摘要：人權(quán)指數(shù)作為一種全球人權(quán)治理的知識工具，旨在通過量化評估來衡量特定國家或地區(qū)的人權(quán)狀況。根據(jù)評估方法，可將人權(quán)指數(shù)劃分為侵權(quán)分析型人權(quán)指數(shù)、權(quán)利享有型人權(quán)指數(shù)及綜合性人權(quán)指數(shù)。整體而言，人權(quán)指數(shù)建構(gòu)于“權(quán)利屬性二分”的基礎(chǔ)上，對人權(quán)內(nèi)涵的不同理解會產(chǎn)生不同的指標(biāo)體系。實踐中，人權(quán)指數(shù)通過識別人權(quán)狀況、監(jiān)測人權(quán)進(jìn)展和輔助人權(quán)決策，賦能全球人權(quán)治理。由于知識與權(quán)力具有共生關(guān)系，當(dāng)人權(quán)指數(shù)在主體間語境中將蘊含特定人權(quán)價值的專門性知識轉(zhuǎn)化為公共性知識時，就生成了制度性話語權(quán)。同時，通過發(fā)布排名與評級，人權(quán)指數(shù)得以對國家聲譽施加獎懲，影響其治理行為，進(jìn)而實現(xiàn)權(quán)力運作。因此，在構(gòu)建人權(quán)指數(shù)時，應(yīng)當(dāng)警惕其在“權(quán)利屬性二分”與“知識—權(quán)力”的交互作用下，從原本的“權(quán)利保障”初衷滑向“權(quán)力操作”可能。換言之，應(yīng)致力于沿用更具包容性和解釋力的綜合性指數(shù)，以“結(jié)構(gòu)指標(biāo)—過程指標(biāo)—結(jié)果指標(biāo)”為框架，以人權(quán)公共政策為測度對象，進(jìn)一步探索能夠真實反映權(quán)利在現(xiàn)實生活中實現(xiàn)程度的指標(biāo)體系。
關(guān)鍵詞：人權(quán)指數(shù)；全球人權(quán)治理；知識-權(quán)力；技術(shù)治理；權(quán)利保障
全球人權(quán)治理以人權(quán)為價值目標(biāo)和行為準(zhǔn)則。如何提升各國參與全球人權(quán)治理的能力，促進(jìn)相互協(xié)作、優(yōu)化治理效能，以更好地尊重、保護(hù)和實現(xiàn)人權(quán)是人類社會共同關(guān)注的話題。為此，參與者及利益相關(guān)者們需共同制定適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，評估其治理表現(xiàn)并開展動態(tài)監(jiān)測。1993年聯(lián)合國世界人權(quán)會議正式提出以指數(shù)方式監(jiān)測人權(quán)事業(yè)進(jìn)展，倡導(dǎo)用精準(zhǔn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為人權(quán)承諾向有針對性的政策轉(zhuǎn)化提供標(biāo)準(zhǔn)，并促使政策行之有效。在這一倡導(dǎo)提出前，在實踐中已經(jīng)展開了關(guān)于人權(quán)指數(shù)基本框架的探索，如CIRI人權(quán)數(shù)據(jù)項目（The Cingranelli and Richards Human Rights Date Project，也即“欽格拉內(nèi)利與理查茲人權(quán)數(shù)據(jù)項目”，以下簡稱“CIRI項目”）、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利實現(xiàn)指數(shù)等。這些人權(quán)指數(shù)提供了一種由諸多指標(biāo)構(gòu)成的，以量化方法衡量特定國家或地區(qū)人權(quán)狀況的技術(shù)手段，在引導(dǎo)資源分配、影響公共決策等方面扮演著重要角色。近些年，在數(shù)字浪潮的助推下，各種人權(quán)指數(shù)進(jìn)一步涌現(xiàn)，成為全球人權(quán)治理中不容忽視的力量，映射出“技術(shù)理性正在替代倫理與政治辯論”的治理趨勢。然而，人權(quán)指數(shù)究竟是如何反映人權(quán)狀況的？現(xiàn)有的人權(quán)指數(shù)如何優(yōu)化？應(yīng)該給予這些問題更多關(guān)注。本文擬在知識社會學(xué)的范疇內(nèi)描摹人權(quán)指數(shù)實踐，聚焦人權(quán)指數(shù)在全球人權(quán)治理中的應(yīng)用，揭示其中的“知識—權(quán)力”互動邏輯，并在尊重互動邏輯客觀性的基礎(chǔ)上提出相關(guān)的方法論優(yōu)化方向。
一、全球人權(quán)治理中人權(quán)指數(shù)的類型化
人權(quán)指數(shù)運行存在一套系統(tǒng)的工作流程，通常包括“確定指令—采集信息—處理信息—數(shù)據(jù)計算—生成結(jié)果”。其中，確定指令至關(guān)重要，指令框定了后續(xù)環(huán)節(jié)的基本方向，評估方法是指令生成的核心。評估方法的選擇幾乎決定了指數(shù)的文本依據(jù)、涵攝議題及其所關(guān)懷的權(quán)利類別。根據(jù)指數(shù)使用的評估方法，可將其區(qū)分為侵權(quán)分析型人權(quán)指數(shù)、權(quán)利享有型人權(quán)指數(shù)及綜合性人權(quán)指數(shù)。
（一）侵權(quán)分析型人權(quán)指數(shù)
該類人權(quán)指數(shù)聚焦于某一國家或地區(qū)政府及其公權(quán)力部門的人權(quán)實踐，多以《公民及政治權(quán)利國際公約》為依據(jù)，從文本中析出目標(biāo)權(quán)利，通過考察目標(biāo)對象的行為是否侵犯了相關(guān)的公民權(quán)利和政治權(quán)利，并將結(jié)論轉(zhuǎn)化為能夠體現(xiàn)國際人權(quán)法預(yù)期與義務(wù)履行情況的各種指標(biāo)。該類人權(quán)指數(shù)突出了對自由權(quán)消極受益功能的保障。以CIRI項目為例，該項目載有1981—2011年間202個國家和地區(qū)15項基本人權(quán)的定量信息。清單中的權(quán)利內(nèi)容包括人身完整性權(quán)利（含四項子權(quán)利：不受酷刑、法外處決、失蹤或因政治信仰而被監(jiān)禁的權(quán)利）、公民權(quán)利和自由（含七項子權(quán)利：言論自由權(quán)、結(jié)社和集會自由權(quán)、境內(nèi)遷徙自由權(quán)、國際遷徙自由權(quán)、宗教信仰自由權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)）、勞工權(quán)利（含五項子權(quán)利：結(jié)社自由權(quán)、集體談判權(quán)、童工最低就業(yè)年齡限制、可接受的工作條件和免受強(qiáng)迫勞動的保護(hù)）、婦女權(quán)利（含兩項子權(quán)利：獲得法律保護(hù)及在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面享有平等待遇的權(quán)利）。