作為新興權(quán)利的環(huán)境權(quán)證成為憲法權(quán)利的條件和限度
張婉婷
內(nèi)容提要：近年來，圍繞環(huán)境權(quán)產(chǎn)生了諸多學(xué)術(shù)上的討論。關(guān)于環(huán)境權(quán)能否成為一項憲法權(quán)利，其落腳點究竟是環(huán)境本身還是健康，一直存有爭議?，F(xiàn)行憲法中雖然有環(huán)境保護方面的規(guī)定，但卻不是以基本權(quán)利的形態(tài)出現(xiàn)。從比較法視角看，雖然國際公約中更傾向于將環(huán)境權(quán)視為一項國際人權(quán)，但多數(shù)國家只是有限地承認(rèn)其請求權(quán)的屬性，更多將之視為國家目標(biāo)。環(huán)境保護和健康實現(xiàn)之間存在緊密關(guān)聯(lián)，但環(huán)境保護有其自身獨立的價值。環(huán)境保護毫無疑問是一項憲法價值，但憲法上的環(huán)境權(quán)只有在與健康密切關(guān)聯(lián)的情況下才能得以主張。在風(fēng)險社會中，應(yīng)該從不受侵犯、風(fēng)險預(yù)防、積極保護之請求等三個方面，對環(huán)境健康權(quán)的請求權(quán)屬性、規(guī)范內(nèi)涵和保護范圍加以界定。
關(guān)鍵詞：環(huán)境健康權(quán) 基本權(quán)利 國家保護 風(fēng)險預(yù)防
近年來，圍繞環(huán)境權(quán)產(chǎn)生了一系列的討論和爭論。相較于傳統(tǒng)憲法權(quán)利，環(huán)境權(quán)屬于新興權(quán)利的范疇。于憲法層面，這一爭論的核心在于，環(huán)境權(quán)能否被證成為一項憲法權(quán)利？毋庸置疑，環(huán)境保護具有重要的憲法價值，而且環(huán)境保護與健康實現(xiàn)之間具有很強的關(guān)聯(lián)性。環(huán)境保護在很大程度上會指向環(huán)境健康，環(huán)境健康權(quán)是環(huán)境權(quán)的核心內(nèi)容之一。憲法文本對此也進行了規(guī)定，比如，2018年修憲后，“生態(tài)文明”被寫入憲法序言當(dāng)中?！稇椃ā返?6條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”由此可見，環(huán)境保護作為國家目標(biāo)條款，對于憲法價值的實現(xiàn)具有重要意義，但是，環(huán)境權(quán)或者說環(huán)境健康權(quán)能否成為憲法意義上的基本權(quán)利，以及如何將其作為基本權(quán)利加以保護，憲法文本沒有明文規(guī)定。這就需要對環(huán)境權(quán)的憲法屬性及憲法價值進行分析。
一、圍繞環(huán)境權(quán)等新興權(quán)利所產(chǎn)生的爭論
判斷一項權(quán)利能否成為新興權(quán)利，關(guān)鍵在于以下兩個方面：首先，是否具有新興性，是否是隨著社會、環(huán)境的變化而新出現(xiàn)的權(quán)利；其次，是否具有新穎性，相較于傳統(tǒng)權(quán)利，它在權(quán)利主體、性質(zhì)等方面是否存在新變化。毫無疑問，環(huán)境健康權(quán)是隨著社會發(fā)展而新產(chǎn)生出的權(quán)利，具有新興性，但其否具有新穎性，則不無疑問。憲法權(quán)利與民事權(quán)利不同，民事權(quán)利主要防范來自其他私主體的侵犯，憲法權(quán)利則主要防范來自國家的侵犯或者要求國家的積極保護。比如，《民法典》規(guī)定健康權(quán)是一項民事權(quán)利，任何一個人都有請求其健康免受其他人或者其他私主體侵害的權(quán)利。但健康權(quán)能否成為憲法權(quán)利，是否有必要建立起防范國家侵害的、具有防御權(quán)屬性的健康權(quán)，則存在爭議。其爭議之處在于：國家是否會侵害到個體的健康？對于健康的改善，是否需要通過建構(gòu)憲法上的健康權(quán)，衍生出國家的積極保護義務(wù)，以實現(xiàn)對公民健康的保護和改善？環(huán)境權(quán)的建構(gòu)面臨相似的問題。在我國，學(xué)界基本共識是，應(yīng)該從憲法角度對環(huán)境保護進行規(guī)范建構(gòu)，但圍繞環(huán)境權(quán)的性質(zhì)，即該項權(quán)利能否成為一項憲法權(quán)利產(chǎn)生了許多爭論。許多學(xué)者傾向于從社會權(quán)角度對環(huán)境權(quán)的憲法屬性進行界定。
圍繞環(huán)境權(quán)產(chǎn)生的核心爭論都與其新興性以及權(quán)利屬性相關(guān)，具體而言，主要包括以下幾個方面：
(一)權(quán)利主體方面的爭論
1.個體權(quán)利還是集體權(quán)利？
學(xué)界在討論環(huán)境權(quán)時，一個核心爭論是其主體是個人還是集體，該項權(quán)利是個人權(quán)利還是集體權(quán)利？在環(huán)境權(quán)領(lǐng)域，一些學(xué)者主張環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)被視為個人權(quán)利，每個個體都有權(quán)享受一個健康的環(huán)境，并能夠?qū)φ推髽I(yè)的環(huán)境破壞行為提出訴求。這種觀點強調(diào)個體的訴訟請求權(quán)。另一種觀點則認(rèn)為，環(huán)境權(quán)更多是集體性的，不能僅僅通過個人權(quán)利來保護。環(huán)境問題具有跨代性和全球性，因此，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)被視為群體，甚至是全人類或未來世代的權(quán)利。
2.是否是保護后代和非人類生命的權(quán)利？
圍繞環(huán)境權(quán)所產(chǎn)生的爭論還包括該項權(quán)利是否延伸至對后代和非人類生命的保護。一些學(xué)者主張，環(huán)境權(quán)不僅涉及當(dāng)前世代，還應(yīng)包括未來世代的權(quán)利，確保他們能夠享有一個可持續(xù)發(fā)展的地球。這一主張在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和其他國際協(xié)議中有所體現(xiàn)，但其具體的法律適用仍存在爭議。德國聯(lián)邦憲法法院在判決中明確提出，在環(huán)境保護方面，國家對未來世代負(fù)有保護義務(wù)。另有一部分學(xué)者主張，自然界的其他生命形式(如動植物、生態(tài)系統(tǒng))也應(yīng)被視為環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體，法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這些生命形式在生態(tài)平衡中的地位，保護它們免遭人類活動的破壞。德國《基本法》第20a條規(guī)定了對“自然之生存基礎(chǔ)”的保護。作為“自然生存基礎(chǔ)”的環(huán)境，究竟是人類獨有的權(quán)利，還是應(yīng)擴展至所有生命體之上，同樣存在爭論。而且對于“自然”而言，究竟何種保護才屬于“自然”的，也并不確定。如果剝離人的視角，那么地球環(huán)境是否真的有保護之必要呢？還是說，地球本身就有一整套的生態(tài)修復(fù)機制，只是所謂的環(huán)境被破壞到一定程度之后，這一套生態(tài)修復(fù)機制已經(jīng)不再適合人類生存而已，對于地球而言，這卻是“自然的”。
