充了《宣言》對(duì)人權(quán)的規(guī)定，而且使得對(duì)人權(quán)的規(guī)定和國家對(duì)尊重人權(quán)的義務(wù)有了無可爭議的法律效力。
《宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》一起被稱作“國際人權(quán)憲章”，在國際人權(quán)法中占有核心地位。戰(zhàn)后通過的其他人權(quán)公約如1948年通過的《防止及懲治滅絕種族罪國際公約》、1965年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》、1973年通過的《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》、1979年通過的《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、1984年通過的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、1989年通過的《兒童權(quán)利公約》等都是國際人權(quán)法的重要組成部分。此外，聯(lián)合國通過的一些重要的決議和宣言，如1952年的《關(guān)于人民與民族的自決權(quán)的決議》、1960年的《給予殖民地國家和人民獨(dú)立宣言》、1977年的《關(guān)于人權(quán)新概念的決議案》、1984年的《人民享有和平權(quán)利宣言》、1986年的《發(fā)展權(quán)利宣言》、1987年的《人類環(huán)境宣言》等，也都對(duì)國際法中人權(quán)原則的發(fā)展產(chǎn)生了重要作用。
另外，在人權(quán)原則得到確立之后，人權(quán)的內(nèi)容也得到了豐富和發(fā)展。在二戰(zhàn)后初期制定《宣言》的過程中，以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營和以美國為首的資本主義陣營進(jìn)行了激烈的斗爭，最終妥協(xié)的結(jié)果使得反映社會(huì)主義國家主張的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利與資本主義國家一貫主張的公民權(quán)利和政治權(quán)利一同被列入了宣言?！缎浴返膬?nèi)容包括序言和30條條文，其中第1~21條主要規(guī)定的是公民權(quán)利和政治權(quán)利，第22~28條主要規(guī)定的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。其中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利也被稱為第二代人權(quán)，或被稱為“積極的權(quán)利”?！缎浴吩趪H人權(quán)領(lǐng)域的重要地位是毋庸置疑的。它是最早為國際社會(huì)提出人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)并明確界定人權(quán)內(nèi)涵的國際文件。在此后的幾十年中，經(jīng)過發(fā)展中國家的不斷努力，一系列反映發(fā)展中國家愿望和要求的權(quán)利逐漸得到了國際社會(huì)的確認(rèn)，這些權(quán)利包括民族自決權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)和和平權(quán)等，這些權(quán)利基本上都是集體權(quán)利，也被稱為第三代人權(quán)，或被稱為“連帶權(quán)利”。
正是在聯(lián)合國的推動(dòng)下，人權(quán)的內(nèi)容由最初的公民權(quán)利和政治權(quán)利(第一代人權(quán))發(fā)展成為不僅包括公民權(quán)利和政治權(quán)利，而且包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利(第二代人權(quán))以及集體權(quán)利(第三代人權(quán))的豐富內(nèi)涵。
綜上所述，從《憲章》確立人權(quán)原則，到《宣言》確立人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，再到國際人權(quán)法體系的建立，以及人權(quán)內(nèi)容的不斷豐富，這一切都是在聯(lián)合國的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，而這本身就是人權(quán)逐步主流化的過程。
二、人權(quán)主流化是聯(lián)合國改革的原則和方向
自1997年聯(lián)合國秘書長安南提出聯(lián)合國的改革方案開始，人權(quán)主流化就成為聯(lián)合國改革的原則和方向。經(jīng)過多年的改革努力，聯(lián)合國人權(quán)主流化的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)。
1997年，時(shí)任聯(lián)合國秘書長安南在聯(lián)合國大會(huì)上做了《革新聯(lián)合國：改革方案》的報(bào)告。該報(bào)告指出：“人權(quán)是促進(jìn)和平與安全、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)公正所不可或缺的。聯(lián)合國在其作為世界組織的整個(gè)歷史中，一貫積極促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)”，“因此，聯(lián)合國的一項(xiàng)主要任務(wù)是加強(qiáng)它的人權(quán)方案，并將其納入聯(lián)合國范圍廣泛的各項(xiàng)活動(dòng)”。這個(gè)報(bào)告首次明確要將人權(quán)融入聯(lián)合國的各項(xiàng)工作中，人權(quán)問題在實(shí)踐活動(dòng)中開始被視為綜合性問題，人權(quán)原則成為聯(lián)合國改革的首要原則。
2002年，安南秘書長在《加強(qiáng)聯(lián)合國：進(jìn)一步改革綱領(lǐng)》的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“提倡和保護(hù)人權(quán)是實(shí)現(xiàn)《憲章》關(guān)于建設(shè)一個(gè)正義與和平的世界這一前景的基本條件”，他肯定了之前“將人權(quán)納入聯(lián)合國系統(tǒng)各部門的工作方面迄今已取得良好進(jìn)展”，并提出了“如何繼續(xù)取得進(jìn)展，尤其是幫助各國在國內(nèi)進(jìn)一步保護(hù)人權(quán)”的挑戰(zhàn)和“繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)人權(quán)條約制度的現(xiàn)代化”，“努力確保將人權(quán)納入國家一級(jí)的分析、規(guī)劃和方案執(zhí)行工作”的目標(biāo)。
2003年，聯(lián)合國在美國召開了關(guān)于聯(lián)合國改革中實(shí)行基于人權(quán)的方法的機(jī)構(gòu)間研討會(huì)。會(huì)議起草并通過了“基于人權(quán)的方法促進(jìn)發(fā)展合作的共識(shí)”(The Common Understanding on a Human Rights-based Approach to Development Cooperation)，主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是所有發(fā)展合作、政策和技術(shù)支持的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依據(jù)《世界人權(quán)宣言》以及其他的國際人權(quán)文件，促進(jìn)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)；二是人權(quán)體系所涉及的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和原則應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)所有發(fā)展合作和項(xiàng)目活動(dòng)的方方面面；三是發(fā)展合作應(yīng)當(dāng)有助于提升義務(wù)承擔(dān)者履行義務(wù)的能力或者權(quán)利享有者主張他們的權(quán)利。
2005年安南秘書長在聯(lián)大做的《大自由：實(shí)現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》報(bào)告以及世界首腦會(huì)議均重申了“在本組織的整個(gè)工作中，都應(yīng)將人權(quán)納入決策和討論。人權(quán)‘主流化’的概念近年來受到了更多的重視，但尚待在關(guān)鍵的政策決策中得到充分體現(xiàn)”，“支持進(jìn)一步將人權(quán)置于整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)的主要位置”。