CIRI項目在對定性信息進(jìn)行賦值打分時，充分使用了“侵權(quán)分析”方法。就人身完整性權(quán)利的四個指標(biāo)而言，當(dāng)被評估對象零違規(guī)、完全尊重公民的人身完整性權(quán)利時，將會被賦值2分；出現(xiàn)1至49次違規(guī)行為時對應(yīng)的分?jǐn)?shù)是1，意味著“適度尊重”；50次及以上的違規(guī)行為將不得分，意味著“不尊重”。評分結(jié)束后，在對結(jié)果進(jìn)行分類定級時，為包容二手信息可能帶來的誤差，CIRI項目采用了“更多”“更少”之類的描述性詞匯，而非精確的統(tǒng)計數(shù)字。例如，酷刑一類的結(jié)果會顯示“A國頻繁發(fā)生酷刑”，但不會說明“有317人遭受了酷刑”。
?。ǘ?quán)利享有型人權(quán)指數(shù)
以權(quán)利實現(xiàn)為評估標(biāo)準(zhǔn)的人權(quán)指數(shù)聚焦于權(quán)利主體的權(quán)利享有狀況，重在考察某一國家或地區(qū)履行《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》所載義務(wù)的程度，突出對經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利積極受益功能的保障。
經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利實現(xiàn)指數(shù)（The Index of Economic and Social Rights Fulfillment，以下簡稱“ESRF指數(shù)”）是典型的以權(quán)利實現(xiàn)為評估標(biāo)準(zhǔn)的人權(quán)指數(shù)。ESRF指數(shù)立足于教育權(quán)、食品權(quán)、健康權(quán)、住房權(quán)和體面工作的權(quán)利五個方面，以衡量經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的實現(xiàn)狀況。由于數(shù)據(jù)缺失，《經(jīng)濟(jì)、社會文化權(quán)利國際公約》的另外兩項核心權(quán)利——社會保障權(quán)、平等與非歧視未被納入其中。在ESRF指數(shù)中，有兩處設(shè)計集中體現(xiàn)了“權(quán)利實現(xiàn)評估方法”的一般特性。一是設(shè)計者充分考慮不同國家在資源汲取能力上的差異，也為了融合《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》倡導(dǎo)的“漸進(jìn)實現(xiàn)”理念，編制出兩套指標(biāo)體系。（詳見表1）其中，1類指標(biāo)適用于低收入和中等收入國家，2類指標(biāo)適用于高收入國家。以教育權(quán)為例，小學(xué)入學(xué)率和識字率可以反映低收入和中等收入國家公民的社會和文化權(quán)利享有水平，但對這兩項指標(biāo)已達(dá)到100%的高收入國家而言，這兩項指標(biāo)將不再具有參考意義。二是設(shè)計者針對1類指標(biāo)與2類指標(biāo)分別構(gòu)建了計分方式，便于考察相關(guān)國家或地區(qū)是否盡最大能力來實現(xiàn)相關(guān)權(quán)利。1類指標(biāo)采用比率法，即通過每個指標(biāo)的實現(xiàn)率來表示被評估對象在該維度的得分。例如，如果一個國家兒童的營養(yǎng)不良率為95%，那么該國家在食物權(quán)維度的得分為95分。2類指標(biāo)采用較為前沿的可能性邊界（Achievement Possibilities Frontier， APF）法，相較前者，這種方法略為復(fù)雜。以某國家5歲以下兒童存活率的得分計算為例，需要用該國5歲以下兒童存活率與1990年以來所有國家的最低存活率之間的差值，除以最大值（100%）與1990年以來所有國家的最低存活率之間的差值，即（數(shù)值-最小值）/（最大值-最小值）?？赡苄赃吔绶軌蛲ㄟ^等比例放大得分差距的方式直觀地呈現(xiàn)高收入國家之間原本微小的數(shù)據(jù)差，從而在高收入國家擁有較強(qiáng)資源汲取能力的前提下，間接激勵這些國家投入更多的公共資源、物品和服務(wù)來保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利。
資料來源：由筆者依據(jù)ESRF指數(shù)自制
?。ㄈ┚C合性人權(quán)指數(shù)
綜合性人權(quán)指數(shù)以國際人權(quán)憲章所載的權(quán)利為目標(biāo)權(quán)利，既關(guān)切國家對個體自由和政治權(quán)利的尊重程度，又關(guān)切國家是否為保障個體經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利付諸足夠的行動。相較前兩種人權(quán)指數(shù)而言，綜合性人權(quán)指數(shù)更契合國際人權(quán)法傳遞的精神，畢竟“其誕生之初主要關(guān)注的是一國如何對待本國居民這一‘憲法’問題”，“對待”的方式理應(yīng)兼顧積極的給付行為及恪守權(quán)力邊界、尊重與不侵犯人權(quán)的行為。
聯(lián)合國人權(quán)指標(biāo)體系由聯(lián)合國人權(quán)高專辦于2012年制定。其中，《人權(quán)指標(biāo)：測定和實施指南》（以下簡稱《指南》）為14項具體權(quán)利提供了說明性清單，其目的在于協(xié)調(diào)聯(lián)合國的人權(quán)評估活動，并通過信息整合簡化工作，以提升人權(quán)條約機(jī)構(gòu)和其他人權(quán)監(jiān)督機(jī)制的運行效率，敦促落實聯(lián)合國人權(quán)理事會特別程序在國際、區(qū)域和國家層面的建議及相關(guān)結(jié)論性意見的后續(xù)工作，進(jìn)而促進(jìn)人權(quán)的全面保障。在聯(lián)合國人權(quán)指標(biāo)體系的框架下，評估活動的開展需要基于結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果三個維度的指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指標(biāo)用以反映國家對“人權(quán)條約的法律遵守”，代表愿意改善本國人權(quán)狀況的國家承諾；過程指標(biāo)體現(xiàn)國家為實現(xiàn)承諾付出的努力；結(jié)果指標(biāo)表征國家人權(quán)行動的最新進(jìn)展。