在權(quán)利主體方面存在的爭論，體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)作為一項請求權(quán)的困難處境。如果環(huán)境權(quán)的主體是集體，甚至是后代和非人類生命的權(quán)益，則該項請求權(quán)的實現(xiàn)就存在諸多困難。如果一項權(quán)利無法在實踐中得到實現(xiàn)，則該項權(quán)利能否成為一項請求權(quán)，就存在疑問。
(二)圍繞權(quán)利性質(zhì)所產(chǎn)生的爭論
1.實體權(quán)利還是程序性權(quán)利
圍繞環(huán)境權(quán)所產(chǎn)生的另一項爭論是，環(huán)境權(quán)究竟是實體權(quán)利，還是更多具有程序性保障的特征。支持實體性環(huán)境權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)應(yīng)賦予個人和群體享有干凈、安全和可持續(xù)環(huán)境的權(quán)利。這些權(quán)利包括防止污染、保護生物多樣性、限制溫室氣體排放等具體內(nèi)容。另有一些學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)主要表現(xiàn)為程序性權(quán)利，賦予公眾在環(huán)境決策過程中的參與權(quán)、信息知情權(quán)和司法救濟權(quán)。例如，《奧胡斯公約》明確規(guī)定了公眾在環(huán)境事務(wù)中的參與權(quán)，并要求政府在環(huán)境決策過程中提供透明的信息。這種觀點強調(diào)通過程序性保障來實現(xiàn)環(huán)境正義，而不是賦予環(huán)境本身一個獨立的實質(zhì)性權(quán)利。
值得注意的是，在法國，環(huán)境權(quán)雖然被寫入具有憲法性質(zhì)的《環(huán)境法典》當(dāng)中，屬于一項憲法權(quán)利，但是迄今為止，法國憲法委員會進行的合憲性審查判例當(dāng)中，沒有一項違憲判決是依據(jù)實體性環(huán)境權(quán)作出，基本都是依據(jù)程序性環(huán)境權(quán)進行裁決。
2.主觀權(quán)利還是客觀法
此外，圍繞環(huán)境權(quán)是應(yīng)被視為主觀權(quán)利(即個人可以訴諸的請求權(quán))，還是客觀法的原則，同樣存在爭論。主觀權(quán)利和客觀法的區(qū)分來自德國。前者是從主體角度而言，指個體所具有的請求權(quán)，有權(quán)請求義務(wù)主體作為或者不作為。后者則強調(diào)客觀法的屬性，即該項規(guī)定屬于客觀上的法律規(guī)定，具有客觀之法益，至于能否轉(zhuǎn)換為主觀權(quán)利，則在所不論。主觀權(quán)利與客觀法的二分，具體到憲法領(lǐng)域，則表現(xiàn)為主觀公權(quán)利與客觀價值秩序的二分。
在憲法領(lǐng)域，主觀公權(quán)利與客觀價值秩序并不是割裂的，一項基本權(quán)利同時具有主觀公權(quán)利和客觀價值秩序的屬性。但環(huán)境權(quán)等新興權(quán)利則不然，主觀公權(quán)利屬性與客觀價值秩序?qū)傩圆⒎且惑w兩面的關(guān)系。比如在德國，一項憲法權(quán)利意義上的環(huán)境基本權(quán)，從一開始便不是修憲者所意圖建構(gòu)的。環(huán)境保護在德國是一項國家目標(biāo)，而非基本權(quán)利，無法化約為個體可以尋求救濟的主觀請求權(quán)。
(三)圍繞環(huán)境權(quán)的保護范圍所產(chǎn)生的爭論
對于環(huán)境而言，最難解決的問題在于，到底應(yīng)該實現(xiàn)到什么程度，環(huán)境才能得到更好的保護？如果環(huán)境是一項權(quán)利，那么環(huán)境權(quán)是不是要求一個“完美環(huán)境”的實現(xiàn)？如何界定什么是“完美環(huán)境”？此外，保護環(huán)境的最終目的是什么？是保護環(huán)境本身，還是最終是為了保護人的健康？如果是后者，則環(huán)境權(quán)就應(yīng)定位于環(huán)境健康權(quán)。就其本質(zhì)而言，環(huán)境權(quán)的保護范圍存在相當(dāng)大的不確定性，到底實現(xiàn)到什么程度才算是實現(xiàn)了環(huán)境保護的目標(biāo)，并不確定。尤其在風(fēng)險社會的背景下，環(huán)境所面臨的風(fēng)險無處不在，而后果又不可預(yù)知，這更為環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)帶來了挑戰(zhàn)。
(四)圍繞基本權(quán)利沖突所引發(fā)的討論
環(huán)境保護必須置于憲法內(nèi)在的價值體系之中進行考量。在環(huán)境保護過程中，經(jīng)常會發(fā)生基本權(quán)利沖突的情形，憲法中的各種價值也經(jīng)常處于不斷平衡的狀態(tài)。具體而言，環(huán)境權(quán)經(jīng)常與下列基本權(quán)利發(fā)生沖突。
1.環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突
環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的沖突是全球范圍內(nèi)的常見議題。許多發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間面臨艱難選擇。一方面，發(fā)展權(quán)是發(fā)展中國家追求經(jīng)濟增長、消除貧困的基本權(quán)利；另一方面，過度的經(jīng)濟開發(fā)往往會導(dǎo)致環(huán)境的嚴(yán)重退化，侵害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和未來世代的環(huán)境權(quán)。可持續(xù)發(fā)展理論成為協(xié)調(diào)這兩項權(quán)利的主流學(xué)說，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展必須在環(huán)境保護的框架內(nèi)進行。有學(xué)者認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展可以為解決環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突提供一條折中路徑。
2.環(huán)境權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的沖突