2012年6月，“里約＋20”聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會(huì)議在巴西里約熱內(nèi)盧召開。會(huì)議敦促國際社會(huì)將人權(quán)放在關(guān)于“可持續(xù)發(fā)展”和推進(jìn)“綠色經(jīng)濟(jì)”所有討論的核心地位，確定了以“基于人權(quán)的方法來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”為核心的若干原則，即參與、責(zé)任、平等及反歧視、賦權(quán)和法治。
2015年9月在第70屆聯(lián)合國大會(huì)上正式通過了《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱《2030年議程》)。其中的17項(xiàng)全球目標(biāo)和169項(xiàng)具體目標(biāo)基本上都將人權(quán)納入了主流。人權(quán)被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals，簡稱SDGs)的核心，因?yàn)闆]有人的尊嚴(yán)，就不能指望推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。人權(quán)是由所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展推動(dòng)的，而可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是由人權(quán)進(jìn)步推動(dòng)的。
在《2030年議程》中“人權(quán)”一詞共出現(xiàn)了15次。其中序言中指出：“我們今天宣布的 17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和 169 個(gè)具體目標(biāo)展現(xiàn)了這個(gè)新全球議程的規(guī)模和雄心。這些目標(biāo)尋求鞏固發(fā)展千年發(fā)展目標(biāo)，完成千年發(fā)展目標(biāo)尚未完成的事業(yè)。它們要讓所有人享有人權(quán)，實(shí)現(xiàn)性別平等，增強(qiáng)所有婦女和女童的權(quán)能。它們是整體的，不可分割的，并兼顧了可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境。”關(guān)于愿景，議程指出：“我們要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)普遍尊重人權(quán)和人的尊嚴(yán)、法治、公正、平等和非歧視，尊重種族、民族和文化多樣性，尊重機(jī)會(huì)均等以充分發(fā)揮人的潛能和促進(jìn)共同繁榮的世界。”在共同原則和承諾中，“新議程依循《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，充分尊重國際法。它以《世界人權(quán)宣言》、國際人權(quán)條約、《聯(lián)合國千年宣言》和 2005 年世界首腦會(huì)議成果文件為依據(jù)，并參照了《發(fā)展權(quán)利宣言》等其他文書”。由于《2030年議程》的目標(biāo)將人權(quán)納入了主流，發(fā)布后世界各國一直朝著既定目標(biāo)推進(jìn)，這在客觀上促進(jìn)了人權(quán)主流化的大趨勢(shì)。
三、聯(lián)合國通過機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)人權(quán)主流化
聯(lián)合國成立近80年來對(duì)其主管人權(quán)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)有過兩次重大改革，一是用人權(quán)理事會(huì)取代了人權(quán)委員會(huì)，二是設(shè)立了聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員。這些改革的主要目的都是提升人權(quán)的地位和重要性，進(jìn)而推動(dòng)人權(quán)主流化的進(jìn)程。
1.用聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)取代人權(quán)委員會(huì)
聯(lián)合國最早主管人權(quán)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)，成立于1946年2月，是經(jīng)社理事會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)自成立到被人權(quán)理事會(huì)取代共存在了60年，其間為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)做了大量工作，但也暴露出了很多問題。除了人權(quán)委員會(huì)自身存在的問題，導(dǎo)致人權(quán)委員會(huì)被人權(quán)理事會(huì)取代的重要原因是其設(shè)置與人權(quán)應(yīng)有的地位嚴(yán)重不符，這也成為對(duì)其進(jìn)行改革的重要?jiǎng)恿Α?/p>
2005年3月21日，聯(lián)合國秘書長安南在聯(lián)大做了題為《大自由：實(shí)現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》的報(bào)告，正式提議設(shè)立人權(quán)理事會(huì)。他指出：“我所建議的是一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略，對(duì)本組織的三大目標(biāo)予以同樣重視和關(guān)注。這三大目標(biāo)是發(fā)展、安全和人權(quán)，必須都以法治為基礎(chǔ)”。他建議聯(lián)合國實(shí)行三個(gè)理事會(huì)的制度，分別處理國際和平與安全問題、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題和人權(quán)問題。他促請(qǐng)會(huì)員國設(shè)立一個(gè)新的人權(quán)理事會(huì)，以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國促進(jìn)人權(quán)的主要目標(biāo)。安南在報(bào)告中指出，創(chuàng)建這個(gè)理事會(huì)將賦予人權(quán)問題更崇高的地位，符合人權(quán)在《聯(lián)合國憲章》內(nèi)所占的首要位置。
2005年9月召開的世界首腦會(huì)議通過了設(shè)立人權(quán)理事會(huì)的提議，并直接提出了人權(quán)主流化的目標(biāo)。世界首腦會(huì)議的成果文件明確規(guī)定：“我們決心進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制，決意創(chuàng)建人權(quán)理事會(huì)。人權(quán)理事會(huì)將負(fù)責(zé)促進(jìn)普遍尊重對(duì)所有人的所有人權(quán)和基本自由的保護(hù)，不作任何區(qū)別，一律公正平等。人權(quán)理事會(huì)應(yīng)處理各種侵犯人權(quán)的情況，包括粗暴、蓄意侵犯人權(quán)的事件，并提出有關(guān)建議。人權(quán)理事會(huì)還應(yīng)促進(jìn)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)，推動(dòng)將人權(quán)納入主流”。
2006年3月15日聯(lián)合國大會(huì)表決通過了設(shè)立人權(quán)理事會(huì)的決議。聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)取代聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)，由聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的職司委員會(huì)升級(jí)為大會(huì)附屬機(jī)構(gòu)，表明人權(quán)在聯(lián)合國系統(tǒng)中的地位和重要性得到了提升。
聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)自建立以來，已經(jīng)在國際人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域做了大量的工作，產(chǎn)生了重要影響。其主要機(jī)制包括普遍定期審議機(jī)制、特別程序、咨詢委員會(huì)、申訴機(jī)制。其中普遍定期審議已經(jīng)進(jìn)行到第四輪，對(duì)在國家層面推動(dòng)人權(quán)主流化和促進(jìn)世界各國人權(quán)狀況的改善發(fā)揮了重要作用。人權(quán)理事會(huì)授權(quán)的調(diào)查也成為解決嚴(yán)重違反國際人道主義法和人權(quán)法行為問題的重要工具。人權(quán)理事會(huì)授權(quán)的調(diào)查機(jī)構(gòu)采取了多種形式，包括實(shí)況調(diào)查團(tuán)和調(diào)查委員會(huì)。此外，人權(quán)理事會(huì)下屬的政府間工作組、專家機(jī)制和論壇也發(fā)揮了重要作用。
2.設(shè)立聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員