過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)共同反映國家對人權(quán)條約的事實遵守。因此，聯(lián)合國人權(quán)指標(biāo)體系并不聚焦于考察國家是以消極還是積極的方式履行人權(quán)義務(wù)，也不以“侵權(quán)分析評估方法”或“權(quán)利實現(xiàn)評估方法”為單一手段，而是聚焦更好地保障各項基本人權(quán)這一目的本身。實踐中，危地馬拉政府已使用說明性指標(biāo)清單向經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會提交定期報告，并在監(jiān)測健康權(quán)、食物權(quán)和教育權(quán)的進(jìn)展中借鑒了《指南》提供的方法。厄瓜多爾利用《指南》建立了人權(quán)指標(biāo)系統(tǒng)（SIDERCHOS），并將人權(quán)指標(biāo)體系融入國家規(guī)劃進(jìn)程。例如，為落實普遍定期審議中提出的“采取適當(dāng)措施進(jìn)一步改善監(jiān)獄中被拘留者的條件”的建議，政府通過人權(quán)指標(biāo)系統(tǒng)確立了監(jiān)獄工作人員因虐待囚犯（包括酷刑和過度使用武力）而受到正式調(diào)查的比例、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)訪問拘留中心的次數(shù)、監(jiān)獄實際占用面積與容量的對比等指標(biāo)，以落實審議后的行動。
從上述梳理可見，無論是哪一種類型，人權(quán)指數(shù)在全球人權(quán)治理中扮演著越來越重要的角色，正在逐步深入?yún)⑴c全球人權(quán)治理的進(jìn)程。那么，要進(jìn)一步發(fā)揮人權(quán)指數(shù)在全球人權(quán)治理中的作用，就需要深入考察人權(quán)指數(shù)作用發(fā)揮的基本邏輯。
二、人權(quán)指數(shù)作為全球人權(quán)治理的知識工具
知識社會學(xué)的核心在于把握知識和存在的關(guān)系。存在論（Ontology）關(guān)注“存在”本身，意欲解釋什么是真實存在的；知識論（Epistemology）以“知識”為本位，追問知識的來源、性質(zhì)、作用范圍和社會功能。上文梳理人權(quán)指數(shù)實踐，呈現(xiàn)了存在論意義上的人權(quán)指數(shù)樣態(tài)；從知識論范疇看，需要挖掘人權(quán)指數(shù)作為治理工具的實質(zhì)性意涵，分析其知識生產(chǎn)機(jī)制。
首先，人權(quán)指數(shù)是一種認(rèn)識工具。人權(quán)指數(shù)提供了“照看”人權(quán)狀況的技術(shù)，看清人權(quán)狀況是治理主體基于現(xiàn)狀開展再治理的前提。將人權(quán)指數(shù)指標(biāo)置于知識社會學(xué)的語境下發(fā)現(xiàn)，它興起于回應(yīng)治理困境，基本價值在于通過建構(gòu)“數(shù)”與“實在”的關(guān)系以幫助治理者科學(xué)地認(rèn)識社會現(xiàn)象及其背后的規(guī)律。指標(biāo)雖然常以數(shù)據(jù)為形式外觀，但其實質(zhì)并不同于數(shù)據(jù)。例如，人口普查報告中0—14歲、15—64歲、65歲以上的人口數(shù)只是具有統(tǒng)計學(xué)意義的數(shù)字，但以特定的方式將其匯總（第一歲組和第三歲組人數(shù)的加總除以第二歲組的人數(shù)）后可得出社會的總撫養(yǎng)比。撫養(yǎng)比與養(yǎng)老金替代率、通貨膨脹率等其他指標(biāo)相結(jié)合又可以形成反映社會養(yǎng)老保障水平和老年人基本生存權(quán)利保障情況的指數(shù)。也就是說，人權(quán)指數(shù)能夠?qū)?fù)雜的社會現(xiàn)象通過特定的程序量化，使之成為管理學(xué)意義上可做縱向、橫向?qū)Ρ鹊幕痉治鰡挝?。人?quán)指數(shù)作為一種認(rèn)識工具，為擁有有限認(rèn)知能力和分析能力的研究者們拓寬了智識的邊界和可得性。正如路易斯·戈特曼（Louis Guttman）所言，“這些指標(biāo)是一幅標(biāo)注了各種社會問題的地圖，每一種數(shù)據(jù)都是對社會現(xiàn)實狀況及其變化趨勢的注解，能夠為政府部門解決各項問題提供施策依據(jù)”。
其次，人權(quán)指數(shù)是一種監(jiān)測工具。全球人權(quán)治理作為回應(yīng)各種權(quán)利訴求的治理活動，被寄予多重期待，需要依托大量的公共資源。這就涉及資源配置和資源利用的有效性、公平性問題。如何減少治理行為與治理目標(biāo)之間的偏差，需要有針對性的評估機(jī)制對行動展開動態(tài)監(jiān)測和糾偏。人權(quán)指數(shù)通過設(shè)計指標(biāo)組合，借助從人權(quán)實踐中獲取的數(shù)據(jù)、材料，建立起人權(quán)目標(biāo)與人權(quán)實現(xiàn)之間的可比關(guān)系，能夠考察資源的投入是否在向預(yù)期計劃靠攏，了解行動能夠在多大程度上實現(xiàn)預(yù)期，更進(jìn)一步地判斷影響預(yù)期結(jié)果實現(xiàn)的內(nèi)外部因素。正如經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會指出，人權(quán)指數(shù)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)依據(jù)人權(quán)規(guī)范規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)成指數(shù)的指標(biāo)主要用于衡量特定情況下法定權(quán)利的實現(xiàn)程度。因此，人權(quán)指數(shù)提供的數(shù)字化監(jiān)測不僅會使原本不易察覺的侵權(quán)和歧視行為變得顯見，還會成為聯(lián)合國人權(quán)理事會、條約機(jī)構(gòu)等主體監(jiān)測條約履行情況的重要依據(jù)。