許多環(huán)保法規(guī)和政策(如限制排放、限制土地使用)可能對私有財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，支持環(huán)境權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境保護應(yīng)優(yōu)先于個人或企業(yè)的經(jīng)濟利益，特別是在涉及公共健康和自然資源保護時，更應(yīng)如此。另一方面，支持財產(chǎn)權(quán)優(yōu)先的學(xué)者認(rèn)為，過度的環(huán)境法規(guī)可能侵犯企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)，甚至可能導(dǎo)致法律上的不公平征收。例如2011年，德國政府決定逐步關(guān)閉核電站。該決定受到了能源企業(yè)的質(zhì)疑，認(rèn)為此舉侵犯了其財產(chǎn)權(quán)。德國憲法法院在裁決中明確指出，國家基于《基本法》第20a條保護環(huán)境的義務(wù)，可以優(yōu)先考慮環(huán)境保護和公眾安全，即便此舉會對私營企業(yè)造成經(jīng)濟上的影響。
以上是圍繞環(huán)境權(quán)所產(chǎn)生的爭論，從中可以看到在環(huán)境權(quán)能否成立、誰享有環(huán)境權(quán)、環(huán)境權(quán)應(yīng)該如何保護等各個方面都存在著若干爭論。要化解上述爭論，首先需要對環(huán)境權(quán)的憲法定性進行分析，探討環(huán)境保護這一憲法價值能否以及在多大程度上可以證成為憲法上的基本權(quán)利。
二、新興權(quán)利成為憲法中基本權(quán)利的條件
一項權(quán)利要成為一項憲法權(quán)利，需具備以下條件：要么是為憲法所明確規(guī)定，比如財產(chǎn)權(quán)、言論自由等；要么是深深扎根于一個國家的傳統(tǒng)和文化當(dāng)中，對于一國人民而言具有重要價值，或者在社會變遷過程中被賦予重要意義，這就是所謂的未列舉的基本權(quán)利。未列舉的基本權(quán)利在不同國家有不同的推導(dǎo)方式，其范圍也不盡相同，比如在美國，婚姻和隱私即屬于未列舉的基本權(quán)利。從比較法角度來看，無論是美國的未列舉基本權(quán)利，還是德國作為兜底性的基本權(quán)利的“一般行為自由”，主要指向的都是隱私權(quán)和自我決定權(quán)。諸如婚姻、隱私、墮胎、性別自主等，均是這種自我決定權(quán)的體現(xiàn)。
在憲法層面，如果環(huán)境權(quán)未被明確規(guī)定為憲法權(quán)利，就需要通過解釋的方式將之推導(dǎo)出來。在我國，憲法雖然對環(huán)境保護有明確規(guī)定，卻不是以基本權(quán)利的方式規(guī)定，那么環(huán)境權(quán)能否被推導(dǎo)為一項基本權(quán)利呢？
新興權(quán)利要被推導(dǎo)成為憲法權(quán)利，在理論層面會遇到很多困難。首先，環(huán)境權(quán)類似于社會權(quán)，其要求的更多是國家給予積極的保護，而不是如自由權(quán)一樣，要求國家不予侵犯。社會權(quán)在今天能否成為一種憲法權(quán)利，存有很大的爭議。比如在德國，《基本法》相較魏瑪憲法的一個重大改變便是刪去了魏瑪憲法當(dāng)中諸多社會權(quán)的規(guī)定，將《基本法》定性為自由民主的基本秩序。但這并不意味著《基本法》就不重視社會保障和社會給付?！痘痉ā吩诘?0條中規(guī)定了“社會國家原則”，通過這個原則，德國建立了非常完善的社會福利和社會保障體系，并成為“福利國家”的典范。問題是，《基本法》中的“社會國家原則”與魏瑪憲法的社會權(quán)有何不同？為何《基本法》時期不再將社會權(quán)作為一項基本權(quán)利來保障？原因在于，通過“社會國家原則”，社會保障和社會福利主要是交由立法者通過民主立法的方式來決定，而如果通過社會權(quán)的方式來保障，則公民可以通過憲法訴訟的方式對相關(guān)立法提起合憲性審查，從而主張自己的憲法權(quán)利。但社會保障和社會福利高度依賴一個國家的財政狀況，并且涉及高度專業(yè)的財政分配，因而更加適合由民主討論的方式來決定，而不是交給聯(lián)邦憲法法院來進行合憲性判斷。且社會權(quán)是高度主觀性的，不同個人對生存保障的要求不同，這不可避免會導(dǎo)致權(quán)利主張的門檻不同，且過多的社會權(quán)訴訟，會對國家財政造成過度負(fù)擔(dān)。如果一項權(quán)利在現(xiàn)實中總是難以實現(xiàn)，則該權(quán)利就形同虛設(shè)，還不如采用一種更為務(wù)實的方式加以保護。因而，社會權(quán)難以成為一項憲法權(quán)利的困難在于：社會權(quán)是一項積極權(quán)利，要求國家提供積極保護，如果賦予主體以請求權(quán)，則存在難以實現(xiàn)的困境，其保障程度更通過民主討論的方式來決定。
積極要求國家保護的權(quán)利，一般具有兩種不同的形式，其一是為保障自由權(quán)實現(xiàn)的前提而要求國家提供給付，比如對于公民受教育權(quán)的實現(xiàn)而言，國家積極創(chuàng)設(shè)教育的前提(如建立教育體系、創(chuàng)造教學(xué)容量)是必要條件，公民得主張國家提供足夠的教學(xué)容量，并平等分享之，這是分享權(quán)的概念；其二是直接要求國家給予福利救濟等方面的給付，這是社會權(quán)的主張。因而，要求國家提供給付的受益權(quán)又可以區(qū)分為兩種：一種是原發(fā)性的受益權(quán)，這是直接的請求權(quán)，即直接要求國家提供給付；另一種是派生性的分享權(quán)，主張國家給付之平等。
對于這種積極要求國家給付的權(quán)利，一般很難在憲法文本沒有給予明確規(guī)定的情況下，從憲法整體當(dāng)中推導(dǎo)出來。也就是說，未列舉的基本權(quán)利主要應(yīng)集中于自由權(quán)和個體自我決定權(quán)領(lǐng)域，而很難擴展至社會權(quán)領(lǐng)域。比如，我國現(xiàn)行憲法對于要求國家積極提供給付的“物質(zhì)幫助權(quán)”就加以明確規(guī)定。對于環(huán)境保護而言，要成為一項憲法權(quán)利所面臨的最大問題是，環(huán)境保護需要更好地實現(xiàn)，但更好的標(biāo)準(zhǔn)是什么難以確定。就如生存權(quán)一樣，生存條件的實現(xiàn)沒有最好，只有更好，而且每個人對人之為人最低生存標(biāo)準(zhǔn)的要求不盡相同。環(huán)境是一種自然事實，只有與人結(jié)合才具有意義。比如，氣溫升高這件事情對于地球而言，就是一種客觀事實，但對于人類而言，則帶來了全球性的溫室效應(yīng)。換言之，環(huán)境的變好或者變壞，只有對人而言、對地球的生物而言才具有意義，進而，才需要法律上的規(guī)制。
如果將環(huán)境界定為一項權(quán)利，作為一項請求權(quán)，權(quán)利主體自然就有權(quán)請求義務(wù)主體作為或者不作為。如果將環(huán)境權(quán)視為憲法權(quán)利，則基本權(quán)利的主體(自然人或者法人)就可以向國家提出請求，要求國家作為或者不作為。個體向國家提出免受侵害的要求自然無可厚非，但權(quán)利主體能否就更好地實現(xiàn)環(huán)境向國家提出積極的請求？如果可以，則國家為其實現(xiàn)提供積極保護的限度和邊界又在哪里？這種請求的范圍是難以確定的，而且環(huán)境保護在很大程度上會與憲法層面的其他價值產(chǎn)生沖突，比如環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突就屢見不鮮。因而，在很多國家，對于憲法層面的環(huán)境權(quán)都持謹(jǐn)慎的態(tài)度。