在1993年的世界人權(quán)大會(huì)上，國際社會(huì)決定為人權(quán)確立一個(gè)更強(qiáng)有力的任務(wù)授權(quán)，并輔之以更強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)性支持。為此，聯(lián)合國成員國于1993年通過大會(huì)決議成立了人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處(以下可簡稱“人權(quán)高專辦”)，并任命了人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員(以下可簡稱“人權(quán)高專”)。人權(quán)高專是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)人權(quán)事務(wù)的最高行政長官，副秘書長級(jí)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)合國在人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)。人權(quán)高專辦是聯(lián)合國主導(dǎo)人權(quán)事務(wù)的實(shí)體，象征著全世界對(duì)于促進(jìn)和保護(hù)《世界人權(quán)宣言》所載各項(xiàng)人權(quán)和自由的承諾，其獨(dú)特的任務(wù)是促進(jìn)和保護(hù)所有人的所有人權(quán)。
1993年設(shè)立的人權(quán)高專辦，是促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的首要聯(lián)合國部門，肩負(fù)人權(quán)主流化的任務(wù)，聯(lián)合各國政府、民間組織、基金會(huì)及國際組織和機(jī)構(gòu)推動(dòng)人權(quán)的發(fā)展，制訂、監(jiān)督和實(shí)施人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，并作為人權(quán)理事會(huì)的秘書處為其提供智力支持和制度保障。人權(quán)高專辦致力于將人權(quán)納入本組織所有工作領(lǐng)域的主流，包括發(fā)展、和平與安全以及人道主義事務(wù)。
人權(quán)高專辦的使命是為保護(hù)所有人的人權(quán)而工作，幫助人民獲得實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的能力，并協(xié)助權(quán)利維護(hù)者確保這些權(quán)利得到落實(shí)。執(zhí)行使命過程中，人權(quán)高專辦優(yōu)先應(yīng)對(duì)那些最為緊迫的嚴(yán)重而長期的侵犯人權(quán)行為，特別是那些隨時(shí)危及生命的侵犯人權(quán)行為；重點(diǎn)關(guān)注在多方面面臨風(fēng)險(xiǎn)和易受傷害的人群；同等重視實(shí)現(xiàn)公民、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)；通過對(duì)全世界人民帶來的實(shí)質(zhì)惠益來衡量工作的影響。
根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)高專辦的自我定位，聯(lián)合國人權(quán)高級(jí)專員和辦事處發(fā)揮的獨(dú)特作用包括如下四個(gè)方面，其中第四點(diǎn)專門強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)人權(quán)主流化的作用。
(1)促進(jìn)和保護(hù)所有人權(quán)：直言不諱地對(duì)侵犯人權(quán)行為發(fā)表客觀看法，幫助制定用于評(píng)估全世界人權(quán)進(jìn)展的標(biāo)準(zhǔn)。
(2)幫助增強(qiáng)民眾的權(quán)能：開展研究、教育和倡導(dǎo)活動(dòng)，幫助提高國際社會(huì)和公眾對(duì)人權(quán)問題的認(rèn)識(shí)和參與。這意味著增強(qiáng)世界各地成千上萬的人主張其權(quán)利的權(quán)能。
(3)協(xié)助政府：通過駐地代表(處)幫助防止踐踏人權(quán)行為，為緩和可能導(dǎo)致沖突的局勢(shì)做出貢獻(xiàn)。開展監(jiān)測與分析，為做出敏感決策和制定發(fā)展方案提供支持。還向世界各地成千上萬的人提供能力建設(shè)和法律咨詢服務(wù)，支持制定和審慎頒布法律與政策。
(4)將人權(quán)視角納入所有聯(lián)合國方案：將人權(quán)納入所有聯(lián)合國方案的主流，從而確保和平與安全、發(fā)展和人權(quán)——聯(lián)合國三大支柱——相互聯(lián)系、相輔相成。
在業(yè)務(wù)方面，人權(quán)高專辦與各國政府、立法機(jī)關(guān)、法院、國家機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)、區(qū)域和國際組織以及聯(lián)合國系統(tǒng)合作，發(fā)展和加強(qiáng)按照國際規(guī)范保護(hù)人權(quán)的能力(特別是在國家層面)。在機(jī)構(gòu)方面，人權(quán)高專辦致力于加強(qiáng)聯(lián)合國人權(quán)方案并為之提供最優(yōu)質(zhì)的支持。人權(quán)高專辦致力于與其聯(lián)合國伙伴開展密切合作，確保人權(quán)成為聯(lián)合國工作的基石。
聯(lián)合國人權(quán)高專辦還通過在世界各地的辦事機(jī)構(gòu)，確保國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)得到實(shí)地執(zhí)行。聯(lián)合國人權(quán)高專辦設(shè)有12個(gè)區(qū)域代表處，包括10個(gè)區(qū)域辦事處、一個(gè)中部非洲次區(qū)域人權(quán)與民主中心(雅溫得)、一個(gè)聯(lián)合國西南亞和阿拉伯區(qū)域中心(多哈)，并在19個(gè)國家設(shè)有辦事處。區(qū)域辦事處設(shè)在東非(亞的斯亞貝巴)、南部非洲(比勒陀利亞)、西非(達(dá)喀爾)、東南亞(曼谷)、太平洋(蘇瓦)、中東和北非(貝魯特)、中亞(比什凱克)、歐洲(布魯塞爾)、中美洲(巴拿馬城)和南美洲(智利圣地亞哥)。截至2025年1月底，人權(quán)高專辦在90個(gè)派駐點(diǎn)開展工作，并通過迅速派出人權(quán)官員應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的局勢(shì)，向其他聯(lián)合國實(shí)體提供支持。
四、聯(lián)合國通過制度化建設(shè)推動(dòng)人權(quán)主流化
聯(lián)合國為了推動(dòng)人權(quán)主流化，專門建立了人權(quán)主流化相關(guān)機(jī)制，不僅包括運(yùn)行機(jī)制，而且包括資金機(jī)制。這些制度化安排在聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的過程中發(fā)揮了重要作用。
1.人權(quán)主流化機(jī)制的建立
1997年，根據(jù)聯(lián)合國秘書長的改革設(shè)想，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)(The United Nations Development Group，UNDG)成立。聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)由36個(gè)在發(fā)展方面發(fā)揮作用的聯(lián)合國基金、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、部門和辦事處組成。該集團(tuán)旨在建立一個(gè)能夠在更大程度上協(xié)調(diào)聯(lián)合國相關(guān)發(fā)展業(yè)務(wù)的機(jī)制，促進(jìn)人權(quán)主流化在政策方面的一致性和協(xié)調(diào)性，為提升人權(quán)主流化提供一個(gè)廣闊的平臺(tái)。
2009年11月，為響應(yīng)聯(lián)合國秘書長2008年關(guān)于在更高層次強(qiáng)化人權(quán)制度的呼吁，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)建立了人權(quán)主流化機(jī)制(UNDG Human Rights Mainstreaming Mechanism，UNDG-HRM)，由人權(quán)高專辦副高級(jí)專員和聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)高級(jí)代表聯(lián)合主持。該機(jī)制也同時(shí)作為重要的高級(jí)別政策論壇，討論人權(quán)的關(guān)鍵政策問題，通過它的領(lǐng)導(dǎo)及其指導(dǎo)工具的開發(fā)等，盡可能在項(xiàng)目、政策和活動(dòng)中融入人權(quán)，從而在國家層面提升保護(hù)人權(quán)的能力。
2.從人權(quán)主流化機(jī)制到人權(quán)工作組