最后，人權(quán)指數(shù)是一種決策輔助工具。1999年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（United Nations Development Programme，以下簡稱“UNDP”）在《2000年人類發(fā)展報告：全球化與人類進(jìn)步》中提出，人權(quán)指標(biāo)是人們爭取權(quán)利、進(jìn)行斗爭的有力武器。以此為基礎(chǔ)，UNDP進(jìn)一步指出人權(quán)指標(biāo)分配了從聯(lián)合國至普通民眾及社會組織、私營部門等各個層級人權(quán)行動者的任務(wù)，并要求他們對自身行為負(fù)責(zé)。以UNDP制定的全球多維貧困指數(shù)為例，從2000年至2022年的多維貧困趨勢看，25個國家在15年內(nèi)實現(xiàn)了多維貧困指數(shù)減半的積極進(jìn)展，這得益于人權(quán)行動者們在教育、醫(yī)療、住房、飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和電力供給等方面的精準(zhǔn)投入。其中，尼泊爾政府通過加大對衛(wèi)生設(shè)備的投資，提高了居民飲用水的可及度和品質(zhì)，改善了兒童身體狀況，并通過減少腹瀉的方式降低了兒童死亡率。此外，UNDP根據(jù)多維貧困指數(shù)為不同地區(qū)（特別是撒哈拉以南的非洲地區(qū)）建立了個性化的貧困檔案，并制定減貧方案，提升了精準(zhǔn)減貧的工作實效?？梢姡藱?quán)指數(shù)能夠在“照看”“監(jiān)測”人權(quán)狀況的基礎(chǔ)上輔助治理主體識別關(guān)鍵問題，瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體，打通公共資源的流通渠道，通過優(yōu)化影響人權(quán)狀況各種變量要素配置的方式提升人權(quán)保障水平。
由此，人權(quán)指數(shù)在全球人權(quán)治理中的治理屬性及媒介作用日益凸顯。一方面，人權(quán)指數(shù)通過將抽象復(fù)雜的治理內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可被測量的評估指數(shù)，將模糊、碎片化的治理信息轉(zhuǎn)化為清晰的數(shù)據(jù)圖譜，極大便利了相關(guān)主體直觀、動態(tài)地把握人權(quán)發(fā)展?fàn)顩r。另一方面，人權(quán)指數(shù)提供了“量化”人權(quán)的治理公共品。這種使用量化信息認(rèn)識和改造世界的方法已成為“一種知識形式的現(xiàn)代性事實”（Modern Fact as a Form of Knowledge），重在強(qiáng)調(diào)方法的客觀性和普遍性。因此，對人權(quán)指數(shù)治理價值的承認(rèn)也就意味著對指數(shù)本身的“中立性底色”的默認(rèn)，這也是人權(quán)指數(shù)作為全球人權(quán)治理應(yīng)當(dāng)遵循的倫理前提。“中立性底色”要求人權(quán)指數(shù)更多地考慮技術(shù)性要素，更少關(guān)注意識形態(tài)要素，盡可能成為認(rèn)識層面的“中立旁觀者”、監(jiān)測層面的“中立評價者”和決策層面的“中立輔助者”。一旦偏離了“中立性底色”，人權(quán)指數(shù)的測量結(jié)論就可能會遭受極大質(zhì)疑。
三、人權(quán)指數(shù)作用于全球人權(quán)治理的權(quán)力邏輯
人權(quán)指數(shù)是一種治理工具。建構(gòu)主義者認(rèn)為，技術(shù)并沒有完全獨立于人的精神世界，量化知識具有“知識—權(quán)力”共生體的特征。的確，人權(quán)指數(shù)作為一種凝結(jié)著特定人權(quán)意蘊的治理技術(shù)，不僅被設(shè)計者塑造出聚合信息、擴(kuò)散知識的結(jié)構(gòu)性功能，還會生成重塑結(jié)構(gòu)的權(quán)力。
?。ㄒ唬┤藱?quán)指數(shù)蘊含制度性話語權(quán)的三重特征
20世紀(jì)70年代，米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）提出“知識即話語，話語即權(quán)力”，揭示出知識蘊含的權(quán)力屬性及其現(xiàn)實建構(gòu)功能。隨著應(yīng)用領(lǐng)域的拓展，“知識—權(quán)力”理論框架不斷豐富，逐漸被用于討論各種話語互動。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）在?？碌幕A(chǔ)上提出“話語中的權(quán)力”，認(rèn)為主體以語言為媒介，通過交往活動、溝通和協(xié)商塑造了規(guī)范共識。進(jìn)一步而言，主體在交往實踐中建構(gòu)出彼此認(rèn)可的、用以約束交往行為的規(guī)則，并且根據(jù)話語勢能的強(qiáng)弱塑造了主體間權(quán)力分配體系。進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)界開始以話語為視角分析治理活動中的制度變遷，認(rèn)為制度是行動者思想、言語和行動的結(jié)果，特別強(qiáng)調(diào)行動者之間的互動。行動者通過話語互動塑造制度，又通過制度分配權(quán)力，所以制度變遷的過程也可以演繹為權(quán)力配置變更的過程。據(jù)此，可以總結(jié)出“治理”論域內(nèi)制度性話語權(quán)的一般特征：一是以制度形式承載話語權(quán)力；二是話語資源是權(quán)力的來源和依據(jù)；三是權(quán)力具有流動性，且主體是彌散的。從人權(quán)指數(shù)實踐看，其所生成的就是制度性話語權(quán)。
從權(quán)力載體看，人權(quán)指數(shù)本身即是一種“量化”人權(quán)的制度系統(tǒng)。人權(quán)指數(shù)除了提供一套評價標(biāo)準(zhǔn)，通常還生成人權(quán)排名、專題報告和針對性建議。例如，ESRF指數(shù)在其針對印度的報告中指出，盡管其經(jīng)濟(jì)體量高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值激增，但其公共財政支出（特別是健康和教育領(lǐng)域）占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例極低，說明政府未能充分履行其在經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利領(lǐng)域的義務(wù)。據(jù)此，報告建議印度政府采取“通過并嚴(yán)格執(zhí)行保障食物權(quán)的法律，如《國家食品安全法》”“解決種姓、性別歧視導(dǎo)致的健康與教育不平等問題”等措施。