雖然德國在環(huán)境保護條款入憲之前，曾經(jīng)有過多次討論，也有學(xué)者曾呼吁環(huán)境權(quán)入憲，但德國《基本法》在討論“環(huán)境保護”這一條款時，最終采納了以“國家目標(biāo)”的形式寫入其中，這體現(xiàn)出了一種折中的態(tài)度。作為國家目標(biāo)的環(huán)境保護，從發(fā)生史來說，便不是個體可直接請求的環(huán)境基本權(quán)，而是客觀法上的憲法原則，與主觀權(quán)利意義上的基本權(quán)利不可同日而語。環(huán)境保護，在德國從一開始便不是絕對的，而只是相對的保護價值，需要置于憲法內(nèi)在的價值網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中加以平衡。“基本法第20a條是環(huán)境保護之內(nèi)在于憲法的平衡，其任務(wù)是，實現(xiàn)生態(tài)國家目標(biāo)與其他同屬憲法所保護之法益之間的合乎比例的均衡”。
美國和歐洲絕大多數(shù)國家，也都持類似的態(tài)度，即將環(huán)境保護作為國家目標(biāo)，而非基本權(quán)利。只有法國和葡萄牙等少數(shù)國家是例外，法國在2004年通過的《環(huán)境憲章》將環(huán)境權(quán)提升至憲法級別，明確規(guī)定每個人有權(quán)在一個有利于健康的環(huán)境中生活，并有責(zé)任保護環(huán)境。葡萄牙《憲法》第66條規(guī)定了環(huán)境權(quán)，指出每個人都有權(quán)享有健康和平衡的環(huán)境，國家有責(zé)任保護和改善環(huán)境質(zhì)量。
從憲法層面來看，憲法權(quán)利并非多多益善。一項權(quán)利，尤其是新興權(quán)利能否成為憲法權(quán)利或者基本權(quán)利，首先需要文本的規(guī)定。憲法明確規(guī)定為基本權(quán)利者，當(dāng)然屬于基本權(quán)利。正是文本規(guī)定的不同，使得各國關(guān)于基本權(quán)利范圍的界定有所不同。其次，在文本并未規(guī)定的情況下，如果要推導(dǎo)出基本權(quán)利，則需要秉持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。在美國，圍繞“未列舉基本權(quán)利”，學(xué)界和最高法院的判決實踐均產(chǎn)生了巨大爭議。圍繞“未列舉基本權(quán)利”是否存在、哪些權(quán)利可以成為未列舉的基本權(quán)利，各國有不同的做法，但大多會將具有“自我決定權(quán)”屬性的隱私權(quán)作為未列舉基本權(quán)利之重點。自我決定權(quán)涉及的是一個人在社會當(dāng)中能夠自我決定的、僅屬于自身的、與社會無涉的相關(guān)事務(wù)，是一個人在國家和社會中享有多大程度“自由”的表現(xiàn)。因而，無論是美國的未列舉基本權(quán)利、還是德國作為兜底性基本權(quán)利的“一般行為自由”，都主要集中在自我決定權(quán)的人格自由發(fā)展領(lǐng)域，而不是擴及一些權(quán)利范圍和邊界比較難以界定以及實現(xiàn)起來比較具有難度的積極權(quán)利領(lǐng)域。無論是社會權(quán)、環(huán)境權(quán)還是健康權(quán)，都需要國家的積極作為，需要國家提供直接的給付和幫助。但是國家給付的程度和范圍，很難由個體通過權(quán)利的方式來尋求救濟，而是在很大程度上依賴于國家立法。也就是說，社會福利、環(huán)境保護和健康的實現(xiàn)，都與國家政策和財政息息相關(guān)，且隨著社會發(fā)展而政策變化極為迅速，政策調(diào)整的空間和范圍都很大，它們更多是一項國家目標(biāo)和國家政策，而很難通過基本權(quán)利的方式來獲取救濟。
就憲法權(quán)利而言，其本質(zhì)上更多是一項防御權(quán)。憲法權(quán)利作為一項請求權(quán)，所請求的對象是國家，所請求的內(nèi)容是要求國家不予侵犯，至于其要求國家積極提供幫助和保護的面向，雖然也可通過國家保護義務(wù)的再主觀化來使其基本權(quán)利化，但畢竟存在一定的限度。環(huán)境保護雖然有防御權(quán)的面向，但更多是要求國家的積極保護，因而環(huán)境權(quán)作為一項憲法權(quán)利，存在一定的條件和限度，不是所有關(guān)于環(huán)境保護的請求都可通過權(quán)利的方式加以主張。
三、比較法視角下環(huán)境之憲法保護的現(xiàn)狀
根據(jù)上文分析，環(huán)境保護很難被證成為一項未列舉的憲法權(quán)利，但這并不意味著在環(huán)境保護的國家目標(biāo)當(dāng)中不存在憲法上的環(huán)境請求權(quán)。
環(huán)境作為一項憲法上的價值或者法益，包含了不同層次的憲法要求，保護范圍要超出主觀公權(quán)利所能涵蓋的范圍。毋寧說，環(huán)境保護是憲法所設(shè)定的國家目標(biāo)，是一項憲法層面的價值，其中不僅包含了主觀請求權(quán)的面向，還包含了國家保護義務(wù)、制度保障、組織和程序保障等方面的要求。
廣義的環(huán)境權(quán)通常被理解為享有健康和良好環(huán)境的權(quán)利，包括清潔的空氣、水、土壤等自然資源的保護。這種理解把環(huán)境權(quán)視為個人、社會乃至后代的基本人權(quán)。狹義的環(huán)境權(quán)更多地集中于污染防治和環(huán)境質(zhì)量的維持，主要涉及防止環(huán)境惡化的權(quán)利，避免個人或公眾因環(huán)境破壞而遭受直接的健康或財產(chǎn)損失。如前文所述，學(xué)術(shù)界圍繞環(huán)境保護所產(chǎn)生的爭論焦點之一是，環(huán)境權(quán)是否應(yīng)該被視為獨立的基本權(quán)利，還是作為現(xiàn)有權(quán)利(如生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等)的延伸。
隨著氣候變化、環(huán)境污染等全球性挑戰(zhàn)的加劇，環(huán)境權(quán)在各國憲法和國際法中的地位日益上升。環(huán)境權(quán)的討論起源于20世紀(jì)70年代，隨著《斯德哥爾摩宣言》(1972年)和《里約宣言》(1992年)的出臺，國際社會逐步形成了對環(huán)境權(quán)的共識。有學(xué)者倡導(dǎo)將環(huán)境權(quán)納入國際人權(quán)體系中，主張環(huán)境的健康與人類的福祉不可分割。
歐洲國家普遍對環(huán)境權(quán)有較為明確的承認(rèn)和保護，許多國家的憲法以及歐盟法律框架中都規(guī)定有環(huán)境保護，并將之提升至權(quán)利保護層面。盡管《歐洲人權(quán)公約》沒有明確提到“環(huán)境權(quán)”，但歐洲人權(quán)法院通過擴張解釋，將環(huán)境保護與《歐洲人權(quán)公約》中的其他權(quán)利(如第2條生命權(quán)、第8條私人和家庭生活權(quán))聯(lián)系起來，為環(huán)境權(quán)的保護提供了法律基礎(chǔ)。歐洲人權(quán)法院通過多項判例確認(rèn)了環(huán)境污染對私人生活的影響可能侵犯第8條的權(quán)利。如果環(huán)境污染導(dǎo)致居民的生活質(zhì)量嚴(yán)重下降，干擾他們的居住環(huán)境，法院可能認(rèn)定國家未能履行保護私人生活權(quán)利的義務(wù)。在極端的環(huán)境污染或生態(tài)災(zāi)害情況下，法院還可能依據(jù)第2條(生命權(quán))裁定國家未能履行保護人民生命安全的義務(wù)。