為強(qiáng)調(diào)人權(quán)是2015年后發(fā)展議程的基石，以及聯(lián)合國系統(tǒng)重新承諾其維護(hù)人權(quán)的責(zé)任，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)把人權(quán)主流化機(jī)制改稱為人權(quán)工作組(The Human Rights Working Group，UNDG-HRWG)，并自2015年1月開始生效。
聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)工作組(UNDG-HRWG)旨在于聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)推進(jìn)人權(quán)的主流化。由聯(lián)合國人權(quán)高專擔(dān)任主席，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)工作組旨在加強(qiáng)聯(lián)合國應(yīng)對(duì)成員國在實(shí)現(xiàn)其人權(quán)承諾過程中要求提供幫助的協(xié)調(diào)能力。這一機(jī)構(gòu)間機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)是支持聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)在國家一級(jí)實(shí)現(xiàn)基于權(quán)利的發(fā)展成果。
根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)的總體戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)，人權(quán)工作組的工作重點(diǎn)是：作為主要政策論壇，確保人權(quán)主流化的政策一致性；支持發(fā)展集團(tuán)向國家發(fā)展行為體提供全系統(tǒng)的人權(quán)專門知識(shí)；支持聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)履行人權(quán)先行的責(zé)任和要求。
聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)工作組以一種全面的方法，針對(duì)包括聯(lián)合國系統(tǒng)、區(qū)域和國家在內(nèi)的各個(gè)層面實(shí)現(xiàn)這三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，其中知識(shí)管理是向各個(gè)層面提供信息的主要組成部分。
2008年，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)被納入為聯(lián)合國系統(tǒng)行政首長協(xié)調(diào)委員會(huì)(ECB)的三大支柱之一。2017年，在審議聯(lián)合國改革主題和進(jìn)一步明確不同機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制作用的必要性時(shí)，行政首長協(xié)調(diào)委員會(huì)決定將系統(tǒng)范圍的規(guī)劃和管理策劃角色(方案問題高級(jí)別委員會(huì)和管理問題高級(jí)別委員會(huì))與發(fā)展集團(tuán)提供的業(yè)務(wù)支助分開，將發(fā)展集團(tuán)置于行政首長協(xié)調(diào)委員會(huì)架構(gòu)之外。隨后，發(fā)展集團(tuán)被重新定位為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán)(UNSDG)，并擁有自己的專門秘書處——發(fā)展協(xié)調(diào)辦公室(DCO)。
聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán)是全球聯(lián)合政策制定和決策的高級(jí)別論壇，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、支持、跟蹤和監(jiān)督162個(gè)國家和地區(qū)發(fā)展行動(dòng)的協(xié)調(diào)工作。根據(jù)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán)制定的《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展合作框架》，其指導(dǎo)原則之一即肯定了基于人權(quán)的發(fā)展方式(The Human Rights-Based Approach to Development，縮寫HRBA)，指出“基于人權(quán)的發(fā)展方式”是可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)概念框架，它在規(guī)范上以國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和原則為基礎(chǔ)，旨在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)。根據(jù)基于人權(quán)的發(fā)展方式，發(fā)展的計(jì)劃、政策和進(jìn)程以國際法確立的權(quán)利和相應(yīng)義務(wù)體系為基礎(chǔ)，包括所有公民權(quán)利、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利以及發(fā)展權(quán)。基于人權(quán)的發(fā)展方式需要人權(quán)原則(平等和非歧視、參與、問責(zé))來指導(dǎo)聯(lián)合國的發(fā)展合作，并注重“義務(wù)承擔(dān)者”履行其義務(wù)和“權(quán)利享有者”要求其權(quán)利的能力發(fā)展。
3.人權(quán)主流化資金機(jī)制的建立
人權(quán)主流化基金(The Human Rights Mainstreaming Multi-Donor Trust Fund，縮寫HRM Fund)成立于2010年1月12日。基金的目的是支持落實(shí)2009年11月30日建立的聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)人權(quán)主流化機(jī)制(UNDG-HRM)的目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)，通過進(jìn)一步加強(qiáng)全系統(tǒng)的一致性，進(jìn)一步將人權(quán)主流化納入聯(lián)合國發(fā)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，并使之制度化。在人權(quán)主流化方面與聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員(UN Resident Coordinator，縮寫RCs)和聯(lián)合國國家工作隊(duì)(UN Country Team，縮寫UNCTs)進(jìn)行合作和支持，并加強(qiáng)聯(lián)合國對(duì)國家優(yōu)先事項(xiàng)的反應(yīng)的一致性，從而確保強(qiáng)有力的國家自主權(quán)和履行人權(quán)義務(wù)的能力。人權(quán)主流化基金將支持全球、區(qū)域和國家一級(jí)的戰(zhàn)略活動(dòng)，最終促進(jìn)國家一級(jí)的轉(zhuǎn)型變革和(或)影響。
人權(quán)主流化基金的全稱為“人權(quán)主流化多捐助方信托基金”。它支持聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)(UN Development System，縮寫UNDS)努力響應(yīng)會(huì)員國的呼吁，協(xié)助各國努力尊重和履行人權(quán)義務(wù)和承諾，包括落實(shí)《2030年議程》中不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)的承諾。人權(quán)主流化基金借助聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)重新定位帶來的機(jī)遇，使獲得授權(quán)的獨(dú)立聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員(RCs)和新一代聯(lián)合國國家工作隊(duì)(UNCTs)能夠推進(jìn)《聯(lián)合國憲章》的價(jià)值觀，并確保人權(quán)處于核心地位。
人權(quán)主流化基金的總體目標(biāo)是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)(UNDS)為建立一個(gè)所有人都享有人權(quán)，包括公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，一起不受歧視地享有發(fā)展權(quán)和健康環(huán)境權(quán)的社會(huì)做出貢獻(xiàn)，并根據(jù)《2030年議程》及其不讓任何人掉隊(duì)的承諾，使其有權(quán)成為積極的發(fā)展伙伴。