從權(quán)力來源看，人權(quán)指數(shù)的運作過程也是話語的實踐過程。人權(quán)指數(shù)不僅可以用來描述、評估、展示特定國家或地區(qū)的人權(quán)狀況，還能通過效應(yīng)外溢影響利益相關(guān)者的判斷、觀念和行為。例如，印度、巴西等國家將《指南》提供的人權(quán)評估方法納入社會發(fā)展方案的設(shè)計中，揭示人權(quán)優(yōu)先事項，財政部門再根據(jù)這些信息確定發(fā)展和治理問題，優(yōu)化預(yù)算分配、提升治理效率。再如，世界銀行以“治理因素”（Governance Factor）為標(biāo)準(zhǔn)制定國家對外援助評級體系，“善治”成為其發(fā)放貸款的主要標(biāo)準(zhǔn)，其中，“發(fā)言權(quán)和問責(zé)制”“法治”“政治穩(wěn)定”三個維度的數(shù)據(jù)源自人權(quán)指標(biāo)。
從權(quán)力主體看，人權(quán)指數(shù)的制定主體并不特定，制定權(quán)限是開放的。當(dāng)前已知的制定者有來自民間社會的非政府組織、智庫、研究機(jī)構(gòu)、公益團(tuán)體等，也有來自聯(lián)合國體系內(nèi)的人權(quán)高專辦、國際勞工組織等主體。既然制定人權(quán)指數(shù)意味著制定者在指數(shù)劃定的話語空間內(nèi)享有表達(dá)認(rèn)知、生產(chǎn)知識的權(quán)力，在一定的政治空間中掌握對他者決策的影響力和控制力，那么制定人權(quán)指數(shù)也應(yīng)是一個諸多力量合作與競爭的過程。進(jìn)言之，人權(quán)指數(shù)凝結(jié)的制度性話語權(quán)，也是一個能量流動的過程，且往往與主體積極爭取政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的地位和權(quán)益有關(guān)。因此，制定者往往為贏得受眾的青睞而競爭，通過吸納越來越多的公眾表達(dá)、使用，以此獲得越來越高的效力。
?。ǘ┤藱?quán)指數(shù)話語權(quán)力的生成：以公共性知識為話語資源
如前所述，人權(quán)指數(shù)生成制度性話語權(quán)的關(guān)鍵在于塑造承認(rèn)權(quán)威。換言之，人權(quán)指數(shù)必須立足主體間語境，具備“說服”潛在使用者同意以指數(shù)提供的量化知識為客觀標(biāo)準(zhǔn)的能力。因此，人權(quán)指數(shù)必然要將所欲、所能容納的知識從專門性知識轉(zhuǎn)化為公共性知識。
首先，人權(quán)指數(shù)提供了較高可信度的知識形式。人們對來自外界的影響通常會產(chǎn)生三種反應(yīng)，包括依從、認(rèn)同和內(nèi)化。其中，內(nèi)化產(chǎn)生的影響最為深遠(yuǎn)。內(nèi)化意味著受眾不僅認(rèn)同作用者的觀點、行為，還將以此為標(biāo)準(zhǔn)確定自己的行為。與內(nèi)化對應(yīng)的概念是“可信性”（Credibility），用以指代引起信任的特質(zhì)或力量。因此，可信性是可以被塑造的。實踐中，人權(quán)指數(shù)往往通過加強(qiáng)自我的正當(dāng)性證成來實現(xiàn)增強(qiáng)知識可信度的功能性考量。在權(quán)重設(shè)計上，制定者往往通過設(shè)置多重指標(biāo)、層層拆分來表明指數(shù)在設(shè)計時已經(jīng)充分容納各種變量，是全面且科學(xué)的；在數(shù)據(jù)采集上，制定者時常用擴(kuò)大數(shù)據(jù)覆蓋面的方式展示樣本范圍的廣泛性、客觀性，例如ESRF指數(shù)稱采用來自權(quán)威國家和國際系列基于實證調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，同時涵蓋了權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者視角；在計算方法上，征集來自多國專家的意見、采用社會科學(xué)的計算方式（如德爾菲法、層次分析法等）成為制定者常用的技術(shù)性修飾策略，如上文所說，ESRF指數(shù)針對不同對象，分別采用了比率法和可能性邊界法。
其次，指數(shù)治理吸引力增強(qiáng)了人權(quán)指數(shù)的“情感型”社會資本。從形式上看，在人權(quán)指數(shù)出現(xiàn)之前，使用指數(shù)進(jìn)行治理的先例就已屢見不鮮，特別是法治指數(shù)、教育指數(shù)的盛行及其帶來的正向影響為人權(quán)指數(shù)的應(yīng)用和推廣奠定了堅實基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，量化知識已成為社會治理必須信任的技術(shù)（Technologies of Trust）。就價值觀念而言，人權(quán)指數(shù)的價值取向是數(shù)理化的、可證偽的，更容易被視為“理性主義”“實證主義”的產(chǎn)物。就量化結(jié)果而言，人權(quán)指數(shù)輸出的知識內(nèi)容與現(xiàn)實世界之間是互文（Intertextuality）的。由于指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)通常是國際人權(quán)法律規(guī)范中的具體條款，其結(jié)果也總被視為真實世界的數(shù)字化呈現(xiàn)。
最后，人權(quán)指數(shù)生產(chǎn)的知識內(nèi)容為公眾所需、契合市場需求，是受眾產(chǎn)生依賴感的關(guān)鍵因素。除聯(lián)合國及其職能部門、主權(quán)國家外，普通群眾也是人權(quán)指數(shù)的受眾之一。受眾依賴感的產(chǎn)生主要源自知識本身的價值性和稀缺性。知識的獲取通常是有成本的，受眾不僅需要在豐富的信息源中篩選出可靠的，還需要在海量的信息源中剔除掉不相關(guān)的一部分，在付出一定的時間、經(jīng)濟(jì)成本后才能找到契合需求的知識。表面上，信息技術(shù)的成熟、搜索引擎的智能化使得普通人擁有更多了解人權(quán)信息的機(jī)會，公眾的選擇權(quán)看似增大了。事實上，知識的受眾很容易淹沒在同質(zhì)性內(nèi)容中，被束縛在“信息繭房”里。在此意義上，有價值的知識更加稀缺。人權(quán)指數(shù)中設(shè)置的變量如同一個個“過濾泡”，每一項都代表著不同的治理維度，彼此互補(bǔ)且互相之間不可替代。指標(biāo)體系通過將不同維度的人權(quán)知識系統(tǒng)性地聚合在一起，能夠以一種非常簡潔的形式傳遞出完整的知識內(nèi)容。
（三）人權(quán)指數(shù)話語權(quán)力的運作：基于考核排名的行為規(guī)制
權(quán)力的初始生成或許具有偶然性，但權(quán)力的運作一定需要依托特定的機(jī)制。這也回答了為什么人權(quán)指數(shù)并不具有法律約束力，但在全球人權(quán)治理的語境中，它卻能夠?qū)ζ渌袨轶w產(chǎn)生實質(zhì)的影響。