《歐盟基本權(quán)利憲章》于2000年頒布，成為歐盟成員國保護基本權(quán)利的重要法律文件。其中第37條特別規(guī)定了“環(huán)境保護”，即“高水平的環(huán)境保護和改善環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)融入歐盟政策，并確保在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上實施”。此外，歐盟還通過了一系列的環(huán)境保護法令，例如《環(huán)境責(zé)任指令》《水框架指令》和《生物多樣性戰(zhàn)略》，加強環(huán)境保護的力度。《奧胡斯公約》確立了公眾對環(huán)境信息的知情權(quán)、參與權(quán)和法律救濟權(quán)，極大推動了環(huán)境權(quán)的法律發(fā)展。在實踐中，歐洲人權(quán)法院在Kyrtatos v.Greece(2003)這一案例中，雖然未直接將環(huán)境權(quán)認(rèn)定為獨立權(quán)利，但表明環(huán)境問題會影響公民生活和健康，可能侵犯《歐洲人權(quán)公約》所規(guī)定的相關(guān)權(quán)利。在Fadeyeva v.Russia(2005)案中，法院判決工廠的污染影響居民健康，構(gòu)成對公約第8條(私人和家庭生活權(quán))的侵犯。
德國將環(huán)境保護和動物保護作為國家目標(biāo)。這一條款盡管沒有直接賦予個人環(huán)境權(quán)，但強化了國家的環(huán)境保護責(zé)任，特別是對環(huán)境政策的制定和實施提供了憲法基礎(chǔ)。實踐中，德國憲法法院通過擴展解釋一些現(xiàn)有的基本權(quán)利，間接保護了環(huán)境權(quán)，比如生命權(quán)和身體完整權(quán)(《基本法》第2條第2款)等。聯(lián)邦憲法法院曾在判例中通過解釋認(rèn)為，如果環(huán)境的惡化危及生命和健康，國家有責(zé)任采取積極措施保護公民的這些權(quán)利，這里必須存在損害責(zé)任方、犧牲方和國家三方之間的三角保護關(guān)系。
美國在環(huán)境保護領(lǐng)域有嚴(yán)格的法律框架，但在憲法層面并沒有明確的環(huán)境權(quán)規(guī)定。美國通過聯(lián)邦法律對環(huán)境進行嚴(yán)格監(jiān)管，例如《國家環(huán)境政策法》(NEPA)《清潔空氣法》《清潔水法》等。聯(lián)邦最高法院在Massachusetts v.EPA(2007)案當(dāng)中，裁定溫室氣體屬于《清潔空氣法》規(guī)定的污染物，環(huán)保局(EPA)必須對其進行監(jiān)管。這一案例昭示了環(huán)境保護在美國法律中的重要性。在Juliana v.United States案中，一群青少年起訴美國政府，主張政府在氣候變化上不作為，侵犯了公民享有清潔環(huán)境的權(quán)利。該案雖然在程序上遇到困難，但卻提出了環(huán)境權(quán)的憲法性這一問題。
從上述比較分析來看，將環(huán)境權(quán)直接提升為憲法權(quán)利的國家僅為少數(shù)，但環(huán)境保護在大多數(shù)國家屬于憲法層面的法益，或者為國家目標(biāo)，或者為憲法當(dāng)中所蘊含的價值。在我國，對于環(huán)境保護雖然不是作為基本權(quán)利加以規(guī)定，而是更接近于國家目標(biāo)，但如果將《憲法》第9條、第26條的規(guī)定與《憲法》第33條第3款的“國家尊重和保障人權(quán)”融貫起來，自然可以從《憲法》第26條的環(huán)境保護的國家目標(biāo)當(dāng)中透視出其中所蘊含的環(huán)境基本權(quán)利。正是環(huán)境保護與公民基本權(quán)利的高度相關(guān)性，使得國家才有積極保護和改善環(huán)境的必要性和義務(wù)。從保護現(xiàn)狀來看，對于環(huán)境的憲法保護，大概可以分為三種情況：不可侵犯、國家消極的保護義務(wù)和國家積極的保護義務(wù)。其中第一種和第二種情況均屬于不可侵犯的情形。區(qū)別在于：前者在于直接防范來自國家公權(quán)力的侵害，后者則在于通過國家保護防范來自其他私主體的侵犯。國家積極的保護義務(wù)則要求國家致力于改善公眾的生活和生存環(huán)境。上述每一種情況當(dāng)中，都包含著公民針對環(huán)境的請求權(quán)，因而，環(huán)境保護的國家目標(biāo)在一定程度上包含了憲法上的環(huán)境權(quán)。當(dāng)然，上述區(qū)分看似清晰，但卻存在一定的問題，即環(huán)境保護在不受侵犯和積極改善之間不存在清晰的邊界，尤其在風(fēng)險社會背景下，這一問題更為復(fù)雜。這就需要將憲法層面的環(huán)境保護置于風(fēng)險社會的背景下進行討論。
四、風(fēng)險社會背景下環(huán)境權(quán)和健康權(quán)的憲法實現(xiàn)
(一)風(fēng)險社會中環(huán)境保護和健康實現(xiàn)的新挑戰(zhàn)
現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會。風(fēng)險社會的最大特征是風(fēng)險的不確定性以及人為決定所帶來的風(fēng)險普遍存在。所謂風(fēng)險，是今天之決定所帶來的未來損失的可能性。在盧曼看來，無論何種決定，均蘊含著風(fēng)險。為了防止損失結(jié)果的發(fā)生，就需要提前采取預(yù)防措施，這就是風(fēng)險預(yù)防原則。然而，風(fēng)險預(yù)防所帶來的問題是，為防止未知之損害結(jié)果的發(fā)生所采取的措施，可能會阻礙經(jīng)濟、科技等方面的發(fā)展，且風(fēng)險預(yù)防措施可能會帶來更大的風(fēng)險。
在風(fēng)險社會當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境面臨各種不可預(yù)期的風(fēng)險，比如人口增長和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的環(huán)境保護問題等等。風(fēng)險社會帶來了新的挑戰(zhàn)，并且為環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)帶來了新的保護范式，這一新范式最明顯體現(xiàn)于風(fēng)險預(yù)防原則當(dāng)中。
風(fēng)險預(yù)防原則起源于德國環(huán)境法，但它并不局限于環(huán)境領(lǐng)域，還適用于公共健康和技術(shù)風(fēng)險的管理。該原則最早體現(xiàn)在德國1970年代的環(huán)境立法中，尤其是體現(xiàn)在《聯(lián)邦排放控制法》以及《水資源法》當(dāng)中。歐盟的風(fēng)險預(yù)防原則源自20世紀(jì)80年代初在環(huán)境保護領(lǐng)域的立法，并在1992年的《馬斯特里赫特條約》之后被正式納入歐盟法框架當(dāng)中。這具體體現(xiàn)在歐盟法的幾個重要文件里，比如《歐洲聯(lián)盟運作條約》(TFEU)第191條規(guī)定了環(huán)境保護的目標(biāo)和原則，明確要求歐盟在制定環(huán)境政策時應(yīng)遵循風(fēng)險預(yù)防原則。該條款指出，當(dāng)存在嚴(yán)重且不可逆的潛在環(huán)境損害時，即便沒有充分的科學(xué)依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施。