人權(quán)主流化基金的使命是支持聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)，特別是在國家一級(jí)將人權(quán)充分納入《2030年議程》的實(shí)施，將人置于發(fā)展的核心，并系統(tǒng)地采用基于人權(quán)的方法。人權(quán)主流化基金的愿景是使人權(quán)成為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)各級(jí)工作的核心，駐地協(xié)調(diào)員和聯(lián)合國國家工作隊(duì)致力于培養(yǎng)義務(wù)承擔(dān)者的能力，努力增強(qiáng)權(quán)利享有者作為發(fā)展的積極推動(dòng)者的能力，并將維護(hù)其固有的尊嚴(yán)和權(quán)利，確保不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)。
人權(quán)主流化基金對(duì)駐地協(xié)調(diào)員(RCs)和國家工作隊(duì)(UNCTs)的支持，對(duì)于實(shí)現(xiàn)《2030年議程》和秘書長在共同議程中提出的以人權(quán)為基礎(chǔ)的新社會(huì)契約的愿景至關(guān)重要。在這方面，人權(quán)主流化基金為支持聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)在國家一級(jí)響應(yīng)秘書長的人權(quán)行動(dòng)呼吁以及支持國家工作隊(duì)將人權(quán)充分納入2019年新型冠狀病毒疫情應(yīng)對(duì)和恢復(fù)工作做出了重大貢獻(xiàn)。
人權(quán)主流化基金的主要捐助國為瑞典、挪威、丹麥、德國、芬蘭、愛爾蘭、瑞士。參加的國際組織包括：聯(lián)合國人權(quán)高專辦公室(OHCHR)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、國際勞工組織(ILO)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國人口基金會(huì)(UNFPA)、聯(lián)合國婦女署(UN Women)和聯(lián)合國兒童基金會(huì)(UNICEF)。該基金是目前唯一一個(gè)將人權(quán)融入聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)間聯(lián)合基金。
自成立以來，人權(quán)主流化基金為推動(dòng)人權(quán)主流化做了大量工作，至少向83個(gè)國家的聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員和國家工作隊(duì)提供了直接支持，如在國家工作隊(duì)派駐人權(quán)顧問等。人權(quán)主流化基金和人權(quán)高專辦供資、部署在多個(gè)國家的人權(quán)顧問為駐地協(xié)調(diào)員和國家工作隊(duì)提供了很大幫助。圖1是2013-2024年人權(quán)主流化基金派出人權(quán)顧問的情況。
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五、聯(lián)合國秘書長通過“人權(quán)先行”倡議和“人權(quán)行動(dòng)呼吁”推動(dòng)人權(quán)主流化
聯(lián)合國秘書長對(duì)聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化進(jìn)程的影響是至關(guān)重要的。他不僅在聯(lián)合國提出人權(quán)主流化的目標(biāo)，而且通過提出“人權(quán)先行”倡議和“人權(quán)行動(dòng)呼吁”推動(dòng)人權(quán)主流化的進(jìn)程。
1.“人權(quán)先行”倡議
2012年，時(shí)任聯(lián)合國秘書長潘基文在總結(jié)聯(lián)合國在斯里蘭卡戰(zhàn)爭結(jié)束所采取的行動(dòng)時(shí)指出，聯(lián)合國在履行責(zé)任預(yù)防和應(yīng)對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)和人道主義法以及保護(hù)處于危險(xiǎn)中的人方面存在“系統(tǒng)性失敗”。因此秘書長呼吁采取行動(dòng)，吸取過去的教訓(xùn)，確保聯(lián)合國在所有國家充分履行預(yù)防的責(zé)任。這促使了“人權(quán)先行”倡議(The Human Rights up Front initiative)的提出。
“人權(quán)先行”倡議由聯(lián)合國秘書長潘基文發(fā)起，2013年12月正式推出。該倡議旨在于《聯(lián)合國憲章》和聯(lián)合國決議的授權(quán)下，確保聯(lián)合國系統(tǒng)盡早采取有效行動(dòng)，防止或應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵犯人權(quán)或國際人道主義法的行為。聯(lián)合國秘書長和副秘書長通過各種形式的發(fā)言、書信及政策文件向聯(lián)合國大會(huì)、聯(lián)合國員工和聯(lián)合國系統(tǒng)的高層人員提交了這份倡議。
該倡議呼吁在聯(lián)合國內(nèi)部進(jìn)行重大文化變革，將保護(hù)人權(quán)和平民置于聯(lián)合國戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)活動(dòng)的核心。該倡議希望通過在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)一種文化變革來實(shí)現(xiàn)，以使人權(quán)和對(duì)平民的保護(hù)被看作是整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)的核心責(zé)任。
具體而言，“人權(quán)先行”倡議尋求如下三個(gè)方面的改變：
其一，通過“人權(quán)先行”倡議實(shí)現(xiàn)一種文化變革：要求聯(lián)合國所有工作人員認(rèn)識(shí)到人權(quán)和保護(hù)平民是一項(xiàng)核心責(zé)任；要求聯(lián)合國人員堅(jiān)守原則，以道德勇氣行事；確保聯(lián)合國總部支持那些這樣做的人；要求對(duì)聯(lián)合國的行動(dòng)承擔(dān)更大的責(zé)任。
其二，通過“人權(quán)先行”倡議實(shí)現(xiàn)操作層面的變化：要求無論在外地和總部，聯(lián)合國系統(tǒng)要持續(xù)關(guān)注那些可能預(yù)示未來更糟糕情況的侵犯人權(quán)行為；支持更好的早期預(yù)警、共享分析和戰(zhàn)略；并確保更好的協(xié)調(diào)和適應(yīng)能力。
其三，通過“人權(quán)先行”倡議實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國政治參與的變化：鼓勵(lì)更積極主動(dòng)地與會(huì)員國接觸，為早期的和預(yù)防性的行動(dòng)提供政治支持。
更加重視及時(shí)有效的預(yù)防是“人權(quán)先行”倡議的宗旨之一。這是聯(lián)合國預(yù)防和應(yīng)對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為所做努力的一個(gè)重要組成部分，也使人權(quán)視角更加一貫地融入聯(lián)合國在總部和國家一級(jí)的和平與安全、人道主義和其他工作。該倡議有助于確保及早認(rèn)識(shí)到嚴(yán)重侵犯人權(quán)——包括侵犯經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利——的危險(xiǎn)，并確保整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)將其理解為對(duì)發(fā)展或和平與安全的可能威脅，并將其理解為共同的責(zé)任。該倡議旨在加強(qiáng)聯(lián)合國的人權(quán)支柱，并認(rèn)識(shí)到將侵犯人權(quán)行為視為即將到來的危機(jī)預(yù)警信號(hào)的價(jià)值。
“人權(quán)先行”倡議的目的是打破存在于聯(lián)合國三大支柱——支持發(fā)展、維護(hù)和平與安全、捍衛(wèi)人權(quán)之間的隔閡，鼓勵(lì)聯(lián)合國系統(tǒng)的不同部門和機(jī)構(gòu)之間開展合作。“人權(quán)先行”倡議旨在以一種相互支持、幫助預(yù)防和優(yōu)先考慮人權(quán)的方式將聯(lián)合國系統(tǒng)團(tuán)結(jié)起來，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國各實(shí)體間應(yīng)共擔(dān)責(zé)任，攜手解決此類問題。
“人權(quán)先行”倡議旨在確保以人權(quán)方法預(yù)防暴行和嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為成為聯(lián)合國在任何特定國家工作的組成部分。它包括三個(gè)層面的行動(dòng)：國家、區(qū)域和高級(jí)管理層。
在國家一級(jí)，要確保聯(lián)合國駐地辦事處定期對(duì)該國發(fā)生暴行的可能性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。進(jìn)而需要調(diào)整聯(lián)合國在該國的工作，以減輕這種風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)很大，就需要制定國家一級(jí)的戰(zhàn)略來管理這種風(fēng)險(xiǎn)。