人權(quán)指數(shù)權(quán)力的運作包括兩種方式。一是基于指標(biāo)設(shè)置的合格性規(guī)制。盡管人權(quán)指數(shù)中指標(biāo)的設(shè)置大多依據(jù)國際人權(quán)規(guī)范和國際社會普遍承認(rèn)的道德規(guī)則，但構(gòu)成指數(shù)的各個指標(biāo)及其排列組合是設(shè)計者篩選后的結(jié)果，充分體現(xiàn)了設(shè)計者的主觀偏好。人權(quán)行動者基于“適當(dāng)邏輯”（Logic of Appropriateness），必然會選擇迎合設(shè)計者的期待。二是基于指數(shù)結(jié)果的激勵性規(guī)制。盡管從程序上看，人權(quán)指數(shù)原始資料的收集通常源于開源數(shù)據(jù)庫、公開披露的報告和網(wǎng)絡(luò)資料等，且在必要時會進(jìn)行實地走訪、意見調(diào)查或人口抽查，但是指數(shù)設(shè)計者所擁有的對結(jié)果的自由裁量權(quán)、最終解釋權(quán)又會降解指數(shù)本身的中立性和客觀性。制定者可以通過變更指標(biāo)權(quán)重、計算方法人為地“設(shè)計”結(jié)果，該結(jié)果則會影響國家在全球人權(quán)治理中的效益分配。例如，營商環(huán)境指數(shù)中涉及某國企業(yè)人權(quán)責(zé)任的評價會影響該國與他國、國際組織的貿(mào)易合作，在“后果性邏輯”（Logic of Consequence）的驅(qū)使下，國家傾向于變更原本的人權(quán)行動方案，向指標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容靠攏。正如學(xué)者總結(jié)的，“文化不僅指一系列客觀社會規(guī)則機(jī)制，物化為制度、儀式的區(qū)隔體系，還包括人們和他們之間的歷史形成的交往互動，以及被習(xí)性內(nèi)化為身體經(jīng)驗的價值和標(biāo)準(zhǔn)”。
四、“知識—權(quán)力”框架下人權(quán)指數(shù)的方法反思
盡管實踐中存在多種人權(quán)指數(shù)，但有研究發(fā)現(xiàn)，人權(quán)指數(shù)在測度內(nèi)容上存在明顯的比例偏差現(xiàn)象。例如，在人權(quán)指數(shù)的制定和適用方面，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利是被邊緣化的。在現(xiàn)有指數(shù)重在識別公民及政治權(quán)利的前提下，指數(shù)本身并不能充分揭示人權(quán)保障進(jìn)程中權(quán)利和資源的復(fù)雜互動。與此同時，人權(quán)指數(shù)在兩個領(lǐng)域中適用不均意味著不平衡的知識生產(chǎn)和不對等的權(quán)力關(guān)系。僅就人權(quán)評估方法而言，現(xiàn)有指數(shù)很難以技術(shù)中立的立場還原真實人權(quán)狀況，也幾乎不能排除主觀價值和意識形態(tài)的滲入。如何在指標(biāo)的設(shè)計和運用中兼顧普遍性問題與國別差異造成的特殊性分歧，如何在人權(quán)指數(shù)的方法論中減少價值因素的攝入是應(yīng)該回應(yīng)的問題。
聯(lián)合國人權(quán)高專辦給出的設(shè)計思路是人權(quán)指數(shù)應(yīng)當(dāng)測量權(quán)利享有者享有權(quán)利的尺度，即捕捉一些可能與人權(quán)實現(xiàn)狀況有關(guān)的結(jié)果。《指南》并沒有就每一項權(quán)利或整體人權(quán)狀況提供單獨或全面的測度框架，而是代之以一個模糊的方向。為了避免使人權(quán)指數(shù)淪為神秘主義概念，探討人權(quán)指數(shù)的方法論仍有廣闊空間。一言以蔽之，人權(quán)指數(shù)的建構(gòu)應(yīng)在承認(rèn)“知識—權(quán)力”互動邏輯的前提下，重視“權(quán)利保障”的主觀目的，以避免滑向客觀可能上的“權(quán)力操作”。
?。ㄒ唬┚C合性方法的比較優(yōu)勢
回歸人權(quán)指數(shù)立足的實證主義語境可以發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)方法具有“支撐數(shù)據(jù)驅(qū)動型決策發(fā)展、構(gòu)建穩(wěn)健的政策評估文化”、“為項目推進(jìn)和資源配置提供指引”等多重功能，但指數(shù)最基本的功能依舊在于以數(shù)字化語言呈現(xiàn)生活世界的真實樣態(tài)。需要思考的是，就人權(quán)指數(shù)的三種建構(gòu)方法來說，何者最能反映被評估者（國家/地區(qū)）的人權(quán)狀況。
在人權(quán)指數(shù)的全部工作流程中，確定指令的第一個步驟是對人權(quán)進(jìn)行“概念化”，也就是將“人權(quán)”抽象成可被測量的指標(biāo)，用以指代可被稱為“人權(quán)”的具體內(nèi)容。“概念化”的本質(zhì)在于確定用指數(shù)評估人權(quán)狀況時的評估對象。對以“侵權(quán)分析”為評估方法的指數(shù)來說，評估的是國家尊重與不侵犯公民及政治權(quán)利的行為；對以“權(quán)利實現(xiàn)”為評估方法的指數(shù)來說，考量的是國家為保障公民經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利而采取的行動；綜合性方法則關(guān)注國家的人權(quán)承諾及國家對人權(quán)承諾的實際遵守。
大體上，前兩種人權(quán)指數(shù)在“權(quán)利屬性二分”的前提下形成了各自的評估范圍。這種二分方法一方面凸顯了人權(quán)文化的特殊性和地方語境，另一方面易使人權(quán)指數(shù)落入相對主義的窠臼。由于不同權(quán)利清單背后承載的是各自文化背景中的人權(quán)理論和實踐體系，因此，在人權(quán)指數(shù)建構(gòu)出的權(quán)力關(guān)系中，不同國家和地區(qū)很難在同一話語空間中展開平等的對話與交流。這導(dǎo)致同一指數(shù)項下的“績優(yōu)生”往往會詬病表現(xiàn)欠佳者，或者用某項指數(shù)排名中的優(yōu)異表現(xiàn)遮蔽另一種指數(shù)排名反映出的不足。學(xué)界越來越意識到，由于人權(quán)總是同時涵蓋著積極和消極兩個方面的內(nèi)容，簡單的二分法無法準(zhǔn)確反映權(quán)利的實現(xiàn)與過程。從國家的干預(yù)性和權(quán)利的保護(hù)性兩個維度出發(fā)將人權(quán)區(qū)分為“積極權(quán)利”與“消極權(quán)利”的做法存在片面性和簡單化傾向?；诙挚蚣墚a(chǎn)生的人權(quán)指數(shù)在實踐中也難以消解因文化價值差異造成的緊張感，阻礙其實現(xiàn)作為治理工具的使命和價值。