風(fēng)險預(yù)防原則存在一定的適用條件，總結(jié)來說有以下幾個方面。(1)科學(xué)不確定性。當(dāng)科學(xué)研究尚未對某種風(fēng)險形成確鑿結(jié)論時，預(yù)防性措施應(yīng)被考慮。(2)潛在風(fēng)險的嚴(yán)重性。如果可能的風(fēng)險對環(huán)境或公眾健康構(gòu)成重大或不可逆的損害，相關(guān)機構(gòu)有權(quán)并且有義務(wù)采取預(yù)防措施。(3)合理的風(fēng)險評估。盡管存在科學(xué)上的不確定性，風(fēng)險評估應(yīng)基于現(xiàn)有的科學(xué)數(shù)據(jù)，并考慮采取措施的比例性和有效性。
當(dāng)預(yù)防成為一項法律上的要求時，就需要確定，何種情況下需要加以預(yù)防、需要采取哪些預(yù)防措施、預(yù)防的程度以及預(yù)防不足時的責(zé)任承擔(dān)。從風(fēng)險社會的視角來看，風(fēng)險之所以發(fā)生，主要是由于風(fēng)險發(fā)生的普遍性、未來的不確定性以及人類知識的局限性。預(yù)防主要針對的是情況復(fù)雜、后果未知、因果關(guān)系不明確等科學(xué)上無法加以確證發(fā)生原因和后果的風(fēng)險情形。歐盟和德國都建立了法律層面上的預(yù)防原則，并從三方面搭建起了預(yù)防原則的規(guī)范內(nèi)涵：(1)根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的可能性程度進行了類型化的區(qū)分，從而在預(yù)防程度上進行界分，這一區(qū)分主要根據(jù)“技術(shù)現(xiàn)狀”和“知識現(xiàn)狀”來確定風(fēng)險發(fā)生的可能性，從而確立了危險、風(fēng)險和剩余風(fēng)險的不同規(guī)制層次。(2)根據(jù)所保護的法益重要性來進行，也就是說，當(dāng)所保護的法益越是重要時，則預(yù)防所要求的損害發(fā)生的可能性程度就越小。(3)由于風(fēng)險中的因果關(guān)系難以確定，因而在法律層面上對于因果關(guān)系的確定，就不需要太過嚴(yán)格的科學(xué)證明，而是只要有充分的“相關(guān)性”即可，并且在證明因果關(guān)系方面出現(xiàn)了舉證責(zé)任倒置的情況。
在美國，盡管沒有像歐盟那樣明確稱為“風(fēng)險預(yù)防原則”的原則，但美國法律體系中在處理環(huán)境保護、公共健康和消費者安全等領(lǐng)域，也隱含著類似的預(yù)防性措施原則。美國在面對科學(xué)不確定性的潛在風(fēng)險時，采取的法律和政策方法更傾向于基于具體風(fēng)險評估的保護機制，而非像歐盟那樣廣泛和系統(tǒng)地運用風(fēng)險預(yù)防原則。與歐盟相比較，美國的做法更加依賴于基于科學(xué)證據(jù)的風(fēng)險評估(risk assessment)。美國的法律往往要求在采取行動之前，必須對風(fēng)險進行嚴(yán)格的科學(xué)分析，特別是要證明某一行為或產(chǎn)品對環(huán)境或公眾健康構(gòu)成了實際危險。與歐盟不同，美國更少在尚未充分證明風(fēng)險的情況下采取預(yù)防性措施，而是強調(diào)科學(xué)數(shù)據(jù)和成本—效益分析。盡管如此，美國的環(huán)境法、公共健康法等領(lǐng)域中，仍有一些類似于風(fēng)險預(yù)防原則的法律規(guī)定和判例。美國的相關(guān)法案通常要求管理機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險時，采取行動以保護公眾或環(huán)境，尤其在面臨顯著危害時。比如在1976年的Ethyl Corp.v.EPA案當(dāng)中就體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的應(yīng)用。該案涉及環(huán)保局(EPA)對汽油添加劑四乙基鉛的禁令。美國環(huán)保局依據(jù)《清潔空氣法》中的規(guī)定，認(rèn)為該添加劑可能對公眾健康產(chǎn)生潛在的嚴(yán)重風(fēng)險，盡管當(dāng)時關(guān)于鉛對健康的具體影響尚無完全的科學(xué)共識。美國哥倫比亞特區(qū)上訴法院支持環(huán)保局的決定，裁定即便沒有充分的科學(xué)證據(jù)，環(huán)保局仍有權(quán)基于潛在的健康風(fēng)險采取預(yù)防性措施。法院認(rèn)為，保護公眾健康的需求可以優(yōu)先于科學(xué)確定性，尤其當(dāng)存在重大不確定性時，更應(yīng)如此。此判例被認(rèn)為是美國法律中較為接近風(fēng)險預(yù)防原則的一個典型案例，強調(diào)在存在科學(xué)不確定性的情況下，政府仍然有責(zé)任采取預(yù)防性措施。
盡管在某些領(lǐng)域美國確實采取了類似風(fēng)險預(yù)防原則的做法，但該原則在美國的適用面臨諸多挑戰(zhàn)。一是對科學(xué)證據(jù)的依賴。與歐盟相比，美國在決策過程中更依賴科學(xué)證據(jù)。在許多領(lǐng)域，只有在足夠的科學(xué)研究表明存在明確的風(fēng)險時，才會采取預(yù)防措施。二是對經(jīng)濟利益的影響。美國的政策制定通常會受到經(jīng)濟利益團體的影響。很多時候，預(yù)防性措施會面臨強大的利益集團的反對，這在一定程度上削弱了風(fēng)險預(yù)防原則的適用性。三是法律結(jié)構(gòu)的局限性。美國的法律結(jié)構(gòu)要求決策必須通過立法或司法途徑嚴(yán)格審查。這使得在科學(xué)不確定的情況下，決策者更難采取類似于歐盟的廣泛預(yù)防性行動。
(二)風(fēng)險社會環(huán)境權(quán)的三個層次
在現(xiàn)代社會，環(huán)境具有典型的風(fēng)險屬性。如果要對憲法上的環(huán)境保護進行界定，就有必要植入風(fēng)險的視角。如前文所述，憲法上的環(huán)境保護更多是國家目標(biāo)條款，而非基本權(quán)利條款，但這并不意味著從環(huán)境保護的國家目標(biāo)當(dāng)中，推導(dǎo)不出憲法上的環(huán)境權(quán)。問題或許不在于，憲法上的環(huán)境權(quán)是否成立，而在于，憲法上的環(huán)境權(quán)在何種意義和何種程度上成立，以及這二者應(yīng)該如何實現(xiàn)。
總體而言，我國憲法上的關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定，應(yīng)該被視為國家目標(biāo)條款，但國家目標(biāo)條款中也包含著請求權(quán)在內(nèi)。從環(huán)境保護的特性來看，憲法中的環(huán)境保護這一國家目標(biāo)，包含三個層次，其中每一個層次都包含特定的請求權(quán)在內(nèi)。相應(yīng)地，在不同層次當(dāng)中，該請求權(quán)的主體、保護范圍、保護程度等均有所不同。