在區(qū)域一級(jí)，聯(lián)合國總部的區(qū)域司對(duì)所有國家的暴行犯罪預(yù)警跡象進(jìn)行定期掃描。新出現(xiàn)的嚴(yán)重局勢(shì)可以及時(shí)上報(bào)。
在高層管理一級(jí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人每月舉行會(huì)議，審議新出現(xiàn)的暴行威脅，并在必要時(shí)提交執(zhí)行委員會(huì)，秘書長及其最高級(jí)顧問每周在執(zhí)行委員會(huì)舉行會(huì)議。
“人權(quán)先行”倡議包括培訓(xùn)聯(lián)合國工作人員了解國際組織促進(jìn)尊重人權(quán)的核心宗旨，向會(huì)員國提供應(yīng)對(duì)侵犯人權(quán)行為所需的信息，確保世界各地的聯(lián)合國工作人員能更好地適應(yīng)存在嚴(yán)重侵犯人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的局勢(shì)，并有能力承擔(dān)此類潛在危機(jī)所帶來的責(zé)任。
“人權(quán)先行”倡議還強(qiáng)調(diào)為聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員和國家工作隊(duì)提供其所需的支持，肯定了聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員制度在將人權(quán)納入主流方面的作用，鼓勵(lì)國際社會(huì)以更加團(tuán)結(jié)和更連貫的方式共同努力。
2.“人權(quán)行動(dòng)呼吁”
2020年2月24日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在日內(nèi)瓦舉行的人權(quán)理事會(huì)第43次會(huì)議開幕式上發(fā)起了一項(xiàng)“人權(quán)行動(dòng)呼吁”。人權(quán)行動(dòng)呼吁是聯(lián)合國秘書長提出的變革性人權(quán)愿景。本行動(dòng)呼吁聚焦七個(gè)行動(dòng)主題領(lǐng)域，將人權(quán)視為最緊迫問題的核心。這七個(gè)領(lǐng)域是：亟須實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)所有人的普遍保護(hù)；一勞永逸地解決性別不平等問題；確保每個(gè)人都有健全的公民空間；為子孫后代創(chuàng)造健康的環(huán)境；確保一個(gè)安全的數(shù)字世界；使所有人一起努力，使這些目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)。
第一，權(quán)利是可持續(xù)發(fā)展的核心。“當(dāng)我們對(duì)發(fā)展采取基于人權(quán)的方法時(shí)，結(jié)果會(huì)更加可持續(xù)、有力和有效。這就是十七項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治和公民權(quán)利以及發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)的原因”。
第二，危機(jī)中的人權(quán)。古特雷斯指出，國際人權(quán)法、難民法和人道主義法可以在沖突和災(zāi)難發(fā)生的最黑暗時(shí)刻在一定程度上重建人道方案。他強(qiáng)調(diào)，即使采取必要的反恐努力也不能損害人權(quán)。否則，反恐行動(dòng)將適得其反。這項(xiàng)行動(dòng)呼吁認(rèn)為，尊重人權(quán)是預(yù)防危機(jī)的基本機(jī)制。
第三，性別平等與婦女平權(quán)。古特雷斯指出，“沒有婦女的人權(quán)，人權(quán)將永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)”。在厭女癥、排斥、暴力、根深蒂固的性別不平等、經(jīng)濟(jì)權(quán)能喪失和多種歧視持續(xù)存在的情況下，人人享有人權(quán)無從談起。聯(lián)合國承諾到2028年在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)組織中實(shí)現(xiàn)性別平等。
第四，公共參與和公民空間。當(dāng)所有人都能在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮積極作用，包括通過獲取信息、參與對(duì)話并表達(dá)不同意見的時(shí)候，社會(huì)就會(huì)變得更加強(qiáng)大、更富韌性。思想、良心和宗教自由的權(quán)利便屬于這一范疇。因此，聯(lián)合國正在加緊努力，將民間社會(huì)的聲音更系統(tǒng)地納入聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，并尤其關(guān)注婦女權(quán)益保護(hù)組織和年輕人。
第五，子孫后代的權(quán)利，特別是氣候公正權(quán)利。三重地球危機(jī)不僅威脅到全球數(shù)百萬人的權(quán)利和尊嚴(yán)，也威脅到尚未出生者的權(quán)利和尊嚴(yán)。它威脅到一些會(huì)員國，特別是小島嶼發(fā)展中國家的存亡。
第六，人權(quán)在集體行動(dòng)中的核心位置。古特雷斯指出，這項(xiàng)行動(dòng)呼吁將人權(quán)置于應(yīng)對(duì)當(dāng)今危機(jī)的集體行動(dòng)的核心。多邊主義必須更具包容性、更網(wǎng)絡(luò)化，并將人權(quán)作為其核心。在這方面，普遍定期審議是參與國家一級(jí)工作的重要工具。
第七，人權(quán)新領(lǐng)域。數(shù)字技術(shù)為宣傳、捍衛(wèi)和行使權(quán)利提供了新的手段，但它們也同樣能被用于審查、監(jiān)控、恐嚇和其他侵犯基本權(quán)利的行為。為此，聯(lián)合國提倡將人權(quán)納入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效保護(hù)，尤其是個(gè)人和健康數(shù)據(jù)；聯(lián)合國還將努力加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等全球主要機(jī)構(gòu)的職能，確保永遠(yuǎn)不賦予機(jī)器人類判斷和控制之外的可以致命的能力。
六、聯(lián)合國在實(shí)際操作層面推動(dòng)人權(quán)主流化的路徑及進(jìn)展
縱觀多年來聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要實(shí)踐，可以看出聯(lián)合國不同部門和機(jī)構(gòu)之間是形成合力的，具體表現(xiàn)為：聯(lián)合國秘書長提出促進(jìn)人權(quán)主流化的改革方案、發(fā)出相關(guān)倡議和呼吁，人權(quán)主流化機(jī)制提供制度化保障和資金支持，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)(后改為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán))作為聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要平臺(tái)，人權(quán)高專辦和人權(quán)理事會(huì)是聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)和落實(shí)人權(quán)主流化的要求。
人權(quán)高專辦的作用之一就是將人權(quán)視角納入所有聯(lián)合國方案，其對(duì)自身功能的定位之一即：“我們將人權(quán)納入所有聯(lián)合國方案的主流，從而確保和平與安全、發(fā)展和人權(quán)——聯(lián)合國三大支柱——相互聯(lián)系、相輔相成”。聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)自成立以來一直把推動(dòng)人權(quán)主流化作為其工作的一個(gè)重要目標(biāo)。2013年3月22日，人權(quán)理事會(huì)發(fā)布了題為“將人權(quán)納入整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)工作的主流”的主席聲明，聲明指出：“人權(quán)理事會(huì)，承認(rèn)和平與安全、發(fā)展與人權(quán)是聯(lián)合國系統(tǒng)的支柱，也是集體安全和福祉的基礎(chǔ)，確認(rèn)發(fā)展、和平和安全與人權(quán)是相互聯(lián)系、相輔相成的，重申所有人權(quán)都是普遍、不可分割、相互關(guān)聯(lián)、相互依存和相輔相成的，必須以公平和平等的方式，在同樣的基礎(chǔ)上，以同樣的重視程度，對(duì)待所有人權(quán)，歡迎在人權(quán)理事會(huì)第二十二屆會(huì)議上舉行的關(guān)于將人權(quán)納入整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)工作的主流的高級(jí)別小組討論會(huì)。”