綜合性方法的優(yōu)勢在于，其超越了將“社會權(quán)利對應(yīng)為國家的積極義務(wù)、自由權(quán)利對應(yīng)為國家的消極義務(wù)”的規(guī)范分析框架，關(guān)注到權(quán)利體系的動態(tài)性、綜合性，以及權(quán)利實現(xiàn)的復(fù)雜性?；緳?quán)利與國家義務(wù)之間的關(guān)系往往不是“一對一”，而是“一對多”或者“多對一”的關(guān)系。一方面，綜合性方法承認(rèn)“消極權(quán)利”天然帶有積極屬性，即保障“消極權(quán)利”也是有成本的。例如，按照權(quán)利屬性二分的標(biāo)準(zhǔn)，選舉權(quán)作為一項自由權(quán)，國家僅承擔(dān)“不侵犯公民選舉自由”的義務(wù)即可。相應(yīng)地，在侵權(quán)分析型指數(shù)中，考察的就是國家是否尊重公民的政治意志，使其不受公共行政管理和經(jīng)濟(jì)社會私人交往的限制。然而，除了排除他者的干預(yù)，公民選舉權(quán)的實現(xiàn)還需要依托政府建立回應(yīng)式的民主運作機(jī)制，將個體需求、個體參與和個體監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來。根據(jù)《指南》提供的框架，對選舉權(quán)展開評估應(yīng)當(dāng)考察結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果三個維度。具體而言，首先，要考察國家是否采取立法手段保障公民的選舉權(quán)；其次，要考察國家和政府是否為保障公民選舉權(quán)在程序、步驟、規(guī)范和路徑等方面開展行動，比如幫助選民了解代表的基本信息，完善代表結(jié)構(gòu)，提高基層代表比例等；最后，要通過對選舉結(jié)果的進(jìn)一步評估確定國家對公民選舉權(quán)的實質(zhì)保障程度。另一方面，綜合性方法認(rèn)為積極權(quán)利與消極權(quán)利的邊界并不絕對，承認(rèn)積極權(quán)利蘊含著對消極權(quán)利的保護(hù)。例如，根據(jù)《指南》設(shè)立勞動權(quán)的評估標(biāo)準(zhǔn)時，設(shè)計者除了考察國家是否致力于增加公民就業(yè)機(jī)會、改善勞動者就業(yè)環(huán)境等因素，還包括對國家和政府是否存在針對就業(yè)歧視行為的審查。
總體而言，綜合性方法能夠為更全面的人權(quán)評估提供信息，也更具包容性和普遍解釋力。正如《指南》總結(jié)的，“這里的主要目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)人權(quán)規(guī)范和原則，闡明國際人權(quán)文書中規(guī)定的權(quán)利的基本屬性，并將這種敘述轉(zhuǎn)化為與人權(quán)實踐相關(guān)的指標(biāo)和基準(zhǔn)”。
?。ǘ┤藱?quán)公共政策：基于結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)的評估對象確定
選擇綜合性方法作為人權(quán)指數(shù)的評估方法后，人權(quán)指數(shù)的基本框架大體明晰。需要進(jìn)一步思考的是，如何對結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果三個維度的指標(biāo)進(jìn)行操作，使其轉(zhuǎn)化為可供觀察和比較的社會事實?！吨改稀冯m然并未言明指標(biāo)的具體測度對象，但在闡釋結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)時予以提示，“國內(nèi)法與國際人權(quán)法和人權(quán)條約的差距”“公共政策文件”“干預(yù)措施”“地方方案”等表述似乎都默示了人權(quán)評估應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注“人權(quán)公共政策”。
從結(jié)構(gòu)指標(biāo)看，人權(quán)公共政策既體現(xiàn)了國內(nèi)法與國際人權(quán)法的互動，又在國內(nèi)層面對國際人權(quán)法進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。這里的互動是指國內(nèi)法與國際人權(quán)法在規(guī)范框架上相互影響，并集中體現(xiàn)在各國憲法、憲法修正案和基本法中。盡管以近代自由主義政治哲學(xué)為基礎(chǔ)的第一代人權(quán)、以維護(hù)社會平等和公平正義為目標(biāo)的第二代人權(quán)率先在部分國家的憲法和憲法性文件中得到確認(rèn)，并逐步嵌入國際人權(quán)憲章的制訂議程中，其文本發(fā)布后，又進(jìn)一步對后發(fā)現(xiàn)代化國家的立法產(chǎn)生了影響。后發(fā)現(xiàn)代化國家通過直接或間接適用國際人權(quán)法的方式將人權(quán)條款轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，以調(diào)節(jié)約束國家行為的準(zhǔn)則及系列行為模式和策略。到20世紀(jì)60年代后，第三代人權(quán)進(jìn)入國際人權(quán)法的視野，發(fā)展權(quán)、和平權(quán)、環(huán)境權(quán)等集體性權(quán)利逐步得到認(rèn)同，并以部門法的形式在各國得到確認(rèn)。與制定法律制度不同，國內(nèi)層面主要通過國家人權(quán)行動計劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、特別措施等公共預(yù)案實現(xiàn)對國際人權(quán)法的細(xì)化和補(bǔ)充。
從過程指標(biāo)看，人權(quán)公共政策為國家人權(quán)保障提供具體方案，是推動人權(quán)實質(zhì)進(jìn)步的重要抓手。權(quán)利的法定化只能表征國家的人權(quán)承諾，其實現(xiàn)往往意味著義務(wù)得到履行是有“成本”的。所謂的“成本”亦可表述為國家和政府供給的社會資源，可以是物質(zhì)性利益，也可以是公共服務(wù)，抑或是特定的法律程序。具體而言，國家和政府通過關(guān)涉人權(quán)的公共政策銜接起觀念性人權(quán)與制度性人權(quán)，進(jìn)而將人權(quán)由道德性的存在演繹為實踐性的存在。這些公共政策既關(guān)注“國計民生”這樣的宏大議題，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保健、公共衛(wèi)生等，又關(guān)心影響個體尊嚴(yán)的細(xì)枝末節(jié)，如就業(yè)機(jī)會、教育成本、住房壓力、個人信息保護(hù)等。公權(quán)力部門以人權(quán)公共政策為杠桿，撬動整個社會的資源要素，回應(yīng)感知到的公共需求，凝聚起人權(quán)建設(shè)的合力，使由人權(quán)目標(biāo)匯集而成的國家承諾被各項發(fā)展目標(biāo)吸納。由此觀之，人權(quán)公共政策的制定與實施過程也是“人權(quán)主流化”的過程，在這個過程中，人權(quán)議題被嵌入國家主流政策議程。個體雖不直接面向全球人權(quán)治理，但在人權(quán)公共政策中，個體成為全球人權(quán)治理的真正“受益者”。