1.環(huán)境健康作為不受侵犯之內(nèi)核：防范現(xiàn)實危險
在環(huán)境保護的國家目標(biāo)當(dāng)中，包含最低限度的不受侵犯之憲法要求，即對于環(huán)境保護而言，有其不受侵犯的核心價值，這屬于環(huán)境保護的價值內(nèi)核。從這個意義上來說，作為防御權(quán)的環(huán)境權(quán)是可以成立的。在這里，需要界定的是：作為防御權(quán)的環(huán)境權(quán)，其保護范圍是什么？
對于環(huán)境保護而言，環(huán)境的好或者壞，只有與人關(guān)聯(lián)到一起才有意義。因此，環(huán)境不受侵犯的內(nèi)核應(yīng)該是與人的健康和生存聯(lián)系到一起才能界定清楚，環(huán)境保護的價值內(nèi)核應(yīng)該是環(huán)境健康。此時的環(huán)境權(quán)，不是在要求環(huán)境變得更好的意義上成立，而是在對環(huán)境的破壞足以導(dǎo)致人的健康遭受難以彌補的損害的意義上成立。在現(xiàn)實層面上，國家通過立法等方式直接侵害公眾環(huán)境和健康的情況在現(xiàn)代社會已經(jīng)很少見到。因而，憲法上環(huán)境權(quán)所請求的內(nèi)容不是要求國家不要直接侵犯，而是“禁止保護之不足”，即如果國家沒有制定足夠嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)(比如污水排放標(biāo)準(zhǔn))導(dǎo)致環(huán)境受損并致使人的健康受損時，就可以對此標(biāo)準(zhǔn)請求合憲性的審查。就此而言，防御權(quán)意義上的環(huán)境權(quán)是與健康權(quán)密切聯(lián)系的。在這個層面上，環(huán)境健康權(quán)的請求權(quán)主體應(yīng)該是個體，只有在環(huán)境損害直接導(dǎo)致個體健康受損的情況下才得以主張。
在防御權(quán)層面，環(huán)境權(quán)要求科學(xué)知識的確定性，即科學(xué)足以證明對環(huán)境的破壞能夠直接導(dǎo)致公民健康受損。因而，在制定環(huán)境和健康標(biāo)準(zhǔn)時，必須要有可靠的科學(xué)評估和專家論證，在這個意義上，公眾在環(huán)境健康保護方面的決策參與權(quán)、信息知情權(quán)等需要受到保障。程序意義上的環(huán)境權(quán)在這里也能夠成立。
2.環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防之請求
在科學(xué)尚不能證明能夠造成損害的風(fēng)險情勢下，公眾可否針對不可預(yù)估的風(fēng)險請求政府承擔(dān)風(fēng)險預(yù)防責(zé)任，這種情況相對而言較為復(fù)雜。一般而言，在風(fēng)險領(lǐng)域，是否以及多大程度上采取風(fēng)險預(yù)防措施，應(yīng)該主要交給立法來確定，而非賦予公眾以請求權(quán)。但我國無論是《食品安全法》還是《水污染防治法》以及新出臺的《生態(tài)環(huán)境法典》(草案)均規(guī)定要以“預(yù)防為主”。從這個角度來說，在風(fēng)險預(yù)防層面，針對環(huán)境保護的請求權(quán)仍有存在的余地和空間。
環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防請求權(quán)主要存在于以下幾個方面：
(1)風(fēng)險監(jiān)測請求權(quán)
在環(huán)境領(lǐng)域，主管部門應(yīng)該定期開展風(fēng)險監(jiān)測，以隨時監(jiān)測這兩個領(lǐng)域可能會出現(xiàn)的風(fēng)險。這就要求國家在環(huán)境健康領(lǐng)域，要建立起完善的風(fēng)險監(jiān)測機制，以預(yù)防可能會出現(xiàn)的不良情況。例如在《食品安全法》(第14-16條)和《水污染防治法》(第23-26條)等法律當(dāng)中，都規(guī)定了風(fēng)險監(jiān)測機制?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》(草案)第22條對此也作了相應(yīng)規(guī)定。如果風(fēng)險監(jiān)測機制缺位，或者法律規(guī)定的風(fēng)險監(jiān)測機制運行不暢，則公眾應(yīng)有權(quán)對此提出請求，要求建立完善的風(fēng)險監(jiān)測機制。
(2)風(fēng)險評估請求權(quán)
僅有風(fēng)險監(jiān)測還不夠，相應(yīng)主管部門還應(yīng)定期進行風(fēng)險評估。在環(huán)境、藥品、食品等領(lǐng)域，風(fēng)險是不斷動態(tài)變化的。因此，應(yīng)該在風(fēng)險監(jiān)測的基礎(chǔ)上，建立定期的風(fēng)險評估機制?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》(草案)第447條詳細(xì)規(guī)定了土壤污染風(fēng)險評估報告制度。風(fēng)險評估請求權(quán)的建立，有助于公眾積極要求政府在相關(guān)領(lǐng)域建立完善的風(fēng)險評估機制。風(fēng)險評估制度是貫穿于整個《生態(tài)環(huán)境法典》(草案)始終的。
(3)風(fēng)險知情請求權(quán)
公眾應(yīng)該對相應(yīng)風(fēng)險有知情權(quán)。相應(yīng)領(lǐng)域的風(fēng)險評估不僅應(yīng)該定期進行，還應(yīng)該定期向公眾發(fā)布。即使在科學(xué)尚不確定的領(lǐng)域，如果存在不可預(yù)知的風(fēng)險，也應(yīng)該對公眾發(fā)布。比如在許多環(huán)境保護領(lǐng)域，風(fēng)險可能是未知的，是否會造成損害，會造成多大的損害，并未可知，但公眾應(yīng)該有知曉相應(yīng)風(fēng)險的權(quán)利。只有存在上述知情權(quán)，公眾才能夠理性地進行自主選擇等等。
(4)風(fēng)險預(yù)防請求權(quán)
即使在一些科學(xué)上尚不確定的風(fēng)險領(lǐng)域，如果觸及公眾在環(huán)境領(lǐng)域的核心地帶，則同樣應(yīng)該賦予公眾請求政府或者主管機構(gòu)積極采取風(fēng)險預(yù)防措施的權(quán)利。比如在核能源領(lǐng)域，雖然目前對于核能源的風(fēng)險程度存在科學(xué)上的不確定性，但國家應(yīng)該盡可能地采取各種風(fēng)險防范的措施，以防止災(zāi)難后果的發(fā)生。這也意味著，由于潛在的風(fēng)險太過于巨大，以至于如果該風(fēng)險結(jié)果發(fā)生，其后果是難以承受之重，則要求國家必須盡到周密的風(fēng)險預(yù)防責(zé)任。相反，如果潛在風(fēng)險的后果并非太過嚴(yán)重，則應(yīng)該屬于“剩余風(fēng)險”領(lǐng)域，國家不必盡到嚴(yán)格的風(fēng)險預(yù)防注意義務(wù)。因而，在這個層面，對于風(fēng)險評估的科學(xué)認(rèn)知以及對潛在風(fēng)險嚴(yán)重程度的評估就至關(guān)重要，只有在相應(yīng)風(fēng)險存在科學(xué)上的不確定性，其所帶來的風(fēng)險損害處在大眾可接受的程度之內(nèi)，國家才可規(guī)避法律上的風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。否則，則應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險損害的程度大小，來確定其所應(yīng)承擔(dān)的預(yù)防義務(wù)之大小。