1.聯(lián)合國人權(quán)主流化的重要交流平臺(tái)：人權(quán)主流化問題年度高級(jí)別小組討論會(huì)
人權(quán)主流化問題年度高級(jí)別小組討論會(huì)發(fā)端于聯(lián)合國大會(huì)2011年對(duì)聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)工作的5年評(píng)估。在2011年4月聯(lián)合國大會(huì)通過的審議聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)工作的決議(A/HRC/RES/16/21)中規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)每年舉行一次為期半天的小組討論，與聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)和基金的理事機(jī)構(gòu)和秘書處負(fù)責(zé)人就其各自任務(wù)范圍內(nèi)的特定人權(quán)專題進(jìn)行交流，目的是促進(jìn)將人權(quán)問題納入整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)的主流。本規(guī)定不排除理事會(huì)在有其他機(jī)會(huì)時(shí)與聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)和基金討論將人權(quán)納入主流的問題。”
自此，人權(quán)理事會(huì)一年一度的人權(quán)主流化年度高級(jí)別小組討論會(huì)成為推動(dòng)人權(quán)主流化的重要交流平臺(tái)。根據(jù)聯(lián)大決議A/HRC/RES/16/21，國家或區(qū)域集團(tuán)均可提出供人權(quán)主流化年度高級(jí)別小組討論會(huì)討論的問題。根據(jù)這些提議，經(jīng)與所有區(qū)域集團(tuán)協(xié)商，人權(quán)理事會(huì)主席將提出下一年的高級(jí)別小組討論專題，供理事會(huì)相關(guān)組織會(huì)議批準(zhǔn)。人權(quán)高專辦作為人權(quán)理事會(huì)的秘書處，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)高級(jí)別小組討論會(huì)所需文件的準(zhǔn)備工作。每年人權(quán)主流化年度高級(jí)別小組討論會(huì)的主題反映了國際社會(huì)普遍關(guān)注的人權(quán)主流化相關(guān)問題。從2012-2025年人權(quán)主流化高級(jí)別小組討論會(huì)的主題(見表1)來看，前些年其關(guān)注的問題比較宏觀，近年來關(guān)注的問題越來越具體。
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2025年2月24日召開了最新的一次聯(lián)合國人權(quán)主流化年度高級(jí)別小組討論會(huì)。2025年人權(quán)主流化問題年度高級(jí)別小組討論會(huì)的主題為“《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》三十周年”。高級(jí)別小組討論會(huì)回顧了《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》中所作承諾的重要性，評(píng)估了過去30年來在其工作領(lǐng)域取得的進(jìn)展，討論了這兩個(gè)富有遠(yuǎn)見的文件對(duì)解決現(xiàn)有挑戰(zhàn)和新挑戰(zhàn)的持續(xù)相關(guān)性，并加速在實(shí)現(xiàn)所有婦女和女孩充分和平等享有所有人權(quán)和基本自由方面取得進(jìn)展?，F(xiàn)任人權(quán)高專福爾克爾·蒂爾克(Volker Türk)在這次高級(jí)別小組討論會(huì)上發(fā)言指出：《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》是婦女權(quán)利和性別平等歷史上的一個(gè)里程碑。我們要抓住每一天、每一個(gè)機(jī)會(huì)促進(jìn)和保護(hù)婦女權(quán)利和性別平等。這是我對(duì)世界各地各種婦女和女童的堅(jiān)定承諾。但這也需要成為一項(xiàng)國家優(yōu)先事項(xiàng)和全球承諾：各國和社會(huì)要承諾婦女和女孩捍衛(wèi)自己的權(quán)利，保護(hù)和發(fā)展《北京宣言》的遺產(chǎn)，并一磚一瓦地拆除父權(quán)制。中國代表積極參加了歷次人權(quán)主流化問題高級(jí)別小組討論會(huì)。在2025年2月24日的人權(quán)主流化問題高級(jí)別小組討論會(huì)上，中國女航天員劉洋作為高級(jí)別小組成員以視頻方式作了主旨發(fā)言。2024年2月26日召開的人權(quán)主流化問題年度高級(jí)別小組討論會(huì)的主題為“凝聚多邊力量促進(jìn)殘疾人賦權(quán)，聚焦殘疾人全面有效參與融入社會(huì)”，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)代表張海迪作為高級(jí)別小組成員在會(huì)議現(xiàn)場作了主旨發(fā)言。
2.人權(quán)主流化在聯(lián)合國系統(tǒng)的推進(jìn)與落實(shí)
2005年11月7日，第60屆聯(lián)大通過的題為“將人權(quán)納入聯(lián)合國系統(tǒng)的主流”的大會(huì)決議指出，將促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作與國家政策相結(jié)合，支持在整個(gè)聯(lián)合國系統(tǒng)中進(jìn)一步將人權(quán)納入主流，并支持聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處與聯(lián)合國所有相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步合作。秘書長和聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員進(jìn)一步將人權(quán)納入整個(gè)聯(lián)合國的主流，專門機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等聯(lián)合國基金和機(jī)構(gòu)努力將人權(quán)納入其方案擬訂進(jìn)程；將人權(quán)問題納入聯(lián)合國特派團(tuán)，特別是安全理事會(huì)設(shè)立的維持和平行動(dòng)特派團(tuán)的工作，鼓勵(lì)安全理事會(huì)繼續(xù)發(fā)展與聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處的合作關(guān)系；鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)繼續(xù)將促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)納入其所有工作領(lǐng)域……
經(jīng)過多年的努力，目前人權(quán)主流化已經(jīng)在不同的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國工作的不同領(lǐng)域得到了落實(shí)。在把促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的工作與國家政策相結(jié)合方面，人權(quán)理事會(huì)的普遍定期審議機(jī)制發(fā)揮了重要作用。
在發(fā)展領(lǐng)域，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)為推動(dòng)人權(quán)主流化發(fā)揮了重要作用。2005年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的應(yīng)用指南《聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署之人權(quán)狀況》(The UNDP Practice Note“Human Rights in UNDP”)把在發(fā)展規(guī)劃中將人權(quán)主流化作為聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署人權(quán)工作的三大策略領(lǐng)域之一。UNDP在2010年發(fā)布的《聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：將人權(quán)融入發(fā)展政策和規(guī)劃》中再次明確界定了在“發(fā)展中將人權(quán)主流化”的內(nèi)涵，指出“在發(fā)展中將人權(quán)主流化是指將人權(quán)融入發(fā)展規(guī)劃、并通過發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)人權(quán)的整個(gè)過程”。該文件還闡釋了應(yīng)該將人權(quán)融入發(fā)展政策和規(guī)劃的原因：(1)“這是我們的使命之一”，聯(lián)合國所有會(huì)員國和聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)均承諾將人權(quán)納入發(fā)展政策和規(guī)劃的主流；(2)這有助于取得可持續(xù)發(fā)展成果；并用多國的實(shí)踐案例說明了人權(quán)主流化的成效。