根據(jù)結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)在人權(quán)指數(shù)基本框架中的功能定位，能夠確定以人權(quán)公共政策為人權(quán)指數(shù)的測度對象。循此邏輯，結(jié)果指標(biāo)作為對結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)所考察內(nèi)容的綜合再考察，實際上也就變成了對人權(quán)公共政策的整體性評估。
（三）人權(quán)公共政策評估：基于結(jié)果指標(biāo)的指數(shù)層級化展開
由于實踐中人權(quán)公共政策的范疇十分龐雜，在評估時，若不按照一定的標(biāo)準(zhǔn)或邏輯對人權(quán)指數(shù)進(jìn)行層級化拆解，就易造成評估過程的無序和評估結(jié)果的失真。根據(jù)公共政策評估的三種基本范式，可以析出人權(quán)公共政策評估的三種類型：其一，事前評估，即圍繞人權(quán)公共政策的文本進(jìn)行評估，立足于政策的出臺背景，聚焦于模擬政策的預(yù)期效果，判斷出臺何種政策更貼近國際人權(quán)法律標(biāo)準(zhǔn)。其二，事前、事中和事后的全過程評估，既側(cè)重對人權(quán)公共政策過程的階段性分析，又包括對整體性過程的評價。其三，事后評估，僅評估人權(quán)公共政策實施后的實際效果，重點不在于關(guān)注政策制定者對政策內(nèi)容的描述和政策原因的解釋。由于人權(quán)的實現(xiàn)是一個動態(tài)持續(xù)的過程，且第二種范式恰好與“結(jié)構(gòu)—過程—結(jié)果”的人權(quán)指數(shù)框架相契合，也為較為詳盡地呈現(xiàn)相關(guān)國家或地區(qū)的人權(quán)狀況，避免流于表面或者失之偏頗，采用第二種范式是適當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，人?quán)公共政策的評估應(yīng)當(dāng)由評估主體根據(jù)事前評估、事中評估和事后評估的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策預(yù)期效用、政策內(nèi)容、政策過程和政策實施效果等方面進(jìn)行一個全方位、多層次的診斷，以期優(yōu)化政策系統(tǒng)，提升政策效率，促進(jìn)人權(quán)建設(shè)和公共價值的實現(xiàn)。
接下來需要完成的工作便是將人權(quán)指數(shù)基本框架與政策評估程序嵌合起來，并形成層級化的指標(biāo)體系。在全過程評估范式中，事前評估以分析問題為導(dǎo)向，重在回答擬解決的問題是什么、形成原因以及如何解決問題。因此，事前評估主要評價政策制定的必要性、適切性及其程度問題。事中評估是對政策實施過程的評估，重在根據(jù)政策執(zhí)行的階段性效果評估政策是否具有可行性及程序的規(guī)范性。事后評估以結(jié)果為導(dǎo)向，關(guān)注政策產(chǎn)生的直接效益、溢出效益及效益的可持續(xù)性。據(jù)此，可以形成指數(shù)的二級指標(biāo)（如圖1所示）。然后，根據(jù)德國學(xué)者埃弗爾·韋唐（Evert Vedung）提出的“成本—收益”政策評估模型（如表2所示），進(jìn)一步確定指數(shù)的三級指標(biāo)。“成本—收益”模型強(qiáng)調(diào)對政策評估的三個階段進(jìn)行“描述”和“判斷”，以細(xì)化評估目標(biāo)和具體步驟。其中，需要“描述”的內(nèi)容是政策各階段的目標(biāo)和現(xiàn)實情況；“判斷”是指根據(jù)“描述”內(nèi)容與評估標(biāo)準(zhǔn)的比較情況得出相應(yīng)的評估結(jié)論。至此，形成了基于綜合性方法的三級指標(biāo)體系。這一體系的優(yōu)勢在于能夠?qū)⒄呷^程納入評估范疇，盡可能摒棄價值因素，突出事實評估，促使評估結(jié)論更加精準(zhǔn)地反映決策的科學(xué)化程度，為提高政策績效、促進(jìn)人權(quán)增量提供堅實保障。
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圖1 基于結(jié)果指標(biāo)的三級指標(biāo)體系
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結(jié)語
人權(quán)指數(shù)作為人權(quán)評估科學(xué)化和工具理性主義的產(chǎn)物，是一國人權(quán)治理的“晴雨表”。一方面，人權(quán)指數(shù)將基于信息不對稱產(chǎn)生的專業(yè)知識公開，以降低信息劣勢方的信息獲取成本及信息優(yōu)勢方違約、欺詐可能，揭開了“人權(quán)”的神秘面紗，使人權(quán)變得可知、可測。另一方面，應(yīng)當(dāng)注意，在工具性之外，人權(quán)指數(shù)還具有規(guī)制性，影響被評估者對自身和他者的身份認(rèn)知。概言之，人權(quán)指數(shù)反映了“知識—權(quán)力”共生邏輯。因此，設(shè)計者應(yīng)當(dāng)以更加審慎的態(tài)度去處理指數(shù)所涉人權(quán)知識一般性與特殊性的關(guān)系?；貧w人權(quán)指數(shù)評估方法本身可見，無論是“侵權(quán)分析法”，抑或是“權(quán)利享有法”，都不足以作為對一國或地區(qū)整體人權(quán)狀況做精致分析的框架，綜合性方法則更具比較優(yōu)勢。根據(jù)《指南》提供的“結(jié)構(gòu)—過程—結(jié)果”指標(biāo)框架，人權(quán)公共政策可以成為《指南》未直接言明但契合其精神的測度對象，并以此為前提，能夠更進(jìn)一步依據(jù)公共政策評估范式細(xì)化基于綜合性方法的指標(biāo)體系。
?。ㄗg者：王董娜，西南政法大學(xué)人權(quán)研究院。本文轉(zhuǎn)自人權(quán)法學(xué)微信公眾號。）
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