3.對于環(huán)境的積極保護請求權(quán)
就環(huán)境和健康的積極保護而言，其目的不是在于防范危險或者風(fēng)險，而是采取措施，使環(huán)境變得更好，這是一種完善機制。我國憲法第26條第1款提到了“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，在環(huán)境保護這一國家目標(biāo)當(dāng)中，除了保護之外，還提出了積極改善的要求。但積極改善，應(yīng)該取決于國家的政策，如何改善、在多大程度上改善應(yīng)該主要取決于民主立法的決定，就此而言，公眾在這個層面似無必要建立起請求權(quán)機制。然而，環(huán)境的特殊之處在于，損害與完善之間的界限并不清晰，甚至可能如果不加以改善，就意味著構(gòu)成了損害。環(huán)境是一項代際權(quán)利，如果當(dāng)代人不努力改善環(huán)境，后代人的環(huán)境可能會變得更加糟糕。雖然相關(guān)行為并未直接使環(huán)境變得更壞，但如果不采取措施積極改善，則整體環(huán)境會變得更加糟糕，比如碳排放便是例證。
正是在這個層面，似乎又有必要建立起一種公眾要求國家積極采取措施以使環(huán)境變得更好的積極保護請求權(quán)。這也是從環(huán)境保護這一國家目標(biāo)當(dāng)中所衍生出來的國家積極保護義務(wù)。生態(tài)環(huán)境保護的積極實現(xiàn)，必須置于基本權(quán)利沖突和憲法價值沖突的框架中才能加以更好地理解。環(huán)境保護水平的提升需與一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。應(yīng)該在發(fā)展經(jīng)濟的同時，不斷提升環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，積極保護層面的環(huán)境請求權(quán)只有基于均衡性原則才能提出，并且只有在經(jīng)濟已經(jīng)顯著發(fā)展、而環(huán)境保護水平明顯偏低的有限情勢下才能適用。因為該項權(quán)利應(yīng)該是一項集體性權(quán)利，而非個體可得主張的請求權(quán)。在確定積極保護請求權(quán)的“有限情勢”中，比例原則有其用武之地，當(dāng)立法或者行政措施明顯無法達到改善環(huán)境的最低要求時，公民可以就此提出要求國家承擔(dān)改善環(huán)境義務(wù)的積極請求。
結(jié) 語
憲法上將環(huán)境保護規(guī)定為國家目標(biāo)條款，但這并不意味著憲法上的環(huán)境權(quán)就并不存在。憲法上的環(huán)境權(quán)之所以能夠成立，最終還是因為其與人的健康息息相關(guān)，只有在保障健康的范疇中，環(huán)境權(quán)才能得以證立。憲法上的環(huán)境健康權(quán)需要從不可侵犯、風(fēng)險預(yù)防、積極保護的三個層面去主張。在不可侵犯的層面，保護環(huán)境的目的即在于防止人類健康因環(huán)境破壞而受到損害。在風(fēng)險預(yù)防層面，環(huán)境保護仍然與人的健康息息相關(guān)，環(huán)境保護的程度要視風(fēng)險程度的高低而定，并與相應(yīng)受到影響的法益相權(quán)衡，風(fēng)險越大，所受法益影響越深，則國家在風(fēng)險預(yù)防方面的義務(wù)就越高。在積極保護層面，環(huán)境的憲法價值在一定程度上可以獨立于健康而存在。環(huán)境的改善可能與現(xiàn)時的健康并不具有直接關(guān)系，但對于未來世代意義重大。在此層面上，其仍可具有獨立的請求權(quán)價值。
（張婉婷，首都師范大學(xué)政法學(xué)院博士后。）
Abstract：In recent years，there have been numerous academic discussions surrounding the environmental rights，and there has been ongoing debate about whether environmental rights can become a constitutional right and whether their focus is on the environment itself or on health. Although the current Constitution contains provisions on environmental protection，they do not appear in the form of fundamental rights. From a comparative law perspective，while international conventions tend to regard environmental rights as an international human right，most countries only partially recognize their claim-related attributes，often treating them more as a national objective. There is a close connection between environmental protection and the realization of health，but environmental protection has its own independent value. There is no doubt that environmental protection is a constitutional value，however，the constitutional environmental rights can only be claimed when they are closely related to health.In a risk-oriented society，the claim-related attributes，normative connotations，and scope of protection of the right to a healthy environment should be defined from three aspects：inviolability，risk prevention，and positive protection.
Keywords：Right to a Healthy Environment；Fundamental Rights；State Protection；Risk Prevention
(責(zé)任編輯 曹 煒)
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