在安全領(lǐng)域，人權(quán)主流化在聯(lián)合國維和行動(dòng)中也得到了貫徹。所有參與和平行動(dòng)的工作人員都有責(zé)任確保在工作過程中保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)。保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)是聯(lián)合國預(yù)防沖突、實(shí)現(xiàn)和維持和平以及協(xié)助沖突后重建工作的重要組成部分。大多數(shù)多層面的聯(lián)合國和平行動(dòng)都設(shè)有人權(quán)部門。和平行動(dòng)中的人權(quán)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行安理會(huì)委派給特派團(tuán)的人權(quán)任務(wù)，協(xié)助將人權(quán)納入特派團(tuán)所有活動(dòng)的主流。人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處為這些人權(quán)部門提供專家意見、指導(dǎo)和支持。人權(quán)部門的主管不僅是特派團(tuán)團(tuán)長最高級(jí)的人權(quán)顧問，也是人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員在所在國的代表。人權(quán)部門的主要目標(biāo)是：推動(dòng)政府及其他國家機(jī)構(gòu)履行人權(quán)義務(wù)并維護(hù)法治；幫助在所在國建設(shè)人權(quán)文化，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、持久的和平與安全；賦予人們宣示和主張人權(quán)的權(quán)利。目前設(shè)有人權(quán)部門的聯(lián)合國維和行動(dòng)包括：聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)(剛果民主共和國)、中非穩(wěn)定團(tuán)(中非共和國)、馬里穩(wěn)定團(tuán)(馬里)、南蘇丹特派團(tuán)(南蘇丹)、科索沃特派團(tuán)(科索沃)；還在以下特別政治任務(wù)中設(shè)有人權(quán)部門：聯(lián)伊援助團(tuán)(伊拉克)、聯(lián)利支助團(tuán)(利比亞)、聯(lián)索援助團(tuán)(索馬里)、聯(lián)蘇綜合援助團(tuán)(蘇丹)、聯(lián)海綜合辦(海地)和聯(lián)阿援助團(tuán)(阿富汗)。
其他聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)也均結(jié)合自己的工作領(lǐng)域積極推進(jìn)人權(quán)主流化。例如：聯(lián)合國婦女署積極推動(dòng)性別主流化。性別主流化是人權(quán)主流化在性別領(lǐng)域的延伸與實(shí)踐。其核心是將性別平等視角納入所有政策、法律和發(fā)展規(guī)劃的制定與執(zhí)行，確保女性在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的充分參與和決策權(quán)，并通過消除結(jié)構(gòu)性歧視實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。聯(lián)合國教科文組織主導(dǎo)制定《教育2030行動(dòng)框架》等技術(shù)文件，明確將人權(quán)原則(如非歧視、包容性)作為教育政策的核心標(biāo)準(zhǔn)，并通過多邊合作機(jī)制推廣至成員國。世界衛(wèi)生組織通過《阿拉木圖宣言》《健康權(quán)指南》等文件，明確健康權(quán)與人權(quán)的不可分割性，推動(dòng)成員國將人權(quán)原則納入國家衛(wèi)生戰(zhàn)略。總體而言，聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)在落實(shí)人權(quán)主流化方面均做出了積極努力，并取得了良好成效。
七、結(jié)語
綜上所述，聯(lián)合國一直是人權(quán)主流化的積極推動(dòng)者?！堵?lián)合國憲章》是人權(quán)主流化的基石和開端，人權(quán)主流化是聯(lián)合國改革的原則和方向，聯(lián)合國通過改革人權(quán)機(jī)構(gòu)和制度化建設(shè)促進(jìn)人權(quán)的主流化?？v觀聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的多年實(shí)踐，可以看出其不同部門和機(jī)構(gòu)之間是形成合力的，具體表現(xiàn)為：聯(lián)合國秘書長提出促進(jìn)人權(quán)主流化的改革方案、發(fā)出相關(guān)倡議和呼吁，人權(quán)主流化機(jī)制提供制度化保障和資金支持，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)(后改為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展集團(tuán))作為聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要平臺(tái)，人權(quán)高專辦和人權(quán)理事會(huì)是聯(lián)合國推動(dòng)人權(quán)主流化的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)在各自的工作領(lǐng)域積極響應(yīng)和落實(shí)人權(quán)主流化的要求。
（羅艷華，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域：人權(quán)與國際關(guān)系、國際關(guān)系史、非傳統(tǒng)安全研究等。）
Abstract：The United Nations（UN）has always been a proactive promoter of the mainstreaming of human rights，while the Charter of the United Nations is the cornerstone and starting point for this endeavor. The mainstreaming of human rights is a principle and direction of UN reform，as the UN has promoted it through human rights institutions reform and institutional building. Reviewing the UN's many years of practice in promoting the mainstreaming of human rights，it is evident that its various departments and agencies have formed a united front already，which is specifically manifested in the following ways：The UN Secretary-General puts forward reform plans to promote the mainstreaming of human rights and issues relevant initiatives and calls to action；the mechanism of mainstreaming of human rights provides institutional and financial support；the UN Development Group（later renamed the UN Sustainable Development Group）is the main platform for the UN to promote the mainstreaming of human rights；the Office of the High Commissioner for Human Rights and the Human Rights Council are the main implementing bodies for the UN to promote the mainstreaming of human rights；and other UN agencies actively respond to and implement the requirements of the mainstreaming of human rights in their respective areas of work.
Keywords：United Nations；Human Rights；Mainstreaming of Human Rights
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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